我國(guó)利息稅的改革方向及政策建議

我國(guó)利息稅的改革方向及政策建議

在1999年11月恢復(fù)開征利息稅前后，圍繞利息稅的激烈爭(zhēng)論已在全國(guó)范圍內(nèi)掀起。在開征后的五年間，人們一直在觀察和感受利息稅所引起的各種變化。時(shí)至今日，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與五年前相比發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，尤其是實(shí)際利率悄然轉(zhuǎn)為負(fù)利率的情況，更是讓很多人萌發(fā)了取消利息稅的念頭，利息稅有可能再次成為稅改之年新的焦點(diǎn)。

對(duì)儲(chǔ)蓄利息征稅是國(guó)際上普遍的做法，也是建立在一般稅收理論基礎(chǔ)上的稅收體系的組成部分。新中國(guó)早在1950年就曾征收過利息稅，因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變動(dòng)的緣故共經(jīng)歷了兩停兩征。本文在綜合分析近年來利息稅運(yùn)行情況和相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，對(duì)于利息稅的去留問題及合理調(diào)整提出一些看法。

一、我國(guó)利息稅的正負(fù)效應(yīng)分析

(一)正效應(yīng)分析

1.穩(wěn)定的財(cái)政收入來源

稅收具有收入穩(wěn)定的特征，利息稅也是如此。截至2004年11月1日，我國(guó)5年利息稅的征收總額億元，平均每年增加財(cái)政收入260多億，是財(cái)政收入穩(wěn)定的來源。利息稅是個(gè)人所得稅的重要部分，占個(gè)人所得稅的比重近四分之一。

2.完善稅收結(jié)構(gòu)

完善的所得稅收結(jié)構(gòu)是將全部所得均納入應(yīng)納稅所得額，如果利息所得游離于應(yīng)納稅所得額之外，就無法實(shí)現(xiàn)所得稅的橫向公平，因此，利息稅及其配套的遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅均應(yīng)列入開征范圍。

3.促進(jìn)消費(fèi)和投資觀念的轉(zhuǎn)變

開征利息稅可以具有收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，替代效應(yīng)會(huì)減少儲(chǔ)蓄，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)前消費(fèi)或者對(duì)其他金融工具的投資；收入效應(yīng)對(duì)儲(chǔ)蓄的影響是不確定的?？傂?yīng)是上述兩種效應(yīng)的強(qiáng)弱對(duì)比之差。無論總效應(yīng)最終表現(xiàn)為收入效應(yīng)還是替代效應(yīng)，都會(huì)促進(jìn)投資和消費(fèi)觀念的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。

4.促進(jìn)我國(guó)稅收制度和金融制度與國(guó)際接軌

多數(shù)的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得征稅，鑒于利息稅兼有財(cái)政和金融兩種調(diào)節(jié)功能，因此開征利息稅使我國(guó)稅收和金融制度向與國(guó)際接軌的目標(biāo)前進(jìn)了一步。

(二)負(fù)效應(yīng)分析

1.與恢復(fù)開征的初衷相悖

啟動(dòng)消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需；調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距；規(guī)范稅制，增加財(cái)政收入，是我國(guó)開征利息稅的目標(biāo)，但儲(chǔ)戶的反應(yīng)平淡，權(quán)當(dāng)是間接降低存款利率，是前七次降息的延續(xù)，所以五年來并沒有縮短與目標(biāo)間的距離。

首先，居民儲(chǔ)蓄余額近五年平均每年增加萬億，消費(fèi)因居民儲(chǔ)蓄余額的迅速攀升而削弱(見表1)。同時(shí)居民存款結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，由長(zhǎng)期存款轉(zhuǎn)向活期和短期存款，增加了銀行“存短貸長(zhǎng)”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

表1利息稅收入與居民儲(chǔ)蓄存款余額統(tǒng)計(jì)*

年份20002001200220032004

利息稅收入(億元)150279300280

居民儲(chǔ)蓄存款余額(萬億元)6711

*數(shù)據(jù)來源：易憲容：《利息稅早該調(diào)整了》。

其次，雖然利息稅提供了穩(wěn)定的財(cái)政收入，但僅占國(guó)家財(cái)政收入的1％-2％，與此同時(shí)還有縮減的趨勢(shì)。2004年上半年利息稅收入億元，同比下降了％，只完成年度計(jì)劃的％。

再次，加深了居民收入分配不公的程度。據(jù)測(cè)算，2004年我國(guó)基尼系數(shù)是，已超過的國(guó)際警戒線。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的效用論，在一定條件下，收入轉(zhuǎn)化為消費(fèi)所獲得的效用隨收入的提高而降低，所以，有利于中低收入者的再分配能夠促進(jìn)社會(huì)福利的最大化。一般來說，中低收入者的邊際消費(fèi)傾向大于邊際儲(chǔ)蓄傾向，中低收入者的消費(fèi)傾向大于高收入者的消費(fèi)傾向，提高中低收入者的收入水平有利于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)。利息稅以利息所得為課稅對(duì)象，是對(duì)收入的再分配，由于我國(guó)按比例稅率計(jì)征，沒有按照納稅人的負(fù)擔(dān)能力隨著利息所得額的增加而提高稅率，導(dǎo)致中低收入者的相對(duì)稅收負(fù)擔(dān)比高收入者重，既不能體現(xiàn)公平分配，也不能促進(jìn)消費(fèi)，實(shí)際上具有累退性質(zhì)。另一方面，高收入者有能力消費(fèi)和投資，很容易找到比銀行存款回報(bào)率更高的渠道使資本迅速增值，而中低收入者消費(fèi)和能力弱無法承受較高的風(fēng)險(xiǎn)，只能存銀行生息。利息稅負(fù)的主要承擔(dān)者是中等收入的工薪階層，在中等收入者和低收入者間的收入再分配不是開征利息稅的預(yù)期效果，違背了稅負(fù)縱向公平的原則。

2.逃稅和避稅問題嚴(yán)重

由于我國(guó)利息稅法不完善，存款大戶有條件通過多種手段逃稅避稅，更加劇了稅負(fù)的不公平，例如“私款公存”、將其它存款存入專項(xiàng)基金戶以享受免稅照顧、將存款存入外資銀行、轉(zhuǎn)移到國(guó)外甚至存入非正規(guī)金融系統(tǒng)、非法集資等等，形成經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素。

3.對(duì)商業(yè)銀行具有一定負(fù)面影響

儲(chǔ)蓄存款雖然只增未減，但因存款結(jié)構(gòu)向短期化和外幣化發(fā)展，實(shí)際上商業(yè)銀行的增量資金正隱性減少，對(duì)投資和整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生間接影響。同時(shí)，作為扣繳義務(wù)人，征收利息稅增加了商業(yè)銀行的成本費(fèi)用，這些負(fù)面影響都加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的因素分析

(一)理論考察

1.替代效應(yīng)在我國(guó)較弱

“生命周期模型”假定居民生命周期只有“現(xiàn)在”和“未來”兩個(gè)階段，居民將部分現(xiàn)期收入轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)蓄以滿足未來支出的需要。在現(xiàn)期收入水平保持不變的前提下，因?yàn)榇嬖谥娲?yīng)和收入效應(yīng)兩方面的綜合作用，開征利息稅就會(huì)對(duì)居民的儲(chǔ)蓄和消費(fèi)決策產(chǎn)生影響：或者增加儲(chǔ)蓄，或者增加當(dāng)期消費(fèi)。

當(dāng)居民進(jìn)行儲(chǔ)蓄時(shí)，一方面，開征利息稅會(huì)增加未來消費(fèi)的價(jià)格，即增加儲(chǔ)蓄成本，而居民為保持效用和福利水平不變，就會(huì)減少儲(chǔ)蓄增加現(xiàn)期消費(fèi)，此為利息稅的替代效應(yīng)；另一方面，開征利息征稅相對(duì)降低了未來的實(shí)際收入，收入的降低可能直接引起未來消費(fèi)的減少而減少儲(chǔ)蓄，也可能由于居民為了保證實(shí)現(xiàn)既定的未來消費(fèi)目標(biāo)而增加儲(chǔ)蓄，這取決于個(gè)人的偏好、對(duì)未來的預(yù)期以及儲(chǔ)蓄收益率的大小，此為利息稅的收入效應(yīng)。也就是說，替代效應(yīng)必然使儲(chǔ)蓄減少，而收入效應(yīng)對(duì)儲(chǔ)蓄的影響是不確定的。

下面通過圖形來闡述利息稅對(duì)居民儲(chǔ)蓄收入效應(yīng)和替代效應(yīng)的影響。

圖1、圖2的橫軸和縱軸分別代表儲(chǔ)蓄和消費(fèi)，初始預(yù)算線AB與無差異曲線I[，1]相切于均衡點(diǎn)a，開征利息稅后，新的預(yù)算線AB＇與無差異曲線I[，2]相切于新的均衡點(diǎn)c，為了剔除收入水平的變動(dòng)，作補(bǔ)償預(yù)算線FG并與無差異曲線I[，1]相切于均衡點(diǎn)b。這樣，均衡點(diǎn)由a→b的移動(dòng)體現(xiàn)為替代效應(yīng)，由b→c的移動(dòng)體現(xiàn)為收入效應(yīng)。其中，圖1替代效應(yīng)和收入效應(yīng)均與儲(chǔ)蓄成本變動(dòng)反向，可視儲(chǔ)蓄為正常物品，即開征利息稅導(dǎo)致儲(chǔ)蓄減少；圖2替代效應(yīng)與儲(chǔ)蓄成本變動(dòng)反向，而收入效應(yīng)與儲(chǔ)蓄成本變動(dòng)同向，且收入效應(yīng)大于替代效應(yīng)，可視儲(chǔ)蓄為吉芬物品，即開征利息稅導(dǎo)致儲(chǔ)蓄增加。在以上兩種結(jié)果中，任意一種結(jié)果的出現(xiàn)均取決于預(yù)算線和無差異曲線的特征，一般來說，無差異曲線的特征由個(gè)人偏好、對(duì)未來的預(yù)期等因素決定，預(yù)算線的特征由儲(chǔ)蓄收益率等因素決定。一般而言，人均收入水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家替代效應(yīng)較強(qiáng)，而發(fā)展中國(guó)家，由于收入增長(zhǎng)緩慢、失業(yè)率的增長(zhǎng)、改革的不確定性較大等因素，使得收入效應(yīng)較強(qiáng)。在我國(guó)，人們的防災(zāi)防病、養(yǎng)老、子女教育等儲(chǔ)蓄具有剛性，對(duì)稅收的彈性較小且個(gè)人對(duì)時(shí)間的偏好較高，利息稅的開征與利率和稅率的變化對(duì)儲(chǔ)蓄都不會(huì)產(chǎn)生很大影響，導(dǎo)致當(dāng)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款高達(dá)12萬億元時(shí)消費(fèi)卻增長(zhǎng)緩慢，實(shí)踐證明我國(guó)并沒有實(shí)現(xiàn)利息稅預(yù)期的宏觀經(jīng)濟(jì)效果，主要是由于對(duì)利息稅替代效應(yīng)的預(yù)期較高，收入效應(yīng)實(shí)則較強(qiáng)。

2.比例稅率無法實(shí)現(xiàn)稅收的縱向公平

在理論上，個(gè)人所得稅側(cè)重于強(qiáng)調(diào)稅收的縱向公平，即納稅能力相同的人稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)相同，不同納稅能力的人的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)不同。充分體現(xiàn)稅收縱向公平的個(gè)人所得稅是建立在全部所得綜合計(jì)征和累進(jìn)稅制基礎(chǔ)上的。首先，我國(guó)利息稅采取分項(xiàng)計(jì)征，稅收數(shù)額取決于其儲(chǔ)蓄存款的多少，而儲(chǔ)蓄存款的多少并不能體現(xiàn)納稅人在所得稅方面的納稅能力。其次，我國(guó)利息稅采取比例稅制，而比例稅率不論課稅對(duì)象的數(shù)額大小，均按同一的比例征收，使得對(duì)于同一課稅對(duì)象的中低收入者和高收入者的名義負(fù)擔(dān)相同，有悖于量能納稅的原則，稅負(fù)分配欠公平，加之中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)因落在生存資料和發(fā)展資料層次上，與高收入者稅負(fù)落在享受資料層次上有迥然不同的效應(yīng)和性質(zhì)，故實(shí)際稅負(fù)要重于高收入者。因此，我國(guó)利息稅不能保證個(gè)人總體稅負(fù)縱向公平，事實(shí)上未能在中低收入者和高收入者之間實(shí)施有效的收入再分配。在此框架下，將所征稅款用于下崗職工生活補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民最低生活保障和補(bǔ)發(fā)離退休人員養(yǎng)老金及農(nóng)村扶貧等方面來提高低收入階層的收入水平，實(shí)際上的再分配意義和效應(yīng)受到較大限制。

3.利息稅在“流動(dòng)性陷阱”下失效

根據(jù)凱恩斯“流動(dòng)性陷阱”理論，當(dāng)利率降到足夠低時(shí)，由于流動(dòng)偏好的作用，人們會(huì)偏向于活期儲(chǔ)蓄甚至于手持現(xiàn)金，致使利息率降低無法達(dá)到減少儲(chǔ)蓄和刺激消費(fèi)的目的。而征收利息稅和降息對(duì)于居民在心理上的影響相當(dāng)大，因此在我國(guó)1995-1999年七次降息之后，儲(chǔ)蓄對(duì)名義利率和實(shí)際利率已基本失去彈性，而開征利息稅的實(shí)際作用是再次降息，只能進(jìn)一步強(qiáng)化人們的流動(dòng)偏好，而達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)。

(二)制度因素：社會(huì)保障制度、金融體制、稅收制度、制度變遷

1.社會(huì)保障制度

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)保障責(zé)任由政府承擔(dān)，而進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后我國(guó)進(jìn)行了社會(huì)保障制度改革，但社保體系還不健全，保障能力低下，很大程度上需要自我保障，預(yù)期支出增加了，個(gè)人只能通過儲(chǔ)蓄來發(fā)揮社會(huì)保障的功能。

2.金融體制

我國(guó)的金融體制尚不完善，資本市場(chǎng)還欠發(fā)達(dá)，缺乏向正規(guī)金融市場(chǎng)投資的渠道。股票市場(chǎng)投機(jī)性較強(qiáng)和投資環(huán)境不穩(wěn)定、債券市場(chǎng)規(guī)模有限、品種單一、發(fā)行的限制條件較多，缺乏儲(chǔ)蓄的替代手段，儲(chǔ)蓄是多數(shù)居民不得不選擇的投資方式。

3.稅收制度

國(guó)家稅收的最重要職能就是收入再分配，而再分配職能在個(gè)人所得稅中得到直接的體現(xiàn)。個(gè)人所得稅自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能被西方國(guó)家青睞，所以個(gè)人所得稅是發(fā)達(dá)國(guó)家最重要的稅收項(xiàng)目。因?yàn)榭茖W(xué)的個(gè)人所得稅采用累進(jìn)稅率，所以被稱為“自動(dòng)穩(wěn)定器”，并且富人以高標(biāo)準(zhǔn)納稅，窮人以低標(biāo)準(zhǔn)納稅，是縮小貧富差距的有效工具。完善的個(gè)人所得稅制度還應(yīng)包含照顧低收入者的稅收優(yōu)惠，例如規(guī)定起征點(diǎn)或?qū)Ψ蠗l件的部分進(jìn)行稅前扣除等等，因?yàn)槎愂諆?yōu)惠可以提高實(shí)際工資率。我國(guó)以比例稅率課征利息稅，除規(guī)定的幾項(xiàng)存款利息免稅外，沒有任何稅收優(yōu)惠條件，顯然違背了減少貧富差距的初衷。

此外，利息稅的開征意味著以法律的形式固定下來，它將成為居民永久性收入的抵減項(xiàng)目，會(huì)一直影響消費(fèi)者的心理，進(jìn)而影響當(dāng)前消費(fèi)行為的擴(kuò)大。

4.制度變遷

近年來我國(guó)不斷進(jìn)行著收入分配體制、消費(fèi)體制和政策、社會(huì)保障體制、價(jià)格體制、教育體制以及金融體制等方面的改革，居民承擔(dān)著巨大的改革成本，同時(shí)制度變遷的心理預(yù)期對(duì)居民預(yù)期收入和支出產(chǎn)生影響，使居民存款的預(yù)防性動(dòng)機(jī)增強(qiáng)。而目前的改革還沒有進(jìn)行徹底，改革過程中還出現(xiàn)了很多復(fù)雜的情況，開征利息稅應(yīng)該充分考慮這些問題，與上述制度性改革結(jié)合起來才能發(fā)揮作用。我國(guó)開征利息稅未達(dá)到預(yù)期效果，體制環(huán)境的不協(xié)調(diào)是很重要的原因。

(三)技術(shù)因素：存款實(shí)名制和銀稅聯(lián)網(wǎng)

目前，我國(guó)沒有實(shí)行較為科學(xué)的綜合累進(jìn)稅率制模式的原因還包括一些技術(shù)性的障礙，除因比例稅率執(zhí)行起來較為簡(jiǎn)單外，還因未實(shí)行存款實(shí)名制，未實(shí)現(xiàn)不同金融機(jī)構(gòu)之間及其與稅務(wù)之間，甚至與戶籍管理系統(tǒng)之間的電腦聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)條件的硬約束。我國(guó)尚未實(shí)行真正意義上的銀行存款實(shí)名制，因此可以保護(hù)中低收入者的收入水平利息稅起征點(diǎn)就無法確定，那么更高層面上的如何監(jiān)督、如何對(duì)特殊群體實(shí)行減免等問題更是無法提及。

三、我國(guó)利息稅的改革方向及政策建議

(一)改革方向

由以上分析可知，我國(guó)目前的利息稅尚不是完整意義上的利息稅，遠(yuǎn)未充分發(fā)揮利息稅的特定基本功能。現(xiàn)階段需要重視稅收環(huán)境的建設(shè)，從制度上和征收條件上加以完善，具體可以考慮暫時(shí)降低利息稅稅率，這樣既可緩和財(cái)政減收形成的壓力，又能維護(hù)稅法的連續(xù)性和嚴(yán)肅性，等待條件完備時(shí)再加以修訂，最終建立起規(guī)范科學(xué)的綜合累進(jìn)稅率模式的利息稅。

(二)政策建議

良好稅收環(huán)境的建立需要循序漸進(jìn)。現(xiàn)階段，我國(guó)面臨負(fù)利率的威脅，如何應(yīng)對(duì)？在此提出如下政策建議：

1.努力提高中低收入群體的收入和進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度

提高中低收入群體的收入，尤其是采取多種方式提高農(nóng)民收入，以弱化利息稅的收入效應(yīng)，強(qiáng)化替代效應(yīng)，進(jìn)而促使居民增加現(xiàn)期消費(fèi)和減少儲(chǔ)蓄，降低目前超高的儲(chǔ)蓄率，優(yōu)化儲(chǔ)蓄、投資和消費(fèi)的關(guān)系。另一方面提高中低收入群體的收入，能夠降低收入差距，提高邊際消費(fèi)傾向，減少基尼系數(shù)，增加消費(fèi)需求。

建立覆蓋全體公民的社會(huì)保障制度；進(jìn)一步完善教育、住房改革以減輕居民消費(fèi)負(fù)擔(dān)；制定切合實(shí)際的消費(fèi)政策，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，鼓勵(lì)消費(fèi)；完善儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化、向消費(fèi)分流的機(jī)制；完善金融體制，拓寬投融資渠道并加強(qiáng)監(jiān)管；盡快步入新一輪稅收改革；最大程度降低居民負(fù)擔(dān)的制度變遷成本。

2.實(shí)行存款實(shí)名制和銀稅聯(lián)網(wǎng)

存款實(shí)名制和銀銀、銀稅間的聯(lián)網(wǎng)是建立科學(xué)的綜合累進(jìn)稅率模式的物質(zhì)前提，我國(guó)現(xiàn)行的存款實(shí)名制只是名義上的，雖然存款時(shí)必須出示身份證，但這仍有虛假的可能性。真正的存款實(shí)名制還要建立銀行、稅務(wù)系統(tǒng)以及戶籍管理系統(tǒng)之間的聯(lián)網(wǎng)，使個(gè)人收入透明化，防止儲(chǔ)戶多頭開戶，而利用稅收優(yōu)惠和降低累進(jìn)稅率的級(jí)次進(jìn)行逃稅。此外，可將存款實(shí)名制逐漸擴(kuò)展為包括存款、房地產(chǎn)和股票在內(nèi)的“資產(chǎn)實(shí)名制”，并在全社會(huì)建立完善的個(gè)人信譽(yù)制度作為配合，為我國(guó)個(gè)人所得稅法的健全打下基礎(chǔ)。

3.暫時(shí)降低利息稅稅率

降低利息稅稅率對(duì)儲(chǔ)戶心理的影響和最終效果與升息基本相同，