海南大環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)課件02環(huán)境保護(hù)法基本原則

第二章

環(huán)境保護(hù)法基本原則補(bǔ)充綜觀各國(guó)環(huán)境法及我國(guó)環(huán)境法所確立的基本原則，可以將它們分為社會(huì)發(fā)展指南、環(huán)境管理準(zhǔn)則、環(huán)境責(zé)任分配、正當(dāng)決策程序三類。國(guó)際環(huán)境法基本原則與國(guó)內(nèi)環(huán)境法有所不同。第一節(jié)

環(huán)境法基本原則概述環(huán)境法基本原則的作用：克服成文法的缺陷，基本原則所承載的法律精神的一貫性可以使其有效填補(bǔ)成文法立、改、廢之間的間隙，為現(xiàn)實(shí)中立法與司法的變革提供穩(wěn)定的法律理論資源，同時(shí)也為法律應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)之間的銜接與溝通提供了理論支持。1、對(duì)規(guī)定不明確的法律制度與規(guī)范做出與法律精神相符合的解釋，并指導(dǎo)其準(zhǔn)確適用；2、在無法可依時(shí)，彌補(bǔ)法律漏洞，替代法律規(guī)范予以適用。環(huán)境法基本原則的含義環(huán)境法中規(guī)定或者體現(xiàn)的、適用于環(huán)境立法、執(zhí)法、司法和其他領(lǐng)域的基本指導(dǎo)方針或者基本準(zhǔn)則。1、必須是為環(huán)境法所確認(rèn)的。直接規(guī)定：誰污染誰治理間接體現(xiàn)：預(yù)防為主（三同時(shí)、環(huán)評(píng)）環(huán)境資源單行法一般不作明文宣示，而是以具體制度體現(xiàn)。2、適用于環(huán)境法的一切領(lǐng)域。3、具有普遍的指導(dǎo)意義；是各項(xiàng)環(huán)境法原則、制度和規(guī)范的基礎(chǔ)。條文演變審決時(shí)間文本名稱條文2012.08一審稿未規(guī)定2013.06二審稿第5條環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則2013.10三審稿第5條環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則2014.04四審稿第5條通過稿環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則總體介紹保護(hù)優(yōu)先解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保的關(guān)系；預(yù)防為主、防治結(jié)合是環(huán)境法科技性的體現(xiàn)；損害擔(dān)責(zé)原則是法學(xué)公平原則的具體體現(xiàn)公眾參與原則是環(huán)境法公益性（共同性）的要求。背景知識(shí)：三十二字方針我國(guó)《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（1973）和《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（1979年）規(guī)定的32字方針：“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”是環(huán)境法基本原則的源頭。第二節(jié)

保護(hù)優(yōu)先原則一、提出和發(fā)展（一）國(guó)際社會(huì)1972年斯德哥爾摩會(huì)議：保護(hù)環(huán)境和爭(zhēng)取和平以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)共同地、協(xié)調(diào)地實(shí)現(xiàn)。1987年，《我們共同未來》提出可持續(xù)發(fā)展1992年，《里約宣言》、《21世紀(jì)議程》（二）國(guó)內(nèi)1973年國(guó)務(wù)院批文：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，同時(shí)并進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展”1983年第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議：“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一”－“三同步三統(tǒng)一/效益”原則1989年《環(huán)境保護(hù)法》：“國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，……使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)二、內(nèi)容第5條“保護(hù)優(yōu)先”的淵源2005年《國(guó)務(wù)院落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第三部分提到:“……在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)實(shí)行限制開發(fā)，在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)與保育，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡……”國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件2009年《海島保護(hù)法》第3條：國(guó)家對(duì)海島實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則。2010年《水土保持法》第3條：水土保持實(shí)行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益的方針。思考：環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系相協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步進(jìn)行不協(xié)調(diào)環(huán)境未被破壞，經(jīng)濟(jì)落后（如怒江）環(huán)境污染，經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度快（不可持續(xù)的）環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)落后思考先（邊）污染后（邊）治理的合理性。我國(guó)國(guó)情經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在生態(tài)區(qū)域劃分上一般為下游地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)多為上游地區(qū)，經(jīng)濟(jì)勢(shì)差與生態(tài)勢(shì)差剛好相反。對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)提出挑戰(zhàn)。貧窮是最糟糕的污染形式。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的倒U型關(guān)系（先污染后治理的論據(jù)之一）？三、如何理解、貫徹保護(hù)優(yōu)先原則與第1條、第4條的關(guān)系與預(yù)防為主的關(guān)系有人認(rèn)為“保護(hù)優(yōu)先”可以理解為“風(fēng)險(xiǎn)防范原則”Precautionaryprinciple（一）加強(qiáng)綜合決策，把環(huán)境保護(hù)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中（二）制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的具體措施，全面反映環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和措施；《中國(guó)21世紀(jì)議程》、《中國(guó)環(huán)境保護(hù)21世紀(jì)議程》（三）采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，鼓勵(lì)各部門將環(huán)境保護(hù)納入到經(jīng)濟(jì)管理和企業(yè)管理中去，鼓勵(lì)綜合利用政策、經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策和征收環(huán)境資源補(bǔ)償費(fèi)政策；等。兩點(diǎn)思考：1、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，其重心和基點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)必須服從或服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展。這與我國(guó)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“發(fā)展是硬道理”的政策是相通的。實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效率和分配正義之間的優(yōu)劣判斷。2、協(xié)調(diào)發(fā)展并不等同于可持續(xù)發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展前提是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是兩件事，要求二者盡量協(xié)調(diào)，不要失衡；而可持續(xù)發(fā)展則要求環(huán)境與發(fā)展的一體化（integration）。背景資料：2005年修改的《固體廢物污染環(huán)境防治法》的立法目的就體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的原則，“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”?？茖W(xué)發(fā)展觀：堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展紫金礦業(yè)污染事件10月8日，福建省環(huán)保廳在其官方網(wǎng)站上公開了對(duì)紫金礦業(yè)的處罰結(jié)果———罰款人民幣956.3130萬元(以下簡(jiǎn)稱956萬元)。福建省環(huán)保廳稱，956萬元罰款是依據(jù)水污染防治法中關(guān)于“對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款?！弊辖鸬V業(yè)此前的污染事故共造成直接經(jīng)濟(jì)損失3187.71萬元。除了開出近千萬元的罰單，福建環(huán)保廳還責(zé)令紫金礦業(yè)采取治理措施，消除污染，直至治理完成。第三節(jié)

預(yù)防為主、防治結(jié)合原則一、提出該原則是人類順應(yīng)自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律所作的制度設(shè)計(jì)。1、環(huán)境污染和破壞一般具有不可恢復(fù)性或不可逆轉(zhuǎn)性，很難事后補(bǔ)救；即使可以補(bǔ)救，也需要花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢。2、環(huán)境遭受污染和破壞后再去治理，一般要比采取預(yù)防措施花費(fèi)代價(jià)高20倍3、科學(xué)存在不確定性，但不能因?yàn)榇嬖诓淮_定性而不采取預(yù)防措施。如，GMO（geneticallymodifiedorganism）、氣候變化等。“我們無法容忍這種風(fēng)險(xiǎn)，它沒有爆發(fā)的時(shí)候幾乎察覺不到它的存在，而一旦爆發(fā)，則一切都將不存在?！薄讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》4、事后救濟(jì)不利；因果關(guān)系難以確定；即使勝訴，生命與健康也難以挽回。二、含義和作用采取各種預(yù)防措施來防治環(huán)境問題的產(chǎn)生和惡化，或者是通過治理將環(huán)境污染和破壞控制在能夠維持生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康和保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的限度之內(nèi)。預(yù)防為主，防患于未然；但如果問題出現(xiàn)，則需要治理。因此，應(yīng)該防治結(jié)合。評(píng)析預(yù)防原則僅指損害預(yù)防，未包括“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”以及環(huán)境保護(hù)的整體性、綜合性和全過程。從環(huán)境保護(hù)的方法和手段上看，顯得不完整。三、如何貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合原則（一）全面規(guī)劃、合理布局。全面規(guī)劃：對(duì)工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、生產(chǎn)、生活和生態(tài)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、統(tǒng)籌兼顧、綜合規(guī)劃。合理布局：整個(gè)國(guó)家生產(chǎn)力的合理分布和組合，按照環(huán)境功能等因素進(jìn)行分區(qū)。如長(zhǎng)三角、珠三角、東北、西部等。（二）建立和健全各種環(huán)境管理法律制度建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA-SIA，EnvironmentalandSocialImpactAssessment）清潔生產(chǎn)制度：源頭、過程與末端《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》2002年（三）積極治理已有的環(huán)境污染和破壞限期治理——關(guān)停并轉(zhuǎn)第四節(jié)

損害擔(dān)責(zé)原則又稱為環(huán)境責(zé)任原則，是責(zé)任分配的指導(dǎo)原則。何為環(huán)境責(zé)任原則：即誰污染誰承擔(dān)責(zé)任，誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償，誰主管誰負(fù)責(zé)，誰承包誰負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)由黨政一把手負(fù)總責(zé)等內(nèi)容。一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

——《環(huán)境保護(hù)法》第6條提出原因損害者（污染者和破壞者）付費(fèi)（負(fù)擔(dān)）污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家和社會(huì)。各國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資和財(cái)政援助，等于把污染者的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了全體納稅人——實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和環(huán)境成本的內(nèi)部化而提出該原則三P原則（一）污染者付費(fèi)關(guān)于污染者承擔(dān)費(fèi)用的范圍，兩種意見：1）污染活動(dòng)造成的全部環(huán)境費(fèi)用。包括防治污染費(fèi)用、環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用、預(yù)防費(fèi)用和被害者救濟(jì)費(fèi)用。2）應(yīng)承擔(dān)兩項(xiàng)主要費(fèi)用，即消除污染費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用。后一種主張?zhí)岢龅馁M(fèi)用范圍為更多國(guó)家所確認(rèn)?！罢l污染誰治理”和“污染者付費(fèi)”的缺陷:(1)只對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生和/或可能產(chǎn)生的污染承擔(dān)治理責(zé)任，是消極的事后救濟(jì)原則；不符合事先預(yù)防的精神。產(chǎn)生與發(fā)展1、提出：20世紀(jì)70年代，OECD組織建議2、里約會(huì)議首次國(guó)際支持?？紤]到污染者在原則上應(yīng)承擔(dān)污染的費(fèi)用并適當(dāng)考慮公共利益而不扭曲國(guó)際貿(mào)易和投資的方法，國(guó)家當(dāng)局應(yīng)努力倡導(dǎo)環(huán)境費(fèi)用的內(nèi)部化和經(jīng)濟(jì)手段的使用。3、各國(guó)國(guó)內(nèi)法采用。對(duì)該原則的幾點(diǎn)思考只對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生和/或可能產(chǎn)生的污染承擔(dān)治理責(zé)任，會(huì)產(chǎn)生僅承擔(dān)金錢義務(wù)的誤導(dǎo)作用；實(shí)際上還包括環(huán)評(píng)、限期治理等非金錢義務(wù)。因此，采用“污染者負(fù)擔(dān)”的表述更能體現(xiàn)其原理，并符合現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的需要。思考“污染者付費(fèi)”或“污染者負(fù)擔(dān)”原則能否切實(shí)地執(zhí)行？現(xiàn)實(shí)中可能有哪些問題？靈活性：環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)受害者付費(fèi)污染者不清責(zé)任上限（二）利用者補(bǔ)償自然資源有償使用生態(tài)補(bǔ)償PES海南省規(guī)劃的1345．78萬畝生態(tài)公益林已全部納入中央、省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，在全國(guó)率先實(shí)行較完善的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。在制度建設(shè)層面，我國(guó)《森林法》第8條規(guī)定建立國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在國(guó)家法律層面的重要體現(xiàn)；實(shí)踐方面，諸如生態(tài)公益林補(bǔ)助試點(diǎn)、退田還湖、退耕還林(草)、自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償以及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，皆引起公眾矚目。在?guó)際上對(duì)“生態(tài)補(bǔ)償”比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”(PES，PaymentforEcologicalServices)，其是“以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能為基礎(chǔ)，通過經(jīng)濟(jì)的手段，調(diào)整保護(hù)者與受益者在環(huán)境與生態(tài)方面的利益關(guān)系的機(jī)制?！比吹纳鷳B(tài)補(bǔ)償發(fā)源于江西安遠(yuǎn)、尋烏、定南三縣的東江是珠江的另一大支流，流經(jīng)江西、廣東，注入香江，成為流域3000多萬居民生活的主要水源，占香港淡水供應(yīng)量近八成，被香港人譽(yù)為“生命之水”。去年，在國(guó)家的協(xié)調(diào)下，江西和廣東率先在全國(guó)探索起上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由廣東每年安排1.5億元資金用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。太湖管理?xiàng)l例第六十一條超過重點(diǎn)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，兩省一市行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)未達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)的，上游地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下游地區(qū)人民政府予以補(bǔ)償；未超過重點(diǎn)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，兩省一市行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)的，下游地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)上游地區(qū)人民政府予以補(bǔ)償。補(bǔ)償方式由兩省一市人民政府協(xié)商確定；協(xié)商不成的，國(guó)家可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同兩省一市人民政府制定。這一問題無疑隱含了下列問題：水資源屬于國(guó)家所有，那么地方政府、當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于當(dāng)?shù)厮Y源有什么樣的權(quán)利，法律只是規(guī)定了地方政府應(yīng)對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，那么地方政府保證行政轄區(qū)水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)應(yīng)屬于其職責(zé)范圍之內(nèi)的行政行為，如果這一“必須”的履行職責(zé)的行為也需要得到下游地方政府的補(bǔ)償?shù)脑?，理由何在？?huì)否引發(fā)以污染上游水環(huán)境來換取下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赖挛C(jī)？由于法律并未規(guī)定當(dāng)?shù)厝藢?duì)于自然資源的權(quán)利，因此，“靠山吃山，靠水吃水”目前而言只是一種事實(shí)狀態(tài)的習(xí)慣，那么法律既未規(guī)定當(dāng)?shù)厝说臋?quán)利，又從何而產(chǎn)生因當(dāng)?shù)厝死觅Y源權(quán)利受損而要求下游給予補(bǔ)償呢？依國(guó)外的“生態(tài)價(jià)值付費(fèi)”理論，國(guó)家向提供生態(tài)價(jià)值服務(wù)一方付費(fèi)，“而作為以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)不具備（起碼是法律上不具備）“生態(tài)價(jià)值”產(chǎn)權(quán)的環(huán)境，共和國(guó)的體制，也不允許在政府間進(jìn)行生態(tài)價(jià)值交易?！蹦敲凑g橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律性質(zhì)又是什么？

（三）開發(fā)者保護(hù)誰開發(fā)誰保護(hù)，即開發(fā)利用環(huán)境資源者，在擁有開發(fā)利用自然資源權(quán)利的同時(shí)，還有義務(wù)保護(hù)環(huán)境與資源。理論前提：開發(fā)利用與保護(hù)增殖并重;可持續(xù)利用；法律依據(jù)：《環(huán)境保護(hù)法》第19條，開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。破壞者恢復(fù)法律依據(jù)：建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制（《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》2005年12月3日）引申：受益者補(bǔ)償受益者補(bǔ)償因環(huán)境保護(hù)而受益的單位和個(gè)人應(yīng)向因環(huán)境保護(hù)而付出代價(jià)的單位和個(gè)人支付一定的報(bào)酬。受益者補(bǔ)償原則是民法的公平原則在環(huán)境法中的體現(xiàn)，也是解決代內(nèi)公平的有效途徑。這里的“益”不能以一般實(shí)物意義上的收益為標(biāo)準(zhǔn)，它主要指的是環(huán)境質(zhì)量的提高以及因環(huán)境質(zhì)量的提高所帶來的相關(guān)收益。如我國(guó)的十一五規(guī)劃綱要已經(jīng)明確指出要加快建立生態(tài)補(bǔ)償制度，但至今仍未制定統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律或行政法規(guī)。流域生態(tài)補(bǔ)償，上游對(duì)下游，下游對(duì)上游。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，如東部地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)、南水北調(diào)請(qǐng)你思考：通過什么方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償？2004年12月10日，中央公布了《森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），標(biāo)志著我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度正式確立并在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施。但仍存在補(bǔ)償范圍窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償和受償主體不明確等問題。第五節(jié)

公眾參與原則原理：又可稱為環(huán)境民主原則環(huán)境作為公共物品，其影響范圍非常廣泛，涉及到不特定的主體的切身利益，因此，利益相關(guān)者有權(quán)利對(duì)影響環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)境立法如能吸納公眾意見，則其執(zhí)行成本會(huì)降低，增強(qiáng)環(huán)保效果。國(guó)內(nèi)法律依據(jù)1982年《憲法》第2條：“一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?989年《環(huán)境保護(hù)法》第6條：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！?996年國(guó)務(wù)院《決定》“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作。”國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局2006年2月14日發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》例：武漢市無證餐飲店數(shù)量多，擾民情況嚴(yán)重，該市實(shí)行“油煙聽證”，1127家餐飲店去留由居民實(shí)行自治聽證，并將聽證結(jié)果公示，結(jié)果250家被取締，其他的要求整改。要重視民間環(huán)保組織的作用。政府信息公開條例

第九條行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：

（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；

（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；

（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；

（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。我國(guó)目前民間環(huán)保組織共2768家，22。4萬從業(yè)人員。幾個(gè)環(huán)保組織世界最大環(huán)保組織世界自然基金會(huì)WorldWideFundforNature中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)綠色的底色意為綠色發(fā)展;圖表中的線型抽象圖形代表了生物多樣性的三個(gè)層次中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)大中華大環(huán)境大聯(lián)合民間環(huán)保組織現(xiàn)狀從總體上看，目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)民間組織的現(xiàn)狀是起步晚、數(shù)量少、作用小、影響微、活動(dòng)范圍窄、與工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的差距大，不但與工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的民間環(huán)境保護(hù)群眾組織不可比擬，也與有12億人口的環(huán)境大國(guó)地位不相符合，難以滿足環(huán)境保護(hù)事業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外，在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)民間環(huán)境保護(hù)群眾組織所起的作用、所作的貢獻(xiàn)也與我國(guó)的地位不相般配。公益訴訟公益訴訟與一般的集團(tuán)訴訟不同，公益訴訟以保護(hù)公益為設(shè)置目的，盡管提起訴訟的一方應(yīng)與爭(zhēng)論的事件有相當(dāng)?shù)睦﹃P(guān)系，但訴訟目的不是為了個(gè)案之解決，而是督促環(huán)保機(jī)關(guān)以及企業(yè)積極的采取促進(jìn)公益的措施。從1970年《清潔空氣法修正案》開始，美國(guó)的公民訴訟非常廣泛。經(jīng)典案例塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案（美國(guó)聯(lián)邦最高法院1972年）該俱樂部成立于1892年，致力于保護(hù)美國(guó)的荒野、野生生物及自然美景。在本案中，美國(guó)內(nèi)政部林業(yè)局許可迪斯尼公司在美洲杉國(guó)家森林開發(fā)滑雪場(chǎng)項(xiàng)目，而塞拉俱樂部希望保持森林原樣，于1969年向美國(guó)地區(qū)法院提起訴訟，地區(qū)法院同意發(fā)布初步禁令，但上訴法院撤銷原判。上訴法院進(jìn)而認(rèn)定俱樂部沒有原告資格。因此，塞拉俱樂部請(qǐng)求聯(lián)邦最高法院發(fā)布調(diào)卷令，最高法院維持原判。討論2007年底，周某與十余名村民因受坪塘鄉(xiāng)水泥廠灰塵污染，一起到該水泥廠索要“灰塵費(fèi)”。因未找到工廠負(fù)責(zé)人，周某一怒打碎該廠一樓大廳內(nèi)價(jià)值3600元的花瓶。今年3月24日，周某被望城縣公安局以涉嫌故意毀壞財(cái)物罪移送望城縣人民檢察院審查起訴。案發(fā)后，周某與工廠達(dá)成和解，工廠要求對(duì)周某從輕處理。4月28日，望城縣人民檢察院依法對(duì)周某作出不起訴決定。但細(xì)心的辦案檢察官從這個(gè)案子中間發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，他們認(rèn)為有提起公益訴訟的可能。后經(jīng)望城縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)，該廠生產(chǎn)水泥的噪聲、振動(dòng)、空氣污染已超過相關(guān)環(huán)境法標(biāo)準(zhǔn)的最高限值。5月21日，望城縣人民檢察院以起訴機(jī)關(guān)（原告）的身份，就該水泥廠環(huán)境污染一案向望城縣人民法院提起了環(huán)境污染侵權(quán)公益訴訟。在法院的主持和參與下，望城縣人民檢察院遂與坪塘水泥廠簽訂了和解協(xié)議書，被告按望城縣環(huán)境保護(hù)局制定的環(huán)境污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增加10%后予以補(bǔ)償，在協(xié)議生效后15日內(nèi)補(bǔ)償?shù)轿弧Ｗ罱K，望城縣坪塘鎮(zhèn)花扎街村的49戶村民，獲得了坪塘水泥廠灰塵、振動(dòng)、噪聲污染補(bǔ)償款共計(jì)62538元/年。是不是公益訴訟？美國(guó)的《清潔水法》和《清潔大氣法》規(guī)定任何人都可以向環(huán)境污染、破壞者提起訴訟，為了減輕原告的起訴成本，在訴訟費(fèi)和律師費(fèi)的負(fù)擔(dān)上還作出了有利于起訴人的規(guī)定，另外，還產(chǎn)生了一些影響深遠(yuǎn)的環(huán)境民事公益訴訟案例。法律依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！毙隆董h(huán)境保護(hù)法》第58條為提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織規(guī)定了3個(gè)基本條件：1.依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；2.專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上；3.無違法記錄。完全符合這3個(gè)條件的社會(huì)組織，有人統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)總共不過300家最高院司法解釋第八條提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

(一)符合民事訴訟法第一百二十一條規(guī)定的起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本；

(二)被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料；

(三)社會(huì)組織提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)提交社會(huì)組織登記證書、章程、起訴前連續(xù)五年的年度工作報(bào)告書或者年檢報(bào)告書，以及由其法定代表人或者負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章的無違法記錄的聲明。第十五條當(dāng)事人申請(qǐng)通知有專門知識(shí)的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以準(zhǔn)許。前款規(guī)定的專家意見經(jīng)質(zhì)證，可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。第二十三條生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)