完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

前言隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民用地閑置現(xiàn)象日益增多，導(dǎo)致我國(guó)土地資源的浪費(fèi)。由于房?jī)r(jià)居高不下以及小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題，住宅用地隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)正在擴(kuò)大。更因?yàn)槿狈∪姆煞ㄒ?guī)，許多住宅用地流轉(zhuǎn)案件經(jīng)常發(fā)生糾紛，損害了農(nóng)民的利益。正是因?yàn)槿绱耍?018年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了新世紀(jì)以來(lái)第15個(gè)以“三農(nóng)”工作為主題的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。同月15日，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，以此來(lái)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，必須更加重視我國(guó)農(nóng)村居民用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。由此可知，如何在法律與政策兩方面來(lái)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益是現(xiàn)階段的重中之重。1我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概述我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求農(nóng)村宅基地的超標(biāo)占用以及閑置率上升由于城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的“人走房空”以及“空心村”的現(xiàn)象農(nóng)民在城市買房，許多大學(xué)生在畢業(yè)之后并不愿意返鄉(xiāng)，往往會(huì)選擇留在城市就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)，從而導(dǎo)致大量的農(nóng)村宅基地及農(nóng)房被閑置、荒廢。村委會(huì)對(duì)于農(nóng)村宅基地的管理十分混亂，例如，一家結(jié)婚生子會(huì)嫌棄原有的宅基地面積太小或所處的位置不好，就會(huì)申請(qǐng)新的宅基地，即使建好了新房，老房子也不會(huì)退還給村委會(huì)。最重要的是，農(nóng)村居民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在耕地保護(hù)方面也存在諸多不足。未經(jīng)村委會(huì)批準(zhǔn)，私自建房、擴(kuò)大宅基地的用地面積、占用耕地和道路的案件數(shù)不勝數(shù)。更重要的是，在城市購(gòu)房后，多數(shù)農(nóng)戶同時(shí)享有其父母在農(nóng)村的房屋，因?yàn)楣ぷ鳌⑸畹仍蚨诔鞘芯幼?，由此?dǎo)致了農(nóng)村的房子發(fā)生了閑置，產(chǎn)生了“一人數(shù)房”而部分集體成員有迫切住房需求但卻無(wú)宅基地可申請(qǐng)的怪現(xiàn)狀。社科院農(nóng)村所發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2017)》，指出我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地約3000萬(wàn)畝，大概是城市建成區(qū)面積的37％，并遠(yuǎn)超城市住宅用地總面積。因而，農(nóng)村宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，那么如何合理利用國(guó)家的土地就成為了國(guó)家的頭等大事。1.1.2農(nóng)村宅基地具有隱形流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)現(xiàn)今，城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)和戶籍制度的放寬，導(dǎo)致地區(qū)間人口流動(dòng)加快。外來(lái)人口的購(gòu)房需求也在不斷地上升。由于宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格低，農(nóng)村建房的成本低，因此，具有流轉(zhuǎn)的天然價(jià)格優(yōu)勢(shì)，給農(nóng)民的“隱形流轉(zhuǎn)”帶來(lái)了很大的誘惑。作為購(gòu)買的一方，可以以比較低廉的價(jià)格去購(gòu)買農(nóng)房。即使不能登記確認(rèn)權(quán)利，但在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村住房“隱形流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象依然是普遍存在的。作為賣家，可以將自己閑置的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，以此來(lái)獲取利益。綜上可知，即使現(xiàn)如今法律以及行政法規(guī)規(guī)定禁止農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，但此情況還屢禁不止，宅基地流轉(zhuǎn)的隱性市場(chǎng)還在不斷擴(kuò)大，該市場(chǎng)雜亂無(wú)序，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法進(jìn)行根本性的保護(hù)。農(nóng)村居住用地的“隱形流通”相對(duì)集中，主要集中在城市郊區(qū)、旅游景點(diǎn)、集鎮(zhèn)、道路交通便利區(qū)等地方。這些地區(qū)的流轉(zhuǎn)大部分表現(xiàn)為外部流轉(zhuǎn)。而在一些偏遠(yuǎn)且交通相對(duì)不便的地區(qū)的村莊，居住用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就相對(duì)較少，而且基本上都是內(nèi)部流轉(zhuǎn)。“小產(chǎn)權(quán)房”是住宅用地使用權(quán)“隱形流轉(zhuǎn)”的典型外部流轉(zhuǎn)形式。這種現(xiàn)象大多集中在北京、上海、廣東等大城市。1.1.3農(nóng)民將宅基地轉(zhuǎn)化為其生存的資本由于城市化的進(jìn)程加快，農(nóng)民將宅基地轉(zhuǎn)化為其生存的資本，原因如下：第一，農(nóng)村人口由于打工、升學(xué)、參軍、經(jīng)商等等原因離開(kāi)其原來(lái)居住的農(nóng)村，并且在城市定居，從而獲得戶口買房，因此將在農(nóng)村的廢棄的原有的宅基地賣出。第二，在市場(chǎng)需求旺盛的城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，農(nóng)民利用自有宅基地使用權(quán)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，以此來(lái)獲取相當(dāng)多的利益。第三，農(nóng)民出售、租賃和典當(dāng)他們的宅基地，以此來(lái)獲得資金或其他融資需求。四是集體成員之間為了改善其居住環(huán)境而進(jìn)行的宅基地買賣。綜上可知，宅基地作為農(nóng)民現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的一部分，即使現(xiàn)如今的法律以及行政法規(guī)規(guī)定禁止農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，但是由于農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，這種情況并沒(méi)有停止，宅基地流轉(zhuǎn)的隱性市場(chǎng)仍然在不斷擴(kuò)張，從根本上說(shuō)，要改變這種現(xiàn)狀，就必須實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的完整性，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民獲得融資?，F(xiàn)行立法與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐不一致產(chǎn)生的矛盾農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀現(xiàn)今相關(guān)法律的規(guī)定有：一是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下稱《憲法》）中的規(guī)定可知，任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。①土地的使用權(quán)可以依照法律相關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。二是依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》），宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定②。三是修正的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村《土地承包法》（自2019年1月1日起實(shí)施）以法律規(guī)則的形式對(duì)農(nóng)地的“三權(quán)分置”政策作了詳細(xì)的表達(dá)。四是《土地管理法》中規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。而在今年，《土地管理法》（修正案草案）對(duì)農(nóng)地的征收制度、集體建設(shè)用地和宅基地管理制度全都作了相應(yīng)的補(bǔ)充和修正。2018年中央一號(hào)文件明確規(guī)定了宅基地的“三權(quán)分置”指的是“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”，這是繼承包地“三權(quán)分置”后，我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的又一重大改革，為指導(dǎo)新一輪的農(nóng)村金融發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。宅基地退出面臨困難宅基地的退出有諸多困難?！锻恋毓芾矸ā分赋雒繎舸迕駜H限有一塊宅基地，但該法對(duì)戶的界定十分模糊，實(shí)踐中產(chǎn)生了多種解讀，筆者認(rèn)為，雖然戶籍是戶口的決定力量之一，但容易造成分歧與矛盾，例如一家只有一個(gè)女兒，在本村有婚嫁關(guān)系并與丈夫共同居住在本村，要求分戶的時(shí)候，便會(huì)被視為一戶多宅的違規(guī)情況。二是征收與資金分配的問(wèn)題。農(nóng)村土地征收關(guān)于土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)民的生存與生活產(chǎn)生了重大的影響。因公共利益的需要，國(guó)家可根據(jù)《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等去征收農(nóng)民集體所有土地，農(nóng)民對(duì)土地征收詬病較多的是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，少數(shù)農(nóng)民反映存在征收補(bǔ)償《憲法》第十條城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！段餀?quán)法》第一百五十三條宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?？铍y以到位的問(wèn)題。這從側(cè)面反映了當(dāng)前征地程序、征地補(bǔ)償款分配、征地糾紛解決等制度在鄉(xiāng)村的實(shí)施效果是相對(duì)理想化的。宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制活力不足我國(guó)農(nóng)村宅基地制度允許通過(guò)租賃和轉(zhuǎn)讓的方式自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)宅基地，依《土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定可知，宅基地使用權(quán)受身份、資格的限制，嚴(yán)格遵循一戶一宅的原則。宅基地的申請(qǐng)必須經(jīng)過(guò)一定的行政程序。③復(fù)雜的程序限制了宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。而且，相關(guān)法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式不足以滿足現(xiàn)實(shí)的需求，關(guān)于農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)宅基地以及流轉(zhuǎn)宅基地的數(shù)量均受到政府及村集體等外力的干涉，難以完全按照農(nóng)民本身自己的意愿來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，關(guān)于諸如宅基地抵押等新的土地流轉(zhuǎn)形式，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了諸多的條件與限制，這些新的流轉(zhuǎn)方式不僅難以展現(xiàn)其應(yīng)有的作用，而且一定程度上阻礙了農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，這使得它無(wú)法真正進(jìn)入到自由流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。此外，由于土地融資功能不能充分地實(shí)現(xiàn)，從而不利于農(nóng)民獲得資金、發(fā)展和支持再生生產(chǎn)，不能實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)收益。據(jù)此，宅基地流轉(zhuǎn)需要加快試點(diǎn)速度、推進(jìn)試點(diǎn)規(guī)模、抓緊深化研究和探索，全面激活宅基地三權(quán)分置帶來(lái)的土地流轉(zhuǎn)效益。宅基地供應(yīng)短缺大致來(lái)說(shuō)，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)和貯藏用地指標(biāo)相對(duì)匱乏，增量建設(shè)用地指標(biāo)近乎沒(méi)有。特別是位于城中村以及城市和鄉(xiāng)村結(jié)合的地帶的集體經(jīng)濟(jì)組織，成員不停地在擴(kuò)增，而相對(duì)的，宅基地面積卻在減少，不存在預(yù)留宅基地。這是由于土地開(kāi)發(fā)利用基本呈飽和狀態(tài)，為取得經(jīng)濟(jì)效益，大多將未利用地變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，很少有用于充當(dāng)宅基地的土地。即便有預(yù)留宅基地的土地，按現(xiàn)行的規(guī)定，通常會(huì)將新增加的宅基地變成建設(shè)用地，并引入當(dāng)?shù)氐耐恋厥褂媚甓扔?jì)劃，統(tǒng)一來(lái)進(jìn)行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)政府每年都以有限的用地建設(shè)計(jì)劃指標(biāo)為對(duì)象，優(yōu)先安排生產(chǎn)基地，而不是宅地基地，宅基地使用受限。2宅基地流轉(zhuǎn)模式的研究及評(píng)析《土地管理法》第六十二條農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多年的影響下，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的概念越來(lái)越為公眾所接受。對(duì)宅基地利用制度和流轉(zhuǎn)制度的完善的需求也越來(lái)越強(qiáng)烈。中央一號(hào)文件、宅基地改革試點(diǎn)文件等要求全國(guó)各地開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度的改革探索。目前，許多地區(qū)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)地理的特點(diǎn)，探索了農(nóng)村居民點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)制度，形成了具有自己特色的流轉(zhuǎn)模式。筆者對(duì)這些宅基地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了一些介紹。2.1紹興市的“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”模式2017年10月，浙江省紹興市定寨鄉(xiāng)被確定為“農(nóng)房閑置激活計(jì)劃”試點(diǎn)鎮(zhèn)。首先，全面調(diào)查了試點(diǎn)區(qū)農(nóng)村居民流轉(zhuǎn)未使用農(nóng)房的意愿，廣泛宣傳試點(diǎn)“計(jì)劃”的內(nèi)容，鼓勵(lì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移未使用農(nóng)房。其次建立農(nóng)房管理服務(wù)站。在丁寨鄉(xiāng)的每個(gè)行政村，都設(shè)立了農(nóng)宅經(jīng)營(yíng)服務(wù)站。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓閑置農(nóng)房，可以與服務(wù)站簽訂農(nóng)房租賃協(xié)議，流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地和房屋使用權(quán)。服務(wù)站向這些農(nóng)村居民支付租金，提供租金并且合作社改造農(nóng)舍。政府主要負(fù)責(zé)的是廣泛的宣傳和投資促進(jìn)。杭州市的“聯(lián)眾模式”聯(lián)眾模式是聯(lián)眾集團(tuán)在城市郊區(qū)農(nóng)村住宅用地使用權(quán)創(chuàng)新探索與利用方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。首先，聯(lián)眾集團(tuán)在找到一個(gè)合適的新農(nóng)村地區(qū)開(kāi)發(fā)“民宿”后，與農(nóng)村居民協(xié)商。雙方達(dá)成協(xié)議后，簽訂由企業(yè)出資的“聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議”。農(nóng)村居民可以以宅基地及房屋的使用權(quán)入股。一般來(lái)說(shuō)，下層為農(nóng)村居民所有，上層為“民宿”，合同期限內(nèi)，該農(nóng)房的使用權(quán)歸企業(yè)所有。這樣，就可以保障農(nóng)村居民的居住權(quán)，并通過(guò)出租農(nóng)村居民用地和房屋的使用權(quán)，使農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)收益。金寨縣的“宅改助脫貧”模式安徽省的金寨縣是我國(guó)首批宅基地制度改革的試點(diǎn)之一，它的特點(diǎn)是合村并鎮(zhèn)，也就是合并散落村，消滅“空心村”。使雜亂無(wú)序的農(nóng)村宅基地聚集在一起，集中建房，而且做到合理規(guī)劃，有序建房，使全縣的面貌從此煥然一新。二是，金寨縣對(duì)于農(nóng)村宅基地的退出，予以了區(qū)別性的對(duì)待，對(duì)于有合法權(quán)屬來(lái)源的，則實(shí)行有償退出機(jī)制，超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，則實(shí)行無(wú)償退出機(jī)制。三是，“退宅進(jìn)城”，推動(dòng)了農(nóng)村居民市民化。四是，宅基地退出機(jī)制結(jié)合復(fù)墾，以建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)?yè)Q取“宅改”資金。2.4天津市的“宅基地?fù)Q房”模式“宅基地?fù)Q房”模式，是指農(nóng)民將原有宅基地交回后，被安置在城鎮(zhèn)的公寓化住宅內(nèi)，“退宅入城”后，不僅農(nóng)村居民可享受市民化待遇，而且還可以為政府騰出大量的建設(shè)用地指標(biāo)，這是一種典型的“空間換地”的操作模式。“宅基地?fù)Q房”，一方面，可以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這種模式可以將大量的農(nóng)村居民集中安置，有助于打破城鄉(xiāng)戶籍二元化的格局，讓農(nóng)村居民融入城市生活，在改善原有的住房條件后，還改善了其生活水平，另一方面，也有效緩解了我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)情況。2.5宅基地流轉(zhuǎn)模式的評(píng)析由上述的論述可知，相對(duì)于多戶聯(lián)建等方式的土地利用權(quán)，仍然可以采取宅基地使用權(quán)的形式，宅基地?fù)Q房等方式從其本質(zhì)上來(lái)看，已經(jīng)改變了土地性質(zhì)，試點(diǎn)中大多利用宅基地退出所結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)建設(shè)，將宅基地使用權(quán)變成集體建設(shè)用地使用權(quán)，某種程度上減少了相關(guān)農(nóng)戶的宅基地的基本權(quán)益。因?yàn)檎厥褂脵?quán)是無(wú)期的，集體建設(shè)用地使用權(quán)是有期限的，此外，就相關(guān)稅費(fèi)而言，后者明顯負(fù)擔(dān)較重。在合村并鎮(zhèn)的過(guò)程中，農(nóng)民的意愿并沒(méi)有得到充分的滿足，例如，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)居住地一般距離農(nóng)民耕地要很遠(yuǎn),這對(duì)農(nóng)民種地來(lái)說(shuō)是很不方便的。而且農(nóng)民對(duì)于生活在高樓并不能完全適應(yīng)等等，上述情況皆需要進(jìn)一步來(lái)改進(jìn)。而在聯(lián)建型流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，主要分為三個(gè)階段，政府需要在準(zhǔn)備階段提供足夠的支持，鼓勵(lì)農(nóng)村居民充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的作用，給予政策傾斜，協(xié)助招商洽談，配合規(guī)劃選址，加快審批流程，提供稅收優(yōu)惠。最終，聯(lián)建型流轉(zhuǎn)，不僅可以提升村容村貌，還能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增加，帶動(dòng)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。在筆者看來(lái)，農(nóng)村宅基地的改革的前提是在不違背農(nóng)民的意愿下來(lái)進(jìn)行改革，保證農(nóng)民的基本利益。不要使其成為另一種意義上的圈地活動(dòng)。3我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之完善3.1解決宅基地流轉(zhuǎn)方面的法律障礙在當(dāng)前的政策及法律規(guī)定下，為了避免有一些權(quán)利僅具宣示性的意義，無(wú)法落地，首先，應(yīng)該由《物權(quán)法》限定，在“占有和使用”外，增加宅地基地使用權(quán)的“收益”權(quán)，使其變成完整的“用益物權(quán)”。此外，在該法“集體所有權(quán)”那一章，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格取得、變更、喪失的認(rèn)定條件都在法律條文中予以詳細(xì)地具體地體現(xiàn)。這樣使得成員權(quán)在遭受不公正對(duì)待時(shí)是可以界定其主體身份，從而通過(guò)法律手段來(lái)予以救濟(jì)?，F(xiàn)行法律所一直強(qiáng)調(diào)的“一戶一宅”原則與《中華人民共和國(guó)繼承法》（以下簡(jiǎn)稱《繼承法》）產(chǎn)生沖突，由《繼承法》可知，農(nóng)村住房是可以繼承的，繼承人為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的那么繼承是否合法？根據(jù)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定，只有農(nóng)村戶籍居民才能享有宅基地使用權(quán)。農(nóng)村房屋是合法財(cái)產(chǎn)理應(yīng)可以被繼承，這就產(chǎn)生了房地分離的現(xiàn)象。對(duì)此現(xiàn)象要進(jìn)行整改，既然法律規(guī)定宅基地可以適當(dāng)流轉(zhuǎn)，并且具有用益物權(quán)性，那么可以將宅基地使用權(quán)作為一種私權(quán)來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，應(yīng)在《繼承法》中明確宅基地使用權(quán)可依法繼承。因而，制定宅地使用權(quán)流轉(zhuǎn)措施的法律迫在眉睫，要解決法律之間以及法律與政策之間的矛盾，只有這樣，才能維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，減少同案不同判的現(xiàn)象，從而維護(hù)了法律的權(quán)威。3.2建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)村土地管理制度的同時(shí)，要盡快建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，《土地管理法修正案（草案）》明確要在城鄉(xiāng)之間成立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，但是這個(gè)市場(chǎng)僅僅局限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不包括數(shù)量更為龐大的宅基地，筆者認(rèn)為，這一限制有失妥當(dāng)：通常來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)愈是發(fā)達(dá)，相應(yīng)中介機(jī)構(gòu)也更為完善，而中介機(jī)構(gòu)的完善也能為市場(chǎng)發(fā)展提供反作用。建立交易信息平臺(tái)和各種社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，降低農(nóng)民宅基地市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，允許農(nóng)村宅基地公開(kāi)上市流轉(zhuǎn)。這是對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重大創(chuàng)新，是將農(nóng)村宅基地這種潛在資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)的一種重要的途徑。建立開(kāi)放的土地交易市場(chǎng)，在這樣的土地交易市場(chǎng)中，可以實(shí)現(xiàn)土地信息互通，也可以設(shè)置專門(mén)的定價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，以提升土地資源的配置效率，保障土地所有者和使用者的利益。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)具備了建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的條件，全國(guó)實(shí)行土地確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)，在這樣的形勢(shì)下，有了明晰的產(chǎn)權(quán)界定就能使土地交易得到法律穩(wěn)定且持久的保障。加之我國(guó)宅基地的數(shù)量巨大、農(nóng)房交易屢禁不止、交易中缺乏統(tǒng)一定價(jià)評(píng)估機(jī)制，上述情況都會(huì)損害農(nóng)戶和集體的利益，因而宅基地及農(nóng)房交易也應(yīng)合理納入宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)之中，但需做好規(guī)劃，以防帶來(lái)不可控的風(fēng)險(xiǎn)。3.3引入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記中心農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作有利于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系，進(jìn)而加強(qiáng)物權(quán)保護(hù)，無(wú)疑是當(dāng)今時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村改革進(jìn)程、保障農(nóng)民自身權(quán)益的前提，那么使宅基地使用權(quán)的“產(chǎn)權(quán)”明晰化將成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要任務(wù)。要改革宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，首先，政府要為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供登記平臺(tái)，建立登記中心。該中心的主要職能是：在全國(guó)實(shí)行土地確權(quán)登記，登記核實(shí)申請(qǐng)流轉(zhuǎn)的宅基地和其上方房屋的確權(quán)登記情況和現(xiàn)行狀況，并頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，以確保農(nóng)民盡快持證而享有并行使其實(shí)體權(quán)利。在整個(gè)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，該登記中心僅僅像城市房產(chǎn)登記中心一樣，僅僅為宅基地的流轉(zhuǎn)提供一個(gè)平臺(tái)，對(duì)宅基地使用權(quán)證書(shū)來(lái)進(jìn)行監(jiān)制和管理。對(duì)于其登記資料可以公開(kāi)查詢，登記可以對(duì)抗第三人，同時(shí)為出租人和承租人提供便利和保障。3.4建立效率優(yōu)先、信息共享的流轉(zhuǎn)平臺(tái)首先，應(yīng)該建立一個(gè)效率優(yōu)先、信息共享的宅基地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)由政府來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)，從而保證該信息的真實(shí)性。在這個(gè)平臺(tái)上，出租人可以知道自家宅基地及房屋的租賃情況，承租人可以知曉待出租宅基地及房屋的地理位置、基本情況。而且還可以為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供有效的咨詢服務(wù)，對(duì)本地的土地交易與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范的作用。所有的信息都在網(wǎng)上公開(kāi)、共享，首先有意愿出租的出租人在該平臺(tái)上發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，承租人可以以此獲取流轉(zhuǎn)信息，接下來(lái)出租人與承租人進(jìn)行協(xié)商，草擬流轉(zhuǎn)合同，之后該平臺(tái)對(duì)合同來(lái)進(jìn)行審核，進(jìn)而簽訂流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，將合同進(jìn)行存檔，并將流轉(zhuǎn)情況登記在冊(cè)。值得一提的是，該平臺(tái)在上述流程的作用僅僅是監(jiān)督保證的作用，不能起主導(dǎo)作用，因此可依照現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+宅基地流轉(zhuǎn)”的優(yōu)勢(shì)，從而盤(pán)活年農(nóng)民手中資產(chǎn)。3.5建立合理的宅基地價(jià)值評(píng)估體系由于公權(quán)力干涉太多會(huì)導(dǎo)致價(jià)格失衡，首先要填補(bǔ)農(nóng)地征收制度的漏洞。限定公共利益。這是為了防止公共權(quán)力機(jī)關(guān)以“公共利益”的名義征收土地后將土地用于商業(yè)用途,明確公權(quán)力機(jī)關(guān)征地權(quán)行使的條件，避免其不當(dāng)操作征地程序而損害農(nóng)民權(quán)益。在價(jià)格評(píng)估環(huán)節(jié)，最重要的是引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，這可以有效避免政府定價(jià)、企業(yè)定價(jià)的情況，避免政府一家獨(dú)大，從而損害農(nóng)民的利益。尤其是國(guó)家征收農(nóng)村集體土地時(shí)不能僅由公權(quán)力機(jī)關(guān)自己定價(jià)，而是要參考價(jià)格評(píng)估公司的定價(jià)，從而保證公正、公開(kāi)、公平合法，以此來(lái)保證農(nóng)民的利益。以農(nóng)民自愿和國(guó)家適當(dāng)干預(yù)為原則，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，有權(quán)決定是否轉(zhuǎn)讓宅基地及流轉(zhuǎn)方式，保障農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)。其次是評(píng)估方法自由。目前集體土地評(píng)估還缺乏完善的評(píng)估方法，暫時(shí)可先借助比較成熟的國(guó)有土地評(píng)估方法，例如可以在發(fā)展均衡的地區(qū)，采用市場(chǎng)評(píng)估法；宅基地使用權(quán)出租時(shí)，可以采用收益還原法等等。政府還可以成立專門(mén)的地價(jià)會(huì)審小組，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督，由專家對(duì)評(píng)估的情況進(jìn)行會(huì)審，確定地價(jià)評(píng)估的合理性，從而保障農(nóng)村居民的合法收益。由此來(lái)評(píng)估定價(jià)是否相對(duì)公平。若發(fā)現(xiàn)有不公平的現(xiàn)象，要對(duì)該評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，依法吊銷其執(zhí)照等。3.6充分保障農(nóng)民的基本權(quán)益首先，