抗戰(zhàn)后上海的保甲制度

/抗戰(zhàn)后上海的保甲制度及其選舉分析此文為上海市社科規(guī)劃項目“轉(zhuǎn)型社會的制度變革：上海城市管理與社區(qū)治理體制的構(gòu)建”的研究成果之一。郭圣莉鄧丁內(nèi)容摘要:本文運用上海市檔案館檔案資料，分析了戰(zhàn)后保甲制度在上海的制度、選舉及其特征。上海保甲既有與全國一致的地方，又有其特殊的地域特征。它的制度及保長選舉的表現(xiàn)出來的特殊性體現(xiàn)了國家政權(quán)在基層建構(gòu)的邏輯及上海地域上的差異性中的利益原則。關(guān)鍵詞：保甲保長選舉地方自治國家政權(quán)建設(shè)目前我國有關(guān)民國時期保甲的研究主要集中于抗戰(zhàn)前期國民黨政府保甲制度的起源、發(fā)展、特征等。對保甲制度的定性多是副面的,但近年來有研究者對其加以部分肯定,研究和史料也更為豐富、深入,開始關(guān)注保甲背后的國家政權(quán)滲透與地方自治的關(guān)系。對于抗戰(zhàn)后的保甲制度，研究者較少。曹樹基、楊煥鵬等人對抗戰(zhàn)之后嘉興、杭州的保甲制度進(jìn)行了具體的研究，其著眼點亦在于保甲與地方自治的關(guān)系上。張濟(jì)順則早在1996年就對抗戰(zhàn)期間上海的保甲制度進(jìn)行了具體入微的分析。相關(guān)研究見朱德新：《二十世紀(jì)三四十年代河南冀東保甲制度研究》，中國社會科學(xué)出版社，1994年；曹樹基：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中的國家意識形態(tài)———以1946年嘉興縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)職員“甄別”相關(guān)研究見朱德新：《二十世紀(jì)三四十年代河南冀東保甲制度研究》，中國社會科學(xué)出版社，1994年；曹樹基：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中的國家意識形態(tài)———以1946年嘉興縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)職員“甄別”試卷為中心》，《社會學(xué)研究》2002年第4期；張濟(jì)順：《淪陷時期上海的保甲制度》，《歷史研究》1996年第1期；楊煥鵬：《戰(zhàn)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治運動中的保甲制度———以嘉興縣為例》，《控制陰影下的自治:戰(zhàn)后杭州地區(qū)的保甲制度》，《中國農(nóng)史》，2004年3期，2008年3期。地方自治旗幟下的上海保甲制度抗戰(zhàn)后的國民黨在淪陷區(qū)恢復(fù)重建的保甲制度是在行憲旗號下由中央政府統(tǒng)一部署的.１９46年,上海擬進(jìn)行保甲長選舉，民政處報市長稱：“查本市民意機(jī)構(gòu)業(yè)已次第成立各級自治工作人員亦應(yīng)依法選舉以符法令,茲擬通飭保區(qū)在本年八月初普遍召開戶長會議選舉甲長，八月下旬普遍召開保民大會選舉保長”。即由甲至保依次選舉，但在實際的操作中,保長的選舉先于甲長。1９４7年民政處處長張曉崧在甲長選舉的宣傳書宣稱:“國家業(yè)已行憲，還政于民，本市為全國政治經(jīng)濟(jì)文化首善之區(qū)，人民之知識為高，政治意識,較各地為濃，十室之邑，尚有忠信，五之阿,更有良材,本市自收復(fù)以來，已將三年,各種規(guī)制均已漸具,各級民意機(jī)關(guān)，亦經(jīng)次第成立……則本市可循序轉(zhuǎn)臻于完全民主之城?！睆垥葬拢骸稙檫x舉甲長告全市甲居民書》，上海市檔案館館藏檔案（以下稱上檔檔案）Q119-2-426。將保甲長選舉視為還政與民的具體舉措。張曉崧：《為選舉甲長告全市甲居民書》，上海市檔案館館藏檔案（以下稱上檔檔案）Q119-2-426。因是還權(quán)于民，上海的保甲長選舉大張旗鼓。但就其基本制度框架觀之，與戰(zhàn)前，甚至與戰(zhàn)時日偽的保甲制度并無太大變化。根據(jù)《上海市區(qū)保甲組織暫行條例》規(guī)定,市以下區(qū)內(nèi)編制為保甲,設(shè)區(qū)公所、保辦公處。每區(qū)以三十保為原則，不得少于十保，每保以三十甲為原則,不得少于十甲，每甲三十戶，不少于十戶.并分別于各層級設(shè)區(qū)民代表會議、保民大會、戶長會議、甲居民會議作為民意機(jī)構(gòu)。在保甲長選舉前，上海首先進(jìn)行了編制保甲工作.至１9４6年9月統(tǒng)計，上海共有1056保，24679甲，７40126戶,總?cè)丝冢常?29９9人，其中男209０93４人,女165206５人。區(qū)民代表會與區(qū)公所國民政府的城市為一級政府,市下設(shè)區(qū)公所，區(qū)設(shè)區(qū)民代表會，由本區(qū)各保之保民大會選舉代表二人組成之。權(quán)力包括：第一，審議區(qū)規(guī)約及區(qū)與區(qū)之間的公約；第二，議決區(qū)長交付及本區(qū)公民建議事項；第三,選舉或罷免區(qū)長、副區(qū)長；第四，聽取區(qū)公所報告及向區(qū)公所提出咨詢事項.第五，其它有關(guān)本保行政權(quán)興革事項。區(qū)行政機(jī)構(gòu)是區(qū)公所，有民政、戶政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化五股，人員由區(qū)長遴選。區(qū)長、副區(qū)長由區(qū)民代表會選舉后報市政府核委,并規(guī)定選舉區(qū)長、副區(qū)長時由市長或其代表蒞臨監(jiān)督。對選舉產(chǎn)生后的區(qū)長，區(qū)民代表有一定的制約權(quán).對于區(qū)民代表會議的議決案區(qū)長有義務(wù)執(zhí)行。如不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)區(qū)民會議有權(quán)請其說明理由,如仍認(rèn)為不滿意，得報請市政府核辦。不過,區(qū)長對此有相應(yīng)的平衡權(quán)力,如區(qū)長對于區(qū)民代表會的決議認(rèn)為不當(dāng),得附理由送請復(fù)議，對于復(fù)議后的結(jié)果如仍認(rèn)為不當(dāng)時，得呈請市政府核辦?？梢?，真正的權(quán)力在市政府.而且，“市政府對于區(qū)民代表會之決定認(rèn)為有違三民主義或國策情事者得開明事實予以解散重選并報內(nèi)政部備案"。區(qū)公所設(shè)有區(qū)公務(wù)會議，由區(qū)長、副區(qū)長、區(qū)中心學(xué)校校長、各股股長組成。每月開會一次，是行政決策機(jī)構(gòu)。2、保民大會與保公所與區(qū)相類,保分保民大會與保公所。不同之處在于保是自治單位。保民大會是由本保每戶推出一人組成，而非保民代表組成的。但權(quán)力相類,包括：一，審議保甲規(guī)約與保相互間之公約；二,議決保長交議及本保公民十人以上之建議事項;三,選舉或罷免保長、副保長；四，選舉或罷免區(qū)民代表會代表；五,聽取保辦公處工作報告及向保辦公處提出詢問事項；六,其它有關(guān)本保行政權(quán)興革事項。對比區(qū)代表會議,無非多一項選舉、罷免區(qū)民選舉。保辦公處也設(shè)民政、戶政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化五股，人員由保長遴選。保長、副保長受區(qū)長監(jiān)督指揮。保長與保民大會之間的關(guān)系也與區(qū)相類,對于保民大會的議決案保長有義務(wù)執(zhí)行。如不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)保民會議有權(quán)請其說明理由，如仍認(rèn)為不滿意,得報請區(qū)公所轉(zhuǎn)請市政府核辦。反之，如保長對于保民大會的決議認(rèn)為不當(dāng)，得附理由送請復(fù)議,對于復(fù)議后的結(jié)果如仍認(rèn)為不當(dāng)時,得報請區(qū)公所轉(zhuǎn)呈市政府核辦。同樣，“市政府對于保民大會之決定認(rèn)為有違三民主義或國策情事者得開明事實予以解散重選并報內(nèi)政部備案”,體現(xiàn)了國民黨城市管理體制的一級政府原則,市政府擁有最終的權(quán)力。保也有保務(wù)會議，由保長、副保長、保國民學(xué)校校長及各股干事組成。每月開會一次。３、甲甲比較簡單，設(shè)戶長會議,負(fù)責(zé)甲長選舉、罷免;執(zhí)行政令;戶口稽查填報；衛(wèi)生清潔及甲其它興革等事項。以上區(qū)、保、甲材料均來自《上海市保甲組織暫行辦法》，上檔檔案Q119-6-456二、保甲長選舉在地方自治旗號下的選舉主要是保長的選舉。區(qū)長、副區(qū)長是由區(qū)民代表會議簡接選舉,保甲長才是以戶為單位的直接選舉，但由于保的重要，保長選舉是焦點。上海市保甲長選舉是在１9４7年全面鋪開的.《上海市選舉保長實施要點》規(guī)定5月１日至30日為上海保長選舉籌備期，6月1日至30日為選舉期間。各區(qū)據(jù)此制定了各自的具體程序,但大致相類.以下以上檔檔案Q119-2-426第一候選人登記:本區(qū)各保長候選人登記自5月15日起至5月25日止。候選人須隨帶經(jīng)檢覆后的國民身份證親自到第二保辦公處按照每戶一人編制選舉人名冊,區(qū)限5月25前報到，名冊由區(qū)統(tǒng)一印發(fā)。第三自6月1日起每日舉行4個保的選舉。北站區(qū)共有4８保，分12日完成后,將選舉結(jié)果連同第四各保選舉場所由保辦公處擇定第五監(jiān)選員由區(qū)公所職員分任，由各保指定報區(qū)備查。第六由各保辦公處就現(xiàn)任該保區(qū)民代表中擇一擔(dān)任選舉主席報區(qū)。同時，還規(guī)定了候選人登記名冊、當(dāng)選人名冊、選舉票箱的準(zhǔn)備、管理等事務(wù).1.保長選舉概況各區(qū)都在規(guī)定的期限內(nèi)按照程度進(jìn)行了選舉，從保留的文獻(xiàn)上看是按照程序來的,參選人數(shù)亦不少。如上海市老閘區(qū)第19保保長選舉時，出席人員３0６人,缺席人數(shù)80人,發(fā)票數(shù)283票.最后,全連安得１99票當(dāng)選保長，陳繼昌得50票當(dāng)選副保長,其中廢票數(shù)3票。上檔檔案Q1-8-120下面是黃浦區(qū)3６保保長、區(qū)民代表選舉結(jié)果。大致可展示當(dāng)時的選舉情況:以下材料均來自上檔檔案Q1-8-119（一區(qū)保甲長卷）上海市黃浦區(qū)第三十六保保長選舉結(jié)果報告表選舉日期三十七年四月二十一日上午九時地址本保辦公處北京東路19０號三樓二三室當(dāng)選人姓名得票數(shù)檢復(fù)情形簡歷蔣鏞83上海市水上義勇警察中隊長等職包忠驥1０財政部鹽務(wù)稅警總團(tuán)軍需鹽政總局科員等職辦理選舉人員監(jiān)選員主席司儀代書唱票鄭煦蔣鏞傅堃明史才福顧瑞華記錄發(fā)票檢票記票郭勁亞張寶福施才朗范其郎說明1、用毛筆正楷書寫2、數(shù)字一律用阿拉伯字填報者主席蔣鏞監(jiān)選員鄭響上海市黃浦區(qū)第三十六保保長候選人登記名冊姓名年齡性別簡歷檢復(fù)情況身份證字號蔣鏞39男洋涇初級中學(xué)畢業(yè)包宗驥3４男復(fù)旦大學(xué)法學(xué)系肄業(yè)朱璋泉３0男中學(xué)畢業(yè)保長選舉時還同時進(jìn)行了區(qū)民代表的選舉上海市黃浦區(qū)第三十六保區(qū)民代表選舉結(jié)果報告表選舉日期三十七年四月二十一日上午九時地址本保辦公處北京東路1９０號三樓二三室當(dāng)選人姓名得票數(shù)檢復(fù)情形簡歷陳泉福67華安駁運行經(jīng)理徐敬忠沈鴻清嚴(yán)志達(dá)１7８1聯(lián)運駁運行經(jīng)理辦理選舉人員監(jiān)選員主席司儀代書唱票鄭煦蔣鏞傅堃明史才福顧瑞華記錄發(fā)票檢票記票郭勁亞張寶福施才朗范其郎說明1、用毛筆正楷書寫2、數(shù)字一律用阿拉伯字填報者主席蔣鏞監(jiān)選員鄭響上海市黃浦區(qū)第三十六保保區(qū)民代表候選人名冊姓名年齡性別簡歷檢復(fù)情況身份證字號沈鴻清３5男中法中學(xué)畢業(yè)水上義勇警察中隊長徐敬忠37男浦東中學(xué)畢業(yè)陳泉福4８男私立六年龔普34男吳淞商船專門學(xué)校畢業(yè)嚴(yán)志遠(yuǎn)34男民立中學(xué)畢業(yè)2、保長選舉的特點第一，當(dāng)選者多為中產(chǎn)階級,受過較好的教育.筆者整理了黃浦區(qū)前十保當(dāng)選保長、副保長的情況，可證之.姓名得票數(shù)檢復(fù)情形簡歷一保保長顧文生154上海市進(jìn)出口商業(yè)同業(yè)公會理事中興華行經(jīng)理一保副保長丁繼昌33浸會書局經(jīng)理二保保長徐啟文243浙江興業(yè)銀行總務(wù)股二保副保長孫永佳７9四川中路青年會干事四保保長孫仲7２美國留學(xué)現(xiàn)任阜豐面粉廠經(jīng)理四保副保長趙文元38中學(xué)畢業(yè)現(xiàn)任三福洋行經(jīng)理六保保條梁朝堂１85申請乙種道亨銀行副理六保副保長冷榮泉１07申請乙種永泰銀行經(jīng)理七保保長屠開懲８2甲種檢復(fù)集成藥房總經(jīng)理七保副保長壯鴻皋3２乙種檢復(fù)大明鐘表眼鏡公司總經(jīng)理八保保長董漢槎103公職候選人證書乙種乙公滬2425號保險商大同大學(xué)畢業(yè)，曾任安和太平保險公司天津分公司董事長、信中銀行兼本保副保長，現(xiàn)任大南大東保險公司董事兼總經(jīng)理八保副保長施家傳17保險商青年會中學(xué),曾任好華行經(jīng)理，現(xiàn)任好華保險公司總經(jīng)理兼本保第七甲甲長九保保長黃浴沂2１中南銀行經(jīng)理九保副保長凌文禮１4東亞銀行經(jīng)理十保保長沈天夢59法國則誠大學(xué)法學(xué)博士,中國農(nóng)工銀行經(jīng)理十保副保長程用六56蘇州中學(xué)畢業(yè),老介福綢緞局經(jīng)理據(jù)上檔檔案Q1—2．實際選舉中,參選保長積極性不高,選民參與率不高根據(jù)規(guī)定，候選人必須主動登記，但主動參選保長的人并不多。如上海市龍華區(qū)區(qū)公所在候選人規(guī)定登記時間過后，來區(qū)登記者全區(qū)僅十二人。區(qū)公所認(rèn)為是因“本區(qū)轄境遼闊,居民又農(nóng)忙，不愿親自到區(qū)公所登記"。區(qū)公所因登記者屬寥寥,“為便于選舉完成起見,請求凡各保保長候選人登記不多者，擬暫由現(xiàn)任保長及區(qū)民代表推選三倍以上保長候選人予以登記,以得進(jìn)行"。民政局在表示應(yīng)盡量宣傳的同時,實際同意了這一變通方案。此種情況其它各區(qū)亦有。如徐匯區(qū)保長候選人登記日期為６月1９日至6月28日,結(jié)果因參加登記人數(shù)不足數(shù),請示將登記日期再行展限五天.高橋區(qū)因候選人不夠，要求放松選舉要求,不受公職檢覆已否的限制，使“凡有公民資格者均可參加候選",以滿足候選人數(shù)的要求。上檔檔案上檔檔案Q119-2-426還有候選人放棄競選，或當(dāng)選后以各種理由請辭的.如新市區(qū)保長候選人周一華等六人以體力不支、庶務(wù)繁忙放棄競選候選人。老閘區(qū)第二保、第四保、第三十保保長及第二十五保保長當(dāng)選人于當(dāng)選當(dāng)時均稱,保長職重事繁難以勝任，當(dāng)場聲明放棄當(dāng)選。上檔檔案Q1-8-120黃浦區(qū)第十保保長沈天夢呈請辭職,而副保長程用六表示“年屆八旬，心力俱拙”，不能繼任.只好重新選舉由包伯寬擔(dān)任。上檔檔案Q1-8-120上檔檔案Q1-8-119（一區(qū)保甲長卷）選民參選亦積極性不高。各區(qū)都有因參選人數(shù)不足法定人數(shù)流會的情況，如虹口區(qū)因不足法定人數(shù)流會了8保，江寧區(qū)不足法定人數(shù)流會1５保。提藍(lán)橋區(qū)監(jiān)選員費毓嘉報第十四保選舉時出席選民僅1３1人(該保選舉人名冊共有６2９人)。上檔檔案Q119-2-4293。個別區(qū)競爭激烈、選舉場面混亂一方面很多區(qū)候選人數(shù)都不足,當(dāng)選者亦不愿意承擔(dān)這一職位。但另一面,也有少數(shù)保競爭激烈，出現(xiàn)舉報.如三區(qū)四保甲長文竹三就舉報選舉保長沒有公開細(xì)致征求候選人，“可說是現(xiàn)任保長一手包辦，不過表面上經(jīng)過一種儀式.”上檔檔案Q119-2-429老閘區(qū)第8保保長選舉前即有人舉報說候選保長“傅道生在未選之先已四處強(qiáng)迫運動，甚至備辦酒席，聲言你們大家如不選我做保長,我的徒子法孫很多將來叫你們沒命，連日子都過不成?！辈⒅浮按巳巳烁颀}齪，目不識丁，開香堂、收徒弟，吸食鴉片、開設(shè)賭場”.稱“若此次將其選出,全保民均是魚肉。如不將候選人名義取消，一經(jīng)選出，決不承認(rèn)。"但政府查證稱此人是“一商人，為人甚得地方贊譽(yù).對地方公益尤為熱心。此次參加保長競選，乃民望所歸，故以八百余票當(dāng)選。”上檔檔案Q119-2-264北站區(qū)34保選舉時未到戶達(dá)178，但達(dá)到了法定人數(shù)要求.投票完畢，“正擬開票之時，突有該保公民黃日暉、李金如等二人起立發(fā)言說,發(fā)票人員手續(xù)不周，恐有多發(fā)票數(shù)與實到人數(shù)不符之情事,阻止不許開票要求加封櫃存放區(qū)公所，聽候解決等情事。上檔檔案Q119-2-429上檔檔案Q119-2-264還有更加混亂甚至械斗現(xiàn)象的。提籃橋區(qū)第４2保原定于６月18日舉行，后因故提前于6月8日上午９時假公平大戲院召開保民大會，發(fā)生選舉秩序混亂,爭執(zhí)現(xiàn)象，導(dǎo)致當(dāng)場宣告延期。上檔檔案Q119-2-429一些區(qū)還出現(xiàn)了警察的身影,如新涇區(qū)第27保的選舉“忽有甲民警士楊震球出來把持，勒令民等選舉伊之表弟潘,民等否認(rèn),伊即威脅王監(jiān)選、吳督導(dǎo)停選并大叫罵侮辱群眾，擾亂會場”.民政局查后匯報說：提名候選人時，同意楊陰本者較多，同意潘毅之者為少。警士楊震球雖與楊為本族兄弟，反支持潘。雙方爭執(zhí)發(fā)生糾紛,選舉停頓?！鄙蠙n檔案Q119-2-35214區(qū)10保曾風(fēng)藻控告前保長張洪椿,把持選舉,因知票數(shù)會少于曾，故意閃避，不派代表到場，致不能開選。復(fù)選時又故意拖延布告使選民不知周知，“上檔檔案Q119-2-429上檔檔案Q119-2-352上檔檔案Q119-2-264相對而言，閘北區(qū)此類情況比較多，混亂程度高.如寧波旅滬同鄉(xiāng)會以同鄉(xiāng)徐昌軒等聯(lián)名舉報.民選保長時，市參議員兼中心小學(xué)校長馮憲成及保長戴金標(biāo)等率領(lǐng)爪牙操縱選舉，騷亂斗毆計受害者3人，2人失蹤。其詳情據(jù)稱是“正值選民進(jìn)行投票時,發(fā)現(xiàn)有不知姓名者無賴若干冒充代書人強(qiáng)奪民意，乞庇代寫候選人戴金標(biāo),”以致遭到擁護(hù)其它候選人妒恨。同時,候選人之間又為是否有未依法領(lǐng)到選票者爭吵,另有“某甲長手持候選人于根寶姓名及候選票各數(shù)十張，任意向選民散發(fā)并作宣傳。以致秩序更為紊亂?！睂?dǎo)致“該甲長被一般選民包圍,打打之聲，隨之四起。瞬時,互相毆打.同時發(fā)現(xiàn)候選人戴金標(biāo)持槍指揮”。據(jù)民政局事后查證：“查本案發(fā)生時，即經(jīng)閘北分局當(dāng)場擒獲兇手王珍榮、唐學(xué)根等１6人移送法院.本案爭執(zhí)之點在難民方面欲選難民周奇為保長,市民方面欲選于根保為保長，因起沖突.市參議員及候選人戴金標(biāo)查無操縱選舉之佐證.張治平身死。據(jù)其妻供稱因思病甚重，是日扶病出外觀看遭擠跌沒命，經(jīng)法醫(yī)驗明因病身死。所稱失蹤，查何紀(jì)興、翟子綱二名出事之日即返寧波以致誤傳。22保選舉時，“保長成都率打手約六七十人沖打。秩序大亂，鬼哭狼嚎，選民四處逃避。職冒險闖出場所,在附近廠家用電話報告閘北區(qū)警察局及警察總局。俟大批員警及警備車趕到,加以彈壓，雙方?jīng)_突始告平息。聞被打死者計場外一人、場內(nèi)一人，傷者約二三十人。”上檔檔案Q119-2-264區(qū)長王治平無奈上報稱“本區(qū)保長選舉在4月間先后選竣第２８、２9、33、11、44、43等。第32保發(fā)生命案后停.職區(qū)環(huán)境復(fù)雜,情形特殊，如再繼續(xù)選舉,深恐發(fā)生意外。且因選舉保長而造成毆死人命實為前所未有。理合備文呈請暫緩選舉免再發(fā)生類似事件。"上檔檔案上檔檔案Q109-1-1745-1三、戰(zhàn)后上海保甲制度的性質(zhì)與特征1。自治與監(jiān)控之間：戰(zhàn)后保甲制度性質(zhì)保甲本來是作為固定國家在基層的統(tǒng)治設(shè)立的,但戰(zhàn)后的保甲是在行憲政、實施地方自治的旗號下展開的，因此，強(qiáng)調(diào)民選與自治。從前述選舉過程看，選舉的過程表明選舉尚未受到市、區(qū)政府的行政直接干預(yù)，具有一定的真實性。另外,在制度架構(gòu)與職能上也做了相應(yīng)的安排。除了前述保民大會、戶長會議的職權(quán)規(guī)定外,就保的職能安排上看，也與地方自治有相合之處。如上?！墩幈＜仔信d辦辦關(guān)于山林川澤農(nóng)田水利及社會福利事業(yè)計劃草案》規(guī)定保在保民大會通過后設(shè)保民福利委員會，設(shè)情形負(fù)責(zé)興辦保下列事項:興辦托兒所、保內(nèi)居民之互助救濟(jì)、保俱樂部、保公廁、保內(nèi)公井水池河流溝渠之管理利用、保公共食堂、保民康樂室、保合作社、保公有財產(chǎn)之保護(hù)利用、保民間糾紛之調(diào)解以及興辦保服務(wù)社,其事務(wù)包括代辦保內(nèi)居民書信文件之撰寫擬、公用電話購買、車船票、運輸物件、人事咨詢、法律顧問、醫(yī)藥衛(wèi)生顧問、公共信箱、書報供應(yīng)等.同時還應(yīng)成立新生活運動促進(jìn)會、組織保救大會，在郊區(qū)消防設(shè)備簡陋之處應(yīng)利用保甲力量共同防止火災(zāi)之、設(shè)立保公墓及保寄柩所、組設(shè)保造產(chǎn)委員會，負(fù)責(zé)辦理保內(nèi)荒地之墾殖利用、造林等，甚至還應(yīng)進(jìn)行山林川澤農(nóng)田水利建設(shè)等等.上檔檔案Q上檔檔案Q6-15-195然而，國民黨政府雖然標(biāo)榜民主、自治，但并沒有真正地實行自治，真正的權(quán)力仍然在市、區(qū)政府手中，尤其是市一級。我們在前面已經(jīng)看到，法律明確規(guī)定，區(qū)民代表會與區(qū)長、保民大會與保長之間發(fā)生爭執(zhí)并不以區(qū)民代表會和保民大會為準(zhǔn)，而是要上報市政府核辦.同時，明確規(guī)定“市政府對于區(qū)民代表會（保民大會、戶長會議)之決定認(rèn)為有違三民主義或國策情事者，得開明事實，予以解散重選并報內(nèi)政部備案。"選舉法亦規(guī)定保民大會開會前以及保甲長選舉前都要全體起立，向國、黨旗及國父遺像行三鞠躬禮，主席恭誦國父遺囑.楊煥鵬在研究杭州戰(zhàn)后保甲相同的制度時,認(rèn)為這是國民黨政府“力圖在保甲基層確立國民政府的黨治原則”。由楊煥鵬等人的研究看來，戰(zhàn)后保甲制度的基本架構(gòu)在各城市間大體相類.如上海、杭州等地對保民大會、保長等規(guī)定在表述上都是一致的。參見楊煥鵬：《戰(zhàn)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治運動中的保甲制度———以嘉興縣為例》，《控制陰影下的自治:戰(zhàn)后杭州地區(qū)的保甲制度》，《中國農(nóng)史》，2004年3期，2008年3期。既標(biāo)明保甲是地方自治的基礎(chǔ)，制定相應(yīng)的保甲長民選制度,規(guī)定保民大會,授予相應(yīng)的權(quán)力，又對其加以限制。且不說實際運行過程中行政的操縱,在制度上就明確地規(guī)定了市政府對保民大會的最終決定權(quán),區(qū)長對保甲長的指揮監(jiān)督權(quán)，更不用說意識形態(tài)上的限制了。如保民公約中首條就是“保居民應(yīng)絕對服從三民主義，擁護(hù)國民政府并切實遵守政府頒發(fā)之法律及命令參見楊煥鵬：《戰(zhàn)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治運動中的保甲制度———以嘉興縣為例》，《控制陰影下的自治:戰(zhàn)后杭州地區(qū)的保甲制度》，《中國農(nóng)史》，2004年3期，2008年3期。參見上檔檔案Q119-2-403２在成功與無效之間:戰(zhàn)后保甲制度的職能從制度和實際選舉層面看，保甲的自治并非完全官樣文章。在制度上,保民大會、戶長會議都獲得了本層級的主要權(quán)力。在職能上，也包羅萬象，涉及了基層地方管理的種種事務(wù)。如前述計劃草案中的福利、救助、治安、調(diào)解以及一定的公產(chǎn)建設(shè)等等。但從實際的運行來看，保，更不用說甲的這些職能卻是官樣文章了，它真正起作用的仍然是執(zhí)行市、區(qū)政府的事務(wù)。這與保甲制度在自治上的先天不足有關(guān)。舉辦自治事務(wù)必須有相應(yīng)的經(jīng)費支持。而法律只規(guī)定“保辦公處辦理本保公共利益事項需要人力時經(jīng)保民大會議決,得如集各甲長按甲如集各戶居民共同辦理之”.上檔檔案Q119-6-456這一規(guī)定使保辦公處無法籌集自治經(jīng)費，同時,保民大會本身是非常設(shè)的，保民代表、保甲長是義務(wù)制,這導(dǎo)致實踐中，保民大會形同虛設(shè)，保長也多是掛名，自治職能自無從談起。所謂的自治機(jī)構(gòu)－保辦公處淪為以領(lǐng)薪水的保干事為主的落實市區(qū)行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。在實踐中,幾乎看不到由保、甲舉辦的公共事務(wù).就上海來說，保甲主要日常事務(wù)是落實戶口異動，傳達(dá)信息等政務(wù)。1947年上海因“平日辦事認(rèn)真工作努力、辦理戶口異動登記認(rèn)真確實、急公忘私私產(chǎn)戶口查記正確、平素?zé)嵝墓娼焕砑讋?wù)有條不紊”表彰了66個甲長。上檔檔案Q上檔檔案Q119-6-456上檔檔案Q1-8-120另外，保甲的另一項主要事務(wù)是對政府統(tǒng)一布置的“運動”性的事務(wù)。政府往往不得不借助于保甲這一基層機(jī)構(gòu)予以落實。如1９４8年上海計劃對全市道路進(jìn)行整修。因政府財力不足,參議院發(fā)起“利用保甲組織策動全面修路運動案”.案云:修道路為國父手訂地方自治開始實行要條之一。上海于戰(zhàn)勝后,政府雖擇要翻修，然此修彼壞，視戰(zhàn)前路政，瞠乎其后,長此以往，則五年以后恐將著手無從矣，……政府既以拙于經(jīng)費為唯一藉口，則舍仰仗民羅,使地方人士盡地方之責(zé),別無蹊徑可尋?！睘榇?，提出由工務(wù)局負(fù)責(zé)干線,其余各負(fù)門前，里弄由里弄住戶負(fù)責(zé)的辦法。并建議“采工作競賽法，甲與甲間，由保長任評定，保與保間由區(qū)長任評定,區(qū)與區(qū)間由民政會”?！皟?yōu)者予以名譽(yù)上之獎勵，劣者督令重修”。上檔檔案Q109-1-700余如新生活運動、禁煙禁毒、山林規(guī)劃等等方法大同小異。即然為政府做了這么多事，保甲長義務(wù)制就不大合適.為此,１94８年8月上海市參議院參提起應(yīng)給保甲長配給實物?！安楸＜组L為地方自治人員，即廣義之公務(wù)人員，其直接負(fù)推行地方自治責(zé)任，間接負(fù)政府委辦行政責(zé)任，目今只有盡義務(wù)而無權(quán)利,對于推行自治奉行政令，不免受到影響，可否享受實物配給”上檔檔案Q109-1-251。1９4８年參議院還提出“強(qiáng)化保甲促進(jìn)自治案”，提請增加保甲經(jīng)費，但“因市庫空虛”上檔檔案Q109-1-700上檔檔案Q109-1-251上檔檔案Q1-8-51同樣的經(jīng)費困境也出現(xiàn)在嘉興、杭州等地。楊煥鵬詳細(xì)分析了嘉興保甲經(jīng)費困境的現(xiàn)實因素，認(rèn)為國家抽取過多。嘉興也曾計劃將保甲的經(jīng)費納入到縣級財政，但亦未能實施。參見楊煥鵬：《戰(zhàn)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治運動中的保甲制度———以嘉興縣為例》，《控制陰影下的自治:戰(zhàn)后杭州地區(qū)的保甲制度》，《中國農(nóng)史》，2004年3期，2008年3期。政府所能做的只是精神表彰及對違法人員相應(yīng)的懲罰了.但這些措施的約束力自然高不到哪里，真正做事的仍然是領(lǐng)薪水的保干事而已。因此,戰(zhàn)后國民黨的保甲功能有限，無非是協(xié)助政府“行政令”而已。至于隨著內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生而附加于保甲的聯(lián)保連坐制，與歷史上相似的制度一樣,并不能真打破民間的生活形態(tài)，為國家實施全面而有效的監(jiān)控。張濟(jì)順對抗戰(zhàn)時期上海的保甲聯(lián)保切結(jié)制度并不成功，她認(rèn)為原因在于“戰(zhàn)時的上海社會是流動的而非穩(wěn)定的，是開放的而非封閉的,是分割的而非統(tǒng)一的,是多層的而非一體的，鄰里間并不能遵循某種約定來保證政府需要的秩序。參見楊煥鵬：《戰(zhàn)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治運動中的保甲制度———以嘉興縣為例》，《控制陰影下的自治:戰(zhàn)后杭州地區(qū)的保甲制度》，《中國農(nóng)史》，2004年3期，2008年3期。張濟(jì)順：《淪陷時期上海的保甲制度》，《歷史研究》，1996年1期。3地域差別與利益驅(qū)動：上海保甲的特殊性就地域來說，上海的特殊表現(xiàn)在地域的差異上。如前所述，保長選舉中一般區(qū)域表現(xiàn)出來的冷淡與閘北等少數(shù)區(qū)域的激烈競爭及混亂狀態(tài)適成對比。張濟(jì)順關(guān)于抗戰(zhàn)期間的上海保甲制度的研究發(fā)現(xiàn)日偽日期的上海也有類似現(xiàn)象?！爸档米⒁獾氖?上海基層社會對保甲屬性的兩種不同反應(yīng)同上海社會的地段差異有密切聯(lián)系?！彼l(fā)現(xiàn)城市的邊緣地帶，如閘北、南市、浦東等區(qū)的保甲辦事處“不肯聽命,極難統(tǒng)領(lǐng)”?！?943年５月底至194４年底，市警察局所涉的有關(guān)保甲鬧獨立的要案，全部出自下層居民的聚居地”。而“市中心區(qū)特別是原租界地區(qū)的中心區(qū)域。那里居住的大多數(shù)為中上層市民,其保甲長亦多數(shù)是有職業(yè)、有知識者。”她認(rèn)為原因在于“上海城市政治社會的隔裂性”。張濟(jì)順的研究強(qiáng)調(diào)上海社會流動、開放、分割的割裂性,這當(dāng)然可以解釋上海保甲表現(xiàn)出來的區(qū)域性差異的特征.不過，就戰(zhàn)后的保甲來說，之所以有這樣的差異更重要的因素可能與不同區(qū)域間的利益驅(qū)動形式相關(guān).保長選舉中,中心區(qū)域和郊區(qū)競爭都不激烈，在選舉日前需要采取其它方法才能滿足候選人的人數(shù)要求,如徐匯區(qū)、龍華區(qū)、高橋區(qū),而黃浦區(qū)的保長基本都是有職業(yè)、有知識者。選舉平和.而邑廟區(qū)、新涇區(qū)、閘北區(qū)等就出現(xiàn)了選舉舞弊秩序混亂的情況，特別是閘北區(qū)。官方承認(rèn)“閘北區(qū)情形特殊，逐鹿者大有人在,各顯神通”。以至“每保選舉均有斗毆糾紛。職區(qū)同人已無保障，外出監(jiān)選亦感畏懼.如此自治殊為國家前途憂。”之所以如此，閘北區(qū)區(qū)長王治平有一段解釋:“查職區(qū)自復(fù)員以來，政府未能廓清流氓地痞及敵偽殘余勢力.加之自共匪擴(kuò)大叛亂后四方難民紛至沓來.社會情形日趨復(fù)雜,惡勢力欲籍民選而取得合法地位?！币陨暇鶃碜陨蠙n檔案Q11