威爾遜行政學(xué)之研究

行政學(xué)之研究威爾遜我認為任何一門實用科學(xué)，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它。因此，假如我們需要以某種事實來論證這種情況的話；著名的行政學(xué)實用科學(xué)正在進入我國高等學(xué)校課程的事實自身；則證明我們國家需要更多地了解行政學(xué)。然而，在此無需說明，我們并非要調(diào)查高校教學(xué)計劃來證明這一事實。目前人們稱為文官制度改革的運動在實現(xiàn)了它的第一個目的之后，不僅在人事方面，并且在政府機構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴大改革努力，這是我們大家?guī)缀醵颊J可的事實，由于政府機構(gòu)的組織和方法同其人事問題同樣需要進行改善，這一點已經(jīng)十分明顯。行政學(xué)研究的目的在于了解：一方面，政府可以適本地和成功地進行什么工作。另一方面，政府如何才干以盡也許高的效率及在費用或能源方面用盡也許少的成本完畢這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才干提供這種啟示。但是，我們在進入這種研究之前，需要做到下列幾點：l．考慮其別人在此領(lǐng)域中所做過的研究。即是說，考慮這種研究的歷史。2．?dāng)M定這種研究的課題是什么。3．?dāng)喽òl(fā)展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來進行這種研究所需要的最清楚的政治概念。假如不了解這些問題，不解決這些問題，我們就仿佛離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠航。一、行政科學(xué)是已在兩手兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。它是本世紀(jì)，幾乎就是我們這一代的產(chǎn)物。它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才出現(xiàn)？行政機關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動中的政府；它是政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和政府同樣悠久。它是行動中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時期即已引起對行動中的政府的注意，并激發(fā)他們進行仔細的研究。但是，事與愿違。直到本世紀(jì)已經(jīng)度過了它的最初的青春時期，并且已經(jīng)開始長出獨具特色的系統(tǒng)知識之花的時候，才有人將行政機關(guān)作為政府科學(xué)的一個分支系統(tǒng)地進行論述。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學(xué)論著者都僅僅圍繞下列問題進行思考、爭辯和論證：政府“構(gòu)成方式”；國家性質(zhì)，主權(quán)的本質(zhì)和地位，人民的權(quán)力和君主的特權(quán)；屬于政府核心內(nèi)容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目的之前的更高目的。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在劇烈論戰(zhàn)的中心地區(qū)：君主制對民主制進行襲擊，寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘，專制制度尋求使其所有競爭者投降的規(guī)定得以實現(xiàn)的機會。在這些理論原則的劇烈斗爭中，行政機關(guān)不能中斷其自身的思考。經(jīng)常出現(xiàn)的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實行法律。這一問題被看做是“實際工作中的細節(jié)問題”，在專家學(xué)者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進行解決。政治哲學(xué)采用這種方向，當(dāng)然不是一種意外現(xiàn)象，不是出于政治哲學(xué)家的偶爾性偏愛或反常行為。正如黑格爾所說的，任何時代的哲學(xué)“都只但是是抽象思維所表現(xiàn)的那個時代的精神。”而政治哲學(xué)也和其它任何種類的哲學(xué)同樣，只但是是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子。在很早的時代，麻煩的事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面。因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點。當(dāng)時，在行政管理方面很少或完全沒有碰到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。那時候政府的職能很簡樸，由于生活自身就很簡樸。政府靠行政命令行事，驅(qū)使著人們，歷來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖姟Ｄ菚r候沒有使財政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財政人員。所有掌握權(quán)力的人員都不會對如何運用權(quán)力長期茫然不解。唯一重大的問題是：誰將掌握權(quán)力？全體居民只但是是處在管轄之下的人群；財產(chǎn)的種類很少，當(dāng)時農(nóng)莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠比既得利益集團的數(shù)目多。我曾經(jīng)說過，這一切都是“初期時代”的真實情況。在相對較晚的時期，這些情況也基本上是真實的。人們無需追溯到上一個世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機行為是如何產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是如何奇異地誕生的。毫無疑問，仁慈的貝斯女王曾經(jīng)認為16世紀(jì)的壟斷資本很難駕馭，要想不燙傷她的手指是不也許的。但是在19世紀(jì)龐大的壟斷資本面前，已不再有人記得這些話了。當(dāng)布萊克斯通“哀嘆地說，公司公司既無軀體可讓你敲打，又無靈魂可供你譴責(zé)時，他早在整整一個世紀(jì)之前就預(yù)見到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時間。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會的老板和工人之間的長期沖突，在黑死病和勞工法出現(xiàn)之前就已開始存在了。但是在我們的這個時代到來之前，它們歷來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。簡言之，假如在以往許多世紀(jì)中可以看到政府活動方面的困難在不斷聚集起來，那么在我們所處的世紀(jì)則可以看到這些困難正在累積到頂點。這就是當(dāng)前必須認真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細實驗過的政策標(biāo)準(zhǔn)的因素。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)，因素也在這里。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠沒有得出結(jié)論，但是在實用性方面它們已不再比行政管理問題更突出。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。下面是巴奇霍特先生對于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動而獨辟蹊徑徑的描述：“從前，當(dāng)一個專制君主想統(tǒng)治一個邊遠省份時，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其別人則騎在矮小的馬匹上；假如這位總督不派某些人回來報告他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不也許采用重大的監(jiān)督措施，信息的來源是普通的謠傳和臨時性的報告。假如可以肯定這個省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。在文明國家，程序則與此不同：人們在想要進行統(tǒng)治的省份中建立一個機構(gòu)，規(guī)定該機構(gòu)書寫和抄錄文獻，天天向圣彼得堡的首腦機關(guān)遞交八份報告。假如在首都沒有人進行匯總工作，對省里人的工作進行“檢查”，看他是否作得對的，在省里也不也許有人作匯總工作。這種作法的后果是加給各種首腦機構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作。只有具有最大的先天能力，通過最有效的訓(xùn)練，具有最堅決、最有持久性的勤奮精神的人才有也許完畢這些工作?！睕]有任何一種政府職責(zé)現(xiàn)在沒有變得復(fù)雜起來，它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡樸的，政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而現(xiàn)在卻有大批的支配者。大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。在有些國家，政府曾經(jīng)對朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見。并且全民的意見正在穩(wěn)步地擴展成為一種關(guān)于國家職責(zé)的新觀念。與此同時，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增長。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、便宜服務(wù)和成就，使政府較早地實現(xiàn)了對電報系統(tǒng)的控制?；蛘哒f，在收購或建造電報和火車路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國政府走過的道路，但卻沒有任何人會懷疑我們的政府必須采用某種方式，使自己可以支配各種有支配力的公司。除舊有的國家鐵路委員會之外，政府又新設(shè)立了全國鐵路特派員，這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴充。不管州政府或聯(lián)邦政府決定對各大公司有什么樣的權(quán)力，都必須小心謹慎和承擔(dān)責(zé)任，這樣做會需要許多智慧、知識和經(jīng)驗。為了很好完畢這些事情必須對其認真研究。而這一切，正如我所說過的那樣，還僅僅是那正向政府機構(gòu)敞開著的許多大門中的一小部分。關(guān)于國家以及隨之而來的關(guān)于國家職責(zé)的觀念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國家的觀念正式行政管理的靈魂”。當(dāng)你了解國家天天應(yīng)當(dāng)作的新事情之后，緊接著就應(yīng)當(dāng)了解國家應(yīng)當(dāng)如何去做這些事情。這就是為什么應(yīng)當(dāng)有一門行政科學(xué)的因素，它將力求使政府不走彎路，使政府專心解決公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽。這就是為什么會有這一門科學(xué)的因素之一。但是這門科學(xué)是在什么地方成長起來的呢？肯定不是在海洋的這一邊。在我們的行政實踐中不也許發(fā)現(xiàn)很多公平的科學(xué)方法。市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓政府機構(gòu)中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國廣泛流行。沒有，美國的學(xué)者們迄今為止并沒有在這門科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用。行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。這門科學(xué)并不是我們的發(fā)明，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)則。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。它的目的、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為根據(jù)的。它是由法國和德國的專家們發(fā)展起來的，因此，其各個組成部分是與一個組織嚴(yán)密的國家的需要相適應(yīng)的，并且是為了適應(yīng)高度集權(quán)的政府形式而建立起來的。因此，為了與我們的目的相符，對它必須進行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來。假如我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目的方面從主線上加以美國化。它必須從內(nèi)心深處結(jié)識我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。這一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學(xué)，為什么一方面是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國和美國不同，其政府長期以來屬于壟斷性；而在美國，其政府長期以來只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。假如有人想要找到一種解釋，他毫無疑問將會發(fā)現(xiàn)其因素是雙重的：一方面，在歐洲，正由于政府不依賴國民的批準(zhǔn)，它所要做的更多的工作是統(tǒng)治；另一方面，想使政府保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對于發(fā)現(xiàn)盡也許不激怒民眾的統(tǒng)治方法深感愛好。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采用各種手段。對于這種情況稍做較進一步的觀測將會是很有教益的。當(dāng)然，在提到歐洲政府時，我并沒有把英國涉及在內(nèi)。英國并沒有拒絕隨著時代潮流進行改革。英國只但是是通過限度緩慢的憲政改革，緩和了從一個貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴(yán)厲限度。這種改革并沒有阻礙革命，而是把它限制在采用和平途徑的范圍之內(nèi)。然而大陸各國長期以來拼命反抗一切改革，他們希望通過緩和專制政府的粗暴限度改變革命的方向。他們希望通過這種作法來完善他們的國家機器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過這種作法，以及對被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時通過這種作法來向一切經(jīng)營事業(yè)的階層提供幫助，從而使國家自身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。最后，他們還給予人民以憲法和公民權(quán)利。但是，即使在這些措施之后，他們還是得到許可，以變成家長的身分繼續(xù)行使其專制權(quán)力。他們使自己變得極有效率，從而變得不可缺少；工作極其穩(wěn)妥，從而不引人注意；極端開明，從而不會受到輕率的質(zhì)詢；極端仁慈，從而不會引起懷疑；極端強大，從而難以對付。所有這一切都需要進行研究，而他們已對此作了認真的研究。當(dāng)時，在大洋的這邊，我們在政府工作方面卻沒有碰到重大的困難。作為一個新的國家，并且在其中每一個人都有住房并可找到有報酬的工作，加之政府奉行自由主義原則和在實際的政治活動中運用不受限制的技能。因而長期以來，在行政計劃和行政手段方面，我們并沒有感到需要給以特別注意。我們自然而然地很少注意歐洲出版界送到我們圖書館中的許多書籍的用處和意義，這些書籍對于解決政府事務(wù)的方式和手段進行了進一步的研究和艱苦的考察。我們的政府如同一個身強力壯的小伙子同樣，其機能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻不具有相應(yīng)的行為。因此，跟歐洲諸國相比，雖然我們在機構(gòu)發(fā)展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們現(xiàn)在卻面臨著需要進行更加仔細的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識的時刻。跟大洋彼岸的諸國相比較，我們正處在一種特別不利的地位。我將努力解釋清楚這方面的理由。通過對當(dāng)代世界上一些重要國家的制度史的分析判斷，可以說在現(xiàn)存最充足發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過三個發(fā)展時期，其它所有政治體制也是如此。這三個時期中的第一個是絕對統(tǒng)治者時期，是行政系統(tǒng)與絕對統(tǒng)治相適應(yīng)的時期；第二個時期是制定憲法廢除絕對統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時期。在這一時期中，由于對這些高級目的的關(guān)切，因而對行政管理有所忽視；第三個時期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時期。有一些現(xiàn)在行政實踐方面成為表率的政府，在現(xiàn)代政治的曙光照臨之時，它們的統(tǒng)治者仍然享有絕對權(quán)力卻同時又很開明。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，合法說來統(tǒng)治者只但是是被統(tǒng)治者的仆人。在這樣的政府當(dāng)中，行政管理是按照為促進公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完畢單一意志所規(guī)定的任務(wù)才也許具有的那種簡便和效率。舉例來說，普魯士就屬于這種情況。在那里，行政管理已得到最進一步的研究，并且?guī)缀踹_成了最完善的限度。斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠地宣稱僅僅把自己當(dāng)作是國家的重要仆人，把他的巨大機構(gòu)當(dāng)作是一個公共信托機關(guān)。正是他本人，在他父親所奠定的基礎(chǔ)之上，開始建立普魯士的公共辦事機構(gòu)，并且使之成為極其認真為公眾服務(wù)的機構(gòu)。他那同樣專斷的繼承人——威廉?斐特烈三世，在斯坦因的鼓勵下，設(shè)計了許多內(nèi)容更廣泛的組織特性，把這一工作更往前推動了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅實基礎(chǔ)和具體形式。幾乎所有令人贊嘆的管理體制都是在國王的首創(chuàng)之下發(fā)展起來的?，F(xiàn)代的法國行政管理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機關(guān)提成等級，假如不是在計劃上至少是在實踐上來自同樣的起因。法國的大革命時期——制憲會議時期——是憲法的“撰寫”時期，還不能說成是憲法的“制定”時期。大革命預(yù)示著一個發(fā)展憲法時期的到來——法國進入了我上面所說的三個時期的第二個時期——但革命自身卻并沒有創(chuàng)建這樣一個時期。大革命中斷和動搖了專制主義，但并沒有把它摧毀。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。因此，由拿破侖所重新建立的法國行政管理，是我所要列舉的第二個例子。這種管理在憲政時代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個人意志使行政機制達成完善。歷來不曾有過一種共同的和大眾化的意志可以做出像拿破侖下令所做出的那種安排。這些安排作得是如此簡明，它們打破了地區(qū)偏見；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。這些安排是可以由制憲會議頒布的，但是只有通過一個專制君主的無限權(quán)力才可以確立起來。共和八年的行政制度是嚴(yán)厲無情的，然而又是徹底和完備的。并且從很大限度上說，這是已經(jīng)被推翻了的專制主義的一種復(fù)歸。另一方面，有一些國家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定憲法和進行民眾改革的時期。在這些國家中，行政管理的改善處在遲滯和半途而廢的狀態(tài)。一旦當(dāng)某個國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時，它將會發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個能手而又經(jīng)濟的行政管理機關(guān)是極端困難的。這種對憲法進行修修補補的工作，看來似乎是永無止境的。所制定的常規(guī)性憲法很難在連續(xù)十年的時間內(nèi)不作修改和補充，因此具體論證行政管理的時刻一直姍姍來遲。當(dāng)然，說到這里，我們的例證便是英國和我們自己的國家。在安茹王朝時代，當(dāng)憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時候，由于亨利二世精明、勤奮和進取，并且有不折不撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政改革。在英國也跟在其它國家同樣，國王的首創(chuàng)性似乎注定要按照自己的意志來鑄就政府發(fā)展方向。但是，輕舉妄動而又躊躇不定的理查德以及軟弱而卑鄙的約翰卻并不像他們的先人那樣是實現(xiàn)這種計劃的人物。在他們在位的年代里，行政管理的發(fā)展被有關(guān)憲法的斗爭所取代了。在任何一位具有實踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機關(guān)設(shè)計出精確而持久的模式之前，“議會”已經(jīng)扮演了國王的角色。因此，英國民族長期而成功地研究了克制行政權(quán)力的藝術(shù)，因而卻經(jīng)常忽視了改善行政方法的藝術(shù)。他們在更多的限度上是訓(xùn)練自己去控制而不是加強政府。他們較關(guān)心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。英國和美國的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史——不是改善政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。因此，我們正處在這樣一個時期，即對于我們這個長時期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的政府來說，它的健康迫切需要有關(guān)行政管理的研究和發(fā)明來加以保護。從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時期事實上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無法擺脫它的影響。當(dāng)我們應(yīng)當(dāng)進行發(fā)明的時候，我們卻繼續(xù)進行政治評論。我們已經(jīng)到達了我前述的三個時期中的第三個時期——即這樣一個時期：人民通過前一時期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。可是，我們對于這種新時期的工作卻毫無準(zhǔn)備。盡管從政治自由的角度，特別是從政治實踐的藝術(shù)和才干的角度說，我們擁有巨大的優(yōu)勢。然而卻有那樣多的國家在行政組織和行政藝術(shù)方面都走在我們前面。當(dāng)我們對于這種事實感到極度驚訝時，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。例如，為什么我們才剛剛開始純潔我們那足足腐敗了50年的行政機構(gòu)？假如認為是奴隸制度使我們迷失了方向，那就只但是是反復(fù)我所曾經(jīng)說過的老話——即我們制度中的缺陷耽誤了自己。當(dāng)然，一切通情達理的選擇都將會是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路，我們決不會為了學(xué)會普魯士的行政管理技巧，而樂意具有普魯土的經(jīng)歷。并且普魯士特殊的行政管理制度將會把我們徹底悶死。與其變得缺少獨立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。雖則如此，但卻無法否認尚有更好的情況，那就是既具有自由精神而同時又具有非常純熟的實踐能力。就是這種理由更為充足的選擇，逼迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩匾苍S會阻礙和耽誤我們引進這種非常值得羨慕的行政管理科學(xué)。那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？重要的是人民主權(quán)。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。正是我們以往最心愛的政治成功的完美性自身困擾著我們。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們假如要想使主權(quán)者在執(zhí)行任務(wù)的純熟技巧方面或者在使政府職能達成完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓(xùn)練，那是不也許的。也正是我們充足地實現(xiàn)了人民的統(tǒng)治這一事實自身，使得“組織”這種人民統(tǒng)治的工作變得更加困難了?？偠灾?，為了取得任何進展，我們必須對于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進行訓(xùn)練和勸說——這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是一樁可行性極小的工作。一個單一的統(tǒng)治者有也許采納某一個簡樸的決策并且立即加以執(zhí)行。他只也許有一種意見，并且他將使這種單一的意見包含在單一的命令之中。可是另一種統(tǒng)治者即全體人民卻也許具有一大堆不同的意見。他們不能簡樸地在任何事情上取得一致。進步必須通過妥協(xié)，通過把不同的意見調(diào)和起來，通過一系列反復(fù)修改的計劃和非常直截了當(dāng)?shù)脑瓌t的克制作用才可以取得。這就需要有貫穿了許數(shù)年中的持久不斷的決心，需要有體現(xiàn)在一整套修正方案中的斷斷續(xù)續(xù)的命令。在政府工作方面如同在道德領(lǐng)域同樣，最最困難的事情莫過于取得進步了。在過去，這種現(xiàn)象的因素在于，作為統(tǒng)治者的單一的個人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的——盡管偶爾也有個別聰明人。而在今天，因素則在于，統(tǒng)治者是許多人，是人民，并沒有我們可以與之說話的單一的耳朵，他們是自私、無知、膽怯、固執(zhí)或者是愚蠢的，并且這是一種由數(shù)以千計的人群所構(gòu)成的自私、無知、固執(zhí)和膽怯——盡管其中有數(shù)以百計的人是聰明的。在以往，改革者的有利條件是統(tǒng)治的思想有一個擬定的發(fā)生地，即它存在于一個人的頭腦之中，因而這種思想是可以弄清楚的。雖然這也是改革者的不利條件，這個頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個頭腦處在某個人的影響之下，而這個影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯誤的東西。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實弄得處在迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有擬定的發(fā)生地，而只但是是存在于千百萬個投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只但是是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個詞舊有的真正含義。偏見是不可以靠理性思考的，由于它們不是理性的產(chǎn)物。在任何地方，當(dāng)尊重輿論被當(dāng)作政府的最高原則時，其實際改革必然是緩慢的，并且一切改革都必然是充滿妥協(xié)的。由于在任何地方，只要存在著公共輿論，它就必然起統(tǒng)治作用。這是當(dāng)前半個世界所認可的公理，甚至在俄國這個公理現(xiàn)在也將會被人們所信奉。任何人假如想要在一個現(xiàn)代立憲制的政府中實行某種改革，他就必須一方面教育他的公民同胞，使之感到需要有“某種”改革。在這之后，他必須說服他們樂意進行他所主張的那種改革。他必須一方面使得公共輿論樂意聽取意見，緊接著就務(wù)必作到使輿論樂意聽取對的的意見。他必須鼓動輿論，使之起而尋求某種意見。然后通過安排，把對的的意見擺在輿論前進的道路上。第一步與第二步相比較幾乎是同樣困難。對于輿論來說，掌握它的人總是占絕對優(yōu)勢的，而要改變輿論則幾乎是不也許的。各種制度在第一代人看來，只但是是似乎可以實現(xiàn)某種原則的權(quán)之計。下一代則把它尊崇為有最大也許實現(xiàn)這一原則的近似辦法。而再下一代則把它崇敬為這一原則自身。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的實驗當(dāng)作是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個不可分割的部分。即使我們對于所有政治歷史有清楚的洞察力，并且可以從那些通過完善訓(xùn)練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無誤、溫和的明智準(zhǔn)則；在這些準(zhǔn)則當(dāng)中一切合理的政治學(xué)說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準(zhǔn)則行事？”這就是問題之所在。人們的大多數(shù)是極端缺少哲學(xué)頭腦的。而今天，人們的大多數(shù)卻擁有投票權(quán)。一個真理在被那些天天在一大清早就跑去上班的人們結(jié)識之前，必須一方面表現(xiàn)得不只是清楚并且還要平易。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表白假如不照此行事就將產(chǎn)生重大并且有切膚之痛的不便之處。尚有哪一個地方，其缺少哲學(xué)頭腦的人群的大多數(shù)在其構(gòu)成上比美國還要五花八門呢？為了弄清楚這種國家公眾的思想情況，不僅要了解作為舊日重要民族的美國人的思想，并且還要了解愛爾蘭人、德國人和黑人的思想。為了替一種新學(xué)說找到立足之地，必須去影響各種各樣的思想。這些思想由各個種族的模式所鑄成，來自產(chǎn)生于各種環(huán)境中的偏見，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個溫暖或寒冷、開放或封鎖地區(qū)的影響。對于行政學(xué)研究的歷史以及特殊困難的條件就談?wù)撨@么多。當(dāng)我們已經(jīng)進入這一領(lǐng)域時，我們必須在這樣的困難條件下展開研究工作?，F(xiàn)在的問題是，這種研究的題材是什么，以及這一研究所特有的目的又是什么呢？二、行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅在這一點上與公司辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分以及機器是制造品的一部分是同樣的。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實根據(jù)就在于通過它的較高原則，它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的。行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性實驗的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上。正是根據(jù)這種理由，我們必須把現(xiàn)階段的文官制度改革看作只但是是為達成更完善的行政改革的一部序曲。現(xiàn)在我們正在改善任命方法，我們必須繼續(xù)更適本地調(diào)整行政職能，并且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動的更好辦法。因此，文官制度改革只但是是為我們所要進行的工作做一種思想準(zhǔn)備。它將通過樹立公共機關(guān)受到公眾信任的神圣尊嚴(yán)，使官場生活中的道德氣氛得到在橋。它還通過使機關(guān)變得公正不阿的辦法，開辟一條機關(guān)事務(wù)有條有理的道路。通過端正機關(guān)工作的動機，文官制度改革有也許使機關(guān)改善其工作方法。請允許我對我已說過的行政管理的范圍略加擴充。需要注意的最重要的一點是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家作了如此廣泛的堅決宣傳。這條真理是行政管理置身于“政治”所傳有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以擬定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構(gòu)。這是高層權(quán)力的區(qū)劃界線，著名的德國學(xué)者們堅持這一觀點并認為是理所當(dāng)然的事情。例如布隆赤里就叮囑我們要把行政管理與政治和法律同樣地區(qū)別開來。他說，政治是“在重大并且?guī)毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，而“在另一方面”，“行政管理”則是“國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職工的事情”?！罢呒偃鐩]有行政管理的幫助就將一事無成”，但行政管理并不因此就是政治。然而我們在采用這一立場時并不需規(guī)定助于德國人的權(quán)威，很幸運的是行政和政治的這種區(qū)別現(xiàn)在已是極為明顯，并不需要作進一步的討論。尚有此外一種區(qū)別必須把它寫進我們的結(jié)論里去，這雖然只但是是政治與行政之間區(qū)別的另一個側(cè)面，但卻是很不容易發(fā)現(xiàn)的。我指的是“憲法問題”和行政管理問題之間的區(qū)別，也就是那種必須適合憲法原則所作的政府調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的方便，對于可以改變的目的所作的政府調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。在任何一個進行實際工作的各種各樣的政府部門之中，要想弄清楚究竟什么事情是行政管理，又不卷入為數(shù)眾多的易于混淆的細節(jié)和細微的易于迷惑的界線之中，并不是容易的事情。沒有一條用以區(qū)別行政和非行政職能的界線可以從政府的這個部門劃到那個部門，而不用像翻山越嶺那樣，要跨過其高度使人昏眩的分界群峰和穿過由法律規(guī)章所組成的稠密叢林，并且隨時隨地碰到的都是一些“假如”和“但是”，“既然”與“無論如何”之類的詞語，直到這些界線在不習(xí)慣于這一類調(diào)查方法，并且不熟悉使用進行邏輯辨認的經(jīng)緯儀的人們的眼里變得完全辨別不清時為止。一大難行政管理工作都是“無聲無息地”在世界大部分地區(qū)進行著，而這些行政管理工作現(xiàn)在是一會兒被政治“管理”、－會兒被憲法原則弄得混亂不堪。這種容易產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，也許可以說明尼布爾的這樣一種說法。他說：“自由絕對是更多地取決于行政管理而不是取決于憲法”。乍看起來這種說法似乎基本上是對的的。顯然在有關(guān)自由的具體實行方面，其方便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才干維護自由的存在。但是（再仔細思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實的么？自由并不存在于簡易的職能行動之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中同樣，而安適和活力是與一個強壯的人的四肢活相聯(lián)系的。存在于人的心目中或憲法中起支配作用的各種原則，才是自由或者奴役狀態(tài)的最活躍的原動力。由于依賴和屈服并沒有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的政府每一個改善工作條件的計劃中體現(xiàn)出來的，因而它們并不因此就會轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂伞Ｗ杂刹⒉荒茉谶h離憲法原則的情況下生存下來，并且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)的，那它就不也許給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。對于憲法和行政職能兩者在管轄范圍之間的差別有了清楚的結(jié)識之后，理應(yīng)不會再留下產(chǎn)生誤解的余地，并且有也許提出某些基本上可以擬定的標(biāo)準(zhǔn)來，而上述清楚的結(jié)識是可以建立在這種標(biāo)準(zhǔn)之上的。公共行政就是公法的明細而系統(tǒng)的執(zhí)行活動。一般法律的每一次具體實行都是一種行政行為。例如，有關(guān)捐稅的征收和增長，罪犯的處以絞刑，郵件的運送和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行政行為。然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。有關(guān)政府活動的大規(guī)模計劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲法所要認真過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段，我們的聯(lián)邦憲法遵循這一原則。其表現(xiàn)方式是對于即使是最高層次的純粹執(zhí)行機關(guān)也不置一詞，而是對聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。由于他是要參與行使政府的立法和決策的，只是對最高司法部門的那些法官做出規(guī)定，由于他們的職責(zé)在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。這并不完全是“意志”與相應(yīng)“行動”之間的區(qū)別，由于行政官員在為了完畢其任務(wù)而選擇手段時，應(yīng)當(dāng)有并且也的確有他自己的意志，他不是并且也不應(yīng)當(dāng)是一種純粹被動的工具。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別。的確，在下述這個問題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域——或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。從哲學(xué)的角度看，行政學(xué)的研究與適當(dāng)分派憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡便的安排。通過這種安排，可以使官員準(zhǔn)確無誤地承擔(dān)責(zé)任。必須找到不給權(quán)力帶來損害的最佳分權(quán)方式，找到不會導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。而這種分權(quán)問題，當(dāng)其被引入政府的高層和主線職能這一范圍時，就顯然是一個重要的憲法問題了。假如行政學(xué)之研究可以找到作為這種分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準(zhǔn)則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的奉獻。我堅信在這個問題上面，孟德斯鳩的意見并不是最后的結(jié)論。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準(zhǔn)則顯得尤為重要。由于在民主制度之下，官員們?yōu)樵S多主人服務(wù)；而在其它制度下面，他們僅僅為少數(shù)人服務(wù)。一切統(tǒng)治者對其臣仆都是懷疑的，而作為主權(quán)者的全體人民也完全符合這一規(guī)律，決不例外。但是人民的懷疑如何才干通過具有“知識”而得以減少呢？假如這種懷疑僅僅由于提高明智的警惕性就可以加以澄清，那它將是完全有益的；假如這種警惕性可以通過對責(zé)任進行準(zhǔn)確無誤的分派而有所加強，那它也將完全是善良的。無論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想自身絕對是健康的東西。在人生一切關(guān)系當(dāng)中，“信賴就是力量”，并且正如協(xié)議憲法改革者的任務(wù)在于發(fā)明信賴條件同樣，行政管理組織者的任務(wù)也在于使行政管理與職責(zé)分明這一條件相適應(yīng)，由于職責(zé)分明可以保證人們產(chǎn)生信賴感。那么。請允許我說，巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限在我看來似乎是承擔(dān)責(zé)任的不可缺少的條件。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政管理的時候，必須可以較容易地對公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對于一個人究竟應(yīng)當(dāng)是加以頌揚或譴責(zé)做出判斷。只要權(quán)力并不是不負責(zé)任的，那它就絕沒有危險性。假如權(quán)力被加以誘導(dǎo)，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監(jiān)督和接受質(zhì)詢。假如一個人為了保持其職務(wù)，必須取得公開并且真正的成功。并且假如與此同時，他感覺到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時，那么他的權(quán)力越大，他就越不也許濫用此種權(quán)力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵。而他的權(quán)力越小，他就會感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負責(zé)任的狀態(tài)之中去。就在這一點上，我們便很顯然地進入到了一個問題更為重大的領(lǐng)域之中，這問題便是公共輿論與行政管理之間的正常關(guān)系。官員們值得信任的品德應(yīng)當(dāng)向什么人披露呢？官員們關(guān)心公眾究竟是不是為了取得他所應(yīng)得的頌揚和加速晉升呢？或者僅僅是為了做給他機關(guān)里的上級看的呢？人民是否應(yīng)當(dāng)動員起來解決行政紀(jì)律問題，正如同他們已經(jīng)動員來解決憲法原則問題同樣呢？這類問題顯然毫無疑問是立足于本文所有研究內(nèi)容中最基本問題就是：在行政管理活動當(dāng)中，群眾輿論將起什么作用？準(zhǔn)確的答案似乎是：公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用。但是,輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來的“手段”是什么呢；在組織行政管理工作方面，我們美國所特有的困難并不在于失去自由的危險，而是在于不可以或不樂意把自由的要素和它的偶爾因素分別開來。我們的成就已經(jīng)被我們那種令人煩惱的錯誤弄成值得懷疑的東西了，這錯誤就是試圖通過投票作過多的事情。自治并不意味著對每樁事情都要插上一手，正如同操持家務(wù)并不意味著一定要用自己的雙手去做飯同樣。在管理爐灶與爐火方面，應(yīng)授予炊事員很大的自由處置的權(quán)力。在一些國家，對于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進行教育，輿論還沒有習(xí)慣于按照自己的方式辦事。我們這個國家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有也許得到解決的。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺醒并且特別注意無論如何都要按自己的方式行事。當(dāng)你看到一位德國的政治科學(xué)專家為了向他的同胞進言；“請你沒法對國家大事發(fā)表一點意見”，因而寫下整整一本書的時候，你會覺得這是十分動人的事情。而對于一個如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見到，他們在結(jié)識到自己受到強制，“無”極考慮和發(fā)言的事情上一定會是很溫順和聽話的。這種公眾也許是反映遲鈍的，但卻決不會是愛管閑事的。它在試圖教導(dǎo)別人之前必然會先批準(zhǔn)接受他的教導(dǎo)，它所受的政治教育必然走在它的政治行動之前。而在努力指導(dǎo)我們本國的公眾輿論時，我們所要對付的是這樣一位學(xué)生，他習(xí)慣于認為自己早已受到過十分充足的訓(xùn)練。問題在于應(yīng)當(dāng)使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。當(dāng)公眾評論直接關(guān)注政府的平?，嵤潞驼畬ζ匠９ぷ鞣椒ǖ倪x擇時，它當(dāng)然會像是一個笨拙討厭的家伙，像是一個鄉(xiāng)下人在操縱一部難以駕駛的機器。但是無論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對制定基本政策的更為巨大的力量進行監(jiān)督時，公眾的批評則是完全安全并且有益的，是完全不可缺少的。應(yīng)當(dāng)讓行政學(xué)研究會發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法可以給予公眾評論這種控制監(jiān)督的權(quán)力，同時使之與一切其它的干擾活動分離。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)當(dāng)盼望與規(guī)定什么樣的行政管理，以及如何實現(xiàn)他們的規(guī)定期，它的所有任務(wù)是否就已經(jīng)完畢了呢？難道不應(yīng)當(dāng)前進一步為公共服務(wù)機關(guān)培訓(xùn)后備人員嗎？當(dāng)前在我們這個國家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運動正在進行之中。在缺少一個師資配備良好的政治科學(xué)講座的條件下，沒有一所有威望的大學(xué)可以興辦下去。這樣～種時刻即將到來，即通過這種方式進行的教育只可以達成某種深度。它將會使對政府的明智的批評大量增長，但決不會哺育出一大批能干的行政管理人員；它將為發(fā)展對政府的一般原則的準(zhǔn)確理解做好準(zhǔn)備，但是它卻不一定會對管理政府的技能有所促進。這是一種有也許培養(yǎng)出立法人員、但卻不能培養(yǎng)出行政官員的教育。假如我們要想改善這種作為政府推動力量的公眾輿論，我們就必須準(zhǔn)備一批更好的官員以充當(dāng)政府的“工具”。假如我們要添置新的鍋爐并且加大推動我們政府機器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的推動下盡也許不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。無論哪里要補充動力或需要進行調(diào)整，我們就必須安上新的運轉(zhuǎn)部件。為了建立民主制度必須對文職機關(guān)的人員進行競爭性考試，這些人員已為接受技術(shù)知識方面的各種形式的考試做了充足的準(zhǔn)備。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素。我認為一支通過特殊訓(xùn)練的文官隊伍，在接受任命、進入完善的組織機構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募墑e上和接受特有的紀(jì)律之后，在許多深謀遠慮的人看來，似乎包含了一些綜合起來足以形成一個討厭的官僚階層的因素——形成一個獨特的、難結(jié)社性的團隊、他們的感情與那種進步并且具有自由思想的人民相去甚遠，他們心`胸狹窄，充滿著乖僻的文牘主義式的卑鄙行徑。可以肯定，這樣一個階層在美國必然會是百分之百令人討厭的和有害的。任何旨在哺育這樣一個階層的措施，對我們說來都將是反動并且愚蠢的措施。但是假如膽怯產(chǎn)生出一個像我在這里研究結(jié)果指出的那樣的跋扈并且反對自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅持的原則。這種原則是：美國行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反映。在任何情況下，我們都必須有一支受過充足訓(xùn)練的、以良好行為進行服務(wù)的官員，顯然是一種工作上的需要。但是當(dāng)你探討過究竟什么是良好的行為時，那種緊張這樣、一個階層將會具有某種反美因素的疑慮便會煙消云散。由于很顯然這一問題的答案是顯而易見的，良好行為就對其為之服務(wù)的政府的政策具有堅定而強烈的忠誠。那種政策在各方面都絕沒有官僚作風(fēng)的污點，決不是出自常任文官的發(fā)明，而是那種直接。并且必須要對公共輿論負責(zé)的政治家的杰作。只有當(dāng)一個國家的所有行政機關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時候，官僚制組織才也許生存。官僚制組織的動機。目的、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚性的。我們規(guī)定所有的部都必須是真正為民眾服務(wù)的，因而對于在真正為民眾服務(wù)的部長領(lǐng)導(dǎo)下履行任務(wù)的官員們，要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例，看來是很困難的。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。例如在普魯士斯坦因的影響下；一個具有真正公共精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負并且敷衍塞責(zé)的機關(guān)變成公共政府的具有公正精神的工具。我們的抱負模式是通過某種方式建立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全可以有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。這種方式就是選舉和經(jīng)常性的公開協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度。三、當(dāng)對行政學(xué)研究的題材和目的作了某種限度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的觀點是什么，我們將得出如何的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們天天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個龐然大物，因此我們就難以看出有對它進行任何哲學(xué)上研究的必要?；蛘呒偃缯归_了這種研究的話，也難以看出這種研究的準(zhǔn)確目的。我們用腳走路的時間已通過于長期，現(xiàn)在再研究走路的技巧是為時已晚。我們是一個講求實際的民族，生來就是如此機靈，通過若干世紀(jì)的實驗性的訓(xùn)練，我們是如此擅長于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們也許正在采用的某一特定制度的缺陷。其因素正是由于我們太容易學(xué)會使用任何一種制度了。我們并不研究治國的藝術(shù)，我們卻治理著國家。但是僅僅依靠沒有通過訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和通過了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻仍然是相稱不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件之上組建起來，還仍然是一件未竟事業(yè)。民主國家要準(zhǔn)備肩負起行政管理方面的無數(shù)重擔(dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時代的需要，正在非常迅速地積累起來。假如不對政府進行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來，即認為在民主國家其行政管理跟非民主的國家相比較，是建立在一個主線不同的基礎(chǔ)之上的。在通過這樣一番比較研究之后，我們便可以充足地給予民主這樣一種榮譽，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。但是對于一切政府，我們卻只也許找到一種進行良好行政管理的規(guī)則。在與行政管理職能有關(guān)的各個方面，一切政府都具有很強的結(jié)構(gòu)方面的相似性。不僅如此，假如各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結(jié)構(gòu)上有高度相似之處。不管在動機、服務(wù)、能力方面的差距是如何巨大，一個自由人和奴隸同樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動要素。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有主線上的差別，然而事實上卻都有許多相同的工作需要加以照管。當(dāng)前，我們完全可以適本地強調(diào)一切政府之間的這種事實上存在的相似性，由于在像我們這樣的國家里，現(xiàn)在正處在這樣的時代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機警、喜歡打聽而又善于偵察的公共輿論和一種堅定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們在結(jié)識這一點上顯得很遲鈍，而要結(jié)識這一點是很容易的。不妨設(shè)想一下在美國建立一種個人獨裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國性的對雷斯的崇敬同樣。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇敬豐功偉績。除了適當(dāng)強調(diào)之外，我們尚有必要結(jié)識到所有相類似的政府，它們在行政管理方面的合法目的也是相同的。這是為了使人們不至于在下述的觀點面前吃驚：認為我們是在外國的行政管理制度當(dāng)中尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。這是為了使人們免去這樣一種憂慮，即我們有也許會盲目地引進某些與我們的原則不相符合的東西。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不也許的，外國制度完全沒有在這里生長的也許。但是，假如有某種符合我們規(guī)定，可以加以運用的外國的發(fā)明發(fā)明，我們?yōu)槭裁床患右赃\用呢？我們以一種外來的方式應(yīng)用它們是不會有危險的。我們引進了大米，但我們卻不用筷子吃飯。我們的所有政治詞匯都是從英國引進的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。除開建立在個人基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦政府的活動以及聯(lián)邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過一些什么樣的組織工作呢？只要我們可以從主線原則上結(jié)識其在環(huán)境條件方面的所有主線差別，我們就可以完全和有益地引進他們的行政科學(xué)。我們僅需要用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外國氣體蒸餾掉。我知道，在某些忠心耿耿的愛國主義者頭腦中存在著一種深深的恐驚，認為研究歐洲制度也許會使人認為某些外國方法比某些美國方法要優(yōu)越一些。這種恐驚是不難理解的，但是這種見解不會得到任何一個階層的批準(zhǔn)。特別有必要強調(diào)的是應(yīng)當(dāng)因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，由于在整個政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們在使用歷史比較法時，似乎沒有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。也許形式愈新奇，我們就研究得愈杰出。我們將會以更快的速度了解我們自己方法中的特點。假如采用拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠無法了解我們自己的缺陷和優(yōu)點。我們對于自己制度的表現(xiàn)和程序是太習(xí)慣了，因而不可以發(fā)現(xiàn)它的真正意義。也許甚至英國的制度也與我們自己的太相象了，因而不能用來作為最有用的例證?？偟恼f來，最佳是選擇與我們自己完全不同的環(huán)境氣氛，極其認真地考察例如法國和德國的那些制度。通過這種“媒介物”去觀測我們自己的制度，我們就將會像那些在觀測我們時不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀測我們自己。假如我們只是知道我們自己，那么我們就是一無所知。應(yīng)當(dāng)指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界線，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方法是可靠的。當(dāng)我們研究法國和德國的行政制度時，由于我們明知自己并不是在探求“政治”準(zhǔn)則，因而當(dāng)法國或德國人向我們解釋其行政實踐時，我們不需要注意他們就憲法和政治因素方面所做的撒胡椒面式的解釋。假如我看到一個殺氣騰騰的人在靈敏地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不著借用他也許用刀子犯謀殺罪的動機。同樣，假如我見到一個徹底的君主主義者很好地管理著某一個公共機關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無需改變我作為共和主義者的特點。他可認為他的國王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)。只要在思想上保持這種區(qū)別界線——也就是說，只要把研究行政學(xué)作為使我們的政治易于付諸實踐的一種手段，作為使針對所有人的民主政治在行政管理方面實行到每一個人的一種手段——那么我們就會立足于完全安全的基礎(chǔ)之上，并且我們就可以學(xué)習(xí)外國制度必然教給我們的東西而不犯錯誤。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計出來了一個可進行調(diào)節(jié)的砝碼。這樣，我們便可以對外國政府進行解剖學(xué)的觀測，而不用膽怯會把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來，可以具體解剖外國制度而不用膽怯血液中毒。我們自己的政策應(yīng)當(dāng)成為一切理論的試金石。作為美國行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)當(dāng)是在實質(zhì)上有包含民主政策的原則。并且，“為了適合美國人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來說，應(yīng)當(dāng)不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi)——以免那些僅僅按圖書館標(biāo)準(zhǔn)來說可以稱得上是滿意的意見，將會被教條式地加以運用，仿佛它們按實際政治的標(biāo)準(zhǔn)來說也一定同樣是令人滿意的。一方面需要進行的是實驗性的實踐而不是教條式的設(shè)計。那些不僅被其它國家的肯定性經(jīng)驗所認可，并且也與美國習(xí)慣相契合的種種安排，必須毫不躊躇地優(yōu)先從理論上進行完善。簡而言之，穩(wěn)重并且實際的法國才應(yīng)當(dāng)放在首位，而把閉門造車式的理論擺在次要的地位。世界的“作什么”永遠應(yīng)當(dāng)由美國式的“如何作”所支配。我們的職責(zé)在于，給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡也許最佳的生活。使得集鎮(zhèn)、城市、郡縣、各州以及聯(lián)邦政府的日子都過得同樣充實，同樣在健康方面有保證，使上述每一方都毫無疑問可以保持自己主人翁的地位，而又使得一切單位都既彼此獨立又互相合作，把獨立和互相幫助結(jié)合起來，這是一個足以使最優(yōu)秀的人物都向往的偉大而又重要的任務(wù)。地方自治與聯(lián)邦自治之間的這種交叉關(guān)系是一個嶄新的概念。這與德意志的帝國聯(lián)邦結(jié)構(gòu)并不相同。那里的地方政府還不是充足的地方“自治”政府。在那里每一個地方，官僚都很忙碌。他們的效率來自“團隊精神”，來自想表現(xiàn)對于上級權(quán)力的阿諛奉承的服從，或者從最佳的角度說，來自易受感動的良心的土壤。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個不負責(zé)任的部長。我們面前的問題是，要使政府官員經(jīng)常感愛好的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務(wù)，不僅為他的上級并且為他的社會盡力。我們的政府及其各級政府如何才干通過給予政府官員大量生活費用補貼，來使這種服務(wù)引起他最普遍的愛好？如何才干通過發(fā)展他的前程，使這種服務(wù)成為他最珍視的愛好？如何才干通過提高他的營養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格，使這種服務(wù)成為他最崇高的愛好呢？并且，我們?nèi)绾尾趴梢允沟玫胤絾挝灰约叭珖纪瑯舆_成這種限度呢？假如我們解決了這個問題，我們就將再度掌握世界的航向?，F(xiàn)在有一種傾向——難道不存在這樣一種傾向嗎？——一種現(xiàn)在還很模糊、但是已經(jīng)在穩(wěn)步地增長影響，并且顯然預(yù)定是要取得支配地位的傾向。這傾向一方面是出現(xiàn)在像大不列顛帝國這類有許多部分所組成的聯(lián)邦，而最后則是出現(xiàn)在一些大國自身，將會出現(xiàn)具有在可以允許的限度內(nèi)實行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來取代集權(quán)化。這是一種走向美國式類型的傾向——一種為了追求共同目的而建立政府與政府之間聯(lián)系的趨勢，這種聯(lián)系是建立在誠信的平等和光榮的從屬基礎(chǔ)之上的。到處都有類似的公民自由的原則在促進類似的政府手段的發(fā)展。假如對政府管理方式和手段的比較研究將會使我們提出一些建議，使得上述各種政府在行政管理方面事實上把公開性和活力結(jié)合在一起，并且準(zhǔn)備接受一切嚴(yán)厲的得到廣泛支持的公眾批評，那么這種比較研究就將使自已有資格進入政治研究的最高級和最有成果的重大分支學(xué)科的行列之中。我滿懷信心地希望這種研究將會從這樣的建議中成長起來。古德諾《政治與行政》假如我們分析任何具體的政府組織，就可以看到有三種從事執(zhí)行國家意志的機構(gòu)。一方面便是那些在私人或公共機構(gòu)未能尊重別人權(quán)利而引起紛爭的具體案件中實行法律的機構(gòu)，這就是所說的司法機構(gòu)。另一方面是那些對國家意志的執(zhí)行進行總的監(jiān)督管理的機構(gòu)，一般被歸為執(zhí)行機構(gòu)。最后是那些照管政府的科學(xué)活動、技術(shù)活動，以及可以說是商業(yè)活動的機構(gòu)。這種機構(gòu)遍及各國，這些活動也已變得十分突出，這就是所謂的行政（管理）機構(gòu)。隨著政府變得越來越復(fù)雜，從事國家意志執(zhí)行的這三種機構(gòu)日趨分化。一方面，分化最厲害的是司法機構(gòu)。司法機構(gòu)的分化不僅在時間上最早，并且也最為明顯。的確，正如前面所指出的，在某些情況下，它與其它執(zhí)行機構(gòu)分得非常清楚，以致許多學(xué)者都把司法機構(gòu)的活動當(dāng)作政府的一種分立的權(quán)力或職能劃分出來。應(yīng)當(dāng)說，上述篇幅已足以說明，存在著兩種性質(zhì)截然不同的政府職能。并且，這兩種職能的分化又導(dǎo)致了被法定的正式政府體制所規(guī)定的政府機關(guān)的分化，盡管這種分化并不徹底。為了方便起見，政府的這兩種職能可以分別稱作“政治”與“行政”。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。當(dāng)然，“政治”一詞在這里的含義，不是大多數(shù)政治著述家所認為的那種含義。但是可以認為，這里所說的“政治”的意思，是大多數(shù)人在平時賦予“政治”一詞的意思。例如《世紀(jì)辭典》對“政治”所下的定義就是：“從狹義和較常用的意義上說，政治是通過公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)”——因此，它不僅涉及政府的倫理道德方面的內(nèi)容，并且，只要公職的占有也許取決于個人的政治態(tài)度或政治奉獻，它就經(jīng)常不顧倫理道德的原則而特別涉及那些左右公共輿論，吸引和引導(dǎo)選民，以及獲取和分派公職任取權(quán)的藝術(shù)。對于“行政”一詞，也許不那么需要進行解釋，由于從科學(xué)的角度說，它尚不曾獲得“政治”那樣十分確切的含義。布勞克（Block）在其《法國行政辭典》中把“