收入不平等與公共教育支出受益分配理論、經(jīng)驗與推斷

收入不平等與公共教育支出受益分配理論、經(jīng)驗與推斷

一、共享式增長與教育公平三十年的改革開放使我國無論是在制度變遷還是在經(jīng)濟績效方面都取得了舉世矚目的重大成就，大大改善了貧困人口的生存狀況。從1981年到2004年間，中國貧困率從64%銳減到10%，減貧人數(shù)占了所有東亞國家的81%。盡管成績斐然，但令人不安的是，最近十幾年來，經(jīng)濟發(fā)展的成績并沒有均勻地分布到各個收入階層，較好的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)可能掩蓋了大多數(shù)人生活改善不理想的問題。中國社會科學院近期的權(quán)威調(diào)查表明，22%的居民反映生活沒有提高，14%的居民生活不僅沒有提升、反而有所下降。一些研究也與這一調(diào)查得到的結(jié)果類似，城市的收入不平等程度在上世紀90年代一直呈上升趨勢，農(nóng)村收入分配在上世紀90年代末期出現(xiàn)了明顯惡化。[1][2]許多學者認為，制度和公共支出政策方面的原因可以解釋我國上世紀90年代以來貧困人口處境相對惡化的情況，其中作為公共政策重要內(nèi)容的公共支出則是導致貧困人口在經(jīng)濟增長的過程中受益相對降低的主要原因之一。一些學者認為，這主要是因為目前我國公共支出面臨兩大問題：增長速度過慢和公平性較差。[3]這一發(fā)展趨勢對我國可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略顯然是不利的。共享改革成果的問題不解決，和諧社會的構(gòu)建就難實現(xiàn)。因此，如何通過有效的公共支出政策降低社會不平等程度、使全體國民共享改革成果，就成為目前我國亟待解決的重大現(xiàn)實問題。正是認識到這一問題的嚴重性，自2005年以來，胡錦濤總書記在多個場合、多次講話中提到過共享式發(fā)展。黨的十七大報告進一步強調(diào)，實現(xiàn)社會公平是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)，要“保障人民各項權(quán)益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”。與此同時，近年來國內(nèi)外學者和一些研究機構(gòu)對此也進行了諸多探索。2008年亞洲開發(fā)銀行的研究報告《以共享式增長促進社會和諧》認為推動共享式增長是中國建設(shè)和諧社會的一條有效途徑。推動共享式增長就是要通過高速、有效和可持續(xù)的增長來創(chuàng)造機會，并保證機會平等，以惠及全體民眾。共享式增長是總結(jié)發(fā)展中國家經(jīng)濟增長經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上提出的一種新的增長理念，目前并沒有一個統(tǒng)一而廣為接受的定義。亞洲開發(fā)銀行的莊巨忠博士將共享式增長界定為“機會均等的增長”；瑞士洛桑國際管理學院讓·皮埃爾·萊曼(Jean-PierreLehmann)教授則認為，共享式增長最基本的含義是公平地分享經(jīng)濟，其關(guān)鍵詞是希望和參與，使社會上盡可能廣泛的人群有共同的愿望。它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標準和更多的無形因素。前者包括作為指標的基尼系數(shù)、識字率，以及教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)實施等；后者包括觀念和感情等不可測量的因素。盡管學者們對共享式增長的含義有不同認識，但他們都強調(diào)共享式增長的核心是公平、平等與增長并存。具體來說，共享式增長是一種能不斷降低收入分配差距的增長，表現(xiàn)為收入不平等程度的下降與經(jīng)濟增長速度的提高。在共享式增長中，共享和增長是互相促進的關(guān)系，共享會帶來高和穩(wěn)定的增長，而增長會進一步促進機會均等與社會的共享性。一般認為由政府來提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等公共物品和服務(wù)是實現(xiàn)共享式增長的重要手段。在傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論中，不管是作為“慈善的專政者”還是作為“民主型”的政府，其提供的公共物品分配都被假定為是平均主義和公平主義的。然而，事實上許多重要研究顯示，這一假設(shè)并不符合事實。格蘭德(Grand)的研究表明在英國的教育、衛(wèi)生、住房和交通等公共領(lǐng)域，中產(chǎn)階級和富人才是主要的受益者。[4]公共支出的這種偏向性在發(fā)展中國家顯得更為突出。世界銀行的研究報告顯示，窮人家的孩子獲得的教育機會顯著少于富人家的孩子，并隨著教育層次的提高呈遞增趨勢。在一些發(fā)展中國家，收入最低的20%家庭獲得的公共教育支出僅為收入最高20%家庭的14%，一些國家收入最高20%家庭的收入是最低20%家庭的3倍以上。1997年世界銀行對我國1993年初等教育支出的利益歸宿分布的分析顯示，無論從生均公共教育支出額的分配、享有公共教育支出份額的比例，還是教育需求的滿足程度看，我國人均GDP最高的1/5地區(qū)都是最大受益者，而人均GDP最低、次低和中間的1/5地區(qū)都是公共教育支出的利益受損者。對高等教育支出的研究結(jié)果也顯示，收入水平較高的城鎮(zhèn)家庭是高等教育公共資源的主要受益者。[5]由此可見，目前我國的公共教育支出并不公平，總體上是有利于高收入人群的。二、公共教育支出的受益分配：經(jīng)驗證據(jù)最近吸引西方學者注意的一個現(xiàn)象是：收入不平等是和公共教育支出的受益分配不平等相聯(lián)系的。如波索爾(Birdsall)和朗德羅(Londono)發(fā)現(xiàn)，人力資本不平等（盡管并不特指公共教育）對經(jīng)濟增長有顯著的負效應(yīng)。他們通過古巴和丹麥的大樣本數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，1960-2000年間教育不平等程度的下降是導致這些國家隨后出現(xiàn)顯著經(jīng)濟增長的主要因素。[6]波索爾認為，在發(fā)展中國家，一般基礎(chǔ)教育支出要少于高等教育支出，而高等教育支出的主要受益者是富人。在拉丁美洲和非洲，這個問題尤其嚴重，而這些地區(qū)也一直以收入分配不平等著稱。愛得森(Addison)和若何瑪(Rohman)曾嘗試系統(tǒng)解釋窮人和富人間公共教育支出的巨大差異，他們的研究發(fā)現(xiàn)這其中收入不平等起了很顯著的作用。尤其是當控制人均收入、人口密度和其他幾個變量不變時，基尼系數(shù)每增加一個百分點，基礎(chǔ)教育與高等教育支出比就下降0.2個百分點。[7]在我國，據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，上世紀80年代，我國大學生來源城鄉(xiāng)之比大體為4∶1，至多不超過3∶1。[8]人口統(tǒng)計資料顯示，當時我國城鄉(xiāng)人口比例的平均水平為1∶3.2。換言之，占我國總?cè)丝?6.2%的農(nóng)村人口中大學生所占比例僅為20%，而占總?cè)丝?3.8%的城市人口中的大學生所占比例則高達80%。因此可以說，收入水平較高的城鎮(zhèn)家庭是高等教育公共資源的主要受益者。根據(jù)1999年香港中文大學對北京、南京和西安三城市14所高校13500多名大學生的調(diào)查，大學生來源城鄉(xiāng)之比為52∶48。[9]對照當年的《中國統(tǒng)計年鑒》計算，占總?cè)丝?0.4%的城市人口中大學生所占比例為52%，而69.6%的農(nóng)村人口中大學生所占比例為48%。如果將二者調(diào)整到可比水平，上世紀80年代城市青年獲得高等教育的機會是農(nóng)村青年的9倍，90年代則下降至2.6倍，不公平程度雖然顯著下降，但仍很明顯。從這次調(diào)查結(jié)果來看，如果將上海市樣本包括在內(nèi)，農(nóng)村家庭學生接受高等教育的比例不足15%，也就是說，近70%的農(nóng)村人口享受高等教育的數(shù)量占學生總數(shù)的比重不足15%。如果將上海市樣本扣除在外，近70%的農(nóng)村人口享受高等教育的數(shù)量也只有20%左右?？梢?，目前高等教育的受益者主要是收入水平較高的非農(nóng)村家庭。雖然我們還沒有數(shù)據(jù)顯示尋租在這其中所起的作用，但幾乎可以肯定的是，家庭收入不平等強化了子女在公共教育支出中的受益不平等。2004年一項針對浙江、江蘇、甘肅、陜西、北京、湖北、湖南和四川等8個省份18所高等院校的問卷調(diào)查顯示，家庭平均收入與能否上好大學顯著相關(guān)。[10]出生于高收入家庭的學生進入好大學的機會高出低收入家庭的很多。特別值得一提的是，2500元左右是一個轉(zhuǎn)折點，當家庭月平均收入低于這一點時，子女進入好大學的機會都很小，概率不超過0.15。而超過該點后，進入好大學的機會立即隨著收入增長而快速增長。家庭月平均收入2500元在中國普通城鎮(zhèn)屬于中等偏上水平，而在農(nóng)村屬于絕對的高收入水平，并且用于文化教育的支出與升學率具有一致性。如果這項調(diào)查有足夠的代表性，就說明絕大部分家庭的孩子進入好大學的機會都不超過15%。計量分析的結(jié)果說明：進入好大學的機會與家庭收入和父母受教育程度顯著正相關(guān)，家庭收入對子女的影響體現(xiàn)在他們的學業(yè)表現(xiàn)之中。以我國義務(wù)教育中的“擇?！爆F(xiàn)象為例，家庭作為教育的需求者，為了獲取政府及學校手中的教育租金（享受優(yōu)質(zhì)的教育）就會采取一切可能的方法進行擇校尋租活動。他們的活動邊界是享受優(yōu)質(zhì)教育所帶來的預期收益大于其進行擇?；顒铀ㄙM的成本。由于我國禁止在義務(wù)教育階段跨區(qū)擇校，因此擇校收費大都是暗箱操作。在這種情況下，雖然高收入家庭也未必能自由擇校，但要想獲得這種稀缺的優(yōu)質(zhì)公共教育資源還是要付出經(jīng)濟成本，這是另一層次上的尋租，也是以權(quán)擇校產(chǎn)生的溫床。一般而言，家長除了要交擇校費外，可能還需要在疏通關(guān)系、找關(guān)鍵人物幫忙等方面進行不少支出，最終家長付出的成本要遠遠大于名義上的擇校費。[12]但我們必須注意到，由于家庭收入存在巨大差距，不同收入水平家庭對公共教育的尋租能力懸殊，隨著擇校收費水平的提高，會有越來越多的低收入家庭不得不退出擇校的行列。也就是說，最終家庭收入分配不平等強化了公共教育支出中的受益不平等。三、公共教育支出受益分配的均衡收斂路徑：基于尋租理論的推斷我國的公共教育支出政策是在政府主導下制定的，其決策過程不可避免地也存在尋租行為。那么，尋租行為是怎么發(fā)生的？又對公共教育支出政策有什么樣的影響？我們不僅要探尋尋租行為產(chǎn)生的原因，更要研究尋租行為如何導致公共教育支出出現(xiàn)偏離，只有這樣，我們才能對尋租行為進行更具有針對性的約束，進而實現(xiàn)我國的公平教育與共享式發(fā)展。本文假設(shè)：公共教育支出作為政府決策的產(chǎn)物，不可避免地要受到尋租的影響。雖然高收入不是尋租的充分條件，但由于信貸市場的不完全，高收入家庭具有天然的尋租優(yōu)勢，他們通過尋租可以獲得更大的公共支出受益份額。這種尋租對教育資源分配機制有多大的影響取決于政治決策方式。這里我們界定兩種極端情形：當尋租對公共支出的邊際效應(yīng)可以忽略不計時，稱之為共享型社會；當尋租對公共支出的邊際效應(yīng)極大、社會極不平等時，稱之為排斥型社會。通俗地說，在共享型社會，所有的家庭都有平等的機會獲得教育資源，也就是說，現(xiàn)存的制度安排能有效地阻止尋租可能導致的教育機會不平等；在排斥型社會，受教育機會完全取決于父母能在多大程度上獲取這種機會，即在公共教育領(lǐng)域內(nèi)的尋租行為。施蒂格勒用利益集團對政府管制的需求來解釋尋租行為，認為政府的政策將會被尋租者俘獲；集體行動跟個人行動一樣自然，一旦“公共品”被控制，特殊利益集團將發(fā)展起來。行為體通過尋租行為促使公共政策的公共性發(fā)生偏移，導致利益集團與政治結(jié)盟。利益主體正是通過尋租行為，使公共支出的分配和受益不均等，以致政策制定出現(xiàn)偏向從而使其獲益。那么，尋租與經(jīng)濟增長的關(guān)系又是怎么樣的？許多學者都進行了基于經(jīng)驗檢驗或是定量分析的大量研究，基本的共識是：在短期內(nèi)，尋租有可能提高局部領(lǐng)域的經(jīng)濟效率，可能促進經(jīng)濟增長；但從長期看，尋租給社會帶來了限制和約束，導致資源非有效配置，對經(jīng)濟增長有負面影響，甚至阻礙經(jīng)濟增長。在公共教育支出領(lǐng)域，尋租者通過尋租投資使公共教育支出發(fā)生偏離，獲得尋租利潤，部分政府官員也獲得尋租利潤，這樣的結(jié)果使公共教育支出對一部分家庭具有偏向性，從而使公共教育支出的公平性受到損害。從長期來看，整個社會的福利狀況會惡化。再回到我們的假設(shè)，在共享型社會與排斥型社會這兩種情況下，增長與分配具有完全不同的含義。相對于排斥型社會而言，共享型社會趨向于抑制收入不平等和提高教育支出的代際流動性。短期內(nèi)這種增長效果并不確定，因為它主要取決于父母的財富可以在多大程度上轉(zhuǎn)移給子女；但就長期效果而言，共享型社會更易于達到高水平的穩(wěn)態(tài)人均收入。換句話說，當父母對子女的生產(chǎn)能力影響相對較小，整個社會的教育資源配置將更為有效，共享型社會會帶來更高的經(jīng)濟增長率。由此可以推斷：共享型社會降低了下一期及以后各期的收入不平等程度。相對于排斥型社會而言，它將導致更快的收入增長率，此時家長因素對孩子的影響相對不顯著。同時，長期內(nèi)，共享型社會達到高水平穩(wěn)態(tài)均衡收入的可能性更大。然而現(xiàn)實的情況是，社會處于排斥與共享兼容的狀態(tài)，而且家庭越富裕越傾向于選擇排斥型社會，而收入等于或低于社會平均水平的家庭更傾向于選擇共享型社會，因此我們必須要考慮可能存在的由政治力量決定的公共支出的決策方式。也就是說，任何選擇旨在促進公共教育支出更公平以實現(xiàn)共享型社會的政策，如增加基礎(chǔ)教育支出比重的政策，必須要將可能存在的政治上的反對力量納入分析中。由于公共政策大都是以整體社會福利最大化為基本準則，在初始狀態(tài)下，一人一票的政治制度使所有家庭對政治結(jié)果都有相同的影響，共享型社會將會是大多數(shù)窮人家庭的初始選擇；但隨著家庭收入的增長和中產(chǎn)階級群體的壯大，中產(chǎn)階級的投票相對具有決定性。換句話說，有利于富人的政治影響會隨著收入的增加而增加。此時，排斥型社會將獲得多數(shù)人的支持，公共教育體系的公平性被破壞了，使人們對公共教育制度的合理性和效率產(chǎn)生了根本的懷疑。于是促使人們要求政府進行更多的干預以彌補公共教育資源分配不均的現(xiàn)象，從而導致更多的家庭從事尋租活動，產(chǎn)生更多的不公平競爭。可以這樣理解，尋租是通過非生產(chǎn)性的行為實現(xiàn)自己的利益，是既得利益者對既得利益的維護和再分配的活動，正是由于這種再分配效果，使人們對共享型社會的政治支持并不堅定。很顯然，初始收入更高的家庭在公共教育支出的尋租活動中占據(jù)有利地位，擁有更高收入的家庭可以投入更多資源進行尋租。也就是說，尋租行為與公共支出政策的變化是相互影響、相互強化的過程，當公共支出出現(xiàn)組內(nèi)溢出效應(yīng)時，尋租對公共支出的邊際效應(yīng)極大。尋租對公共教育支出的危害表現(xiàn)出惡性循環(huán)的趨勢，將進一步強化公共教育支出的不平等程度，從而出現(xiàn)社會不平等和經(jīng)濟低增長。這表明，可能存在一種多重均衡，它取決于初始收入分配和初始政治力量分配。若初始收入不平等程度較小，則共享型社會將獲得更多支持。因此，收入分配的低差距會強化對共享型社會的支持。相反，如果初始收入不平等程度較高，排斥型社會將贏得具有更大政治影響力的富人的支持，并將導致下期收入不平等程度上升，因而富人可以通過確保對排斥型社會的支持來強化其政治優(yōu)勢。由此可以推斷：當偏向于富人的政治力量足夠強時，可能存在多重均衡，這取決于收入分配的初始不平等程度。如果初始不平等程度較低，則共享型社會將贏得社會支持，并且經(jīng)濟趨向于較高的平均收入和較低的不平等程度。反之，如果初始不平等程度較高，排斥型社會將贏得社會支持，并且經(jīng)濟趨向于較低收入水平的穩(wěn)態(tài)。結(jié)語相當多的實證研究已經(jīng)證明，教育資源分配的不公平將擴大社會各階層的收入差距，并對經(jīng)濟增長產(chǎn)生不利影響，[13][14]但少有人關(guān)注教育資源的分配不公更可能是由極端的收入不平等所導致的。本文的主要結(jié)論是：初始收入不平等水平?jīng)Q定了均衡的收斂路徑，公共教育支出領(lǐng)域的分配不平等將降低長期經(jīng)濟增長率，并且還會強化收入分配不平等程度。從尋租的角度探討這個問題，根據(jù)對經(jīng)驗證據(jù)的推理，由收入分配不平等所引致的政治偏向可能會導致投票者對排斥性社會的支持，進而家庭從事尋租活動的努力程度決定了其獲得公共教育支出份額的大小。伯納班(Benabou)和費雷亞(Fereir