整體治理的現(xiàn)實困境與路徑選擇

整體治理的現(xiàn)實困境與路徑選擇

正如Hood所指出的，所有形態(tài)的政府在提供公共產品時無不追求政府內部以及政府與非政府組織的協(xié)調，但在實踐中常常困難重重[1]。作為一種新的治理理論，整體治理也面臨同樣的問題。本文嘗試從分析整體治理的理論主張入手，對其實踐中的現(xiàn)實困境進行剖析并提出問題解決的具體路徑。一、整體治理的理論與實踐（一）整體治理的產生背景整體治理最早起源于英國，其主要原因有二：一是英國很早就有部門協(xié)調的傳統(tǒng)。早在20世紀50年代，時任首相的丘吉爾為了應付官僚組織的部門主義缺陷，在首相與各部委之間建立了三個協(xié)調監(jiān)管的管理層，從而將各個部位聯(lián)合起來。60年代的威爾遜政府創(chuàng)建了整合政府社會服務功能的健康與社會安全部。70年代的希思首相發(fā)表《重構中央政府》白皮書，將一些小部門進行合并，希望能夠建立一個廣泛的、具有戰(zhàn)略性的政府部門來全面克服部門主義，并在此基礎上推進大部制的改革，設立環(huán)境部和貿易與工業(yè)部兩個超級大部，同時建立中央政策審查參謀機構（theCentralPolicyReviewStaff,CPRS）來研究解決跨部門的問題。由此可見，英國政府追求政府內部部門協(xié)調與大部門式治理歷史較為久遠。二是英國是最早推行新公共管理運動也是受管理主義影響較大的國家，因而對新公共管理反思也較為深刻。20世紀70年代末，撒切爾夫人推動新公共管理改革運動，撤銷了CPRS，在政府機構全面引進私人部門的管理理念和管理方式，大量公共服務業(yè)務被外包，公共服務機構也開始走向分散化和小型化以增加靈活性。新公共管理理論在實踐運作中雖然一定程度上提高了效率，強化了公共服務和公共管理職能，提升了國家競爭力，但其缺陷也是明顯的：部門之間產生了嚴重的協(xié)調與合作問題，導致組織結構和公共服務的“碎片化”。因為新公共管理在“引進新的管理模式時轉化成本難以克服，企業(yè)管理模式在與公共組織兼容過程中產生摩擦企業(yè)文化在改造政府的同時帶來倫理上的爭議。更大的缺陷在于引入競爭機制的同時，忽視了部門之間的合作與協(xié)調，帶來碎片化的制度結構?！盵2]這種“碎片化”的制度結構和部門的自我中心主義使合作與協(xié)調重新成為一個瓶頸問題，嚴重影響了行政效益與效率的提高[3]。到梅杰政府時期，空心化和碎片化的政府越來越難以應付日益嚴重的社會問題。正是因為英國對新公共管理給政府能力帶來的傷害有較為切身的感受，所以到布萊爾上臺伊始，英國就開始推行整體治理。（二）整體治理的理論主張整體治理含義十分廣泛：它既“包括中央行政部門不同政策領域之間日益增加的橫向整合、部委與其代理機構之間的內部縱向整合以及地方機構在提供公共服務時進行的協(xié)作”，“包括決策的整體治理與執(zhí)行的整體治理，也包括橫向合作或縱向合作的整體治理”；同時，“整體治理改革的實施可以是一個小組、一級地方政府，也可以是一個政策部門。其涉及范圍可以是任何一個政府機構或所有層級的政府，也可以是政府以外的組織。它是在高層的協(xié)同，也是旨在加強地方整合基層的協(xié)同，同時也包括公私之間的伙伴關系”[4]。按照Pollit的觀點，整體治理是一系列企圖通過橫向和縱向協(xié)調的思想與行動以實現(xiàn)預期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內容：消除政策互相破壞與腐蝕的情境；更好地使用稀缺資源；促使某一政策領域或網(wǎng)絡中關鍵的利益相關者團結協(xié)作；為公民提供無縫隙而非碎片化的相關服務[5]。TomLing進一步把整體治理的理論主張概括為：公共政策目標的實現(xiàn)不能通過現(xiàn)存組織的分裂活動實現(xiàn)，也不能通過建立一個“超級管理機構”來實現(xiàn)，實現(xiàn)公共政策的目標關鍵是在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界進行協(xié)同活動的“聯(lián)合”工作。實現(xiàn)“聯(lián)合”的關鍵就是用不同的文化、動機、管理制度與目標相結合，形成工作聯(lián)盟和伙伴關系，由公共組織、私人組織、志愿者組織等聯(lián)合地完成工作任務[6]?？傊罢w治理”強調的是一種新型的政府改革治理模式，即在公共政策與公共服務的過程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織，以及政府內部各層級與各部門等）在共同的管理活動中協(xié)調一致，達到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和。提供優(yōu)質的公共服務是“整體治理”的根本目的，政府機構功能的“整合”（Integration）是其精神實質，各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”（Joined-up）、“協(xié)調”（Coordination）則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。（三）整體治理的運作實踐整體治理的實踐最典型的是英國。英國自1997年以來，一直致力于整體治理改革，其主要做法有：（1）大部門式治理。通過合并把一些功能相近的機構重新組合成部門化的組織，取消一些準政府機構，以及重新在以往被鼓勵進行無限制競爭的地方機構這一微觀層面建立合作的、以社區(qū)為基礎的聯(lián)合服務供給小組，如績效與創(chuàng)新小組、婦女與平等小組、鄰里關系復興小組、露宿街頭解決小組、青少年懷孕解決小組、區(qū)域協(xié)調小組等；設立新的政策制定小組，如在中央政府中設立社會排斥小組和效能與革新小組，這些小組獨立于部門利益之外。（2）重新政府化。主要包括把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動重新交由公共部門進行。如英國承包鐵路軌道建設的公司在2000年夏破產后，這一鐵軌建設再次被收回國有。（3）恢復或重新加強中央過程。這是對新公共管理碎片化改革產生的重復的多頭的等級結構的回應。由于新公共管理導致的分散的競爭的無政府主義，一些提議開始重新強調秩序，特別是在信息技術領域[7]。（4）協(xié)調性地方機構，最初出現(xiàn)的機構是跨地區(qū)邊界的青少年犯罪預防小組，最近又出現(xiàn)地方策略性伙伴關系，把多重伙伴關系聯(lián)合成一個治理結構。此后，整體治理在其它同樣曾經(jīng)狂熱地推行新公共管理運動的英聯(lián)邦成員國之間得到推廣，比如，新西蘭政府實施的各種相關機構及不同層級政府之間的整合、社區(qū)參與、適合地方和區(qū)域需要的服務定制、資源的有效使用、以公眾的需要而不是以官僚制結構需要來設計服務方式等[8]。澳大利亞實施的“整合領導”戰(zhàn)略，由總理或內閣建立各種加強政府部門合作的新機構。如新內閣／部委委員會、部際／內或局際合作機構、府際委員會、核心機構、聯(lián)合小組、高層網(wǎng)絡組織、特別工作小組、跨部門計劃或項目[9]。美國、加拿大、荷蘭、挪威等國家的地方政府也在一定程度上進行了類似的改革實踐。二、整體治理的現(xiàn)實困境（一）功能整合的技術困境整體治理主張從技術層面，通過功能整合解決新公共管理的碎片化等問題，但是自身卻存在最大的技術問題，那就是公共組織如何真正做到部門和機構的整合？作為一種理論，它主張跨越組織邊界進行聯(lián)合，建立一種功能整合的組織結構。在各國的實踐中，較為普遍的做法對功能相近的機構進行整合、實行大部式治理。但是機構整合面臨技術困境，簡單的撤并不能從根本上解決問題。按照Perri6的說法，整體治理有三個假設：一是政府機構的組織結構應該是問題取向；二是公眾有一些需要合作解決的問題，也就是說，政府并不是完全按照它的功能來解決問題的；三是為了解決一些問題，政府各部門、專業(yè)、層級以及機構之間的整合運作是必要的。整體治理的目標就是如何使政府的功能進行整合，以便更有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命。然而，當代政府組織是一種典型的官僚制組織，就是按照功能結構建立起來的，而功能結構在某種程度上就是針對問題的，這種專業(yè)化的管理有助于取得高效的結果。Perri6提到公眾需要各政府部門協(xié)調解決問題，能否按照這樣的問題取向建立組織呢？某些情況下是可以的，譬如一些臨時性的協(xié)作機構或團體擔負的就是這種職能，網(wǎng)絡結構在某種程度也上可以說是這樣的一種結構形式，但這種結構形式在短時間內很難替代主流的、相對穩(wěn)定的官僚制組織。臨時性的協(xié)作機構或團體顯然不能，而網(wǎng)絡化治理面臨的障礙是“政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網(wǎng)絡化政府模式設計的，因此，兩種管理模式在實際運行中經(jīng)常發(fā)生沖突。”[10]Perri6盡管在他的理論中提到了整體性政府應該做到的一些事（比如政策層次的整合、中央政府勇于創(chuàng)新和擴大授權、整合性預算、重塑價值、更新信息系統(tǒng)以及人事改革等），但這一政府的組織基礎顯然還是韋伯式的結構模式，官僚制至少在目前看來很難被超越。（二）組織沖突的協(xié)調困境Bogdanor指出，整體治理“假定公共服務過程中各種形式的機構——不管是政府的還是非政府的——可以按照它設想的途徑進行聯(lián)合，而不會被意識形態(tài)和階級利益分開”。[11]但事實上組織之間的沖突是必然出現(xiàn)的普遍社會現(xiàn)象，只要存在不同的歷史背景、不同的文化傳統(tǒng)、不同的利益基礎，各種不同類型的組織就有發(fā)生沖突的可能。在政府內部各部門之間、政府內部的不同層級之間都存在一定的沖突。AnthonyDowns認為，每個政府部門都有自己的私利，它們在權力、資源以及名聲上都存在著激烈的沖突[12]。整體治理理論為了解決跨部門的問題，通過伙伴關系把各種組織（部門、機構）連成一個龐大的組織結構，即通過擴大部門職能或整合相關部門，把本來是部門和部門之間的關系變?yōu)椴块T內部的關系，這樣，各局同屬一個部，局與局之間的大多數(shù)裁決糾紛和政策紛爭可以控制在“家庭內部”，部領導將成為仲裁者。整體治理理論認為這樣可以解決大量政府機構重疊的問題，克服政府機構之間的推諉扯皮和缺乏協(xié)調，加強對政府機構的監(jiān)督和制約，減少行政協(xié)調成本。但是，事實上這種做法只是將部際協(xié)調變成部內協(xié)調，相對地增加了部門內部協(xié)調的難度，而且造成更大的部門主義和新的機構臃腫，加劇同一層級部門之間的權能之爭。至于政府與非政府組織之間由于組織性質與結構、行為方式與決策程序以及利益取向等等差別更大，要與政府建立功能整合的組織結構更為困難。正是由于組織之間各種形式的沖突存在，使得整合之后仍然存在重新碎片化的可能。在英國的整體治理實踐中，常常是已經(jīng)付諸實踐的合作項目在整合的名義下缺乏真正的合作，項目管理界限混亂，造成許多無謂的重復浪費。在一些地區(qū)，“健康行動小組，毒品行動小組，打擊犯罪活動機構等，它們的覆蓋領域都重疊在一起。管理者不得不將同樣的問題不斷地重復。”[13]這種合作表面下卻仍是碎片化的實質，甚至造成了更多的混亂。究其原因，是因為部門利益的沖突。爭取一個合作項目往往意味著得到資金和資源，因此許多機構往往為了爭取資金而進行合作來參與競標，這種合作經(jīng)常會在競標失敗后解散，而即使是資金到手后也容易流于形式，許多沒有協(xié)調好的沖突在合作之后暴露出來。（三）合作治理的問責困境整體治理還面臨一個問責制度模糊的問題。健康的問責制度的首要前提就是要有明確的責任承擔主體，由于整體治理理論倡導建立的是一種功能整合的組織結構，因此在共享責任結構與協(xié)作鏈條中，伙伴關系的各方容易形成形式上的責任共享，各方都負有責任，但在實質上往往會出現(xiàn)責任混亂，導致沒有人完全負責。有批評者指出，整體治理的“一個嚴峻的挑戰(zhàn)就是在垂直責任、橫向責任和回應性之間實現(xiàn)更好的平衡。”[14]毫不客氣地說，如果沒有新的問責制度，簡單的機構整合將無法避免公共服務的新的碎片化。在西方各國整體治理實踐中，整合在框架內的不同機構和人員之間經(jīng)常出現(xiàn)由于職責不清、權限不明，在追究責任時相關部門互相推諉、互相扯皮的情況。而在責任追究過程中，具體由什么機構承擔的直接責任，很難下結論。一個沒有明確責任主體的問責制度只是一種擺設。所以整體治理從某種意義上導致了責任機制的模糊和問責制度建設困境。三、整體治理提升的路徑選擇盡管整體治理在實踐中面臨諸多困境，但“整合”的理念已經(jīng)成為當今公共行政發(fā)展的潮流和各國行政改革的方向，因此，對于整體治理的缺陷和不足之處就必須進行改進和提升。（一）從注重機構整合到注重機構協(xié)作整體治理倡導的大部制通過將職能相對接近的部門進行橫向合并，設立“大部門”來統(tǒng)籌原來幾個部門的職能，通過創(chuàng)新的機構調整最大限度避免政府部門的職能交叉、政出多門、多頭管理，可以從根本上避免部門間的權限沖突。按照這樣的改革邏輯，政府所有的部門都逐步向大部門制過渡，完全實現(xiàn)一件事情由一個部門主管，那么行政權限沖突就無從產生。但這種改革等于政府重組，改變現(xiàn)行的官僚制結構。本文認為，大部門體制是一種解決部門間協(xié)調配合問題的極端措施，即其它途徑無法消除部門間沖突，只有通過在一定范圍內消滅部門間權限分工的措施來解決，然而行政管理體制的改革不是機構的重新設置和職能的重新配置，而是現(xiàn)有機構的整合和職能調整。想要通過大部門體制徹底杜絕行政權限沖突是徒勞的。大部制改革只能減少部門間的權限沖突，而不可能完全消滅沖突。事實上在西方整體治理改革中政府部門數(shù)量在改革中雖然一定程度有減少，但重組后的部門，組織機構龐大、官僚主義、管理混亂的問題并沒有得到根本解決。如前所述，既然部門分工與功能導向是當前公共服務組織不可避免的選擇，因此，通過協(xié)作的方式來解決分工帶來的部門和組織之間的矛盾就成為必然。常見的機構協(xié)作除了設立聯(lián)合領導小組等臨時機構以外，其它常見方式如：①派員制，是指一個部門派出工作人員到相關部門履行本部門的職責。如地稅部門派員至相關企事業(yè)單位，為納稅人辦理稅務登記或收集涉稅信息；派員到工商大廳現(xiàn)場辦公，在業(yè)主辦理營業(yè)執(zhí)照的同時，辦理稅務登記；派員到交警大廳，在車輛年審時，直接征收車船使用稅等。②行政協(xié)助，是指行政組織在履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政組織提出協(xié)助請求，被請求組織提供職務上的幫助以支持請求組織實現(xiàn)其行政職能。③移送處理，一般指某一公共組織在自己職責范圍內提供公共服務過程中發(fā)現(xiàn)有超出自己職責范圍內的情形時移送相關部門的一種協(xié)作方式。④通報告知，一般指公共服務的相關部門在公共服務過程中相互通報相關事項，交換意見，確定問題，協(xié)調措施，及時解決工作中遇到的問題。⑤互相認可。互相認可也是一種協(xié)作方式，它對避免重復檢驗或調解，產生對同一事物作出相互矛盾的結論或重復處理具有積極意義。必須指出，注重機構協(xié)作并不代表否認機構整合的必要性，只要機構整合的條件允許，就應該推進。（二）營造整體行動的柔性機制除了組織協(xié)作途徑以外，營造整體行動的柔性機制是提升整體治理的又一途徑。1.培養(yǎng)信任氛圍與合作精神。信任是合作的前提，因此首先需要培養(yǎng)信任氛圍。對于信任氛圍的培養(yǎng)，傳統(tǒng)的觀點認為，信任建立在頻繁而密切的人際互動基礎之上，通過人際關系的強紐帶而形成共同的身份認同和相同的行為方式，通過社會關系來制約個體的機會主義行為，敦促其信守承諾。而整體治理的信任培養(yǎng)則應該依靠網(wǎng)絡技術與信息技術所塑造的虛擬平臺實現(xiàn)互動協(xié)作的動態(tài)開放性系統(tǒng)。在現(xiàn)代社會，社會多元化削弱了人際互動或共同經(jīng)驗之類的信任基礎，非人際關系信任已逐步替代人際信任而成為當代社會最主要的信任模式，由此制度條件就要成為主要的信任基礎。Powell認為制度性信任包括五個方面的內容：公開的監(jiān)督機制、公開的法律約束、公開的鑒定機制、公開的反饋機制以及公開的合作規(guī)范[15]。這無疑為我們在整體治理中重新塑造與傳統(tǒng)不同的、新的信任形式提供了新的思路。其次是培養(yǎng)合作精神。正如Friend所指出的，任何改革途徑都必須認識到理想主義和看似簡單的原則背后的政治的挑戰(zhàn)，即所有機構——不管是公共的還是私人的——都應該學會追求共同目標和合作精神[16]。合作精神的培養(yǎng)是營造整體行動的柔性機制的必然要求。從某種意義上說，信任氛圍與合作精神的培養(yǎng)比機構的整合和協(xié)作更重要。2.實現(xiàn)信息共享。Williamson認為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機會主義行為。信任是組織之間在合作過程中的多次動態(tài)博弈的結果，而這種博弈必須以對成員組織行為的充分了解為基礎形成信任性的認識。信用總是表現(xiàn)為信息，信用管理的實質也就是信息管理，在整體治理過程中，如果沒有充分、透明的信息，客觀存在的信息不對稱現(xiàn)象必定促使機會主義行為的產生。因此，需要通過正式或非正式的渠道實現(xiàn)信息的公開化，以此促進成員組織之間的相互理解與了解，增加各個成員組織之間的相互依賴，并增強它們對整體結構的信心。而網(wǎng)絡技術與信息技術的發(fā)展則可以為這種信息的共享以及信用管理提供新的技術平臺，為信用信息庫的建立、成員組織之間信息的獲取、分析、評價以及信用狀態(tài)信息的披露提供強有力的技術手段。信息共享并非簡單的技術問題。Perri6指出，決定這些技術是否能夠運用于政策整合或是否在功能領域內的因素是政治而非技術，在以整合的方式運用技術的地方，用技術代替政治來解決整合的障礙，其范圍是很有限的[17]。3.改變組織運作的價值結構。在整體治理的理念之下，公共部門組織擯棄傳統(tǒng)行政組織的價值結構，轉為積極主動解決問題的運作途徑。傳