完善中國(guó)環(huán)境管理體制的法律思考

完善中國(guó)環(huán)境管理體制的法律思考

一、環(huán)境管理體制概述環(huán)境管理是現(xiàn)代政府實(shí)施公共管理的基本職責(zé)之一，始于50年代的發(fā)達(dá)國(guó)家。環(huán)境問(wèn)題的公害性、嚴(yán)重性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，決定了必須對(duì)環(huán)境實(shí)施系統(tǒng)化、規(guī)范化的統(tǒng)一管理。對(duì)于什么是環(huán)境管理，目前尚無(wú)統(tǒng)一的看法。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將環(huán)境管理界定為，環(huán)境管理是對(duì)損害環(huán)境質(zhì)量的人的活動(dòng)施加影響，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，達(dá)到既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足人類的基本需要，又不超出行星(地球)的生物容許極限。環(huán)境管理體制是指國(guó)家進(jìn)行環(huán)境管理的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)及運(yùn)行方式。其內(nèi)容主要包括各種環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系、各種環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)及權(quán)限劃分、各種職責(zé)和權(quán)限的相互關(guān)系及運(yùn)行方式。其中，組織結(jié)構(gòu)是指對(duì)享有國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的管理機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置以及機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)是指各種環(huán)境管理機(jī)構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等。職權(quán)的運(yùn)行機(jī)制是指享有環(huán)境管理權(quán)的機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)運(yùn)行方式、運(yùn)行程序以及各機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展環(huán)境事務(wù)進(jìn)行行政協(xié)作的方式等。值得注意的是，國(guó)外的環(huán)境學(xué)者在討論環(huán)境管理體制這一問(wèn)題時(shí)往往會(huì)考慮社會(huì)公眾的參與。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府行為的管理體制之外，與環(huán)境管理有關(guān)的所有社會(huì)利益團(tuán)體的結(jié)構(gòu)關(guān)系，或管理行為人的結(jié)構(gòu)關(guān)系也是一個(gè)很重要的組成部分。理論上來(lái)說(shuō)，在環(huán)境管理這一結(jié)構(gòu)體系中，政府的角色是規(guī)制者、監(jiān)督者和裁判者，企業(yè)是實(shí)施方和自我管理方，公眾包括市民、學(xué)者、媒體和環(huán)境社會(huì)組織，如非政府組織(NGO)，是社會(huì)監(jiān)督者和自我參與者。事實(shí)上，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境保護(hù)事業(yè)已經(jīng)高度社會(huì)化，企業(yè)和公眾的參與在環(huán)境管理中已經(jīng)具有舉足輕重的地位。二、中國(guó)環(huán)境管理體制現(xiàn)狀分析以1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議的召開(kāi)為契機(jī)，以1973年召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議為起點(diǎn)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，經(jīng)歷了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部環(huán)境局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，這個(gè)見(jiàn)證且穿行于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的機(jī)構(gòu)走到今天，用了整整30多年時(shí)間。經(jīng)歷了30多年的變革，中國(guó)的環(huán)境管理體制，從無(wú)到有，從蹣跚學(xué)步的初步確立階段到積極學(xué)習(xí)探索的可持續(xù)階段，再到目前結(jié)合中國(guó)實(shí)際提出的科學(xué)發(fā)展階段，中國(guó)的環(huán)境管理已經(jīng)形成了一個(gè)較為完整的體系，建立了由全國(guó)人民代表大會(huì)立法、監(jiān)督，各級(jí)政府負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理，“條塊管理結(jié)合、中央和地方管理結(jié)合、行政區(qū)域管理和流域管理結(jié)合”的環(huán)境管理體制，對(duì)抑制中國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)惡化起到了積極的作用。但目前的環(huán)境管理體制仍不能滿足中國(guó)環(huán)境管理的需要，尚不能完全實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》提出的“全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的要求，還存在一系列問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(一)立法方面。中國(guó)環(huán)境管理體制立法層面存在的問(wèn)題，首先表現(xiàn)為立法體系不完善。目前，從國(guó)家層面到地方層面，中國(guó)尚沒(méi)有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法，有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)分工的規(guī)定散見(jiàn)于各有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，甚至其他規(guī)范性文件中。各種法律文件之間的重復(fù)、交叉和矛盾，沒(méi)有法律依據(jù)或者法律的沖突矛盾使環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)的分配以及運(yùn)行等方面穩(wěn)定性較差，經(jīng)常處于變動(dòng)之中，中國(guó)從20世紀(jì)70年代以來(lái)對(duì)環(huán)境管理體制的幾次大調(diào)整，雖然說(shuō)有其客觀的需要，但在調(diào)整過(guò)程中缺乏相應(yīng)法律的規(guī)范，且隨意性較強(qiáng)。此外，立法內(nèi)容存在弊端。由于人們對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)就是賦予政府更多的環(huán)境管理權(quán)力，加強(qiáng)政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管。這種認(rèn)識(shí)在西方國(guó)家因“市場(chǎng)失靈”引發(fā)環(huán)境問(wèn)題而獲得了實(shí)證基礎(chǔ)，在中國(guó)更有政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的體制基礎(chǔ)。于是，從1979年制定《環(huán)境保護(hù)法(試行)》開(kāi)始，到現(xiàn)在已經(jīng)頒行的若干國(guó)家環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章，基本上都以向政府及其職能部門授權(quán)為主要內(nèi)容，而監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者的相關(guān)內(nèi)容卻處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致環(huán)境管理中權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象比比皆是。從《環(huán)境保護(hù)法》的整個(gè)規(guī)定來(lái)看，授予政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)管權(quán)力的條款居多，規(guī)定政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的條款較少。①而且從《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，政府及其職能部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任形式單一。雖然近年來(lái)環(huán)境保護(hù)部與監(jiān)察部共同發(fā)布規(guī)章，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)方面的行政問(wèn)責(zé)制，豐富了政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的種類，但現(xiàn)行制度本身仍不健全，實(shí)施過(guò)程中暴露出的種種問(wèn)題還有待解決，而且行政規(guī)章的效力有限，其功能的發(fā)揮也必然受到影響。目前，中國(guó)的環(huán)境管理體制是以行政區(qū)域管理為核心、國(guó)家與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，即各級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，國(guó)家和地方分別設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門，作為“環(huán)境保護(hù)行政主管部門”。盡管法律規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，但對(duì)負(fù)什么責(zé)任，是政治責(zé)任還是法律責(zé)任，抑或經(jīng)濟(jì)責(zé)任，都沒(méi)有明確規(guī)定。在政績(jī)考核中也缺乏對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況和資源消耗的考核，從而使地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)成為空洞的口號(hào)。同時(shí)，地方環(huán)境保護(hù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，使其既從屬于環(huán)境保護(hù)部，也附屬于地方政府。在這樣的體制框架下，地方環(huán)境管理的力度往往取決于地方政府的價(jià)值取向和態(tài)度。至此，像云南鉻渣露天堆放達(dá)17年之久，期間當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門多次調(diào)查，都沒(méi)有查出任何問(wèn)題這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也就見(jiàn)怪不怪了。(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分配方面。在2008年以“大部制”為核心的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，明確將國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，正式進(jìn)入國(guó)務(wù)院組成部門序列。相應(yīng)地，地方環(huán)境主管部門的地位也隨之提升。伴隨著組織地位的提升，在職能結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制以及運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)等方面都有了新的變革。這一切足以表明中國(guó)最高決策層開(kāi)始真正意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題對(duì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的深遠(yuǎn)意義，也意味著中國(guó)政府迫切希望通過(guò)環(huán)境管理體制變革來(lái)推動(dòng)環(huán)境治理工作。但是，單從環(huán)境主管機(jī)關(guān)自身法律地位的變化來(lái)看待其在環(huán)境保護(hù)方面的作用可能會(huì)失之偏頗。綜合分析相關(guān)的法律法規(guī)可以看出，環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)管職能執(zhí)行比較順利的包括工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物、噪聲污染控制、輻射和核安全、大氣污染控制、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。在其他領(lǐng)域尤其在水污染防治、自然保護(hù)區(qū)管理、生物多樣性保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、土壤污染防治等方面，因涉及到水利、林業(yè)、海洋、土地等資源管理部門的分工合作和依法制約，環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)管能力依然顯得十分脆弱甚至沒(méi)有，特別是伴隨著土地資源、水資源立法的相繼出臺(tái)，環(huán)境主管部門更多呈現(xiàn)的是“形式管理主體”。(三)運(yùn)行機(jī)制方面。首先，在協(xié)作機(jī)制方面。雖然在新一輪體制改革中，中國(guó)環(huán)境管理協(xié)作機(jī)制進(jìn)一步健全，如環(huán)境保護(hù)部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等八部委聯(lián)合探索建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，與國(guó)家海洋局以及多個(gè)省(區(qū)、市)簽署合作協(xié)議，與中央統(tǒng)戰(zhàn)部合作建立國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員制度。先后建立由環(huán)境保護(hù)部牽頭的松花江、淮河、三峽庫(kù)區(qū)及其上游、海河等水污染防治部際聯(lián)席會(huì)議，國(guó)務(wù)院九部委聯(lián)合開(kāi)展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)一步豐富了部際協(xié)作機(jī)制。但是，由于職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，各部門和各地區(qū)各自為政，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。其次，在監(jiān)督制約機(jī)制方面。隨著環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局和華南、西南、東北、西北、華東、華北六大環(huán)保督查中心的陸續(xù)成立掛牌，國(guó)家環(huán)境監(jiān)察體系新格局正在形成。這些超脫于地方管轄的區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)，無(wú)疑有利于強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督，有利于打破地方政府與環(huán)保部門的不當(dāng)制約，將增強(qiáng)國(guó)家層面的監(jiān)管和協(xié)調(diào)能力。但是，按照環(huán)境部規(guī)定，這些督查中心只是派出機(jī)構(gòu)，受環(huán)境保護(hù)部委托從事公務(wù)，其中督察業(yè)務(wù)接受環(huán)境部環(huán)境監(jiān)察局指導(dǎo)，應(yīng)急工作接受部環(huán)境應(yīng)急辦公室指導(dǎo)，對(duì)所委托事務(wù)均由環(huán)境部的相關(guān)部門進(jìn)行處理。也就是說(shuō)，環(huán)境督察制度沒(méi)有進(jìn)行中央層面的體制變革，只是應(yīng)環(huán)境事件頻發(fā)的需要，將感到力不從心的環(huán)境監(jiān)察職能下放到設(shè)在地方的中央部門去實(shí)施。環(huán)境督察頂著中央環(huán)境監(jiān)督之名，但可能更多的僅有提出建議的權(quán)力，以至于有人認(rèn)為各環(huán)境督察中心更多地只是充當(dāng)了環(huán)境部傳聲筒和監(jiān)視器的作用。三、完善中國(guó)環(huán)境管理體制的具體路徑(一)健全完善環(huán)境管理體制立法。制定一部綜合性的環(huán)境管理體制方面的法律，或者抓住此次修改《環(huán)境保護(hù)法》的機(jī)遇，對(duì)有關(guān)環(huán)境管理體制的規(guī)定進(jìn)行修訂和完善，理順與健全環(huán)境管理體制。具體包括科學(xué)界定環(huán)境主管部門與分管部門之間的權(quán)責(zé)邊界，避免推諉與扯皮局面的形成，避免因缺乏“主管部門如何統(tǒng)一監(jiān)管、分管部門有哪些相關(guān)管理職權(quán)、其不履行職責(zé)時(shí)，統(tǒng)管部門如何處置”等相應(yīng)具體規(guī)定，而導(dǎo)致統(tǒng)管部門統(tǒng)管缺乏力度，分管部門有效配合不夠，統(tǒng)一監(jiān)管與分管部門在“各司其職，相互配合”上存在明顯缺陷等問(wèn)題。同時(shí)要在立法中明確環(huán)境保護(hù)部派出機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)限和職責(zé)，賦予派出機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府、地方環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管權(quán)，以及明確派出機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。在制度選擇上，增加落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)的制度和措施，增設(shè)利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)企業(yè)環(huán)境友好行為的制度，完善公眾參與制度。(二)合理設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。首先，在橫向?qū)用?，?yīng)該繼續(xù)立足于統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合的設(shè)置模式。至于是否要把與環(huán)境管理相關(guān)的所有自然資源的管理都交由主管部門統(tǒng)一行使，還存在著不少的爭(zhēng)議。倘若如此，環(huán)境主管部門將會(huì)成為一個(gè)“超級(jí)部門”，這意味著一次全面的政府機(jī)構(gòu)改革，不僅成本驚人，實(shí)際可操作性也不大，其合理性也值得懷疑?？紤]到環(huán)境要素的復(fù)雜性和我國(guó)的國(guó)情，統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合的模式是可取的。但需進(jìn)行部門之間的整合和職權(quán)的重組，設(shè)置真正意義上的大部門體制下的環(huán)境主管部門。將林業(yè)、水利、海洋等“生態(tài)化”職能納入“大環(huán)?！惫芾眢w制中予以重構(gòu)和完善。例如在中央層面，可考慮將環(huán)境保護(hù)部與現(xiàn)在的某些部門合并成立新的部門，如將環(huán)境保護(hù)部與林業(yè)局合并(兩個(gè)部門之間最難協(xié)調(diào))，還可以包括國(guó)家監(jiān)測(cè)局、國(guó)家海洋局等，也可考慮將環(huán)境保護(hù)部發(fā)展成為環(huán)境部，將某些資源部門整合進(jìn)來(lái)。授權(quán)環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)責(zé)，切實(shí)提高環(huán)境主管部門對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問(wèn)題的決策能力、監(jiān)督能力及協(xié)調(diào)能力。在更高的層次上，實(shí)施對(duì)分管部門和各級(jí)地方政府的綜合監(jiān)督檢查。其次，在縱向?qū)用?，?jiān)持統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合，但應(yīng)該科學(xué)劃分中央和地方環(huán)境管理的職責(zé)權(quán)限。具體來(lái)講就是要在環(huán)境主管部門內(nèi)部上下級(jí)之間建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面執(zhí)行職能分離出來(lái)。為此，環(huán)境保護(hù)部于2008年10月發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部機(jī)關(guān)“三定”實(shí)施方案》，在強(qiáng)化自身環(huán)境決策職能的同時(shí)，不斷剝離其具體行政執(zhí)行的職能，進(jìn)行了環(huán)境決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相對(duì)分離的實(shí)踐探索。然而，環(huán)境行政決策權(quán)要求統(tǒng)一、公開(kāi)和民主，而行政執(zhí)行權(quán)講究多樣化和效率，這種理論上可行的環(huán)境行政適度分權(quán)的思路在實(shí)踐中卻存在權(quán)力對(duì)接方面的沖突。主要表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)部能否有效處理與地方政府及地方環(huán)境主管部門關(guān)系。解決此問(wèn)題的主要對(duì)策就是完善政府環(huán)境責(zé)任制度。具體措施如下：第一，加強(qiáng)環(huán)保政績(jī)考核，將環(huán)保任務(wù)完成情況與地方官員的政績(jī)考核以及升遷掛鉤。第二，法律制度保障，把地方政府的環(huán)保責(zé)任以法律和制度的形式進(jìn)行強(qiáng)化，進(jìn)一步完善環(huán)境管理機(jī)制，有效地約束政府行為，確保環(huán)保責(zé)任制落實(shí)到位。第三，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的激勵(lì)。權(quán)責(zé)明確、獎(jiǎng)罰分明，才能體現(xiàn)出環(huán)保責(zé)任制的科學(xué)性。(三)完善運(yùn)行機(jī)制。首先，擴(kuò)展環(huán)境管理體制的內(nèi)涵，培育多元化環(huán)境管理機(jī)制。環(huán)境的公共性特點(diǎn)決定了環(huán)境管理機(jī)制的多層次性，而中國(guó)的傳統(tǒng)公共管理模式與西方國(guó)家差異很大。企業(yè)和公眾的參與則被視為環(huán)境管理體制的外部作用機(jī)制，沒(méi)有被納入體制本身的范疇，需要對(duì)傳統(tǒng)的思維慣性作一實(shí)質(zhì)性拓展。應(yīng)以《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為契機(jī)，首先在環(huán)?；痉ㄖ薪鉀Q“多中心利益平衡”的觀念與體系建構(gòu)問(wèn)題，突破環(huán)境立法與法律制度運(yùn)行的傳統(tǒng)三大“利益中心主義傾向”——“大城市利益中心、國(guó)有大中企業(yè)中心、政府命令強(qiáng)制中心”，圍繞環(huán)境的多元利益格局與環(huán)境要素市場(chǎng)，變革“命令+控制”單一行政強(qiáng)制機(jī)制為兼容強(qiáng)制、指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激的復(fù)合性調(diào)整機(jī)制。培育多元化環(huán)境管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體“多元化”，管理機(jī)制“多樣化”。將環(huán)境管理從“政府直控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)制衡”的方式。當(dāng)下之計(jì)，培育公民環(huán)保意識(shí)，扶持民間環(huán)保組織，深化公眾參與路徑，以社會(huì)監(jiān)督輔助政府監(jiān)督，以輿論監(jiān)督推動(dòng)政府監(jiān)督，已成為環(huán)境管理體制完善的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。無(wú)論是云南鉻渣污染事件還是大連PX項(xiàng)目，都足以說(shuō)明這一點(diǎn)。其次，健全環(huán)境管理的協(xié)作機(jī)制。在國(guó)家層面，建立健全環(huán)境綜合決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步加大環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，解決環(huán)境與發(fā)展的重大問(wèn)題。在地方層面，地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在突出位置，加大對(duì)環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。環(huán)境主管部門應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用，做好重大環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。再次，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)。具體措施包括：第一，通過(guò)法律或行政法規(guī)，明確環(huán)境督察的權(quán)力來(lái)源，這樣才能有利于明確環(huán)境督察的國(guó)家督察性質(zhì)，為正常開(kāi)展環(huán)境督察工作提供法律保障。第二，厘清環(huán)境督查機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限。鑒于環(huán)境督察監(jiān)督對(duì)