日本的社會福利改革與新社會風險

日本的社會福利改革與新社會風險

在日本，社會保障制度的主要領域由收入保障、醫(yī)療保障和社會福利(服務)構成。在20世紀80年代之后，日本對以上三個領域都進行了各種各樣的改革。其中，社會福利領域的改革雖然在應對新社會風險方面具有重要意義，但從社會科學角度分析該改革的全貌、意義和局限性的研究還很不充分，以國外研究者為對象的研究報告就更為罕見。因此，本報告重點關注社會福利制度改革，概觀其制度改革的發(fā)展過程，探討改革是否能解決新社會風險。本報告中所言及的社會福利，按照英式說法是指社會福利及社會福利工作(socialcareandsocialwork)，或個人社會服務(personalsocialservices)。一、社會福利制度改革的分析視角日本的社會福利制度改革往往是在由厚生勞動省(2001年以前為厚生省)官員、全國社會福利協(xié)議會等一部分社會福利團體以及少數(shù)社會福利學者所構成的政策圈(policycommunity)內設定改革任務，討論改革設想，并形成討論的框架。雖然一部分政黨和社會運動批判社會福利制度改革為新自由主義，但很少成為一般市民討論的焦點。在護理保險制度成立時盡管媒體對其進行了很多報道，但民眾的關心主要集中在護理服務能否增加以及隨之增加的負擔方面，而對于在政策圈內廣受爭議的護理保險制度的設計、護理服務的供給體制少有人關心。有關社會制度改革的研究分析中，研究者也傾向于原封不動地接受政策圈所設定的討論框架，因而分析視角出現(xiàn)了以下偏差：第一，分析集中于被稱為“世紀之交改革”，而深少考慮該改革始于20世紀80年代、2000年代中期以后的改革也很重要且仍在進行中等事實。第二，研究者往往只強調“從措置到合同”的服務利用方式改革是改革的核心，而不強調除此之外還具有多方面的改革內容，例如促進社區(qū)護理、地方分權、服務供給主體的多元化、對供方的規(guī)制內容和方法的改革等。第三，研究者一味強調改革是“唯一的選擇”，而忽視了其他的政策選擇。本報告基于對上述三點中第一和第二點的反省，介紹自20世紀80年代到現(xiàn)在的改革過程，討論由多個層次構成的改革的全貌。至于第三點中的替代方案也有必要進行更深層次的分析，但由于時間限制，本報告中對此不展開討論。如何理解改革前的日本社會福利的制度框架也十分重要。筆者曾把改革前的制度框架命名為“戰(zhàn)后型社會福利”(平岡、2005)，它由以下四點構成：(1)以“措置制度”(后述)為核心；(2)服務供給以機構服務為中心；(3)通過機關委任事務和特定補助費(專項撥款國庫補助金、國家財政負擔)機制，實現(xiàn)中央政府對地方政府的控制，④依據(jù)社會福利法人制度和措置委托制度保護并管理民間福利活動。在此向海外學者簡單說明該制度框架的幾個核心概念。以下說明基于平岡等(2011)的第9章、第22章。其他相關論文參見堀(1997)、倉田(2008)、宇山(2006)、Hiraoka(2001)。首先，“措置”指的是負有實施社會福利責任的知事(governor，相當于省長)、市町村長(mayorofmunicipality)等地方政府領導人通過行政方式?jīng)Q定社會福利服務的供給。一般而言，即使在措置制度下地方政府不會無視使用者的要求而單方面地決定服務。但是，使用者的意見并不是措置制度相關法律的構成因素，因此“措置制度”被批評為“不尊重使用者的選擇，單方面地決定可利用的服務內容”。由此，用合同制度代替措置制度的呼聲也隨之高漲。“措置委托制度”是由知事、市町村長等地方政府領導人向經(jīng)營社會福利機構的社會福利法人委托服務供給的制度。該制度是與一般的地方政府委托業(yè)務截然不同的特殊制度。受委托的一方原則上不能拒絕委托，且委托費(又稱“措置費”)的金額也受法令規(guī)定限制。與此同時，地方政府會向特定的受托方長期委托業(yè)務，保證了社會福利機構經(jīng)營的穩(wěn)定。“社會福利的機關委任事務”指把負有執(zhí)行社會福利服務責任的知事、市町村長等地方政府領導人視為政府機構，將福祉機構的入住事務等納入國家監(jiān)督之下。機關委任事務不受地方議會的限制，因此該制度被批評為違背地方自治原則。二、社會福利制度改革的發(fā)展過程(一)20世紀80年代的改革20世紀60年代至70年代初的高速經(jīng)濟發(fā)展給社會帶來了巨大變化。這種巨大變化導致了家庭、區(qū)域社會的生活保障功能的衰退，擴大了對保育、護理等的社會需求。在這種情況下，“戰(zhàn)后型社會福利”框架越來越難以滿足日益增加并多樣化的社會需求。20世紀70年代至80年代，居家福利服務開始出現(xiàn)，同時形成了一個政策圈，討論如何對“戰(zhàn)后型社會福利”制度框架本身進行改革。20世紀80年代初期新自由主義的影響力越來越大，日本政府把“不依靠增稅的財政重建”設定為目標，并實施了抑制社會保障相關支出增長幅度的政策。在這種社會環(huán)境下，80年代后半期下調了社會福利機構措置費(入住費用)中的國庫中央負擔比率。此外，在1987年把福利機構的入住等事務由機關委任該為團體委托事務。也就是說在既降低國家財政負擔的同時把權力移交給地方政府，然而被移交的權力其實沒有實質內容，因為國家通過特定補助費等手段繼續(xù)控制著地方政府。但是，也正是這個時期“戰(zhàn)后型社會福利”框架的部分改革正式開始。(二)20世紀90年代的改革1990年6月改訂了社會福利領域的8部法律，對“戰(zhàn)后型社會福利”框架的改革也隨之得到進一步發(fā)展。主要內容是，把家居服務的各項事業(yè)法定化(在法律上給予定位)；把都道府縣的一部分權力移交到市町村；都道府縣和市町村政府有義務制定老人健康福利計劃。之所以把制定老人保健福利計劃義務化，是因為在1989年年底日本發(fā)表了全國范圍的“老年人保健福利推進十年戰(zhàn)略”(通稱黃金計劃，GoldPlan)。政府基于泡沫經(jīng)濟導致的國家財政收入的增加和1989年實施的消費稅法案，對未來的籌資規(guī)模進行了預測，提出了大幅度擴充老年人保健福利服務(護理服務)的方針。1994年政府又重新修訂了黃金計劃(盡管泡沫經(jīng)濟已經(jīng)破滅)，將提高了服務目標。在改訂后的計劃里，上門護理員的人數(shù)從1989年3.14萬人增加到1999年的17萬人，可以說是非常野心的計劃。同時，值得注意的是，該計劃的目的是把服務供給體系轉向以居家服務為中心。至于特別養(yǎng)護老人院的床位，僅在老齡化的進展和等待入住的老年人人數(shù)的增加范圍之內增加。到20世紀90年代，除了老年人領域，在殘疾人和兒童領域都形成了制定全國、都道府縣、市町村三個等級的中長期的計劃，并根據(jù)社會調查所掌握的福利需求擴充服務的體系。在精神殘疾人保健福利領域(相比其他發(fā)達國家，日本偏向于住院治療)，自90年代中期也開始力求擴充居家服務。在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障領域，80年代以后的大部分改革要么降低支付水平要么提高保費、增加患者負擔。但在社會福利領域，制度改革導致了服務的質的改善和量的增加。由此導致的社會福利預算的增加雖未超出養(yǎng)老和醫(yī)療的削減幅度，但卻提高了社會福利在社會保障制度中所占的地位。自90年代以后這中政策取向非常明顯。一方面，不從根本上改變“戰(zhàn)后型社會福利”框架而一味地擴大服務的量也無法保證能夠提供符合使用者需求的服務；另一方面，政策圈里的不少人擔心支出額可能會超出政府能夠負擔的范圍。在決定創(chuàng)建護理保險制度時，決策層認為該制度是能夠長期保證穩(wěn)定財源的最現(xiàn)實的方法。這種判斷對社會福利制度改革爭論也帶來了很大的影響，因為如果采用社會保險方式，護理服務的供給方式也必然要有別于“戰(zhàn)后型”社會福利框架。為配合護理保險制度的創(chuàng)建，政府提出了“社會福利基礎結構改革”的構想，對“戰(zhàn)后型”社會福利框架進行重大改革。之后朝著如何實施此構想展開了研究與討論。(三)世紀之交的改革此處所提到的“世紀之交的改革”包括：(1)1997年制定護理保險法，該法于2000年4月開始實施；(2)1997年修訂兒童福利法并改革保育所制度；(3)“社會福利基礎結構改革”，包2006年修訂社會福利事業(yè)法及其他相關法律(社會福利事業(yè)法改為社會福利法)。有些人把(1)～(3)統(tǒng)稱為“社會福利基礎結構改革”，但在這里“社會福利基礎結構改革”一詞只限定于(3)的內容。可以看出，這些改革的共同點是服務利用方式的改變。有些人誤認為這一系列的服務利用方式改革完成了從措置方式到合同方式的轉變，實際上，護理服務和面向成年殘疾人的服務確實從措置方式變?yōu)楹贤绞?使用者和供方簽訂合同享受服務)，而保育服務是從措置方式變?yōu)椤芭c政府簽訂合同的方式”。這一方式雖然承認使用者選擇保育所的權利，但使用者和保育所之間并不直接簽訂合同。而有關需要保護的兒童和殘障兒童的機構服務及面向低收入老年人的養(yǎng)護老人院等方面仍然施行措置方式(2005年制定的“殘疾人自立支援法”進一步改變了這一制度)。但總的來說，通過這些改革使用者選擇供方的權利在多種福利服務中得到承認。改革的另一重要內容是，在護理和殘疾人福利的居家服務領域允許符合法定標準的非營利和營利團體的自由進入。而在機構服務(入住機構)方面，地方政府或社會福利法人等經(jīng)營的機構壟斷服務供給的狀態(tài)依舊持續(xù)。這里所說的“居家服務”包括托老服務、集體之家、收費老人院等提供的護理服務，因此在大多服務領域引進了“選擇和競爭機制”。與護理保險制度的創(chuàng)建相關的另一重點內容是，在居家服務領域承認服務提供者的自由進入，引進了根據(jù)護理需求的增加服務供給量自動擴大的機制，同時在機構服務方面，引進了把服務的供給量控制在各都道府縣設定的目標范圍之內的機制。這一政策使居家服務的供給量大幅度增加。但另一方面，希望利用機構服務的老年人人數(shù)持續(xù)增加，等待入住機構(特別是特別養(yǎng)護老人院)人數(shù)也依然很龐大。由此可見，在服務的需求方面未必實現(xiàn)了從機構服務到居家服務的轉變，但政府控制了費用的分配，就服務供給和費用分配方面，實現(xiàn)了從機構服務到居家服務的轉變(Hiraoka，2006)。(四)2000年以后的其他改革關于社會福利制度改革，很多人強調上述世紀之交的制度改革的意義。但在近20年之間實行的改革還有很多，其中具有重要意義的改革也為之不少。筆者從以下三個論點進行探討。1.受規(guī)制改革影響的改革1995年以后，政府制定了規(guī)制改革(放寬管制)計劃，在眾多領域進行了改革。社會福利領域中的有些改革也受其影響。例如，2000年修改了保育所的許可標準，允許符合標準的營利企業(yè)、非盈利法人開辦保育所。這項改革明顯受到政府規(guī)制改革方針的影響。2.與“三位一體改革”同時實行的制度改革所謂“三位一體改革”是指，從2004年度至2006年度所實施的中央政府和地方政府之間的財政改革。作為該改革的一部分，與社會福利機構相關的補助金(中央負擔)被廢止或改為統(tǒng)合補助金、交付金(法定援助費)的方式。該改革加強了地方政府在擴充機構方面的自由度，但三位一體改革導致了地方政府的財政惡化，從而對機構的擴充產生了很大的負面影響。3.以社區(qū)照護的高度化為目標的政策觀察在老年人護理服務方面位于世界最高水平的瑞典、丹麥的服務體系，一方面居家服務進一步高度化，實施了24小時巡回訪問護理等集中服務，另一方面在機構服務方面，住宅提供功能和護理等服務的提供功能日益分化，實現(xiàn)了“機構的住宅化”?，F(xiàn)在，日本也正朝著這個方向逐步發(fā)展。90年代開始，在老年人、殘疾人、兒童等各個領域建設集體之家，完善集中型居家護理服務(當時還是試行階段)。進入21世紀，護理保險制度實施后，以癡呆癥老年人為對象的集體之家快速增加。近幾年，政府著重推進老年人住宅的建設。筆者認為，從國際角度看，“去機構化”和“社會照護”是在福祉國家體制下社會福利政策發(fā)展的基軸。在分析日本至今為止的社會福利政策時，在利用方式和供給主體改革之外，還要關注與去機構化和社區(qū)照護高度化相關的制度改革和政策是如何發(fā)展的。三、改革后的制度框架和新社會風險上述制度改革，可以說在很大程度上改變了“戰(zhàn)后型社會福利”的制度框架?！皯?zhàn)后型社會福利”的四個主要構成要素發(fā)生了以下的變化：(1)在服務利用方式方面，措置制度的范圍非常局限，多數(shù)服務制度采用了合同方式。(2)服務供給體制的重點從機構服務向居家服務轉移，并不斷發(fā)展。但在有些領域里，例如護理服務，抑制機構服務的供給會引發(fā)新的問題。(3)在社會福利領域雖然保留了特定補助金制度，但從整體上看，中央政府對地方政府的控制衰弱，地方分權得到發(fā)展。(4)保持了社會福利法人制度及機構服務以社會福利法人為中心的服務供給體制。與此同時，居家服務領域的供給主體的多元化、多樣化得到發(fā)展。從整體來看，包括社會福利法人在內的服務提供者之間的競爭越來越激烈，從而對其經(jīng)營自主性的要求也越來越高?，F(xiàn)在，非正規(guī)就業(yè)的增加和就業(yè)的流動化、以性別分工為基礎的核心家庭模式的動搖、基于對中小企業(yè)、零售業(yè)和農業(yè)的保護和管制的日本型福利國家的“替代結構”被瓦解等等導致新的社會風險。上述社會福利制度框架如何應對這些新社會風險，并能發(fā)揮其作用呢。最后就這一問題提出我的兩個觀點。第一，在護理、殘疾人福利、保育等領域，通過全國性計劃而創(chuàng)建的普惠型服務提供體系，對以正規(guī)就業(yè)為前提的“男性養(yǎng)家模型”的社會保險制度所無法應對的新社會風險也發(fā)揮了一定的作用。然而，設想有一種標準的需求，根據(jù)該需求提供標準的服務組合，并準備“報酬”作為其經(jīng)濟的依據(jù)的方式(如護理保險)，難以應對一些具有非標準需求的人群和存在各種復雜問題的家庭等問題時。因此，我們需要探討如何實現(xiàn)更加靈活的服務供給體系來應對這些問題，包括如何創(chuàng)造環(huán)境使具有高度專業(yè)性的社工更好發(fā)揮其能力。第二，近年來，以往的各種社會保險制