實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動之初探

實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動之初探

如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動是新形勢下發(fā)展基層民主的客觀要求。為此，我們對江蘇鹽城市10個縣(市區(qū))的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取走訪、座談、問卷、研討、交流等方式，進(jìn)行了廣泛而深入的調(diào)研，并以鹽城市為分析樣本，對當(dāng)前政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的現(xiàn)狀、存在問題及突破的路徑進(jìn)行了認(rèn)真的分析和研究，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對性的對策。一、現(xiàn)實(shí)狀況及其特點(diǎn)互動是指社會上個人與個人之間，群體與群體之間通過語言或其他手段傳播信息而發(fā)生的相互依賴性行為的過程①。目前，政府行政管理正處于由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換的歷史進(jìn)程中，基層民主治理運(yùn)行機(jī)制逐步完善，基層群眾自治與黨內(nèi)民主相互促進(jìn)、基層群眾自治與政府行政管理相互補(bǔ)充、基層群眾自治與國家民主政治相輔相成的互動態(tài)勢日趨明顯，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動的局面已經(jīng)初露端倪。1.基層政府逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，社會服務(wù)功能不斷增強(qiáng)(1)基層政府職能轉(zhuǎn)變初見成效。改革使傳統(tǒng)的“取”、“予”關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去對農(nóng)民的“要錢、要糧”，轉(zhuǎn)向落實(shí)糧食直補(bǔ)等各種惠農(nóng)支農(nóng)政策以及提供各種社會公共服務(wù)，初步改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)，依法辦事的工作新機(jī)制和公共服務(wù)型政府的構(gòu)建步伐加快。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元趨向合理，冗員狀況有所緩解。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和合并村組，鎮(zhèn)域、村域面積進(jìn)一步擴(kuò)大。從各地的實(shí)踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再采取與上級政府部門“一對一”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，而是根據(jù)實(shí)際設(shè)置3—5個綜合性的辦公室(如黨政辦、社會事務(wù)辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦等)或若干服務(wù)中心，因人設(shè)事的現(xiàn)象大大緩解。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制(含行政和事業(yè))平均維持在70人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)7-9名(多交叉任職)。就村組干部而言，目前每個行政村的“定工干部”平均維持在5.4人左右，與改革前相比，縮編的效果極其明顯，極大改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村干部“生之者寡，食之者眾”的局面。(3)基層政府依法行政意識明顯增強(qiáng)。一方面是基層群眾不斷增強(qiáng)的法治意識和依法維護(hù)自身權(quán)益的行為對地方政府機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大的推動力，另一方面是中央政府建設(shè)民主、法制化國家，建設(shè)和諧社會的要求對地方政府機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大的指導(dǎo)力。2.基層群眾自治能力逐步提升，“四個民主”穩(wěn)步推進(jìn)(1)在民主選舉方面，實(shí)現(xiàn)了由“指定”到“海選”的跨越，選舉質(zhì)量逐屆提高。我省村委會換屆選舉已進(jìn)行了八屆次。由起初的直接任命，到后來的間接選舉，再到目前的直接選舉，由原先的等額選舉到現(xiàn)在的差額選舉以及備受關(guān)注的不確定候選人選舉，選舉的民主程度一屆比一屆提高，運(yùn)作程序也一屆比一屆規(guī)范，成功換屆選舉的數(shù)量與質(zhì)量在不斷提高。(2)在民主決策方面，議事決策制度不斷健全、決策方式更加多樣。目前，農(nóng)村普遍建立了以村民為決策主體的民主決策體制，主要是通過召集村民會議、村民代表會議、村民議政小組等形式?jīng)Q定村里的主要事務(wù)；農(nóng)村民主決策形式更加多樣，成效更加顯著。如在村務(wù)決策中引入民主聽證制度，把涉及村民切身利益的事務(wù)，包括重大村務(wù)決策意見出臺、村集體財(cái)務(wù)收支、計(jì)劃生育、工程招投標(biāo)、宅基地分配和土地征用補(bǔ)償、義務(wù)工攤派和農(nóng)民福利救濟(jì)、村規(guī)民約的修訂完善以及村民反映強(qiáng)烈的其他事項(xiàng)，都納入了聽證內(nèi)容，優(yōu)化了村務(wù)決策水平。(3)在民主管理方面，管理主體多元化，管理方式更趨合理。目前，農(nóng)村出現(xiàn)了包括村民、黨支部、村民委員會、村民小組以及各種農(nóng)民組織在內(nèi)的多元管理主體。從實(shí)行民主管理的方式來看，大多數(shù)農(nóng)村主要通過實(shí)行村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理民主化、對村委員會的民主評議等形式，實(shí)現(xiàn)民主管理。(4)在民主監(jiān)督方面，村務(wù)公開日臻透明，村民對村級干部及村級政務(wù)實(shí)現(xiàn)了有效監(jiān)督。一是通過村務(wù)公開直接監(jiān)督村干部的管理行為。部分地方還要求各村委會每季度都要向村民進(jìn)行一次述職報(bào)告會，通報(bào)村務(wù)運(yùn)作情況；每年底要進(jìn)行一次民主評議村干部活動，群眾對“村官”進(jìn)行評議，評議結(jié)果張榜公布；二是通過村民民主理財(cái)小組的正常活動，包括財(cái)務(wù)審查與賬目清理活動等有效活動實(shí)行積極的民主監(jiān)督；三是通過建立基層群眾利益訴求平臺和暢通群眾信訪的渠道，推行工作失誤追究制度來實(shí)行有效的監(jiān)督。3.鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村格局悄然轉(zhuǎn)變，行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系向協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系艱難轉(zhuǎn)型20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局②。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過基層群眾性自治組織村民委員會進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。黨的十六屆五中全會以后，“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、全民參與”的新治理模式正在推進(jìn)，中國鄉(xiāng)村治理模式正從“權(quán)威型治理”走向“協(xié)商—合作型治理”。按照新的治理體系的設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家農(nóng)村基層政權(quán)，依法行政；村民委員會作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是“指導(dǎo)關(guān)系”。更重要的是在實(shí)踐中，隨著村民自治制度的實(shí)施及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面基層政府主動創(chuàng)造出聽證會、民主懇談會、社區(qū)議事會等多種民主協(xié)商形式，另一方面村民越來越要求行使法律規(guī)定的自治權(quán)和自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會內(nèi)部事務(wù)簡單的行政命令及直接干預(yù)得不到基層群眾的響應(yīng)，甚至受到越來越多的抵制。4.基層群眾自治向黨內(nèi)基層生活延伸，形成基層群眾自治與黨內(nèi)基層民主的良性互動擴(kuò)大民主范圍到基層黨內(nèi)，是村民自治發(fā)展的邏輯延伸。農(nóng)村“一肩挑”、“兩票制”、“直選書記”等模式的建立，是農(nóng)村基層黨內(nèi)民主同村民自治實(shí)行對接的有益嘗試。在江蘇第七屆村委會換屆選舉中，全省有4396個村委會主任兼任村黨支部書記，“一肩挑”的村比例達(dá)24.9%③；黨內(nèi)基層民主的實(shí)踐形式也不斷創(chuàng)新，比如射陽縣嘗試改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表對黨委政府工作的監(jiān)督，開展“當(dāng)面鑼，對面鼓”的詢問質(zhì)詢工作，不僅創(chuàng)新黨員有效參與民主管理的方式，同時在基層群眾中產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)。5.基層群眾自治的“倒逼效應(yīng)”開始顯現(xiàn)，推動了基層政權(quán)及國家民主的發(fā)展從實(shí)踐來看，當(dāng)村級實(shí)行民主選舉后，一些村民及村干部開始責(zé)問鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：“村主任能選舉產(chǎn)生，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長就不能選舉呢？”為此，一些地方開始探索新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，不僅將競爭機(jī)制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人選舉中。部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選表明，基層組織的民主向國家政權(quán)組織的民主推進(jìn)?；鶎用裰鲗?shí)踐還推動了國家層面的社會民主。比如，黨的十六大時，村民自治、居民自治還分別表述：“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。到了十七大時，則將村民自治、居民自治結(jié)合起來，表述為基層群眾自治，提出要將城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”的社會生活共同體。這種表述的變化，為城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐活動中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層群眾自治的良性互動提供了政策環(huán)境和理論支撐。二、存在問題及其原因分析1.存在的主要問題近些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織之間的關(guān)系，可以說“既趨于緊密，也趨于緊張”④。說緊密，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制措施仍在增加，在村莊的社會經(jīng)濟(jì)生活越來越市場化、自主化的同時，村莊內(nèi)部組織卻被上級更多地作為科層制組織來管理了；說緊張，是鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了一些新的制度變量和社會因素，控制愈加困難，兩級組織之間的不協(xié)調(diào)增多。因此，基層群眾自治與政府行政管理銜接互動存在的突出問題是形實(shí)不一，“被民主”現(xiàn)象嚴(yán)重；兩權(quán)失衡，管理權(quán)大于自治權(quán)。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)基層政府職能越位，群眾自治組織“行政化”傾向明顯一是對村民自治組織進(jìn)行人事控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯位。二是在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負(fù)責(zé)”完成。三是對村委會財(cái)務(wù)進(jìn)行全面接管。上世紀(jì)90年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村級財(cái)務(wù)的控制程度不斷上升，主要標(biāo)志就是實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”。開始是“單代管”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只代理會計(jì)賬目，不直接代管現(xiàn)金，隨后發(fā)展為比較普遍的“雙代管”，賬目和現(xiàn)金都被“代管”，村級財(cái)務(wù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面掌控。四是對村集體土地等重要資源進(jìn)行控制。近年來，一些基層政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，不按國家政策辦事，違背群眾意愿搞征地拆遷，導(dǎo)致因基層群眾利益受損所引發(fā)的矛盾增多。(2)群眾自治組織“四個民主”運(yùn)行失衡，自治功能尚不健全只有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個制度整體推進(jìn)，落實(shí)到位，村民自治權(quán)利才能得以真正實(shí)現(xiàn)。但從實(shí)際情況看，制度安排與實(shí)際運(yùn)行之間存在偏差，四個制度發(fā)展并不協(xié)調(diào)，存在一種不均衡狀態(tài)。在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行，導(dǎo)致民主選舉相對搞得較好，而真正涉及村民根本利益的民主決策和民主管理往往流于形式，民主監(jiān)督由于自身的會議召集機(jī)制安排上的缺陷，更是難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督制約作用。因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，降低了村民自治的實(shí)效。(3)群眾低度參與，基層民主治理活力不足一是部分農(nóng)民受農(nóng)村發(fā)展水平的制約，影響了對民主的有序參與。特別是農(nóng)村中大部分青壯年農(nóng)民長年累月在外務(wù)工，對本地公共事務(wù)知之甚少，難以正常行使民主監(jiān)督權(quán)利。二是部分群眾受“社會排斥”，幾乎難以參與基層自治。比如進(jìn)城的“農(nóng)民工”、城市下崗職工以及“社會閑散人員”等，他們作為城鄉(xiāng)社會的“弱勢群體”，由于種種原因無法參與到社區(qū)事務(wù)的民主決策和民主管理中來，致使這些弱勢群體受挫，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的逆反心理和敵對情緒。三是村干部受較低的政治、經(jīng)濟(jì)待遇的影響，積極性難以調(diào)動。從鹽城市農(nóng)村實(shí)際看，村主要干部年工資大約是6000元左右，一般干部年工資只有4000元左右，村干部積極性難以調(diào)動；從政治待遇看，村干部感到政治上沒有前途，有的村干部連續(xù)多年被評為全縣優(yōu)秀村干部，但是無法進(jìn)入公務(wù)員序列。從選舉機(jī)制看，村干部任期短，三年兩頭選，導(dǎo)致他們短期行為，沒有長遠(yuǎn)打算。另外，當(dāng)前農(nóng)村黨員隊(duì)伍老化，村干部后繼乏人的問題也相當(dāng)突出。(4)行政管理事務(wù)困難重重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民關(guān)系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，由于農(nóng)村體制改革沒有大的突破，舊體制對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的制約日益顯露，行政管理中的一些如義務(wù)教育、計(jì)劃生育、征收原稅費(fèi)欠款等“老大難”問題尚未根本解決，又出現(xiàn)一些極易引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村民百姓矛盾。這些問題主要有：一是興辦項(xiàng)目；二是土地征用；三是鄉(xiāng)村負(fù)債；四是干預(yù)生產(chǎn)；五是干部工作作風(fēng)稍有不慎往往直接引發(fā)矛盾和沖突。2.原因分析(1)關(guān)系定位不準(zhǔn)關(guān)于黨支部與村委會關(guān)系，《村民委員會組織法》作出了明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織依照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。”這是處理兩委關(guān)系的基本原則。然而，人們對這條法律規(guī)定的理解和做法很不統(tǒng)一，“各取所需，為我所用”。社區(qū)居委會的自治法人地位一直懸而未決。我國現(xiàn)有法律登記的組織法人共有5類，即機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、工商企業(yè)法人、社團(tuán)法人和民辦非企業(yè)單位法人。這5類實(shí)體法人是獨(dú)立民事訴訟主體，承擔(dān)獨(dú)立的民事責(zé)任。而城鄉(xiāng)基層自治組織并沒有作為實(shí)體法人登記和規(guī)定，只是從政治上予以明確，法律上卻是空白。這種狀況使村(居)委會等基層自治組織處于一種尷尬境地。(2)制度保障不力現(xiàn)行的相關(guān)法律制度不完善。1998年修訂后的《村民委員會組織法》仍然存在條文原則化、缺乏可操作性等問題。例如，對村委會直接選舉中賄選的界定、關(guān)于鄉(xiāng)—村關(guān)系的規(guī)定還不夠細(xì)化等；1989年制定的《城市居民委員會組織法》也存在和《村民委員會組織法》類似的問題；1986年頒布的《職代會條例》和1988年頒布的《企業(yè)法》中的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前企業(yè)的實(shí)際情況，占企業(yè)大多數(shù)的公司制和非公有制企業(yè)的職工民主管理沒有法律規(guī)范。制度不健全，有關(guān)法律、法規(guī)不配套。村級事務(wù)的民主決策問題、村民的權(quán)利救濟(jì)問題、村民的權(quán)益保障問題、村民選村官的監(jiān)督制約和罷免問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民委員會的關(guān)系問題，全國各地都各自創(chuàng)制，沒有統(tǒng)一規(guī)范；部分非公有制企業(yè)的職代會制度流于形式，對涉及職工重大利益的問題，不召開職代會進(jìn)行民主討論，或召開職代會也只是走過場，職工的合法權(quán)益得不到保障；法律對違反《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》在懲治方面缺乏硬性規(guī)定，如大量出現(xiàn)的賄選問題，因?yàn)闆]有相關(guān)法律的明確規(guī)定，不能得到有效的處理；又如罷免難的問題，由于罷免條件嚴(yán)格，在實(shí)際上失去其操作的可能性，罷免權(quán)也隨之成為公民無法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。(3)參與能力不足從傳統(tǒng)上看，中國農(nóng)民從來就缺少民主的團(tuán)體生活，缺少團(tuán)體的生活訓(xùn)練，人們的合作意識、平等觀念和民主習(xí)慣也就難以養(yǎng)成，導(dǎo)致對公權(quán)失控的危害預(yù)期不足，對沒有侵犯自身利益的行為無動于衷。再加上我國群眾自治的歷史不長，選舉文化積累不多，廣大村民對群眾自治的內(nèi)涵、外延、原則、方法、步驟等缺乏足夠的認(rèn)知和了解，參與能力也非常有限。農(nóng)村精英大量流失，使基層自治組織人才空虛，進(jìn)一步削弱了群眾整體的自治能力，降低了城鄉(xiāng)群眾自治的質(zhì)量。(4)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不厚在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力或出賣集體資源，結(jié)果就會出現(xiàn)這種農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，而這類村莊大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。在稅費(fèi)改革之前，村里還可以通過提留獲得一些資金用于村莊公共事務(wù)，而農(nóng)業(yè)稅的取消徹底斷絕了村集體的經(jīng)濟(jì)來源。村集體資金的缺乏導(dǎo)致公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入沒有來源和保障，少數(shù)村連村部都沒有，更不談有群眾集中議事的場所。(5)實(shí)踐形式不多當(dāng)前，中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，許多深層次的矛盾和問題日益顯露出來。然而，基層群眾自治與政府行政管理良性互動的有效形式仍然不多。比如很多地方推行“包片干部”制度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排干部作為所轄村莊的聯(lián)系人，但由于政府工作的特性和惰性，他們只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的“聯(lián)系人”，與村里其他人基本上不發(fā)生任何聯(lián)系。加之制度保障不到位，許多好的方法也是曇花一現(xiàn)或無法推廣。民主懇談會也非鄉(xiāng)村治理的終極模式，其長效性同樣受到了質(zhì)疑⑤。還有，近年來的“村章鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”，這些做法往往打著防止村干部“以章謀私”、“以權(quán)謀私”的旗號，甚至被當(dāng)著先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。其實(shí)要防止村干部謀私，更重要的是以民主的方式解決問題，在村級公共權(quán)力內(nèi)部完善和激活民主決策和民主監(jiān)督等機(jī)制，為村民提供有效的司法救濟(jì)等渠道，而不是由鄉(xiāng)政府以行政化手段越俎代庖，以犧牲民主的代價換取所謂的“反腐效應(yīng)”。三、銜接互動的路徑和對策1.基本路徑(1)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，著力夯實(shí)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)當(dāng)前農(nóng)民的政治參與更多地以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益為目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的利益時常受到侵犯，這也是導(dǎo)致農(nóng)民非制度化參與的一個重要原因?？紤]到長期以來，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的欠賬和農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺，政府應(yīng)加大向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在提供公共產(chǎn)品上要重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)的長效機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)有效銜接和良性互動所必需的經(jīng)濟(jì)要素。面對鄉(xiāng)村數(shù)億的債務(wù)，化解的方式既不可能是靠中央和省級財(cái)政一攬子兜底解決，也不能完全由縣鄉(xiāng)財(cái)政自行解決。因此，需要各級政府分擔(dān)責(zé)任，多管齊下，綜合治理。當(dāng)前，特別要建立嚴(yán)格的新增債務(wù)責(zé)任追究制度，以避免“舊債未除，又添新債”。(2)加強(qiáng)群眾自治的組織建設(shè)，著力形成政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的組織支撐培育各種社會組織，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，增強(qiáng)社會自治功能。從目前的實(shí)踐來看，要擴(kuò)大基層群眾自治的范圍，擴(kuò)大城市中的業(yè)主委員會、農(nóng)村中的專業(yè)性行業(yè)協(xié)會和經(jīng)濟(jì)合作組織等新興社會組織的自主權(quán)、自治權(quán)和基層群眾參與權(quán)。要大力培育群眾性服務(wù)組織和團(tuán)體，發(fā)展社區(qū)志愿者組織、群眾性文體教育組織以及各種社區(qū)服務(wù)組織，建立以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元的新型組織動員體制。規(guī)范各類社會組織，建章立制，推進(jìn)各類社會組織的規(guī)范化建設(shè)。在民主管理過程中，要結(jié)合新的形勢，完善城鄉(xiāng)居民自治章程、村(居)規(guī)民約、村(居)民會議和村(居)民代表會議議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理制度等，明確規(guī)定村干部的職責(zé)、村(居)民的權(quán)利和義務(wù)、村(居)級各類組織的職責(zé)和工作程序。同時，要加大對各類社會組織的管理監(jiān)督，不斷提高其自律性和誠信度。加強(qiáng)群眾自治的教育和培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)組織觀念，著力提高基層群眾的自治能力。要使群眾盡主人之責(zé)，關(guān)鍵要有主人之識、履職之能。通過系統(tǒng)有效的教育、引導(dǎo)，讓農(nóng)民有體面和尊嚴(yán)的生活方式，比如擴(kuò)大村莊內(nèi)的公共交往，讓村莊成為農(nóng)民自己生活的舞臺，并因此體味人生的價值；讓村民生活在村莊的歷史之中，有根；讓農(nóng)民對未來充滿信心，有預(yù)期；讓村莊有文化，有輿論，有道德壓力，有生活感⑥。(3)加快制定相關(guān)的法律法規(guī)，著力完善政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的法制保障一是嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)和權(quán)限，堅(jiān)持依法行政。政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國家意志性，是需要以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，具有群眾自治性。目前地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是七方面的職責(zé)和權(quán)限，凡是這七方面之外的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不能作為，從而為村民自治和社會自治留下應(yīng)有的空間。二是加快制定《村民委員組織法實(shí)施細(xì)則》、《城市居民委員會組織法實(shí)施細(xì)則》。因?yàn)椤洞迕裎瘑T組織法》和《城市居民委員會組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，沒有具體界定基層政府行政管理權(quán)限范圍，使城鄉(xiāng)社區(qū)居民的民主自治權(quán)利只是一種制度性賦權(quán)，而不是實(shí)質(zhì)性賦權(quán)。三是要制定一部專門用于保障村民委員會換屆選舉工作的法規(guī)，對換屆選舉中普遍存在的選民資格認(rèn)定、候選人資格審查、破壞村民委員會換屆選舉的行為進(jìn)行明確界定。(4)加強(qiáng)載體建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，著力探索政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的實(shí)踐形式在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織關(guān)系上，一是“兩種事務(wù)一把抓”，即由村委會統(tǒng)一負(fù)責(zé)村民自治事務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的管理。好處是在村委會層面實(shí)現(xiàn)了政務(wù)和村務(wù)的一體化，對村子較小、干部素質(zhì)好能力強(qiáng)的地方比較適應(yīng)，弊端是工作量大，干部負(fù)擔(dān)重，對個人依賴性強(qiáng)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“包村”。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“包村”，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、計(jì)劃生育、扶貧項(xiàng)目等工作得以完成，還可通過“包村”對村民自治工作給予指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的結(jié)合，缺陷是不易堅(jiān)持，延續(xù)性較差。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制方面，主要是設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。近年來，一些地方創(chuàng)造了幾個村莊設(shè)立一個社區(qū)，成立社區(qū)服務(wù)中心，將社會保障、社會救助、農(nóng)民就業(yè)服務(wù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生、群眾文化、社會治安、糾紛調(diào)處等政府社會管理和公共服務(wù)項(xiàng)目整合進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心，構(gòu)筑公共服務(wù)平臺。這樣既落實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)職能，寓管理于服務(wù)之中；又減輕了村級組織的工作壓力。在協(xié)調(diào)村級黨組織與自治組織關(guān)系上，主要有三個方面探索成果。其一，“兩委聯(lián)席會議”與“一肩挑”各有利弊。兩委聯(lián)席會議制度避免個人說了算，避免了村兩委的決策沖突。“一肩挑”解決了村級組織機(jī)構(gòu)臃腫和責(zé)任不明，減少村干部之間沖突和內(nèi)耗，減少了村干部職數(shù)，節(jié)省了開支。但是，在兩委聯(lián)席會議制度下，村兩委的角色混同，很難明晰各自的職責(zé)，而“一肩挑”使組織間沖突內(nèi)化為個人所扮演的不同角色間沖突；其二，“兩票制”比“兩推一選”更能促進(jìn)銜接與互動?！皟善敝啤蹦Ｊ绞侵冈谶x舉農(nóng)村黨委會的過程中，先由全體村民對本村現(xiàn)有黨員投信任票，然后從得票超過半數(shù)的黨員中提名村黨委會候選人，召開黨員大會正式投票選舉村黨支部組成人員。實(shí)際上是群眾投“信任票”確定黨委會候選人，黨員投“選舉票”進(jìn)行正式選舉。一些地方把“兩票制”的“信任票”理解為“推薦票”，提出了“兩推一選”。實(shí)行“兩票制”選出來的村黨支部書記，比“兩推一選”更多地得到了廣大村民的認(rèn)可和支持；其三，“直選書記”比“黨委會選舉書記”更有利于銜接與互動。直選村支書改變了過去村黨員只選村黨支部委員、黨支部委員再按照上級黨委意圖進(jìn)行分工產(chǎn)生村黨支部書記的做法，從而擴(kuò)大了黨員的民主權(quán)利，增強(qiáng)了支部書記權(quán)威的民主基礎(chǔ)。在自治組織建設(shè)方面的新舉措主要有“三會”(聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會)“三公開”(財(cái)務(wù)、政務(wù)、事務(wù))及《社區(qū)自治章程》、《居民自治公約》、“重大問題公決制”、“民主評議制”、“社區(qū)聯(lián)絡(luò)員”等制度。此外，部分地區(qū)推行的民主懇談會制度，健全了農(nóng)民廣泛參與公共問題的利益表達(dá)機(jī)制。2.主要對策(1)努力強(qiáng)化“一個結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)民主與民生互促。以民主促民生問題解決，在解決民生問題中推進(jìn)民主的進(jìn)程和提升自治的水平“在上面，民主是個理論問題，是制度設(shè)計(jì)問題；對基層官員來說，只是操作程序問題；對普通百姓來說則是個利益問題?！雹咴谥袊?，廣大基層群眾剛剛擺脫溫飽問題，民主政治對他們來說，還不像陽光、空氣一樣是人們的生活必需品，它在某種程度上還是一種可有可無的奢侈品。因此，開展基層民主建設(shè)必須根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)所處“發(fā)展黃金期”與“矛盾凸現(xiàn)期”并存的階段性特征，牢牢把握以人為本、民生為先的指導(dǎo)思想，始終把基層民主自治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心任務(wù)相結(jié)合，與新農(nóng)村建設(shè)這個戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，與解決基層群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題相結(jié)合，達(dá)到民主與民生的互進(jìn)。“民主與民生互促”最直接的意思就是把二者有機(jī)地結(jié)合起來。一方面通過民主方式促進(jìn)民生問題更有效、合理的解決；另一方面通過關(guān)注、解決民生問題吸引基層群眾的政治參與熱情，并在解決民生問題的過程中加強(qiáng)民主訓(xùn)練和豐富民主生活，不斷提高基層群眾的民主意識和民主能力。(2)規(guī)范“兩權(quán)運(yùn)作”，推進(jìn)“兩權(quán)制衡”，形成國家與社會、政府與村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村治良性互動的權(quán)力博弈“兩權(quán)制衡”主要是指通過立法途徑對政府行政管理權(quán)與基層群眾自治權(quán)進(jìn)行明確界定，把政權(quán)、法權(quán)劃歸政府行政管理范疇，把財(cái)權(quán)、事權(quán)劃歸群眾自治范疇，并從組織設(shè)置和規(guī)范管理上保證兩權(quán)的相對均衡和對接，以利于發(fā)揮兩權(quán)之間的互動、互補(bǔ)、互助、互促及互督功能。這種做法既可防止因兩種權(quán)力懸殊使其無法有效行使，又可減少因兩種權(quán)界模糊造成的越權(quán)、侵權(quán)和棄權(quán)。當(dāng)前，規(guī)范兩權(quán)運(yùn)作，推動“兩權(quán)制衡”需做好以下具體工作：一是完善立法，明確界定兩種權(quán)力的權(quán)限范圍，對基層政府的“指導(dǎo)”功能作出更明確界定，對基層政府干預(yù)基層群眾自治、代行村委會權(quán)力的行為設(shè)置更嚴(yán)厲的制裁。當(dāng)然，由于立法程序比較復(fù)雜，當(dāng)前不妨先從地方性規(guī)范文件做起；二是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制和運(yùn)行機(jī)制的改革步伐，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。依照法律積極支持和科學(xué)指導(dǎo)基層群眾依法管理自己的事務(wù)，為群眾自治組織“松綁”。保證選舉反映民意，將群眾自治組織自治、自我服務(wù)等作為村里工作考核的重點(diǎn)，為群眾自治組織“減壓”。將政府的工作重心下移，積極主動提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)，并在這一過程中引導(dǎo)、促進(jìn)基層自治，為群眾自治組織“鼓勁”。扎實(shí)開展清理整頓、還權(quán)于民工作，取消“村章鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”等不當(dāng)做法，切實(shí)解決村委會工作普遍存在的“工作任務(wù)多、檢查評比多、臺賬要求多、代收費(fèi)用多”問題；三是加快構(gòu)建自力救濟(jì)、黨政機(jī)關(guān)救濟(jì)、司法救濟(jì)、社會救濟(jì)等多途徑的基層民主權(quán)利救濟(jì)體系；四是