官民分立與郵遞并制清代郵政制度的演化

官民分立與郵遞并制清代“郵政”制度的演化

K252A1000-7326(2010)11-0107-10“政通人和”是中國(guó)傳統(tǒng)政治體制所追求的理想，政情傳遞渠道的暢通，是國(guó)家與社會(huì)穩(wěn)定的最基本保障。清代郵遞制度既有對(duì)傳統(tǒng)體制的傳承，又有適應(yīng)時(shí)勢(shì)的發(fā)展，以官民分立為主要特征，即政府文書的傳遞由皇朝掌控，民間書信傳遞則有多種渠道。晚清以降，隨著城市與商業(yè)、交通的發(fā)展，分立的郵遞體系日漸難以適應(yīng)國(guó)家與社會(huì)變化的需要，①驛傳制度的腐敗耗財(cái)、民間信局的安全缺失，均成為朝野呼吁官民合一的要因。清廷既不愿與趨新的潮流相悖，又不想直接與民間信局利益沖突，故由外籍稅務(wù)司主持開辦大清郵政處理相關(guān)合并事宜便成為一個(gè)較為可行的辦法。大清郵政亦藉此挾海關(guān)財(cái)政實(shí)力及對(duì)交通工具的操縱，逐漸占據(jù)了官民郵遞的主角。官民郵遞體制的分立狀況，在已刊的郵史著作中多有提及，但在體制成因及演變過程方面尚有可拓展的空間。②新近研究在郵傳部對(duì)郵政事業(yè)的推動(dòng)及郵政利權(quán)的回收等方面有所推進(jìn)，重點(diǎn)卻在郵傳部成立后的舉措，對(duì)光緒三十二年(1906年)之前郵遞體制分合的情況未及關(guān)注。[1]本文嘗試通過追溯兩種制度的起源、新知識(shí)的傳入及體制合一過程中的利益糾葛和人事沖突，重現(xiàn)清末制度轉(zhuǎn)型中由諸多因素互動(dòng)而呈現(xiàn)的復(fù)雜面相。一、各行其事：清代官民分立的郵遞體系官民兩分的郵遞體系，均見存于上古及中古時(shí)期的歐亞諸國(guó)，是時(shí)亞述、波斯、埃及、希臘、羅馬等均有設(shè)置官郵傳遞軍書公牘的制度，“私人書札，則用奴仆傳送，或托便帶寄”。至中世紀(jì)時(shí)，歐洲諸侯國(guó)享有“郵政特權(quán)”(postregal)，其郵驛經(jīng)營(yíng)的收入成為財(cái)政收入之一項(xiàng)，故“領(lǐng)域之國(guó)家君主，每依據(jù)郵政特權(quán)，自出而當(dāng)郵政經(jīng)營(yíng)之局。因此由‘郵政特權(quán)’遞演而成‘郵政國(guó)家獨(dú)占’?！雹壑袊?guó)古代官民分途郵遞體系的特點(diǎn)，是國(guó)家“郵傳”與“政令”緊密相關(guān)。《孟子·公孫丑篇》有云：“孔子曰：德之流行，速于置郵而傳命?！雹芏咧P(guān)系，自古為眾人以“血脈”而喻之。⑤延至清代這一觀念更為成熟。順治時(shí)的河南監(jiān)察御史羅國(guó)士奏：“百姓國(guó)家之根本，驛遞國(guó)家之血脈?！盵2](P10537)同治年間任職兵部的黃云鵠亦在公文中稱：“朝廷之驛站，如人身之血脈，血脈不通則身病，血脈雜則血脈亦病?！盵3](P78)足證時(shí)人對(duì)郵驛通暢與朝政流轉(zhuǎn)之辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)。傳書遞信的速度及安全，受道路條件及交通工具的限制極大，而“置郵傳命”的觀念，則迎合了傳統(tǒng)皇朝體制在交通運(yùn)輸技術(shù)條件限制下的制度用意。在大一統(tǒng)帝國(guó)內(nèi)，既要保證朝廷政令的上傳下達(dá)，又要保證在省府廳州縣各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的政情流動(dòng)，更要時(shí)刻留意邊疆地區(qū)的軍情民意，加上身攜朝命的官員，通過驛站馳奔各地，本身即是皇權(quán)朝令的象征。因此“馬上飛遞”的驛傳制度，為朝廷及時(shí)了解各地情狀，迅速做出反應(yīng)，關(guān)系甚重。⑥從清代各朝方志的“驛遞”、“驛傳”、“驛站”、“郵鋪”、“驛鋪”、“郵傳”諸志的敘述中可見，郵驛之作用，與國(guó)家政令軍情及官員往來密不可分。具體而言，“驛傳之設(shè)，國(guó)家為征發(fā)期會(huì)，軍書賓使，備緩急，均勞逸也?！龄佭f所以連郵傳，文命以之敷系，綦重矣。”[4](P383)其關(guān)鍵職責(zé)，“止以飛報(bào)軍情，遞運(yùn)正供物料與給邊錢糧”，而“非為官員往來行李備也”。因此，“驛遞所以傳命也。大事給驛，小事人遞，君子端拱堂署之上，而令行于環(huán)海無(wú)阻者，職驛遞為之也，其所系豈小哉！”[4](P395)朝廷在一些地處“咽喉之地”的地區(qū)設(shè)置驛站，于是“軍國(guó)命脈特此流通焉”。[4](P398)由于驛傳郵政與“皇政”、“教化”等相系，因此各地官員必須“戒虛冒，禁騷擾，懲濫應(yīng)”，使民眾“可知國(guó)家聲教之訖，威名之行”。[4](P371)所以在傳書遞命的背后，更有維系朝政運(yùn)轉(zhuǎn)的重要意義。維系清代“郵政”的驛傳制度，既承載傳遞文書的功能，又肩負(fù)朝廷訓(xùn)諭官員的職責(zé)，因此滿清定鼎中原后，即在明代驛傳制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和完善：在管驛官制上，逐漸將驛卒管驛轉(zhuǎn)為州縣管驛，并逐步提高監(jiān)察驛務(wù)官員的級(jí)別；在驛站經(jīng)費(fèi)方面，“自順治貳年即改歸官當(dāng)”，[5](P12)亦即后世所謂“官養(yǎng)官應(yīng)”之法。⑦由此不難發(fā)現(xiàn)，清代驛傳體系較之明代的最大變化，即將原獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的驛站，納入州縣官員的日常政務(wù)之中。這一改革突出了“置郵傳命”的重要地位，不僅有利于對(duì)驛站費(fèi)用的有效利用，保證驛遞系統(tǒng)的政情暢通，約束過往官員的濫驛情況，還可對(duì)京師以外的吏治情況有所訓(xùn)諭，保證朝廷諭令可為官員認(rèn)真遵行。故有清一代，“郵政”的內(nèi)涵外指均歷時(shí)歷事而變。⑧查實(shí)史料，以“郵政”而概括與驛事相關(guān)之政令訓(xùn)示，自乾隆一朝方始，究其緣由，或與雍正朝確立之密折制度及皇權(quán)的逐步高度集中有關(guān)。道咸年間，外郵機(jī)構(gòu)初設(shè)口岸，而眾有識(shí)之士或親歷，或耳聞，將外國(guó)郵政制度介紹入華。雖亦譯為郵政，卻與中國(guó)傳統(tǒng)“郵政”迥異，即其以公共服務(wù)、裕國(guó)便民為義，并無(wú)置郵傳命、皇令天下的功能。后世以“郵政”名之，乃以其傳遞文書之職能為由，卻未考究背后之設(shè)職初衷。今人研究郵政史，又多易以現(xiàn)代郵政制度之功能，反溯往日“郵政”之行事，重巒疊嶂，卻難見昔日廬山真貌。由于中國(guó)古代“郵政”主要承載朝廷的政令文書往來，普通民眾傳書遞信的需求，只能通過民間的同鄉(xiāng)、信客、⑨錢莊、票號(hào)、鏢客、會(huì)館等方式來滿足，這些組織無(wú)系統(tǒng)之帶寄時(shí)間與組織，難以形成持續(xù)安全的遞信體系。故自道光年間始，由商業(yè)流通的需要引發(fā)，民間逐步形成了有組織的信局體系，并盛行于咸同光宣時(shí)期，在承載國(guó)人書信流通、貨物商貿(mào)、貨幣匯兌等功能上發(fā)揮相當(dāng)重要之作用，形成了與官方驛傳體系并立的民間遞信系統(tǒng)。⑩民信局乃“應(yīng)時(shí)勢(shì)與社會(huì)之要求而起者”，[6](P43)其興盛應(yīng)與商業(yè)活動(dòng)之活躍相關(guān)。由于大部分信局均以帶運(yùn)貨物與匯兌銀錢為主，同時(shí)在運(yùn)送過程中帶運(yùn)信件，實(shí)現(xiàn)其寄書通郵之功能，無(wú)專設(shè)信局之區(qū)域，則由具有運(yùn)輸功能的機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其帶信功能。所以信局之設(shè)，其業(yè)務(wù)重心未必盡在寄送書信，蓋貨物帶運(yùn)及匯兌銀錢的收入遠(yuǎn)勝于帶信。這即可解釋為何信局之服務(wù)路線不能覆蓋全國(guó)，是由于其商貿(mào)區(qū)域本有固定，除非業(yè)務(wù)拓展，既不可能也無(wú)必要將路線鋪設(shè)至全部地區(qū)，因此各信局均有自身服務(wù)之區(qū)域，逾出此區(qū)者，則與其他信局交換遞送，以確保其作為商業(yè)組織的最大利潤(rùn)。所以民信局之起源，乃因應(yīng)社會(huì)商業(yè)貿(mào)易之需求而生，但制約其發(fā)展之因素，也恰好由其商業(yè)身份所決定。與驛站置郵傳命、服務(wù)皇權(quán)的情況迥異，面向商民的信局帶物遞信，首以對(duì)主顧忠信為先，所謂“信局者，以忠信為主者也”。[7]但清末動(dòng)蕩的社會(huì)情形，常出現(xiàn)信局、信船在帶運(yùn)過程被搶劫財(cái)物甚至慘遭殺害的案例。(11)而“匯票、現(xiàn)金、包裹中途如有遺失，信局應(yīng)如數(shù)照賠。如遇盜匪劫搶，則賠一半。腳夫被殺，則全數(shù)免賠，是為慣例”。[6](P56)一旦發(fā)生劫案，官府破案遙遙無(wú)期，而為維持信用作出的賠償，則極有可能導(dǎo)致信局倒閉，所以民信行業(yè)常有“荊天棘地”之感。正由于這樣的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，才導(dǎo)致大清郵政開辦之后，民信局行業(yè)極力反對(duì)。面對(duì)朝廷(國(guó)家)力量介入民間商業(yè)，民信局不僅需要面對(duì)新式郵局低價(jià)高效的競(jìng)爭(zhēng)，在突如其來的變故面前又缺乏保障，不僅容易自損聲望，亦會(huì)流失客源而最終衰落不起。但隨著新式郵政之知識(shí)日為國(guó)人所認(rèn)知，商貿(mào)帶運(yùn)之信局衰落與裕國(guó)便民的郵政興起，勢(shì)在必行。總而言之，在1896年大清郵政正式開辦之前，中國(guó)的郵遞制度及機(jī)構(gòu)分立，大抵可分為官民兩個(gè)系統(tǒng)，其彼此之間又并非決然分隔，使用人群常有交互。驛站體系雖經(jīng)朝廷三令五申，但亦常有官員將平常信件交遞運(yùn)寄；民信局以帶運(yùn)民間信件為主，但官員出于保護(hù)私密消息亦會(huì)使用。雖然清廷尚未意識(shí)到在近代國(guó)家轉(zhuǎn)型發(fā)展之中，郵政利權(quán)既屬國(guó)家不可更易之主權(quán)，又是國(guó)家利源穩(wěn)定收入之重要一途，但隨著外國(guó)新式郵政制度在中國(guó)的示范，新式媒體的持續(xù)鼓吹及清廷游外官吏的耳濡目染，開辦新式郵政的呼聲日高，將分立的郵遞體系合并于國(guó)家開辦的郵政體制，逐漸被提上日程并付諸實(shí)踐。二、新知濫觴：歐美新式郵政知識(shí)的介紹自同治年間起，報(bào)紙經(jīng)常宣傳新式郵政的益處，一是新式郵局方便、安全與快捷，二是泰西諸國(guó)藉此取得郵政收入。如《信局論》認(rèn)為，傳統(tǒng)驛站之設(shè)、專差之行，均有費(fèi)人費(fèi)時(shí)之弊，民間信局“伙計(jì)太眾，良莠不齊，百弊叢生”，相較之下，英國(guó)郵遞體制的“裕國(guó)便民”之效，一是“無(wú)論國(guó)中各處以及國(guó)外各國(guó)往來信件，均歸伊局包寄包收”；二是“寄者令其自送到局，收者令其赴局自取，亦不多用工人，以防弊實(shí)”；三是“其本國(guó)來往信件不計(jì)遠(yuǎn)近，每次只取錢二十文，即各國(guó)來往信件取貲亦不過多”。雖然“設(shè)局未及多年，而積貲已得銀七八萬(wàn)兩矣”。對(duì)于清廷而言，“若能如此辦理，則寄信者無(wú)重貲之累，開局者有厚利之收，豈不善哉”！[8]從是文看來，其所針對(duì)弊病的對(duì)象是民信局，故或可判斷，其時(shí)清人對(duì)新式郵政之看法，多與民信局等同，而非與驛站相系，畢竟驛站有“置郵傳命”之職責(zé)，不可與商業(yè)貿(mào)易之信局同日而語(yǔ)。這樣的思路，在當(dāng)時(shí)的媒體報(bào)道中比比皆是。(12)隨著鐵路、電報(bào)、輪船等洋務(wù)的開辦，報(bào)刊輿論對(duì)于國(guó)家開辦書信局的要求亦更為迫切。值得注意的是，在光緒十二年(1886年)海關(guān)第一次嘗試與上海工部書信館合并以前，媒體較少用“郵局”一詞來指代新式郵遞機(jī)構(gòu)，在行文中，他們均慣用清人熟悉的“信局”、“書信館”與歐美新式郵遞機(jī)構(gòu)來相比附，但二詞實(shí)難體現(xiàn)新式郵遞機(jī)構(gòu)由國(guó)家主辦的意味，反易突出其作為商業(yè)操作而獲利的形象。而清廷中某些較早接觸泰西制度與思想的官員文士，則已經(jīng)開始使用“郵局”、“郵政局”等名詞，呼吁朝廷盡早借鑒新式制度，裁汰驛站，節(jié)省糜費(fèi)，并為國(guó)庫(kù)增一新收入來源。出洋考察的官員，則多注意到新式郵政的制度安排與設(shè)置細(xì)節(jié)。如光緒二年至美國(guó)參加費(fèi)城賽會(huì)的海關(guān)文案李圭，首次以“郵政局”來描述新機(jī)構(gòu)。他在《環(huán)游地球新錄》中，對(duì)美國(guó)首都華盛頓的郵政局有非常詳細(xì)的觀察：郵局建筑宏偉，內(nèi)部設(shè)職分明，局所設(shè)處廣泛，官民寄信便利。而信資多寡，各有定制，官民購(gòu)買“信資小票”貼于封面，郵局收信后詳細(xì)登冊(cè)，以備查找。與此同時(shí)，李圭還將這一新制度與中國(guó)的驛站制度作了比較：“西國(guó)往昔，亦若我中國(guó)驛站之制，專遞公文，不遞民間書信?！庇捎凇按酥齐m便于國(guó)，未便于民”，故對(duì)寄遞制度進(jìn)行改革，“各于通國(guó)地方，遍設(shè)郵局，派員經(jīng)理，轄以大臣。無(wú)論公文、書信，一體傳遞，民大稱便”。經(jīng)過多年的積累，“信資既廉，遞送又速而無(wú)錯(cuò)誤，人皆樂從之”，所得信資“年終計(jì)算，頗有盈余解部，從無(wú)入不敷出之虞”。加上世界各國(guó)郵政事務(wù)聯(lián)為一體，“凡郵政一切辦法，舉地球各國(guó)，同為一制，互相馳遞”。故其反思道：“夫郵驛為政治大端，歷來講求損益，代不勝數(shù)。獨(dú)泰西于百年來，竟合公私而一之。其一切經(jīng)制，有欲采而施諸中國(guó)，以為裕國(guó)便民計(jì)。或以為未可，而不知是誠(chéng)可為也?！敝钥尚杏谥袊?guó)，乃因?yàn)楣倜窈弦弧氨臼鞘≠M(fèi)而未嘗省人，故夫役仍有所倚賴也”。而且遞寄公文之費(fèi)用，可由“民間信資以補(bǔ)之也”，因?yàn)槭菚r(shí)中國(guó)“私信一函，由信局匯寄，路僅百余里，費(fèi)必?cái)?shù)十文。是上下糜費(fèi)，不亦太甚乎”？所以公私合一的遞寄體系，不僅無(wú)糜費(fèi)之病，且“裕國(guó)便民，已在其中”。[9](P260-262)通過比較，李圭已發(fā)現(xiàn)中國(guó)郵驛與歐美郵政的差別，即在體制的公私合一和效果的“裕國(guó)便民”。雖其未在書中詳列美國(guó)郵政歲入收益情況，但那種遍設(shè)郵局郵筒、信件雜多的場(chǎng)景，給他留下了深刻的印象?；貒?guó)之后，李圭繼續(xù)進(jìn)行介紹外國(guó)郵政制度的工作。1885年他翻譯了香港郵政指南，并由道臺(tái)薛福成轉(zhuǎn)呈南北洋通商大臣，一度形成了創(chuàng)辦郵政的熱議局面。[10](P32-37)盡管推動(dòng)新式郵政建設(shè)的呼聲甚高，但清廷的回應(yīng)卻相當(dāng)冷漠。馬建忠分析其緣由，如果改用“外洋郵政局之法”，“不惟可以省經(jīng)費(fèi)，亦且可以便官商”。雖然郵政收入未必如英法之多，“然于國(guó)帑亦可少補(bǔ)矣”。但反對(duì)聲音“哄然起矣，不曰殊乖政體，即曰有礙成例，嘩者一人，和者百人矣”。甚至有人指責(zé)此乃“亡國(guó)所為，今若立地創(chuàng)行，日后流弊滋甚，于是倡者一人，撓者千人矣”。故其憤言曰：“非不能也，是不為也?！盵11](P451)這揭露出新式郵政從知識(shí)引入到制度建立過程中的最大障礙，恰在清廷體制本身，亦即清廷如何認(rèn)識(shí)“郵政”在這一“三千年未有之大變局”中的作用與地位的問題。官民分立的郵遞體制，是清廷在保證政情流通順暢的前提下，由“不與民爭(zhēng)利”的官民職權(quán)意識(shí)所決定的。二者的合而為一，則需要隨著時(shí)勢(shì)的推移、由觀念先行者的推動(dòng)而促進(jìn)，這一使命最早由外籍稅務(wù)司來完成。只是他們后來發(fā)現(xiàn)，隨著“利權(quán)”意識(shí)與民族主義的觀念日漸興盛，自己亦被歸入被斗爭(zhēng)的“侵略者”的行列，新式郵政亦由此被冠以“外人之事”的性質(zhì)。近代制度的轉(zhuǎn)型歷程，往往就充滿了這般的吊詭色彩。三、體制合一：大清郵政統(tǒng)一郵遞體制的努力第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，在清廷與各國(guó)簽訂的《天津條約》及《北京條約》中，均有清廷需為締約國(guó)代遞信件的條款。此舉不僅使清廷逐漸接觸現(xiàn)代國(guó)家義務(wù)觀念，亦促使其開始在體制內(nèi)增設(shè)新的功能、催生新的體制以應(yīng)付困境。不過，新知新制與傳統(tǒng)體制之間甚難前后接替、一蹴而就。總理衙門選擇由海關(guān)兼辦使館文書傳遞，既保證由清廷職官體制對(duì)使館文書傳遞的掌控，又避免主管郵驛的兵部對(duì)此事的抵拒。惟此一時(shí)妥協(xié)之舉，成為觸發(fā)海關(guān)試辦新式郵政的契機(jī)，不僅推動(dòng)清代郵政體制的轉(zhuǎn)型，亦導(dǎo)致外籍稅務(wù)司長(zhǎng)期掌控郵政利權(quán)，影響可謂深遠(yuǎn)。雖有報(bào)刊媒體鼓吹多年，又有游外官吏介紹新式郵政的利便，更有商埠書信館及客郵的示范作用，但清廷對(duì)正式開辦大清郵政一直缺乏規(guī)劃?？偠悇?wù)司赫德就曾指出，總理衙門只有在形勢(shì)迫使其不得不做出改變的時(shí)候，郵政事業(yè)的開辦才會(huì)有動(dòng)力和資源。[12](P511)故至遭遇中日甲午戰(zhàn)敗，因簽訂《馬關(guān)條約》需要大量賠款而又財(cái)政拮據(jù)的窘境時(shí)，總理衙門才想起新式郵政“裕國(guó)便民”的功用，從而“到處打聽郵政制度，指望從郵政來增加稅收”。[13](P408)在幾番周折下，(13)清廷最終于光緒二十二年二月初七(1896年3月20日)正式下諭，由海關(guān)負(fù)責(zé)開辦新式郵政，同時(shí)開始了合并分立的郵遞機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一整合郵政制度的努力。盡管大清郵政具有舉辦郵務(wù)的合法性，亦在遞送資源的控制上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但合并民間遞信機(jī)構(gòu)之事仍一波三折，反復(fù)較勁。外籍稅務(wù)司企圖畢其功于一役，使用強(qiáng)硬手段迫使民信局歸并體系之內(nèi)，提高郵資打擊民信局的生存空間；而民信局則通過停運(yùn)、求官乃至暗結(jié)客郵等手法，試圖擺脫被大清郵政兼并的命運(yùn)。雙方幾經(jīng)周折，大清郵政憑借強(qiáng)大的海關(guān)背景實(shí)現(xiàn)了對(duì)民信局的打擊與擠壓，逐漸完成體制合一的任務(wù)，但在此過程中付出高昂的成本代價(jià)，反與其“裕國(guó)”初衷背道而馳，其中波折頗值探討。按清廷諭準(zhǔn)的《議辦郵政折附總稅務(wù)司開辦郵政章程》，大清郵政“請(qǐng)由海關(guān)現(xiàn)設(shè)郵政推廣，并與各國(guó)聯(lián)會(huì)，以便商民，而收利權(quán)”。可見其主要方法是沿用海關(guān)試辦郵政之成果，建立起國(guó)家郵政的體系。其中的“以便商民”，是將原“不與其爭(zhēng)利”的民信局收歸國(guó)家郵政體系，以消泯過往任商業(yè)自由發(fā)展而給民間書信往來造成的制約。不過，原驛遞公文是否交由新式郵政機(jī)構(gòu)傳遞，其中卻并無(wú)明確規(guī)定。(14)因此從該折反映出清廷對(duì)新式郵政的認(rèn)識(shí)，基本還在商業(yè)行為的范疇當(dāng)中。而赫德亦料及裁驛一事阻力較大，不如先行處理其他郵遞機(jī)構(gòu)的問題，更為有效和可行。為了控制和兼并民信局，大清郵政一是要求民局赴郵局掛號(hào)，一是民局信包不準(zhǔn)交輪船寄送，兩項(xiàng)措施之中，以后者對(duì)民局生意影響較重。蓋掛號(hào)之事，以當(dāng)時(shí)大清郵政之影響，實(shí)難強(qiáng)迫民局按規(guī)掛號(hào)，亦缺乏足夠的力量監(jiān)管和懲罰。但民局信包不準(zhǔn)交輪船寄送，則幾乎斷絕民局經(jīng)濟(jì)命脈，因是時(shí)民局基本借托輪船員役寄遞信包，此禁施行，民局之經(jīng)營(yíng)成本即行劇增。故大清郵政施行未幾，各地即有反對(duì)之事，其中以民局集中之區(qū)域?yàn)槎啵磁c此條規(guī)定有關(guān)。新政乍出，即引發(fā)輿論贊同之聲，但此郵政帶運(yùn)章程的發(fā)布，明顯改變了民間信局的寄遞格局。因?yàn)榧扔行啪帧霸复]政局收取信函，任交郵政局遞寄，每函重不過二錢五分者收資二十文”，亦有信局乘機(jī)減價(jià)攬客，“幾釀禍端”。(15)雖事后經(jīng)官府平息，但卻可見信局行業(yè)內(nèi)部由于郵遞新規(guī)則的改變，守規(guī)者與違例者產(chǎn)生了利益的群體分化，與大清郵政聯(lián)郵的局所，其信資較非聯(lián)郵者略貴一些，由此必定分流客戶，彼此間的競(jìng)爭(zhēng)及沖突，也就不足為奇了。另外，民信局與大清郵局的摩擦也逐漸浮現(xiàn)。例如在鎮(zhèn)江，雖然大清郵政開辦之后，“邇?nèi)崭魃堂裥藕磐毒诌f寄，絡(luò)繹不絕，局中司事異常忙碌”，但同時(shí)卻出現(xiàn)“鎮(zhèn)地各民信局不知何故，相率罷市”[14]的局面，無(wú)疑為日后更大的沖突揭開了序幕。雖然此時(shí)(1897年初)出現(xiàn)的尚是零星的沖突事件，但在郵政開辦之后各口岸在具體執(zhí)行中遇到的實(shí)際問題，才是矛盾逐漸積累爆發(fā)的源頭。這些問題主要表現(xiàn)在以下方面：其一，秤量標(biāo)準(zhǔn)與秤量工具不統(tǒng)一。由于“所有章程均系粗定”，在量衡工具上未及考慮，造成民局與海關(guān)在秤量標(biāo)準(zhǔn)及工具上均有差別，不僅秤量結(jié)果易有出入，且繳納費(fèi)用亦有不同，雙方意見不一，勢(shì)必產(chǎn)生矛盾。其二，重罰攜帶私信。這一措施對(duì)信局而言，則迫其必須至郵局掛號(hào)，打包托寄；對(duì)個(gè)人而言，則需要購(gòu)買郵票，一改以往由收信人付資的慣例，而且信資固定，不能如民信局可以議價(jià)寄遞，因?qū)Α吧堂皲亼羧说取倍?，意味著不能以慣常手段寄遞書信，反需承擔(dān)更多的費(fèi)用。其三，安全保障不足。郵政開辦初期，士子孫寶瑄即評(píng)論曰：“郵政局立，擾民殊甚，寄書多遺，又不能與置辯?！睂O寶瑄對(duì)新法新政并不排斥，有此負(fù)面評(píng)論，或因要求信局登記領(lǐng)照被視為“擾民之舉”，而各郵局人手不足，對(duì)信差培訓(xùn)不夠，方出現(xiàn)“信件多遺”的狀況。但其真正用意在于士人擔(dān)憂整體政治未有改善，而僅在枝節(jié)進(jìn)行修補(bǔ)更新，不僅無(wú)助于大局，對(duì)新政本身就是一個(gè)打擊。[15](P76)其四，人手不足。由于新式郵政歸于各口岸海關(guān)管理，這即意味著各海關(guān)稅務(wù)司要在本關(guān)現(xiàn)有人手中抽調(diào)人員，參與管理郵政工作，人手由此顯得捉襟見肘。如福州郵政局，在開局后業(yè)務(wù)劇增，但“郵局內(nèi)只一洋人寫字填印，其余不過書辦及跟丁二三人司收銀信，而投信之人絡(luò)繹不絕，殊有應(yīng)接不暇之勢(shì)云”。[16]其五，開辦不一與利益沖突。雖總稅務(wù)司署最后確定1897年1月1日各口岸海關(guān)正式舉辦郵政，但某些地區(qū)并未同步執(zhí)行，《申報(bào)》分析，此乃因“各信局人均謂從此以后生意日少不數(shù)，開銷勢(shì)難支持，議將閉歇”。而直省官員擔(dān)心信局停業(yè)，“失業(yè)者眾，難免有滋事等情”。因此與信局商定，“準(zhǔn)其照常收受信函，打一總包交郵局加蓋印花，遵例完納信資。寄往他埠仍由信局收納分發(fā)，惟不準(zhǔn)有夾帶貴重貨物及私交民船帶赴等事?！弊尅案髅窬值谜蠢妗?，[17]以避免新政舊制之間的劇烈沖突。面對(duì)民信局的經(jīng)營(yíng)窘境，亦有清廷官員上折代申，列舉新式郵政諸項(xiàng)擾民之舉，以期朝廷裁撤郵政，避免民怨鼎沸。此類意見，以光緒二十三年兩廣總督譚鐘麟所上的《奏為郵政局瑣碎煩苛，眾怨沸騰，無(wú)比餉糈，徒傷政體，吁懇天恩飭局裁撤，以恤商民》折[18](P895-896)最為典型，他認(rèn)為赫德所定章程，“皆外國(guó)之法也。自本年正月開辦后，眾情嘩然?！倍呵闆坝康慕裹c(diǎn)，(16)集中于新式郵政苛罰商民私自帶信，在檢查中胥吏又如狼似虎般地搜刮財(cái)物：“書信來往，或?qū)Ｈ送哆f，或附信行匯寄，原聽其便。今則一函漏報(bào)，罰銀五十兩，而小商之資本竭矣。倘信內(nèi)帶有物件，罰銀五百兩，則中人十家之產(chǎn)蕩然矣。”譚鐘麟嚴(yán)斥此為“國(guó)家二百五十余年，從未有此苛政也”。加上“罰款不歸公而歸私，故局中人役專以搜刮為利，客商所帶箱籠必傾筐倒篋，逐件窮搜。孤客遠(yuǎn)行，無(wú)違禁之物，雖不受罰，而目擊行李狼藉，不可收拾，弱者怒于色，強(qiáng)者必怒于言”。如此一來，極易觸發(fā)民變，而基于稅務(wù)司的外籍身份，又易觸發(fā)國(guó)際交涉，影響朝政：“粵俗蠻悍，動(dòng)輒因細(xì)故釀命案。稅務(wù)司以一外洋人斂怨于眾，萬(wàn)一事起倉(cāng)卒，地方官無(wú)從保護(hù)，不但有礙關(guān)稅，且恐牽動(dòng)全局，此不可不深慮也?！边@是該折的核心所在，也是新式郵政與民信局沖突的最大顧慮。為了將收寄的權(quán)利歸并***郵政，而用高額罰款的辦法阻嚇企圖私遞的個(gè)人與局所，此間海關(guān)員役藉機(jī)中飽私囊，勢(shì)必引起社會(huì)不滿。這種反對(duì)浪潮一旦成勢(shì)，不僅對(duì)新政造成沉重打擊，甚至可能再起中外交涉，對(duì)于朝廷而言絕非良策，對(duì)地方穩(wěn)定更非善事。這樣的指控一旦坐實(shí)，對(duì)新式郵政而言無(wú)疑是扼頸之舉。大清郵政主管人員對(duì)中國(guó)輿情的陌生，使其在制訂郵資章程時(shí)僅注意收支的平衡，而忽略了本土信局對(duì)此的反應(yīng)。光緒二十五年十一月十九日(1899年12月21日)郵政總局訂定《大清郵政民局章程》，其中第十七條即規(guī)定“若重十二兩(即一磅也)應(yīng)納銀六十四分(即六角四分也)”。[19](P52)但光緒二十七年六月初六(1901年7月21日)海關(guān)稅務(wù)司兼郵政總辦阿理嗣(J.A.vanAalst)致赫德申呈中，則以光緒二十三年的《郵政開辦章程》所定郵資為例，力陳“每一英斤應(yīng)納資費(fèi)一元二角八分”，并要求立即改革推行。(17)不難想象，民信局在獲知此消息后必定作出強(qiáng)烈反應(yīng)。光緒二十七年十月?lián)P州信局停班，以此挾持大清郵政收回此令，(18)金陵各信局主則“即合詞□懇兩江督憲劉峴莊宮太保。旋諭候電商總稅務(wù)司核奪，各信局即于十月二十五日停班，以為郵政局必當(dāng)設(shè)法轉(zhuǎn)圜”。[20]雖然郵政局曾一度置之不理，但隨著南洋大臣劉坤一的介入，外務(wù)部與大清郵政不得不在郵資問題上對(duì)民間信局暫作退讓。(19)另一方面，民信局亦轉(zhuǎn)而向客郵尋求幫助，企圖通過客郵的運(yùn)輸系統(tǒng)帶運(yùn)體系，逃避大清郵政的登記及繳費(fèi)系統(tǒng)。光緒二十八年正月，“鎮(zhèn)江民局刻議，如本國(guó)郵費(fèi)不允從減，即歸德國(guó)郵政收管”，[21]迫使外務(wù)部“擬于信局包封每磅收費(fèi)三角，似于興利便民兩有裨益，相應(yīng)札行總稅務(wù)司速議申復(fù)，以便電復(fù)南洋大臣飭遵可也”。[10](P139)可見大清郵政雖為國(guó)家事業(yè)，取締民信局亦為統(tǒng)一國(guó)家體制之舉，但清廷官員對(duì)其認(rèn)識(shí)多有分歧，對(duì)于某些直省督撫而言，保持轄區(qū)的穩(wěn)定遠(yuǎn)比朝廷新政重要。而主持新式郵政的赫德等人的“外人”身份，又使得此項(xiàng)新政的性質(zhì)地位模糊尷尬，在這樣的環(huán)境中強(qiáng)行使用高價(jià)政策打擊民信局，顯然并非明智的做法。身份的尷尬，使得海關(guān)在舉辦大清郵政的過程中深受清廷大員的猜疑。兩江總督劉坤一及湖廣總督張之洞即認(rèn)為赫德“意欲將中國(guó)利權(quán)一網(wǎng)打盡，用心亦良險(xiǎn)矣。若不及早限制防范，中國(guó)實(shí)盡是洋官管事，華官只如地保，華民只充奴隸而已”。二人更建議“務(wù)急切飭赫德，海關(guān)只可在通商各口設(shè)郵政局，至內(nèi)地各處，洋員現(xiàn)來往不便，且關(guān)地方官權(quán)利，民間信局生計(jì)，必須詳審，即欲推廣，亦須由地方官自行舉辦，以免覬覦”。[10](P103-104)故赫德除辯解自己與侵犯中國(guó)利權(quán)的客郵截然不同，反復(fù)強(qiáng)調(diào)自己“辦中國(guó)公事”的身份外，(20)更宣布于光緒二十八年“三月初一日起，各民局如其在口岸之官局掛號(hào)，即可代為寄遞信包，無(wú)庸納費(fèi)”，(21)試圖以此打消清廷疑慮，爭(zhēng)取朝野的全力支持，以實(shí)現(xiàn)官民分立郵遞體制的合一。獲取清廷的全力支持固然重要，但消除樞臣疆吏對(duì)外人身份的疑慮尚須時(shí)日，在競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)愈發(fā)緊迫的情況下，說服朝廷介入既無(wú)把握、亦無(wú)太大實(shí)質(zhì)作用，故赫德亦只是表明態(tài)度，卻未用力于游說一事。與其寄望于朝廷，不如全力爭(zhēng)奪民間客源，因此大清郵政對(duì)郵資標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行修改，以期爭(zhēng)奪市場(chǎng)，培養(yǎng)民眾使用大清郵政的習(xí)慣，從而達(dá)至打擊民信局之目的。雖然大清郵政官局開始推行信局寄包免費(fèi)，但與此同時(shí)也降低了所有信件、包裹的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以吸引更多民眾利用郵局寄信，如此一來，雖然看似免費(fèi)為信局帶信是一大讓步，實(shí)則郵局還用低價(jià)在暗地里爭(zhēng)奪民信局的客源，誰(shuí)勝誰(shuí)負(fù)，尚難立時(shí)定論。除降價(jià)外，郵政官局亦極力提高自己的服務(wù)質(zhì)量，滿足商民使用需要：第一，“凡有郵局處所，官商軍民之公私信函、書籍刷印各物、貨樣小包、銀兩微數(shù)，無(wú)不能由郵政局或往國(guó)內(nèi)各處，或往外洋各國(guó)，隨意遞寄”；第二，對(duì)郵政員役嚴(yán)格管理，如果寄信者懷疑郵局員役有“另外需索，以及郵件遺失或誤投等弊”，可以親謁或致函郵政司投訴；第三，教導(dǎo)民眾使用新式郵政的發(fā)寄規(guī)則，包括詳細(xì)注明寄遞地址、在信封上粘貼郵票等，各郵局還提供郵政章程，方便客戶購(gòu)買參考。[22]尤其是大清郵政“常(regularity)、速(speed)、妥(security)”的服務(wù)方針，[23](P281)逐步提高其服務(wù)質(zhì)量，再配合低廉的寄遞費(fèi)用，有效地?fù)寠Z了民信局客源進(jìn)而打壓其生存空間。大清郵政官局一面降價(jià)吸引客源，一面積極深入內(nèi)地拓展局所和郵政線路。從媒體的報(bào)道來看，郵政局所的設(shè)置已不止通商口岸，而在各省均有安排。隨著大清郵政官局在各地的設(shè)立，普通民眾對(duì)郵局的認(rèn)知亦從陌生漸至熟悉：“客有來自湖南者，言及湘中郵政局共設(shè)九處，商民咸稱利便，投信者實(shí)繁有徒?！盵24]某些邊遠(yuǎn)地區(qū)如張家口，“向無(wú)郵局，商民信函皆由標(biāo)局及票號(hào)遞寄，貲費(fèi)既重而每多遲滯，舛誤遺失尤所不免?！倍栽O(shè)立郵局以來，“轉(zhuǎn)運(yùn)妥速，無(wú)不稱便?！盵25]雖然郵局尚未能全獲信任，但媒體的支持態(tài)度卻相當(dāng)分明，為大清郵政的迅速發(fā)展奠定了輿論基礎(chǔ)，促使其快捷便利漸為眾人所識(shí)。與此同時(shí)，信局的生計(jì)亦益發(fā)陷入困境。在新式郵政的大力拓展下，民信局縱有免費(fèi)寄遞之便與客郵暗助之力，仍難阻擋衰落之勢(shì)?！渡陥?bào)》即察覺，減價(jià)之后的新式郵政大力壓縮民信局的生存空間，其不得不廣拓生路，維持生計(jì)，通過“代售彩票，得獲厚利藉補(bǔ)信業(yè)之虧。邇則有設(shè)肆專售彩票，而信業(yè)遂一蹶而不能復(fù)振矣”。[26]甚至有信局因無(wú)法支撐而不得不中止?fàn)I業(yè)。[27](P2084)至光緒二十九年后期，即如民信局生意較為興旺的江南地區(qū)，也因“近年郵政日漸擴(kuò)充，又復(fù)減收寄費(fèi)，寄信者咸投郵局，而各民局收信愈少，幾至門可張羅，資本稍裕者尚能勉強(qiáng)支持，其全賴信資贍家者則咸苦徒耗開支，生計(jì)日趨艱窘。正和、全秦洽兩局日來相繼倒閉，聞兩局