農村經濟增長政策的扶貧效應分析

農村經濟增長政策的扶貧效應分析2010-01-0819:56:12[快速評論]一、引言“1995年至2004年，我國農村貧困人口從6500萬減少到2610萬，減少了一半以上，貧困發(fā)生率下降到2.8％。貧困地區(qū)的基本生產生活條件有了很大改善，到2004年，592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中95％以上的貧困村實現了通公路、通電、通電話?！盵①]貧困地區(qū)的這種變化，原因究竟何在？其中，有多少貢獻來自政府如其所推進的經濟增長政策呢？或者說，政府的扶貧政策與行為、尤其是政府所推進的經濟增長政策對農村貧困的緩解，究竟起到了多大的作用？其作用發(fā)生的機理是什么？上述問題將我們引向政府的扶貧政策與行為分析。實際上，近年來學界對政府的扶貧政策與行為已給予越來越多的關注。比較一致的意見是：中國在減少貧困方面所取得的巨大成就在很大程度上得益于快速的經濟增長；但經濟增長的減貧作用卻由于收入分配的惡化和農民收入增長乏力而不斷減弱。[②]有學者認為，中國農村改革20余年以來，政府一系列農業(yè)政策對促進農村貧困人口脫貧、緩解農村貧困產生了積極影響。其中，產生正面影響的重要農業(yè)政策主要有三類：第一，實施家庭承包制政策對農村減貧的影響；第二，農產品價格體系改革對農村貧困的影響；第三，農業(yè)和農村產業(yè)結構調整政策對農村減貧的影響。[③]從宏觀層面看，情勢或許如其所云。但是，在具體實踐中，情況可能要復雜得多。有研究者就曾指出，在一些地方，扶貧“新項目年年有，上馬十轟轟烈烈，經營時冷冷清清，效益上慘慘淡淡，導致大量的扶貧開發(fā)資金沉淀流失，‘造血’機制難以形成。”[④]值得注意的是，有學者對移民扶貧項目研究本身提出了批評：至今很多研究項目僅泛泛地說明了移民是如何從扶貧項目中受益的，但是沒有詳細地說明是誰真正從中受益；而且，缺乏對政府政策的研究。[⑤]如在筆者參與調查的12個樣本村中，政府實施的扶貧政策與項目之效果并不一致，甚至出現嚴重分野，有的得到村民良好評價，有的則徒增負面反映。令我們感興趣的是：為什么有的項目和政策會成功、有的卻失敗了，其原因何在？本文即試圖以12個村的田野調查資料為基礎，討論政府促進農村經濟增長政策與農村貧困緩解之間的關系。二、扶貧政策與項目的總體效應1、調查樣本村呈現樣本資料來自2006年世行項目進行的田野調查，采取多階段抽樣與立意選樣相結合的方式，選擇云南、甘肅、四川、內蒙古、江西、江蘇六個省，在各省分別選取兩個扶貧樣本村。各樣本村的基本構成情況見表1。2、扶貧政策與項目的效應評估《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001一2010年）》提出堅持開發(fā)式扶貧的方針，即：“通過發(fā)展生產力，提高貧困農戶自我積累、自我發(fā)展能力?！边@要求政府不僅要對貧困農戶救濟，還要使村莊具備自我發(fā)展的能力。因此，對政府扶貧政策和項目的績效考察，可以分別針對政策與項目的直接響應和村莊自我發(fā)展能力而展開。（1）扶貧項目的效果在各樣本村扶貧過程中，盡管都采取統(tǒng)一的“整村推進”政策和模式，但各村具體實施項目并不相同，其中，有退耕還林（草）[⑥]、新村扶貧、勞動力輸出、小額貸款、基礎設施建設、經濟發(fā)展項目等。表2所列均為由政府所決定并付諸實施的項目，其中獲得良好效果的項目并不多。在12個村莊里，只有3個村莊的部分項目得到好評，其他項目效果均不佳。在項目未得到正面評價的9個[⑦]村莊中，只有江蘇L村的項目還未實施，另8個村莊的項目都存在嚴重問題，內蒙古R村、江西S村和江西X村這三個村莊的項目甚至完全失敗。得到正面評價的項目多為公共基礎設施項目，在這方面的項目中效果不佳的只有江西X村的修建學校和公路項目。其他屬于產業(yè)和經濟發(fā)展的養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和勞動力輸出和培訓等項目，大多存在或大或少的問題。發(fā)展能力體現在教育、文化、村莊制度和產業(yè)等多個方面。但在實踐中，各地政府主要通過對村莊的產業(yè)發(fā)展進行引導，建立起可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)來促進村莊的脫貧。然而，由于政府缺少制度性行為，村莊難以參與到產業(yè)發(fā)展的決策中，往往導致政府在產業(yè)引導上的失敗。在12個村莊中，多數沒有建立起可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)，只有內蒙古Q村、云南X村在這方面取得良好的效果。兩個村莊都建立起績效良好并有一定持續(xù)發(fā)展能力的產業(yè)。在產業(yè)的推進方式上，一個村是由村莊自主決定并實施，另一個村是以村莊與政府互動的方式來進行。在云南X村，政府在項目推進中還提供了配套服務和市場信息，如在糧食增產項目上進行種植技術培訓，在經濟作物種植上給予技術支持、種植培訓推廣與市場引導，這反映出其政府角色正主導者往服務型政府轉變。這兩個村莊在產業(yè)發(fā)展上的效果，也從另一個方面表明：缺少村莊參與是其他村莊產業(yè)發(fā)展效果不佳的重要原因。同時，我們還發(fā)現政府主導的扶貧對村民心理造成了負面影響。一些村莊出現對政府的嚴重依賴情緒，如在四川D村，對村民生活影響的主要因素是國家的“退耕還林”政策，退耕后國家發(fā)放的補貼就可以保證農戶的基本生活所需，而國家的退耕政策在四年后就結束，對此大多數村民都認為政府補貼的撤銷會對其生計造成影響，但表示：即便如此，對他們的生活“政府肯定會有安排，用不著自己操心”。顯然，存在“等、靠、要”心理的村莊在一定程度上缺少自我發(fā)展的內在動力，他們在依賴政府的同時，喪失了自我發(fā)展的信心和努力。三、不同類型項目的效應比較在各類項目中，各村普遍出現的“規(guī)律性”現象是：投向改善村民生產生活類的項目，如改善居住條件項目、基礎設施建設項目，效果較好，大多能獲村民好評；相反，直接投向生活的產業(yè)發(fā)展類項目，效果一般甚至較差，大多難獲村民好評。下面，我們列舉9個調查村的相關情況：甘肅D村：農戶反映，基礎設施建設的確改善了他們的生活條件，比如道路硬化使得出入方便，村里跑的交通工具也多了。飲水工程也在一定程度上解決了的飲水問題。發(fā)放給各家的羊只都是農委的干部協同村民代表一起去青海買過來的，但是這種外地來的羊不適應本地的生態(tài)環(huán)境，不能像本地羊那樣采取自然放牧的方式，必須圈養(yǎng)，從而增加了成本；這種羊的疾病比較多，因而他們時常詢問到村的干部，是否可以把發(fā)放的羊變賣然后調換成本地的山羊、或者直接養(yǎng)牛，但村干部往往以“沒有政策”來回絕他們的要求。甘肅H村：2000年，比較大幅度地推廣小額貸款（由農業(yè)銀行提供貸款），給每戶貸款1000元，三年還貸。小額貸款對借貸雙方都有益處：對于銀行來說，貸款額度小，三年還貸，風險小；對于農戶來說，小額貸款可以解決他們的農業(yè)投入問題，以及蓄養(yǎng)牛羊問題，而增加投入以后，他們的收成也使他們有能力償還小額貸款。但在目前，小額貸款的政策已經基本停止了，主要的原因一方面是：銀行方面更加重視大筆借貸的項目，認為相比借貸手續(xù)而言，1萬元以下貸款的盈利不和算；另一方面，年前縣上銀行因為呆帳嚴重（主要是私人的大筆借貸），效益不好（銀行往是政府意志，而難以體現村莊意志。其中，尤以江西X村修路與建校項目、甘肅D村養(yǎng)羊項目的實施最為典型。這也就是說，在整村推進項目中，雖一直強調村莊和村民的參與，但在多數村實際上此要求均流于形式。上述扶貧政策與項目的決策和執(zhí)行機制，體現著濃重的非民主特征，沒有做到堅持政府引導與群眾參與相結合。由此，就難以保證扶貧項目做到“適銷對路”。這種后果已為學者的研究所證實。正如林志彬的研究所發(fā)現，在政府實施移民政策中的問題：（1）沒有清晰的政策來指導原居地的選擇；（2）移民項目將重心全部放在安置區(qū)開發(fā)、而不是對準貧困人口，將扶貧資源轉向用于經濟增長；（3）移民人口的選擇指標僅僅是“紙上談兵”；（4）移民的選擇標準所反映出的發(fā)展理性與項目所聲稱的目標是相悖的。[⑨]2．扶貧政策與項目的責任流失問題我們在另文[⑩]討論了政府在農村扶貧實踐中的角色特征，其中之一，即政府行為本身缺乏監(jiān)督和約束，且不承擔相應的責任與后果。實際上，不獨政府的角色如此，其他相關主體的責任角色也是如此，如村莊、村干部和村民也是這樣。換言之，扶貧中的行為主體盡管是多元的，但各方均不承擔應有的責任。責任的流失，即完全有可能帶來系列問題，如在多數樣本村中，就或輕或重地存在：項目選擇不當，不重實際效應、尤其是不重長期效應而重“面子工程”，資金流失與浪費乃至腐敗等問題。有學者在更大面積的調查中，也發(fā)現同類的問題。他們認為，在農村扶貧開發(fā)實踐中存在如下問題：一是扶貧資金的分配和使用沒有規(guī)范，資金嚴重滲漏；二是以縣為單位的瞄準機制導致扶貧資金使用的嚴重分散，在貧困縣內農村居民平均使用，而在貧困縣外的貧困人口卻幾乎得不到扶貧資金的扶持；三是政府的扶貧方式缺乏系統(tǒng)管理，各種資金分散使用，大多數扶貧項目沒有開展必要的橫向聯合；四是在很多地區(qū)，扶貧開發(fā)到戶實際上只做到了扶貧開發(fā)資金到戶，較少考慮幫助貧困戶有效利用到戶資金增加收入，較少貧困的方法；五是大多數貧困地區(qū)產業(yè)結構不夠合理，沒有充分利用當地自然資源和勞動力資源發(fā)揮比較優(yōu)勢；六是臨時性或短期扶貧項目較多，資金使用和組織管理等方面受到局限，其可持續(xù)性較弱。[11]3、宏觀政策在扶貧效應上的非匹配問題從各樣本村的情況看，所謂“貧困”，不僅表現為農戶經濟收入和生活水平上的貧困，更表現為村民文化、心理層面的貧困，還表現為農村社區(qū)的貧困，后者如社區(qū)公共資源匱乏、公共服務缺失。貧困并不是一個單向性的指標，而是一種綜合性的反映。因此，政府的反貧困政策與行動應是系統(tǒng)工程，相互呼應并增益；考察政府反貧困政策的實踐效應，也應當從多層面進行綜合分析。從反貧困視角總結多年來政府對樣本村的政策實踐，可以發(fā)現其存在明顯的缺陷。即：在政府的不同政策之間存在相互損益的沖突，既有益農、惠農政策，如減輕農民負擔、稅費改革、扶貧等政策，但同時一些“分民利”、“爭民利”的政策也大行其道。后者，如在2003年以前一些地方政府加重農民負擔的“土政策”，征地、移民中極力壓低向農民的補償等損農政策；在2003年后，鄉(xiāng)村中小學教學網點合并、以及高等教育產業(yè)化、農用物資漲價等政策，在相關程度上增加農民的支出，消弭了其他政策的反貧困效應。為何政府的一些涉農政策會損農乃至害農？為何一些良好的反貧困政策往往得不到落實？其中重要的原因，便在宏觀制度結構及其運行機制的不合理，包括前敘的非民主、責任流失等問題。對政府來說，其反貧困行動不僅在“給錢給物給政策”，更在提供優(yōu)良的制度結構和環(huán)境。作為公共產品的制度結構和環(huán)境，需要政府來倡導并提供，但同時卻是對政府行為的有力約束。在實踐中，由于公共權力的內在擴張性驅使，政府行為往往傾向于自利與無約束。在當今中國，地