城市住房政策失靈巴西的歷程及其啟示

城市住房政策失靈巴西的歷程及其啟示

在城市化進(jìn)程中，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民涌入城市，帶來嚴(yán)重的住房問題，并要求國家進(jìn)行住房政策干預(yù)。不過，國家對住房問題的政策干預(yù)，既可能成功，也可能有“失靈”風(fēng)險。以21世紀(jì)的今天的立場來看，在城市住房政策干預(yù)效果方面，歐美國家相對成功，而一些發(fā)展中國家則是相對失敗。特別地，拉美國家由于其“貧民區(qū)”和“非正規(guī)住房”現(xiàn)象，而被國內(nèi)外研究者視為城市住房政策干預(yù)失靈的典型。拉美國家的住房政策為什么會和怎么樣會失靈還很少有系統(tǒng)研究。大部分國內(nèi)研究者都只關(guān)注拉美國家當(dāng)前的狀況與后果，而忽視其形成過程和歷史根源；更一般地，大部分借鑒國外住房政策經(jīng)驗的研究，都關(guān)注已經(jīng)發(fā)達(dá)國家的情形，而忽視了發(fā)展中國家的特殊性。實際上，發(fā)達(dá)國家已處于后城市化時代，在政治和經(jīng)濟(jì)模式上與我國也不同，這樣，其經(jīng)驗可能不一定適合于剛剛進(jìn)入“城市化社會”的中國；而對發(fā)展中國家狀況及其比較借鑒的忽視，進(jìn)而又使得正在快速城市化的中國所存在與其他發(fā)展中國家相似的“貧民區(qū)”現(xiàn)象(表現(xiàn)為棚戶區(qū)現(xiàn)象)，以及“非正規(guī)住房”現(xiàn)象(表現(xiàn)為“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象)，難以得到政策研究者和制定者們的正視。此外，住房研究中的實證主義取向泛濫，也導(dǎo)致比較歷史社會學(xué)視角的缺乏，從而可能喪失對我國國內(nèi)住房問題的整體的和歷史的把握。有鑒于此，本文試圖以最大的拉美國家巴西為典型，對其城市住房問題及其政策干預(yù)失靈的歷史進(jìn)程加以闡述，從而克服現(xiàn)有相關(guān)研究的不足。本研究有三個目的：第一，整體地和歷史性地把握巴西城市化進(jìn)程中住房問題、住房政策干預(yù)以及其失靈的具體狀況；第二，揭示巴西城市住房政策失靈形成的根本的、歷史的原因；第三，指出它對中國的啟示?！俺鞘谢笔潜疚难芯康囊粋€主線。巴西城市化從開始到完成長達(dá)上百年時間。這樣，對城市化階段的劃分是研究開展的前提。參照城市化發(fā)展的S型規(guī)律①②，本文將巴西城市化劃分為三個發(fā)展階段：一是早期階段(1889-1920年，城市化水平達(dá)到約14%)，二是城市化水平相對較快的中期階段(1921-1967年，城市化水平達(dá)到約50%)，以及城市化水平相對緩慢的晚期階段(1967-1991年，城市化水平達(dá)到75.95%)。按照上述三個階段順序，本文試圖論證指出，雖然在城市化各階段中巴西城市住房問題和住房政策干預(yù)的具體內(nèi)容不同，但其在建國時即已確立并且在城市化進(jìn)程中不斷得到再生產(chǎn)的政治、經(jīng)濟(jì)和國際關(guān)系中的“三座大山”傳統(tǒng)，卻使其城市住房政策長期失靈，而住房問題則曠日持久。巴西的歷程及其經(jīng)驗教訓(xùn)對于今天的中國有重要參考價值。一、早期城市化階段的住房問題與政策干預(yù)(一)城市化的早期階段及其“三座大山”傳統(tǒng)葡萄牙殖民者16世紀(jì)建立了巴西，并在此后塑造了巴西的大土地所有制、種植園經(jīng)濟(jì)，以及其與宗主國間的依附關(guān)系。巴西1822年獲得獨立，并進(jìn)一步形成了對“日不落帝國”英國和新興強(qiáng)國美國的依賴。到19世紀(jì)末黑奴解放和封建帝國體制終結(jié)后，巴西的民主政治和國家自主性依然脆弱。在經(jīng)濟(jì)上，1890年代后，巴西的咖啡種植園經(jīng)濟(jì)甚至繼續(xù)擴(kuò)大，并且其收益被不斷向巴西的經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域加以滲透和操縱的英國和美國所占有。這樣，巴西從殖民時代開始、到建國時期、乃至1890年代后，對國外的經(jīng)濟(jì)與政治依附、政治上具有較強(qiáng)庇護(hù)色彩的封建主義傳統(tǒng)，以及經(jīng)濟(jì)上對大土地所有制和種植園經(jīng)濟(jì)的依賴——本文稱之為巴西的“三座大山”傳統(tǒng)——的格局都一直存在，而這對巴西城市住房問題及其干預(yù)有著極其重大的影響。在城市化方面，巴西1920年人口普查資料表明，成年居民有1800萬。其中，有獨立收入的居民為900萬人(其中直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為645.2萬人)，另900萬沒有職業(yè)或無固定職業(yè)。③據(jù)此估算，全國勞動力的失業(yè)率高達(dá)50%，而其原因，則與大土地所有制與種植園經(jīng)濟(jì)下對勞動力人口的就業(yè)吸納能力不足有關(guān)；而在這一年，如果將非農(nóng)就業(yè)人口當(dāng)成城市人口，那么，其城市化水平大約為14%。由上亦可見，巴西從早期城市化階段一開始即面臨著與大土地所有制和種植園經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的工業(yè)化不足、充分就業(yè)不足和過度城市化問題。(二)住房問題及其后果1888年5月奴隸制取消后，巴西大量黑奴逃離咖啡種植園，并涌入了里約熱內(nèi)盧這樣的大城市。在這樣的情形下，雖然新政府將后者位于城市中心的別墅和莊園變成了學(xué)校和窮人的住房，但它們遠(yuǎn)遠(yuǎn)供不應(yīng)求。在政府乃至市場不能提供住房的情況下，大量缺乏充分就業(yè)的進(jìn)城移民開始建設(shè)自建房，從而形成了貧民區(qū)。里約熱內(nèi)盧(1960年代前為巴西首都)19世紀(jì)末就在以前用于安置士兵和奴隸的區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了第一個貧民區(qū)。隨后，大量的移民工人開始在郊區(qū)空地上建立自己的自建房為主的貧民區(qū)，即“法維拉”。住戶以碼頭日工、采石工人、建筑和市政服務(wù)工人、妓女等為主，住房黑暗、潮濕、擁擠程度突出，自來水和污水處理設(shè)施缺乏。許多貧民區(qū)居民直接飲用河水，而污水也同時直接排入河中。在洗衣工所在的庭院周圍，洗衣水排入了露天水溝中。④上述的貧民區(qū)問題帶來嚴(yán)重后果。有官員認(rèn)為：貧民區(qū)“這些地方的人完全缺乏道德感”，因為“擁擠在一起，骯臟的性濫交、駭人聽聞的裸露，以及放蕩的行為”隨處可見。⑤更為嚴(yán)重的是公共衛(wèi)生問題。19世紀(jì)后半葉霍亂蔓延到了巴西所有城市，共奪去15萬人的生命⑥。黃熱病也在1850-1908年反復(fù)襲擊并奪走6萬人的生命；傷寒、瘧疾、痢疾、肺結(jié)核也帶來持續(xù)的威脅。⑦與之相關(guān)，巴西人均壽命較低。1865-1895年包括巴西在內(nèi)的大多數(shù)拉美國家出生兒童平均壽命沒有超過27歲，而直到1930年也不超過36.1歲。⑧(三)住房政策干預(yù)面對城市化進(jìn)程中的住房問題，巴西國家精英在住房領(lǐng)域內(nèi)采取了對鄉(xiāng)城移民、國際移民以及工人階級的分而治之的實踐態(tài)度，并且只迎合少數(shù)階級的利益。這一分裂性功能主義⑨“潛規(guī)則”，使巴西居民缺乏充分的公民權(quán)利，并且構(gòu)成了城市住房政策一開始即存在失靈的直接制度原因。這一點可以由巴西這一時期的“住房衛(wèi)生運(yùn)動”來加以闡明。⑩1889年10月18日，面對嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題，政府開始采取措施更新建筑、興建公共工程和消除傳染性疾病。1902年新總統(tǒng)阿爾維斯和里約熱內(nèi)盧的咖啡利益相關(guān)者一起，試圖使之成為全國性的領(lǐng)導(dǎo)中心。從1902年晚期到1904年早期，里約熱內(nèi)盧市政工程取得巨大進(jìn)展：在全市噴灑農(nóng)藥，拆除不衛(wèi)生的建筑，拓寬道路，建設(shè)中央大道和各種各樣的新的文化中心、旅館、軍事俱樂部、新日報辦公室等。然而，這些強(qiáng)制性的法令實施，沒有照顧到普通城市居民的利益。一是不衛(wèi)生住房的強(qiáng)制拆遷，使窮人被迫聚集在更不衛(wèi)生的和疾病廣播的區(qū)域；二是大多數(shù)外郊區(qū)貧民區(qū)居民長期以來要求建設(shè)人行道和主干道，但未得到理睬；三是內(nèi)城區(qū)居民和店主也反對這一計劃，因為前者找不到任何可替代的住房來源，而后者也缺乏合適的替代店面。上述的不滿引起了社會反抗，甚至是武力性的對抗。針對武力對抗，政府采取了強(qiáng)有力的武力鎮(zhèn)壓。首先，在公共衛(wèi)生上，1909年公共健康部門平靜地向人群提供了接種服務(wù)，而沒有遭受什么抵抗，之后天花就差不多消滅了。其次，城市面貌日新月異，首都形成了有濃厚法國巴黎風(fēng)格的、有開闊林蔭大道和寬敞綠地的現(xiàn)代城市。(11)再次，原來位于市中心的由小鎮(zhèn)或貧民區(qū)占據(jù)的小山被清理，原居民變成了無家可歸者，并被推到更遠(yuǎn)的邊緣地帶，而其規(guī)模則更為龐大。1890年里約熱內(nèi)盧市中心還占有52.7%的城市人口，1906年這一比重降低到了37.2%，1912年則進(jìn)一步降低到了27.8%。相反，郊區(qū)和北部區(qū)域的人口比重，則從39.4%增長了到了64.5%。(12)最后，貧民區(qū)數(shù)量進(jìn)一步增加。1880-1920年，里約熱內(nèi)盧共出現(xiàn)24個以自建房為主的法維拉。(13)總之，在早期城市化階段，巴西即形成了政治上的封建主義、經(jīng)濟(jì)上對大土地所有制和種植園經(jīng)濟(jì)的依賴，以及對國外的工業(yè)經(jīng)濟(jì)的依附這一“三座大山”傳統(tǒng)，并進(jìn)而形成了工業(yè)化不足、失業(yè)問題嚴(yán)重與過度城市化等現(xiàn)象；而在治理城市化進(jìn)程中的住房問題時，國家所采取的分裂性功能主義“潛規(guī)則”，則使城市住房政策一開始即存在失靈隱患。巴西早期城市化階段的這一處境，在相當(dāng)程度上預(yù)示著后來其城市住房問題及其干預(yù)的命運(yùn)。二、中期城市化階段的住房問題與政策干預(yù)隨著城市化向中期階段的邁進(jìn)，“三座大山”這一巴西傳統(tǒng)以及其分裂性功能主義規(guī)則有了進(jìn)一步的發(fā)展，而城市住房政策失靈加重了城市貧民區(qū)問題。(一)城市化的中期階段及其傳統(tǒng)的再生產(chǎn)在中期城市化階段，國外對巴西的滲透和控制仍較突出，大土地所有制和對國外的經(jīng)濟(jì)與政治依賴依然嚴(yán)重，而國內(nèi)建立現(xiàn)代政治制度的努力也缺乏成效。與上述情形相一致，巴西這一時期經(jīng)歷了混亂民主和軍政府獨裁之間的循環(huán)。1922年貝納德斯就任總統(tǒng)后，采用限制言論自由、延長戒嚴(yán)狀態(tài)、解散反對派組織等報復(fù)性的政策來維持公共秩序。1926年上任的路易斯總統(tǒng)取消戒嚴(yán)令和恢復(fù)出版自由。但1929年美國引起的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，卻對巴西帶來災(zāi)難性的后果。(14)最終，在軍隊支持下，1930年上臺的瓦加斯總統(tǒng)開啟了15年的軍事獨裁。在其任期內(nèi)，巴西工業(yè)化取得了一定的成就，卻又不足以向源源不斷的進(jìn)城人口提供充分的就業(yè)機(jī)會。而到1945年，在軍人的反對下，瓦加斯總統(tǒng)下臺，從而終結(jié)了后帝國時代民主與軍事獨裁之間的第一次循環(huán)，而接任的仍是軍人出身的總統(tǒng)。1951年后，瓦加斯重新?lián)慰偨y(tǒng)，但卻于1954年在家中自殺身亡。1961年，平民出身的夸德羅斯上臺，不到7個月即辭職。他的辭職，使巴西脆弱的民主幾乎再次崩潰。最終，從1964年，巴西開始走向第二次民主與軍事獨裁的循環(huán)。當(dāng)然，中期階段巴西工業(yè)化有一定程度的發(fā)展(15)，并且在1966年前后達(dá)到50%這一城市化中期階段的水平。但即使如此，巴西低度工業(yè)化和就業(yè)不足現(xiàn)象卻仍然構(gòu)成嚴(yán)重的社會問題。(16)(17)(18)例如，1950-1970年間，巴西工業(yè)和服務(wù)業(yè)分別增長了124%和142%，但城市人口卻增長了208%。其中的原因，又與農(nóng)村大土地所有制下的過高失業(yè)率有關(guān)。這一時期巴西農(nóng)村失業(yè)率高達(dá)66%，迫使農(nóng)村人口通過進(jìn)城來解決失業(yè)問題，而后者又通過貧民區(qū)式的自建房來滿足城市的住房需要。(二)貧民區(qū)擴(kuò)張和住房政策干預(yù)在中期城市化階段，巴西貧民區(qū)和非正規(guī)住房繼續(xù)維持并大量擴(kuò)張，并帶來各種嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會問題。而造成這一現(xiàn)象的原因，不僅在于巴西城市化的迅速和大量的非正規(guī)就業(yè)，還在于新階段下“三座大山”背景下的住房政策失靈。首先，“規(guī)制工人”立法及其住房后果。1937年，瓦加斯政府規(guī)定，只有那些屬于獲得法律規(guī)定的職業(yè)的工人，才能并且必須加入工會，從而成為“受規(guī)制的工人”。不過，1940-1951年間，巴西的規(guī)制工人數(shù)量只有大約150萬人，覆蓋率很低，反映了它法律服務(wù)的嚴(yán)重短缺和根本性的政策失靈。并且，這一失靈在住房領(lǐng)域內(nèi)也和分裂性功能主義規(guī)則一脈相承，從而加劇了住房政策失靈。(1)在宏觀方面，住房金融市場完全面向于中產(chǎn)階級和規(guī)制工人。分期付款和商住兩用公寓住房在瓦加斯時期興起，并滿足了部分中產(chǎn)階級和規(guī)制工人的美夢。(19)但是，包括黑人在內(nèi)的巴西非正規(guī)的移民工人則被排除在外，特別是在中心城市。(20)(2)在微觀方面，巴西住房甚至也存在等級分裂。在所有的中上階層公寓或住房中，都有前臺的“社會”面和后臺的“仆人”面，二者在電梯、進(jìn)口、浴室等方面分開。(21)(3)對正規(guī)工人的住房供應(yīng)也存在限制。1940年前巴西建立了應(yīng)急性的公共住房供應(yīng)，以應(yīng)對1940年的租金上漲和社會抗議。這一項目在很大程度上是探索性的，有很多缺陷，如規(guī)模很有限、社區(qū)成員的封閉性與單一性、自上而下的集權(quán)化設(shè)計、分配中的庇護(hù)主義以及遠(yuǎn)離市中心與缺少就業(yè)機(jī)會等。其次，分裂性功能主義“潛規(guī)則”公開化及其住房后果。到1920年代晚期，里約熱內(nèi)盧市開始有了自己的第一個城市規(guī)劃。不過，這一規(guī)劃卻使分裂性功能主義由“潛規(guī)則”變成了“顯規(guī)則”。因為根據(jù)這一政策，不同群體被分裂到不同的城市區(qū)域中，其中，上層階級被置于南部，而郊區(qū)則用于安置進(jìn)城移民和工人階級。由于郊區(qū)更缺乏基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供應(yīng)，并且更難得到國家的法律與行政支持，因此，住房非正規(guī)問題以公開的方式得以維持了。再次，貧民區(qū)及其治理問題。這一階段巴西政府在治理貧民區(qū)問題時，以拆遷為辦法，未提供替代性住房供應(yīng)，從而使問題更嚴(yán)重了。巴西貧民區(qū)大體包括三種類型(22)(23)(24)：一是法維拉。它始于19世紀(jì)末的棚戶安置區(qū)，并一直持續(xù)到21世紀(jì)。1950年里約熱內(nèi)盧約有20.3萬法維拉居民，占城市人口的8.5％；1964年則上升到60萬，達(dá)16%。二是非法分包。它始于1930年代郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)廢棄的柑橘園農(nóng)地的分包。大量的鄉(xiāng)城移民涌入、以60年代中期為典型的投機(jī)性住房建設(shè)、社會住房建設(shè)資金的缺乏等，推動了這一現(xiàn)象的大量蔓延。三是入侵。1950年代里約熱內(nèi)盧郊區(qū)已極其擁擠，只有環(huán)境很差和高風(fēng)險的區(qū)域，如陡峻的山坡、紅樹林、河堤、沼澤地、山坡以及在高架橋、公園、道路上的剩余空地，沒有被占據(jù)。但到60年代之后，這樣的地方也開始陸續(xù)被填滿。巴西貧民區(qū)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施特別落后。甚至到1970年前后，巴西城市仍只有50％有自來水系統(tǒng)，35%有污水處理系統(tǒng)；在圣保羅這一巴西最大的城市，只有55%的家戶有排水系統(tǒng)、54%有自來水(25)。貧民區(qū)居民或者要買自來水、或者還是要從池塘中或水溝中抽取。最后，貧民區(qū)問題繼續(xù)帶來嚴(yán)重后果。在貧民區(qū)中，公衛(wèi)生問題，正規(guī)就業(yè)不足問題，嚴(yán)重的失業(yè)、毒品、有組織犯罪以及警察力量的私人化(26)等現(xiàn)象相互交織，并開始構(gòu)成巴西社會的“癌癥”現(xiàn)象?？傊谥衅诔鞘谢A段，雖然巴西工業(yè)化和城市化進(jìn)一步繼續(xù)推進(jìn)，但“三座大山”傳統(tǒng)的再生產(chǎn)、分裂性功能主義規(guī)則的公開推行以及住房政策干預(yù)在保障公民住房權(quán)利上的失靈，則進(jìn)一步造成了巴西城市社會與空間的宏觀和微觀分裂，加重了貧民區(qū)等城市住房問題。三、晚期城市化階段的住房問題與政策干預(yù)在巴西晚期城市化階段，“三座大山”陰影仍然未能根本消除，住房政策失靈現(xiàn)象依然存在，而以貧民區(qū)為代表的城市住房問題則曠日持久。(一)城市化的晚期階段及其經(jīng)濟(jì)社會狀況吊詭的是，在巴西，軍政府往往被認(rèn)為是民主的“最后依靠”和解決任何困難問題的“終極武器”。1964-1985年是軍政府執(zhí)政時期，確實在政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了一定的成就(如1967-1973年的“經(jīng)濟(jì)奇跡”)，但其大土地所有制、嚴(yán)重的腐敗、裙帶主義和國際的依賴與操縱卻依然存在，而失業(yè)也較為突出。并且，巴西軍政府也缺乏實現(xiàn)現(xiàn)代化的充分能力；1980年代軍政府在國家經(jīng)濟(jì)治理上陷入一片混亂。而新接手的民主政府面對的又是一個爛攤子，而不得不接受國際貨幣基金組織的“指導(dǎo)”，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“全面改造”。在城市化上，在軍政府領(lǐng)導(dǎo)的前期，由于工業(yè)化的發(fā)展，巴西城市化和鄉(xiāng)城移民的遷入尤其迅速。據(jù)巴西的歷來人口普查數(shù)據(jù)，1980年巴西城市化水平已達(dá)到67.4％；到1985年城市化已經(jīng)超過70%(約為71%)，超出拉美平均水平。(27)1991年巴西城市化水平達(dá)到75.95%(28)；2000年和2010年則分別達(dá)到81.2%和84.36%。由于1985-1991年間城市化提升水平甚至要比前一個5年還高，本文將1967-1991年當(dāng)成巴西的晚期城市化階段。當(dāng)然，眾所周知，這一時期(特別是80年代后)巴西城市的過度城市化和非充分就業(yè)仍然很突出。(二)晚期城市化階段的住房問題和政策干預(yù)在晚期城市化階段，即使巴西軍政府實施了強(qiáng)有力的政治穩(wěn)定和努力推動工業(yè)化，并也采取了以“全國住房銀行”項目為主的全國性住房社會政策干預(yù)，但最終卻還是失敗了。1.軍政府“全國住房銀行”項目在軍政府之前，巴西已經(jīng)有了部分的公共住房建設(shè)和住房保障措施。但真正大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，卻始于軍政府時期的“全國住房銀行”項目?！叭珖》裤y行”成立于1966年，其目的是自有住房，以“人人都有私人住房”為目標(biāo)。目標(biāo)是為了解決既有的800萬住房赤字和每年新增5000套的問題。要克服住房短缺，全國住房銀行所需要獲得的投資基金高達(dá)GNP的6%，總投資估計達(dá)到了40億美元(29)。其主要的資金來源有三個：(1)由雇主替員工支付的強(qiáng)制儲蓄，它用于支持全國住房銀行對社會住房的資助；(2)志愿支付儲蓄，由SBPE機(jī)構(gòu)(銀行、建筑協(xié)會、儲蓄協(xié)會)使用；(3)住房抵押貸款支付減免而產(chǎn)生的利潤。(30)巴西全國住房銀行項目包括四個發(fā)展階段(31)：(1)1964-1967年是項目的培育和創(chuàng)建時期，包括建立這一機(jī)構(gòu)，以及與之相配套的老年保障津貼(1966年)和儲蓄與貸款系統(tǒng)(1967年)。(2)1967-1971年是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型時期。全國住房銀行對面向高工資群體的項目實施優(yōu)先資助；基礎(chǔ)設(shè)施投資尤其得到重視。住房抵押貸款得以發(fā)展，并將資源轉(zhuǎn)化到私人部門手中。債務(wù)和支付模式也得到了改變，建立了工資等價模式和工資變動補(bǔ)償金。不過，由于各種問題，全國住房銀行成了社會抨擊的目標(biāo)。(3)1971-1978年是成為二線銀行的時期。全國住房銀行不再提供直接貸款，而是讓私人機(jī)構(gòu)來承擔(dān)直接的運(yùn)營責(zé)任。結(jié)果，其行動風(fēng)格越來越像城市開發(fā)銀行。另一方面，在住房方面，1973年“大眾住房規(guī)劃”項目試圖將所有1～3倍最低工資者在10年內(nèi)變成業(yè)主，并為此創(chuàng)造了1975年“場地與服務(wù)”項目，并為此而提供了減稅刺激。(4)1979年之后是重大變革時期。它成為窮人住房合法化運(yùn)動的組成部分，具體措施包括推動法維拉升級、支持公司資助雇員的PROHEM項目、發(fā)展全國農(nóng)村住房計劃以及傾聽服務(wù)對象的需求等(32)。但因經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這些變革并未達(dá)到目標(biāo)(33)。2.“全國住房銀行”的失敗通過全國住房銀行系統(tǒng)，軍政府在20年共建設(shè)了約500萬套新住房，平均每年為40萬套住房和公寓提供貸款(34)。但巴西城市人口增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一水平。因此，全國住房銀行住房供應(yīng)水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。實際上，聯(lián)合國報告指出，1964-1986年間巴西75%的住房是通過自建房方式建造的。(35)在1980年代開始的金融危機(jī)中，全國住房銀行的所有組成部分都遭受嚴(yán)重的危機(jī)。由于失業(yè)率上升和收入下降，工人提取了“儲蓄與貸款系統(tǒng)”的儲蓄，而抵押貸款持有人受損。菲格雷多政府錯誤的政策設(shè)計則使項目的系統(tǒng)危機(jī)在1984年前繼續(xù)加深，并且最終失靈。(36)到軍政府晚期，巴西貧民區(qū)數(shù)量反而激增了。在里約熱內(nèi)盧，1980-1990年新增的法維拉數(shù)量增加到105個，是有史以來增加數(shù)量最多的10年。1995年整個里約熱內(nèi)盧共有525個法維拉，時間最長的已經(jīng)有近百年歷史。(37)再一次地，貧民區(qū)帶來了數(shù)不勝數(shù)的暴力。1990年代末期巴西城市暴力犯罪達(dá)到警戒水平。它降低了城市中心的生活質(zhì)量，導(dǎo)致了巨大的經(jīng)濟(jì)損失；大城市人口害怕公共場所；而私人保安則超出了警察力量。(38)1985年后，薩利政府試圖一勞永逸地解決全國住房銀行的遺留問題，即關(guān)閉全國住房銀行這一頭號公共住房系統(tǒng)支柱，而代之以新的執(zhí)行計劃。但效果很差，只完成了任務(wù)量的40%。在惡性通脹面前，政府變得無能為力。而在整個90年代，巴西住房政策可以視為對以前的住房政策失靈的反應(yīng)。(39)對通脹的恐懼、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定、較高的貸款利率、政府的不尊重合同以及利益糾紛下房地產(chǎn)貸款合同的大量違約現(xiàn)象，使住房政策的重新啟動面臨重重問題。(40)1985年后，拆遷和驅(qū)逐政策開始得到停止，以自建房和低標(biāo)準(zhǔn)住房為主的法維拉甚至得到鼓勵。但在實踐中，過高的登記費(fèi)用限制了人們的正規(guī)化的努力；大量土地還沒有得到法律的確認(rèn)；貧民區(qū)居民仍然被視為“二等市民”，而不被賦予城市基本設(shè)施和法律權(quán)利，并使之易于為政治力量所操縱(41)；驅(qū)逐的陰影也還存在，如為舉辦2014年世界杯而進(jìn)行的大規(guī)模拆遷工作?？傊?，在1967-1991年間，乃至后城市化階段，巴西“三座大山”傳統(tǒng)仍然存在，住房社會政策干預(yù)對分裂性功能主義規(guī)則的運(yùn)用還進(jìn)一步發(fā)展，失靈依然嚴(yán)重。這樣，到其城市化完成之時，非正規(guī)住房問題和貧民區(qū)問題還很嚴(yán)重。到21世紀(jì)初，巴西還缺少700萬套住房。(42)不過，巴西城市貧民區(qū)人口比重從1990年的36.7%穩(wěn)步下降到2007年的28%(43)，雖然其根除卻還有待時日。四、結(jié)論城市化必然帶來住房問題，并要求國家針對特定時期的具體狀況加以有針對性的干預(yù)。不過，國家自身卻可能失靈。在巴西，從早期城市化階段開始，非正規(guī)的自建房和貧民區(qū)等就是巴西城市人口滿足住房需要的重要方式，而國家也采取了一定的住房政策干預(yù)行動，如早期城市化階段的住房衛(wèi)生政策，中期城市化階段的城市規(guī)劃政策，以及晚期城市化階段的住房社會政策；不過，在每個階段，這些政策總體上都是嚴(yán)重失靈的。直到今天，巴西城市貧民區(qū)和非正規(guī)住房都遠(yuǎn)未根除。巴西城市住房政策失靈的原因，歸根結(jié)底在于巴西建國之時已經(jīng)確立、而在整個城市化進(jìn)程中不斷得到了再生產(chǎn)的“三座大山”傳統(tǒng)。實際上，國外勢力對國內(nèi)的操縱、國內(nèi)政治與經(jīng)濟(jì)精英(包括大土地所有者)對國外勢力的依賴、國家精英構(gòu)成的非現(xiàn)代性難免限制政府能力、造成政府失靈和對公民權(quán)利的重視程度的不足，并進(jìn)而抑制住房政策對強(qiáng)化貧民區(qū)和非正規(guī)住房現(xiàn)象的干預(yù)效果。特別地，本研究還表明，如果1889年取消奴隸制作為巴西城市化的開始，一直截止到今天(2012年)，其住房政策失靈的時間，至少長達(dá)113年。這表明，“三座大山”這一歷史因素的影響是極其深遠(yuǎn)的。巴西城市住房問題及其干預(yù)中的住房政策失靈，在一定程度上也能反映其他發(fā)展中國家特別是拉美國家的情況。中國同為發(fā)展中國家，正在推進(jìn)城市化，面臨著各種各樣的住房問題，并且國家正在開展的住房政策干預(yù)，甚至存在總體失靈的可能。分析中國這一失靈的具體原因，不是本文的任務(wù)；不過，結(jié)合巴西的個案研究結(jié)果，卻也可以指出相關(guān)的啟示。亦即，要避免總體性的住房政策失靈，謀求國家的政治和經(jīng)濟(jì)獨立是一個必要條件；加強(qiáng)法治和形成精英與大眾間的利益共生格局，則是另一必要條件。中國在前一個方面的條件已經(jīng)具備，而在后一個方面還不完全具備。以后，要加強(qiáng)法治建設(shè)、保障住房領(lǐng)域中的公民資格，并加強(qiáng)收入分配的頂層設(shè)計和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展果實的真正共享，才能根除城市住房政策失靈的深層根源；否則，現(xiàn)有城市住房問題，還將持續(xù)好幾代人的時間。注釋：①NORTHAMR.M.UrbanGeography.NewYork:JohnWiley&Sons,1979.②陳彥光.城市化水平增長曲線的類型、分段和研究方法.地理科學(xué)，2012，32(1):12~17。③蘇聯(lián)科學(xué)院歷史研究所.巴西史綱(上、下冊).沈陽：遼寧人民出版社，1975。④MEADET."CivilizingRiodeJaneiro":ThePublicHealthCampaignandtheRiotof1904.JournalofSocialHistory,1986,20(2):301~322.⑤MEADET."CivilizingRiodeJaneiro":ThePublicHealthCampaignandtheRiotof1904.JournalofSocialHistory,1986,20(2):301~322.⑥鮑爾R.1850~1930拉丁美洲人口狀況[A].In萊斯利·貝瑟爾(主編).劍橋拉丁美洲史(第4卷).北京：社科文獻(xiàn)出版社，1991:121~150。⑦M(jìn)EADET."CivilizingRiodeJaneiro":ThePublicHealthCampaignandtheRiotof1904.JournalofSocialHistory,1986,20(2):301~322.⑧鮑爾R.1850~1930拉丁美洲人口狀況[A].In萊斯利·貝瑟爾(主編).劍橋拉丁美洲史(第4卷).北京：社科文獻(xiàn)出版社，1991:121~150。⑨KLAKT.ContextualizingStateHousingProgramsinLatinAmerica:EvidencefromLeadingHousingAgenciesinBrazil,Ecuador,andJamaica.EnvironmentandPlanningA,1993,25:653~653.⑩MEADET."CivilizingRiodeJaneiro":ThePublicHealthCampaignandtheRiotof1904.Journalof