區(qū)域性公共政策的治理轉(zhuǎn)向

區(qū)域性公共政策的治理轉(zhuǎn)向

D60：A1009－055X（2010）05－0042－06一、區(qū)域性公共政策的一般原理公共政策作為一種理解政治變化的途徑，其定義幾乎與存在的政策問題一樣多。從政策科學(xué)的角度來看，公共政策通常是由政府或其他權(quán)威人士所制定的計劃和規(guī)劃，是一系列有著明確目標(biāo)或方向的活動所組成的過程，而非自發(fā)或盲目性的行為。同時它又是對社會所作的權(quán)威性價值分配[1]。制度學(xué)派學(xué)者（institutionalists）關(guān)心的是正式的、顯而易見的政府構(gòu)建體，把公共政策視為認(rèn)同法令和程序的良性組成部分，如卡爾文·麥克肯茲就從法律與公共政策的關(guān)系對其作以界定：“法律是公共政策的向?qū)В钦咧贫ㄕ呦Ｍ邔鞘裁吹年愂觯杀旧聿灰欢ㄊ枪舱??！盵2]而行為學(xué)派學(xué)者（behavioralists）對人們的實(shí)際行為則頗費(fèi)心思，把公共政策解釋為各種權(quán)力相互作用的結(jié)果，其中某些結(jié)果可能與政府的初衷相去甚遠(yuǎn)。例如詹姆斯·安德森就認(rèn)為公共政策是一個或一批行為者在處理某一問題或相關(guān)事務(wù)時所遵行的有目的的行動過程[3]。在多數(shù)情況下，公共政策的過程由那些要求變化者、決策者和受到該政策影響的人們之間相互的作用而產(chǎn)生[4]。正如戴維·伊斯頓所主張的那樣：公共政策作為一種權(quán)威性的價值分配方案，是通過規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、公民個人的社會行為，來有效地分配自然和社會各種稀缺資源。對某一具體政策而言，價值分配則是在與該政策直接相關(guān)的群體和個體范圍內(nèi)進(jìn)行[5]。區(qū)域性公共政策也屬于公共政策的范疇，通常是由區(qū)域共同體內(nèi)部公共機(jī)構(gòu)或其他權(quán)威的公共組織所制定的計劃和規(guī)劃；是一系列區(qū)域性公共活動組成的過程；也是對區(qū)域共同體所作的權(quán)威性價值分配。區(qū)域性公共政策作為特定區(qū)域內(nèi)成員間的溝通、談判以及力量博弈最終形成的區(qū)域公共行政實(shí)踐，是脫胎于政府管理模式下的政府間合作框架的。具體而言，它表現(xiàn)為四個特征：區(qū)域性公共政策是一整套區(qū)域性制度和非制度安排的持續(xù)互動與運(yùn)作；區(qū)域性公共政策的基礎(chǔ)不是控制，而是溝通和協(xié)調(diào)；區(qū)域性公共政策既涉及公共部門，也包括私人部門和市民社會等多重維度，涵蓋超國家、國家間、次國家乃至個人等多個層面；區(qū)域性公共政策以公平、聚合和多元統(tǒng)一為其價值取向。正是由于區(qū)域性公共政策的上述特點(diǎn)，及其在區(qū)域成員的相互關(guān)系中所實(shí)施的管制、引導(dǎo)、調(diào)控、分配和再分配等功能，才使區(qū)域性公共政策能夠承擔(dān)起推動共同的區(qū)域治理付諸實(shí)踐的使命。區(qū)域性公共政策與國內(nèi)公共政策存在著顯著區(qū)別（參見表1）：有關(guān)區(qū)域性公共問題受到公共機(jī)構(gòu)和公共組織的關(guān)注并被正式納入其政策和法律進(jìn)程中，就產(chǎn)生了旨在解決公共問題的公共政策議程。具體而言，區(qū)域性公共政策議程的產(chǎn)生有兩條基本途徑。其一，外生型：政策訴求由政府系統(tǒng)以外的個人或社會團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋（對政策訴求進(jìn)行解釋和說明）和擴(kuò)散（通過一定方式將政策訴求傳遞給相關(guān)群體）進(jìn)入公眾視野，然后通過對政府施壓的手段使之上升為公共政策議程。比如各種民間團(tuán)體和利益集團(tuán)推動地方政府出臺相關(guān)政策措施，這就是一個外生型政策議程產(chǎn)生的基本路徑。其二，內(nèi)生型：具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖或公共機(jī)構(gòu)主動提出其政策意向，徑由其推動并使其成為公共政策議程。1973年，5個加拿大省和6個美國州的行政首腦發(fā)起了首次年度會議，討論共同關(guān)心的酸雨等環(huán)境問題及其對策。此后，該會議議題逐步擴(kuò)大到能源合作、運(yùn)輸、漁業(yè)、多邊經(jīng)濟(jì)合作、森林開發(fā)等。這就是一個典型的內(nèi)生型區(qū)域公共議程設(shè)置的案例。不管是外生型還是內(nèi)生型的區(qū)域性公共議程設(shè)置，一伺其進(jìn)入政府的關(guān)注視域并被配置以有效的政策工具，其都會導(dǎo)源一項(xiàng)具體的公共政策的落實(shí)。二、區(qū)域性公共政策議程變化與治理的擢升隨著全球和區(qū)際聯(lián)系不斷增強(qiáng)，區(qū)域合作與發(fā)展進(jìn)一步深化，現(xiàn)時代區(qū)域性公共政策議程也發(fā)生著不小的變化。區(qū)域各成員在政府間合作框架下通過溝通、談判和權(quán)力博弈所設(shè)置的區(qū)域性政策議程、構(gòu)建的區(qū)域性制度安排，在應(yīng)對區(qū)域性公共問題方面發(fā)揮了積極和建設(shè)性的作用。但是，現(xiàn)時代區(qū)域性公共政策議程設(shè)置遠(yuǎn)不僅限于為了應(yīng)對和解決區(qū)域性公共問題，對于一個成熟的區(qū)域共同體而言，其區(qū)域性公共政策議程至少還應(yīng)包括供給區(qū)域公共產(chǎn)品，構(gòu)建區(qū)域公共機(jī)制，培育區(qū)域文化和認(rèn)同以及優(yōu)化區(qū)域宏觀發(fā)展環(huán)境等多個范疇。正是在上述議程變化的基礎(chǔ)之上，全球化背景下的區(qū)域性公共政策醞釀著新的變革。本文將其概括為區(qū)域性公共政策議程的APECO模式（參見表2）。區(qū)域性公共政策議程的五個層面功能各異卻又相互聯(lián)系，每一個層面的議程都是前個層面的進(jìn)階和發(fā)展，同時各個層面又構(gòu)成了一個有機(jī)整體，體現(xiàn)了區(qū)域性公共政策議程從微觀到宏觀的視野擴(kuò)展、從個案到普遍性的適應(yīng)性延伸、從被動應(yīng)對到積極主導(dǎo)的能動性變化，以及從工具理性到制度偏好再到觀念建構(gòu)的思維升華。區(qū)域性公共政策議程的不斷豐富和拓展，恰恰反映了區(qū)域合作與發(fā)展的深化程度。本文用圖1來展示這一關(guān)系模式。隨著新區(qū)域主義的擢升，區(qū)域性公共政策議程的不斷深化，區(qū)域合作與發(fā)展就提出了更高層次的合作治理的需求，即在具有某種形式的制度安排的地區(qū)內(nèi)，通過創(chuàng)建公共機(jī)構(gòu)、塑造公共權(quán)威、制定管理規(guī)則以維持地區(qū)秩序，滿足和增進(jìn)地區(qū)共同利益所開展的活動和進(jìn)程，它是地區(qū)內(nèi)各種行為體通過合作來共同管理地區(qū)事務(wù)的諸種方式的總和[6]。區(qū)域性公共政策議程變革的累積效應(yīng)逐漸促成了由政府管理導(dǎo)向合作治理的轉(zhuǎn)向、從單純的政府間主義邁向超國家主義和區(qū)域間主義的演進(jìn)，而這些也正是區(qū)域治理的核心意涵所在。圖1區(qū)域性公共政策議程APECO模型示意圖當(dāng)然，并非所有的公共問題都可以上升為區(qū)域性公共議程的，議程設(shè)置的遴選標(biāo)準(zhǔn)在于政策的價值體系是否涉及公共利益、社會的基本觀念及其信仰傾向，如提出的政策訴求與社會價值體系不符，就難以形成正式的公共政策議程。[4]37－39一旦區(qū)域性公共政策議程開始關(guān)注區(qū)域公共產(chǎn)品供給和區(qū)域性公共機(jī)制構(gòu)建，就勢必要打破原有的區(qū)域成員間條塊分割各自為政的框架束縛，尋求用合作治理的新思維來應(yīng)對區(qū)域性公共政策議程的變化。相應(yīng)的，培育區(qū)域文化認(rèn)同以及優(yōu)化區(qū)域宏觀環(huán)境就更需要對傳統(tǒng)的政府管理模式和政府間主義思維加以揚(yáng)棄，弱化政府管制和官僚體制色彩，強(qiáng)調(diào)公平、聚合與多元統(tǒng)一的理念，打通地域閥限、推動多層次治理和政策網(wǎng)格化。因此，區(qū)域性公共政策議程的提出是區(qū)域治理賴以實(shí)現(xiàn)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，正是區(qū)域性公共政策議程成就了區(qū)域治理?；谏鲜稣撌?，我們認(rèn)為：隨著區(qū)域合作與發(fā)展的深化，區(qū)域性公共政策議程得到了極大的豐富和拓展，從而為區(qū)域治理的擢升提供了現(xiàn)實(shí)的土壤；區(qū)域性公共政策是區(qū)域治理的基本實(shí)現(xiàn)路徑，也只有在區(qū)域治理的框架內(nèi)，區(qū)域性公共政策才能超越傳統(tǒng)的政府管理模式和政府間主義的思維。因此，區(qū)域治理構(gòu)成了區(qū)域性公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向和價值依據(jù)；只有確立了實(shí)際可行的區(qū)域性公共政策議程，健全成體系的區(qū)域性公共政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，配置有針對性的區(qū)域性公共政策工具，并給予公正合理的政策評估，區(qū)域治理才可能付諸實(shí)踐并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)，區(qū)域治理的價值也才能得以彰顯。三、政府管理模式下的區(qū)域政策及其在歐洲的實(shí)踐如何破解區(qū)域發(fā)展不平衡的難題、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一公共政策議程的實(shí)現(xiàn)，是各國和各區(qū)域所共同面臨的任務(wù)。雖然市場的自我調(diào)節(jié)作用可以在一定程度上改變或是抑制惡性的區(qū)域發(fā)展不平衡，但是政府的公共政策手段也是必不可少的。為了在追求效率優(yōu)先的同時防止區(qū)域之間的差距過大，這就需要政府采取一系列公共政策的干預(yù)手段進(jìn)行人為的調(diào)控和規(guī)范，以此來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素和資源的有效配置與充分利用，以期實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)而增加社會公共福利。由此可見，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策過程實(shí)際上就是在市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上政府政策的選擇機(jī)制。這就是政府規(guī)制市場的主要經(jīng)濟(jì)動機(jī)，也是區(qū)域政策作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑的基本原理。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿姆斯特朗（HarveyArmstrong）與泰勒（JimTaylor）認(rèn)為，“區(qū)域政策可定義為一組政策工具集，這些政策工具組合在一起是為了實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)”[7]。弗里德曼（JohnFriedmann）認(rèn)為：“區(qū)域政策處理的是區(qū)位方面的問題，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展‘在什么地方’。它反映了在國家層次上處理區(qū)域問題的要求。只有通過操縱國家政策變量，才能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的未來作出最有用的貢獻(xiàn)”[8]。范霍夫和克勞森將區(qū)域政策定義為“所有旨在改善經(jīng)濟(jì)活動地理分布的公共干預(yù)……實(shí)際上試圖修改自由市場經(jīng)濟(jì)的某些空間結(jié)果，以實(shí)現(xiàn)兩個相關(guān)的目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長和良好的社會分配”[9]。雖然上述對于區(qū)域政策的學(xué)理界定各有側(cè)重，但它們都有著共同的邏輯起點(diǎn)，那就是區(qū)域發(fā)展不平衡問題催生了區(qū)域政策；區(qū)域政策是針對具有特定問題或特定任務(wù)的地區(qū)采取的一種調(diào)節(jié)區(qū)域結(jié)構(gòu)的差別性干預(yù)手段，是根據(jù)區(qū)域差異而制定、組織和實(shí)施的一系列促進(jìn)資源在空間的優(yōu)化配置，控制區(qū)域間差異的過分?jǐn)U大，以協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的一系列政策和措施的總和[10]。歐盟各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史及經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐表明：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項(xiàng)區(qū)域性公共政策議程，其直接導(dǎo)源了區(qū)域政策的實(shí)踐。歐盟各國無一例外通過區(qū)域政策刺激落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差距；作為一體化組織的歐盟也嘗試通過跨國的區(qū)域性政策規(guī)制來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，成員國政府通過制定和推行特定的區(qū)域政策對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行積極的干預(yù)和糾偏，打破地區(qū)封鎖與行政性壟斷，充分發(fā)揮市場機(jī)制引導(dǎo)要素流動的作用，不僅有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的資本、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移，而且還有利于推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。與此同時，作為區(qū)域整體的歐盟將區(qū)域政策與財政政策、貨幣政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等其他干預(yù)政策合理銜接，形成有機(jī)整體，共同致力于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性政策進(jìn)程，這就是作為政府供給公共產(chǎn)品的一種特殊形式。總體而言，過去歐盟各國的區(qū)域政策實(shí)踐主要強(qiáng)調(diào)的是從其自身國民經(jīng)濟(jì)的整體角度出發(fā)，從優(yōu)化區(qū)域間結(jié)構(gòu)的財政和金融措施入手。在一體化早期，共同體各成員國及其區(qū)域尚不能保證自身良性有序發(fā)展的情況下，尋求在共同體層面進(jìn)行協(xié)調(diào)也不現(xiàn)實(shí)。例如在1975年歐共體決定建立歐洲區(qū)域發(fā)展基金之前，雖然有著《羅馬條約》等對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題及相關(guān)政策機(jī)制的規(guī)定，但這些制度安排還遠(yuǎn)遠(yuǎn)算不上是一項(xiàng)完整的共同體區(qū)域政策。一方面，共同體當(dāng)時的首要任務(wù)是通過建立關(guān)稅同盟以實(shí)現(xiàn)共同市場，而與區(qū)域政策相關(guān)的資助措施可能會對成員國間的自由貿(mào)易造成扭曲。另一方面，條約在區(qū)域發(fā)展事務(wù)方面沒有制訂出具體的行動計劃和明確的時間表，并未就實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)創(chuàng)建某種正式的機(jī)制[11]；而且其中有關(guān)區(qū)域發(fā)展問題的規(guī)定都分散在不同的條款中，缺乏連續(xù)性和關(guān)聯(lián)性，因此造成執(zhí)行上的不便。此外，共同體在成立初期財力有限也是區(qū)域政策遲遲未能出臺的一個重要原因。因此，對于歐盟各成員國而言，選準(zhǔn)本國區(qū)域政策體系作用的支點(diǎn)，從培育區(qū)域自身可持續(xù)發(fā)展能力的角度來設(shè)計和實(shí)施自身的區(qū)域政策，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)向，就成為對傳統(tǒng)區(qū)域政策進(jìn)行改進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。在這種背景下，諸成員國便“各顯神通”，推行了各具特色的區(qū)域政策。例如法國通過建立國土規(guī)劃與區(qū)域行動委員會，實(shí)現(xiàn)國土規(guī)劃功能分區(qū)，以推動政府投資和財政補(bǔ)貼；英國雖然沒有建立獨(dú)立建制的機(jī)構(gòu)來處理區(qū)域發(fā)展事務(wù)，卻通過建立多部門聯(lián)合協(xié)作機(jī)制來協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)，推行了“蘇格蘭振興計劃”等。概言之，傳統(tǒng)的政府管理模式下的歐盟區(qū)域政策實(shí)踐具有如下幾個特點(diǎn)：其一，主要依賴政府行政命令和行政手段，以官方的區(qū)域政策為核心；其二，在特定區(qū)域范圍內(nèi)主要依托區(qū)域政府間合作框架下的雙邊或多邊合作，以相關(guān)區(qū)域合作與發(fā)展的協(xié)議為依據(jù)；其三，這種以政府管理模式和政府間合作框架為核心的區(qū)域政策十分強(qiáng)調(diào)制度建構(gòu)和政府管制措施的作用；其四，傳統(tǒng)區(qū)域政策的主要政策工具包括：財政轉(zhuǎn)移支付、稅收減免政策、優(yōu)惠信貸政策、公共投資政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。四、走向治理：歐盟區(qū)域政策的范式轉(zhuǎn)變由于歐盟地域遼闊，區(qū)域之間的自然稟賦和歷史差異明顯，加上市場機(jī)制作用下生產(chǎn)要素集聚的慣性，使得區(qū)域發(fā)展不平衡成為歐盟必須面對的一個現(xiàn)實(shí)難題，而一體化又在很大程度上促成了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)中心區(qū)的生產(chǎn)要素和資源日益集中的趨向。在這一過程中，如果歐盟忽略經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的外圍和邊緣地區(qū)的話，那么最終將因?yàn)樨毟粦沂膺^大而危及共同體的存在。因此，區(qū)域政策操作的實(shí)質(zhì)正是在于抵消歐洲一體化進(jìn)程中的負(fù)面影響。[12]只有當(dāng)歐洲整體的區(qū)域整合進(jìn)程已經(jīng)步入良性發(fā)展軌道，可以在很大程度上依靠共同體的整體實(shí)力來樹立一定的區(qū)域集團(tuán)優(yōu)勢的時候，共同體層面開啟協(xié)調(diào)的政策動議才具有現(xiàn)實(shí)性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化不斷走向深入，人力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動已經(jīng)沖破了地域和主權(quán)邊界的閥限，歐盟國家內(nèi)部各區(qū)域間、各成員國之間、區(qū)域與區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)一步深化，縮小區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為歐洲范圍內(nèi)的一種普遍共識。面對傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展差距問題和諸如環(huán)境污染、水資源短缺、疫病流行等新的區(qū)域性公共問題，也只有通過區(qū)域整合所帶來的制度建構(gòu)、公共產(chǎn)品供給和宏觀環(huán)境優(yōu)化才能得以解決。與此同時，歐盟不同區(qū)域之間的競爭也愈演愈烈，跨境和跨流域開發(fā)合作不斷推陳出新，各個領(lǐng)域的區(qū)際聯(lián)系顯著增多，這些都極大地充實(shí)著“協(xié)調(diào)發(fā)展”的內(nèi)在意涵。自20世紀(jì)90年代以后，歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)開始改變，主要是支持不發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，如采取投資補(bǔ)貼及就業(yè)補(bǔ)貼等方式來促進(jìn)企業(yè)在落后地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或興辦新企業(yè)，開始逐漸著眼于糾正不發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，發(fā)掘不發(fā)達(dá)區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ詫?shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長[13]?，F(xiàn)如今，歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策議程已不僅僅謀求簡單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的彌合，而是一種兼具內(nèi)生性、整體性和綜合性的區(qū)域發(fā)展聚合，以求達(dá)到一種區(qū)域內(nèi)部和諧以及與區(qū)域外部共生這樣一種協(xié)調(diào)發(fā)展的高級階段[14]。此外，歐盟也逐漸認(rèn)識到，在地區(qū)層面提升知識潛力和加強(qiáng)技術(shù)傳播是增強(qiáng)地區(qū)創(chuàng)新能力的最為有效的途徑之一。因此，歐盟區(qū)域政策的重點(diǎn)越來越偏重于改善和加強(qiáng)其在世界經(jīng)濟(jì)中的競爭力。在過去的10年里，歐盟的區(qū)域政策及其各項(xiàng)工具的使用越來越圍繞在加速促進(jìn)歐洲欠發(fā)達(dá)地區(qū)從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變方面、在提升落后地區(qū)的創(chuàng)新和研發(fā)能力上。[15]正如前文所述，區(qū)域性公共政策議程的豐富和拓展為區(qū)域治理的擢升提供了現(xiàn)實(shí)的土壤；區(qū)域性公共政策是區(qū)域治理的基本實(shí)現(xiàn)路徑。歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策議程的新變化進(jìn)一步優(yōu)化和明確了歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，傳統(tǒng)的區(qū)域政策已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)需要，而全球化背景下治理范式的崛起又為這種轉(zhuǎn)向提供了可行的進(jìn)路。在經(jīng)濟(jì)增長、政治民主化、跨國交往、社會和文化建設(shè)等各項(xiàng)公共議程當(dāng)中，越來越多的社會主體日益參與到治理的進(jìn)程中來，治理層級不斷豐富，治理手段愈加多樣化，形形色色的區(qū)域間甚至跨國性區(qū)域協(xié)作相繼誕生。由此，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的區(qū)域政策已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變和外延的擴(kuò)展，經(jīng)歷著從國家中心朝向多層網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)再造，以及從政府管理導(dǎo)向合作治理的路徑變遷，跨境區(qū)域合作和流域合作等新的治理模式更是實(shí)現(xiàn)了政府間主義向超國家主義和區(qū)域間主義的升級，這就是以治理取向來推進(jìn)歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新的政策進(jìn)程。（參見圖2）圖2歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策過程轉(zhuǎn)向路徑示意圖從一定意義上講，歐盟就是一個政策網(wǎng)絡(luò)或政策共同體；區(qū)域政策本身只是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的一部分政策手段，單靠區(qū)域政策并不能解決所有問題，因?yàn)椤叭魏握叨紩a(chǎn)生區(qū)域效應(yīng)”[16]；歐盟的每一項(xiàng)政策（特別是經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域的政策）都會對各成員國及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，盡管它們初衷各有不同，如經(jīng)濟(jì)與貨幣政策、競爭政策、共同農(nóng)業(yè)政策和共同漁業(yè)政策、資源和環(huán)境政策以及東擴(kuò)政策等，都被歐盟視為具有“空間影響的政策”。它們對歐盟內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展有著不同程度、甚至不同方向的影響，而且各個相關(guān)政策之間不是獨(dú)立的而是相互聯(lián)系的。對此，歐盟通過每年的“主要經(jīng)濟(jì)政策指南”（Broadeconomicpolicyguidelines）進(jìn)行協(xié)調(diào)，并對所有重要的歐盟政策的區(qū)域效應(yīng)進(jìn)行評估，以確保每項(xiàng)政策在提案階段就考慮到區(qū)域的因素。因此，單從區(qū)域政策角度出發(fā)來分析解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的方法和思路仍是不全面的；區(qū)域政策往往只是其主要的一部分內(nèi)容，與上述其他政策工具一道共同構(gòu)成了歐盟謀求實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本路徑[16]3。作為一項(xiàng)承擔(dān)特殊使命的區(qū)域性公共政策，歐盟區(qū)域政策的制定和實(shí)施本身有意偏離了市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，通過綜合運(yùn)用宏觀調(diào)控和財政、金融、行政干預(yù)等政策工具，來彌補(bǔ)市場機(jī)制在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的缺陷。歐盟區(qū)域政策的政策過程囊括了區(qū)域政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督的一整套政策網(wǎng)絡(luò)，配置有針對性的政策工具，并附以公正合理的政策評估，從而形成了一個完整的政策循環(huán)（completepolicycircle）。在這整個過程中，諸政策主體之間的關(guān)系又非等級制（hierarchical）的，而是一種新型的伙伴關(guān)系（partnership），從而又形成了一個開放的政策流程（openpolicyprocess）。這一系列框架性的區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了區(qū)域治理的結(jié)構(gòu)基石，而且這種政策構(gòu)造的掌控性