快速城市化地區(qū)社區(qū)管理模式創(chuàng)新研究

快速城市化地區(qū)社區(qū)管理模式創(chuàng)新研究

C93-053：A1002-3240(2011)05-0063-05一、引言城市化進(jìn)程的加快給城市建設(shè)和發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇，也給城市管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善、“單位制”體制解構(gòu)使社區(qū)成為承接社會管理事務(wù)的一個接口。社區(qū)管理模式是為了達(dá)到社區(qū)管理目的而采取的各種管理體制、機(jī)制、手段、方法的有機(jī)結(jié)合體，探究科學(xué)合理的社區(qū)管理模式對提高社區(qū)管理效率、促進(jìn)社會穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。浙江省臺州市是典型的快速城市化城市，建成區(qū)面積從1994年的96平方公里擴(kuò)展至2006年的231.37平方公里，1999年城市化水平為23.6%，到2009年已達(dá)51.7%。[1]與此同時，受新建城區(qū)和快速城市化影響，臺州市社區(qū)建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，較之其他城市，基礎(chǔ)差、底子薄、起步遲。快速城市化推動了臺州社區(qū)建設(shè)的發(fā)展步伐，但也給社區(qū)管理帶來了一些挑戰(zhàn)。1.社區(qū)人口迅速聚集，社會事務(wù)管理增多?？焖俪鞘谢憩F(xiàn)出社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和城市人口的集中，即第二、第三產(chǎn)業(yè)所占比重日趨增大，農(nóng)村人口迅速向城市聚集，外來流動人口不斷涌入。在快速城市化過程中，臺州三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值構(gòu)成和從業(yè)人員分布發(fā)展進(jìn)程如表1和表2所示。①隨著二、三產(chǎn)業(yè)比重加大和從業(yè)人員增多，臺州外來流動人口增長迅速，城市人口劇增。以椒江區(qū)為例，2003外來流動人口為31893人，2010年增長到153980人。②市區(qū)1994年末總?cè)丝跀?shù)為136.73萬人，2008年末總?cè)丝跀?shù)為152.75萬人，14年間增長了16.02萬人。①城市基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上快速城市化的步伐，城市承載能力有限，社會矛盾增加，社區(qū)事務(wù)管理增多，管理任務(wù)日趨繁重。2.產(chǎn)生了大量被動城市化市民，管理難度加大。城市化表現(xiàn)出精神上的、意識上的城市化，生活方式的城市化。所謂被動城市化，是指農(nóng)民主觀上不愿意被城市化或還沒作好城市化的準(zhǔn)備，但由于受各種客觀原因的影響而不得不放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和鄉(xiāng)村生活方式，最終被融入城市的過程。由于不能主動做出選擇和決策，他們只好被動地進(jìn)行生產(chǎn)、生活方式（包括生活空間實體從鄉(xiāng)村到城市、社會身份從農(nóng)民到市民）等方面的巨大轉(zhuǎn)變和艱難適應(yīng)。[2]臺州由于新建城市和快速城市化的推進(jìn)，產(chǎn)生了大量被動城市市民，尤其是新城區(qū)廣大農(nóng)民一夜之間轉(zhuǎn)為市民，精神、意識、生產(chǎn)和生活方式還沒有根本改變，只是實現(xiàn)了表面上的城市化，是身份上的市民，社區(qū)參與意識還未形成，社區(qū)管理難度加大。3.產(chǎn)生了大量城中村，村居混居，管理體制困境凸顯。“城中村”是城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，周邊農(nóng)村土地被征用，村莊進(jìn)入城市的產(chǎn)物?！俺侵写濉彪m然在地域上已經(jīng)成為城市的組成部分，但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)組織和行政管理體制方面仍然保持著農(nóng)村舊模式。臺州撤地建市之后，在加快城市發(fā)展過程中，由于土地擴(kuò)張，農(nóng)民主觀因素以及投資主體選擇偏好，產(chǎn)生了大量的城中村，現(xiàn)市轄三區(qū)61個社區(qū)全都存在城中村。村居混雜的局面給社區(qū)管理帶來了體制和制度上困境。二、快速城市化地區(qū)社區(qū)現(xiàn)行管理模式存在的主要問題快速城市化地區(qū)現(xiàn)行的社區(qū)管理模式如圖1所示，有三個顯著特點：一是議行分離的組織設(shè)置，突出反映了社區(qū)自治組織的本質(zhì)；二是城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，有利于形成建設(shè)合力，使得社區(qū)建設(shè)在政府層有了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)保障，加快推動了社區(qū)建設(shè)發(fā)展步伐。三是仿政權(quán)設(shè)置的組織體系，對應(yīng)政府各職能部門和科室，對于完成行政事務(wù)性工作非常有效。這種社區(qū)管理模式在社區(qū)建設(shè)初期比較有效，但在社區(qū)發(fā)展過程中遇到了一些問題，主要集中在以下幾個方面。圖1社區(qū)現(xiàn)行管理模式1.政府與居委會職責(zé)不清，居委會角色模糊、行政化傾向嚴(yán)重由于政府與居委會權(quán)限職責(zé)不清，一些職能部門借動員社區(qū)資源為名，將自身業(yè)務(wù)盡其所能地轉(zhuǎn)嫁給居委會承擔(dān)，主要表現(xiàn)為社區(qū)工作站、室等牌子多，指令多。居委會角色模糊，職能錯位，自治工作與政府行政工作混雜，承擔(dān)了太多本應(yīng)由政府承擔(dān)的工作任務(wù)。社區(qū)工作者大部分時間忙于會議、座談，整天圍著政府轉(zhuǎn)。社區(qū)“上面千條線，下面一根針”，變成了執(zhí)行上級各項工作任務(wù)的一級“準(zhǔn)政府”，成了政府部門、街道的承受層、操作層、落實層。居委會行政化傾向影響了社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，不利于培育居民自治意識與推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)。2.社區(qū)居民參與度低，參與形式和機(jī)制存在缺陷受快速城市化影響，城市社區(qū)居民由原著居民、新居民、被動城市化居民、外來流動人口居民構(gòu)成，居民素質(zhì)參差不齊，異質(zhì)性大。社區(qū)建設(shè)活動中，多數(shù)居民缺乏社區(qū)參與意識，沒有參與社區(qū)活動和事務(wù)的興趣，更缺少實際的參與行動。許多社區(qū)連樓長都沒人愿意做，召開一年一次的社區(qū)居民代表大會難度很大。平時參與社區(qū)活動的對象僅停留在社區(qū)支部黨員、離退休的居民代表骨干分子等，半數(shù)左右居民從未參加過社區(qū)活動。另一方面，社區(qū)居民通常是在社區(qū)工作人員動員、說了下參與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成決定的事項，只是對社區(qū)事務(wù)的表態(tài)和執(zhí)行，以被動式執(zhí)行性參與為主，其價值遠(yuǎn)低于決策性或監(jiān)督性參與。3.非營利組織缺乏支持與功能缺位由于缺乏持續(xù)性引導(dǎo)培育和經(jīng)費扶持，快速城市化地區(qū)的社區(qū)非營利組織數(shù)量較少，力量薄弱，發(fā)揮的功能非常有限。很多組織成立后很少有活動或者是社區(qū)有事情主動邀請他們參加，主動常態(tài)化運行的組織很少。臺州2009年市轄三區(qū)非營利組織共有407家，社區(qū)志愿者組織341個，工作經(jīng)費極為缺乏。以社區(qū)志愿服務(wù)工作為例，2009年臺州椒江區(qū)社區(qū)志愿者工作經(jīng)費各方支持為零，路橋區(qū)政府撥款1.8萬元，社會捐贈0.5萬元，其他0.2萬元；黃巖社會捐贈9.7萬元，其他8萬元③。為了生存，有些非營利織織不得不從事某些營利性活動，有些組織的官方背景和政府色彩濃重。4.社區(qū)各管理主體沒有形成共建共管合力社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會功能發(fā)揮有限，駐區(qū)單位在社區(qū)建設(shè)上支持不大甚至全無，很少或幾乎不參與社區(qū)共商事務(wù)，政策規(guī)制中亦缺乏對駐區(qū)單位參與社區(qū)共建的約束和激勵機(jī)制。居委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在小區(qū)日常管理中，由于服務(wù)管理內(nèi)容有些交叉和重疊，造成職責(zé)分工不明確，其中有的物業(yè)服務(wù)企業(yè)與居委會，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益、工作職責(zé)、服務(wù)設(shè)施之爭。5.社區(qū)經(jīng)費供給不足，經(jīng)費使用缺乏自主權(quán)社區(qū)經(jīng)費主要來源是政府撥款，多元化的投入機(jī)制尚未形成，經(jīng)費總量嚴(yán)重不足。臺州市轄三區(qū)2009年社區(qū)經(jīng)費總額為1341.73萬元，其中政府撥款為1020.73萬元，共建單位資助75.8萬元，社區(qū)自籌為245.2萬元。③各級政府經(jīng)費撥付沒有隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、社區(qū)工作職責(zé)和內(nèi)容的增加而自然增長。市級財政對每個社區(qū)每年1.5萬元經(jīng)費補(bǔ)助，自2002年至2010年未有增長，區(qū)與街道各自承擔(dān)50%的每百戶經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)至2010年還是8000元。③許多部門把機(jī)構(gòu)延伸至社區(qū)，但費用沒有進(jìn)社區(qū)。居委會經(jīng)費普遍只夠維持日常開銷，很少有余錢開展活動。此外，僅有的經(jīng)費使用自主權(quán)受限。當(dāng)前社區(qū)居委會沒有獨立賬戶，經(jīng)費、財產(chǎn)、財務(wù)歸街道集中統(tǒng)一管理分配使用，居委會所需經(jīng)費上報由街道安排列支。一些創(chuàng)收或者結(jié)余的經(jīng)費，社區(qū)沒有自主支配權(quán)。街道可結(jié)合居委會經(jīng)濟(jì)收入狀況，進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑。社區(qū)申請活動經(jīng)費十分困難，許多時候心有余而力不足。6.社區(qū)工作人員缺乏有效激勵，職業(yè)化水平低當(dāng)前社區(qū)工作人員薪酬待遇偏低，近60%社區(qū)工作者年收入達(dá)不到當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甑娜司杖胨?，“五險一金”等社會保障福利不全，其中住房公積金提供率僅為32.8%，對優(yōu)秀人才缺乏吸引力。①同時，由于政府沒有制定職業(yè)發(fā)展激勵制度，出現(xiàn)部分公開招錄人員離職現(xiàn)象。與前幾年相比，社區(qū)工作人員文化素質(zhì)雖有提升，但高學(xué)歷人才尤其是專業(yè)化人才依然稀缺，針對社區(qū)工作者的專業(yè)培訓(xùn)很少，缺乏計劃性和常態(tài)化培訓(xùn)制度。社區(qū)工作者專業(yè)知識較貧乏，未推行持證上崗，與職業(yè)化社區(qū)工作者隊伍的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?。三、“三位—體、多方協(xié)同共治”——快速城市化地區(qū)社區(qū)管理的創(chuàng)新模式結(jié)合快速城市化的現(xiàn)實與城市社區(qū)建設(shè)管理實際，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段快速城市化的社區(qū)管理宜采取“三位一體、多方協(xié)同共治”的創(chuàng)新模式?！叭灰惑w”在現(xiàn)有社區(qū)建立社區(qū)公共服務(wù)站，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居委會承擔(dān)法定的居民自治功能，社區(qū)公共服務(wù)工作站承擔(dān)政府公共服務(wù)職能向社區(qū)延伸所涉及的工作，負(fù)責(zé)承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)和社會管理職責(zé)，實行交叉任職、合署辦公，推動社區(qū)各項公共事務(wù)和社會服務(wù)的社區(qū)管理新模式，如圖2所示。圖2“三位一體”模式社區(qū)管理實行“三位一體”模式具有多方面的優(yōu)勢。社區(qū)公共服務(wù)工作站的建立，職責(zé)分明，執(zhí)行到位。由于整合了原來政府各部門在社區(qū)下設(shè)的站室，在落實社區(qū)準(zhǔn)入制度的前提下，按照“人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)”要求，將部門工作延伸到社區(qū)公共服務(wù)工作站，確定社區(qū)公共服務(wù)工作站的主要職責(zé)，理順了社區(qū)與各部門之間在社區(qū)服務(wù)上的關(guān)系。另外，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會成員交叉兼職；“人隨事轉(zhuǎn)”的相關(guān)部門人員和經(jīng)過批準(zhǔn)只落實了經(jīng)費但未落實人員由街道選聘的社區(qū)工作者均進(jìn)駐工作站。這樣既不額外地增加社區(qū)負(fù)擔(dān)，又能更有效地開展社區(qū)服務(wù)?！岸喾絽f(xié)同共治”是指以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位共同參與建設(shè)和管理服務(wù)，依法民主自治的社區(qū)管理新模式，如圖3所示。圖3“多方協(xié)同共治”模式依據(jù)多中心理論所提出的公共事物自主組織與治理的集體行動理論，[3]“多方協(xié)同共治”模式的優(yōu)勢主要是：充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成多元化管理主體的合力，實現(xiàn)社區(qū)目標(biāo)共向、資源共享、服務(wù)共獻(xiàn)、和諧共建、共同協(xié)商社區(qū)事務(wù)，共駐共建。四、快速城市化地區(qū)社區(qū)管理創(chuàng)新模式的實現(xiàn)路徑（一）建立社區(qū)準(zhǔn)入制度，明確政府與居委會職能新制度主義認(rèn)為制度變遷不是泛指制度的任何一種變化，而是指一種效率更高的制度替代原有的制度。[4]政府與居委會之間清晰的職能劃分是推進(jìn)社區(qū)民主自治建設(shè)的必然要求。當(dāng)前應(yīng)根據(jù)《居委會組織法》、《浙江省城市社區(qū)工作申報準(zhǔn)入試行辦法》等制定組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、評比考核進(jìn)社區(qū)的準(zhǔn)入制度。通過準(zhǔn)入制度的推行，進(jìn)一步明確社區(qū)居委會的基本職能，界定社區(qū)居委會與有關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，把現(xiàn)在政府部門與社區(qū)居委會承擔(dān)的多項工作職能進(jìn)行明確劃分，是部門承擔(dān)還是社區(qū)承擔(dān)，是部門指導(dǎo)還是社區(qū)協(xié)助，一一列表進(jìn)行說明。（二）完善社區(qū)民主政治參與體系，培育和激發(fā)居民參與行為1.完善社區(qū)民主治理機(jī)制。以黨內(nèi)基礎(chǔ)民主帶動社區(qū)居民民主，逐步擴(kuò)大社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會直接選舉范圍，探索社區(qū)流動人口在居住地參加選舉的方式，在法律中明確社區(qū)成員參與機(jī)制。社區(qū)建立提案制度和議事制度，并將社區(qū)重點議題、討論過程和問題解決的情況及時向廣大社區(qū)成員公布，實行居務(wù)公開、民主評議等監(jiān)督實踐，真正實現(xiàn)居民的社區(qū)參事議事權(quán)。積極探索網(wǎng)上論壇、民情懇談、社區(qū)對話等有效形式。鼓勵社區(qū)居民和駐區(qū)單位廣泛參與，切實保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2.提高社區(qū)服務(wù)水平。社區(qū)服務(wù)在城市社區(qū)管理中居于特別重要的地位。通過強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)水平，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務(wù)提供的種種“好處”后自愿歸屬和認(rèn)同于社區(qū)，從而激發(fā)其參與社區(qū)建設(shè)管理的熱情。3.實現(xiàn)社區(qū)成員利益逐步社區(qū)化。[5]利益是參與的最重要的驅(qū)動力。居民只有深切感受到社區(qū)與其本身的利益密不可分，參與才能維護(hù)自身利益時，才會產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的動機(jī)和意識。降低居民對單位的依附度，使居民除工作之外的政治、福利、社會保障等利益基本能從社區(qū)實現(xiàn)。4.提高居民素質(zhì)，培養(yǎng)社區(qū)成員參與意識。通過社區(qū)的娛樂設(shè)施與文化活動來豐富居民的精神生活，陶冶居民的情操，增進(jìn)居民之間的交往，提高居民的素質(zhì)，培養(yǎng)居民的市民意識，倡導(dǎo)社區(qū)精神，增強(qiáng)居民的社區(qū)權(quán)利意識和責(zé)任意識。（三）培育和發(fā)展社區(qū)非營利組織1.創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。社區(qū)非營利組織的發(fā)展和壯大，極有利于市民社會的形成和發(fā)展，有利于形成多元化的社會，有利于政府和社會的分離。培育是政府扶助下的非營利組織的發(fā)展過程。政府應(yīng)制定扶持社會非營利組織發(fā)展政策，建立社會非營利組織發(fā)展基金和購買服務(wù)，為其提供經(jīng)費補(bǔ)助，促進(jìn)社會非營利組織的健康發(fā)展。同時，改革非營利組織的管理體制，促使非營利組織由官辦向民辦轉(zhuǎn)化，逐步與政府行政脫鉤，給予其更大的獨立生存空間，讓它們更好地發(fā)揮社會整合和利益表達(dá)的功能。2.制定公民參與社區(qū)志愿者活動的約束和激勵制度。通過制定升學(xué)、就業(yè)、晉升等必須參加社區(qū)志愿活動的約束制度，強(qiáng)化公民參與社區(qū)志愿活動行為。大力推行社區(qū)志愿者注冊制度，健全社區(qū)志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立社區(qū)志愿活動登記備案制度，設(shè)立社區(qū)“愛心銀行”和“時間儲蓄”，[6]形成社區(qū)成員互助合作與共享激勵機(jī)制。評選社區(qū)年度義工標(biāo)兵，志愿者先進(jìn)個人，榮譽(yù)居民，先進(jìn)非營利組織等，以此激勵社區(qū)非營利組織及成員的公益行為，弘揚(yáng)社區(qū)志愿服務(wù)精神，形成人人爭做義工的社會風(fēng)尚。（四）加強(qiáng)黨組織建設(shè)，建立共建共管機(jī)制1.加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)。擴(kuò)大黨組織的社區(qū)覆蓋范圍，每個新建社區(qū)都要建立黨組織，優(yōu)化黨組織設(shè)置，黨員人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模以上的社區(qū)設(shè)立社區(qū)黨委。吸收社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、駐區(qū)單位成員中的黨員為社區(qū)黨組織成員，使黨員在社區(qū)管理事務(wù)中起到溝通各方的橋梁作用，實現(xiàn)為社區(qū)居民服務(wù)目的。2.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組中特別組建組織部、文明辦、民政局、房管局聯(lián)合小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)多方協(xié)同共治中的經(jīng)常性事務(wù)與共治指導(dǎo)。在街道設(shè)立物業(yè)監(jiān)管辦公室（可讓街道社區(qū)管理辦公室兼任），監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，街道物業(yè)管理辦公室接受區(qū)物業(yè)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)接受社區(qū)居委會監(jiān)督協(xié)調(diào)。3.建立參與社區(qū)建設(shè)管理的激勵約束機(jī)制，提供多元化的參與渠道。駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)與管理，是社會事務(wù)下沉到社區(qū)后應(yīng)盡的義務(wù)與社會責(zé)任。通過政策規(guī)制，激發(fā)駐區(qū)單位的參與熱情，加大不履行責(zé)任的違規(guī)成本。各駐區(qū)單位以人力、物力、財力，場地等多種形式參與到社區(qū)建設(shè)和管理，分工協(xié)作、緊密配合，共同完成社區(qū)各項工作，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。（五）加大財政投入，創(chuàng)新經(jīng)費使用和投入機(jī)制1.各級政府加大對社區(qū)的財政投入力度。設(shè)立社區(qū)建設(shè)專項資金，將社區(qū)建設(shè)的工作經(jīng)費、人員報酬、服務(wù)設(shè)施及社區(qū)信息化建設(shè)等經(jīng)費逐步納入財政預(yù)算。加大福利彩票，體育彩票援助社區(qū)建設(shè)的比例。嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)準(zhǔn)入制度中的“費隨事轉(zhuǎn)”制度，為社區(qū)減負(fù)。2.政府允許居委會設(shè)立獨立銀行賬戶。政府財政撥款應(yīng)直接撥入居委會賬戶，或經(jīng)街道賬戶撥入居委會賬戶后由社區(qū)自主支配，社區(qū)經(jīng)費歸社區(qū)所有和使用。居委會定期公布財務(wù)收支狀況，接受社區(qū)居民監(jiān)督。財務(wù)獨立不僅可使居委會獲得財務(wù)自主權(quán)，促進(jìn)居民自治，