政府治理能力與經濟增長間關系的階段性演變

政府治理能力與經濟增長間關系的階段性演變

一、引言在資本、消費等因素之外，制度也與經濟增長緊密相關。除了經濟學中常關注的產權和分配等因素外，政府的運作也是一類重要的制度因素，這主要涉及“政府治理”(governance)概念。這一概念興起于20世紀末西方發(fā)達國家的公共部門改革運動，并伴隨改革浪潮的延續(xù)廣泛使用至今，主要是指政府權力運作的制度、方式和過程，并區(qū)別于作為“運作結果”的具體公共政策和財政支出等政府行為(Bevir，2009)。在發(fā)展經濟學中，“制度適當”被認為比“政策適當”更為關鍵(邁耶等，2004)。在公共部門改革的倡導者和我們的日常經驗中，也認為較高的治理能力(GoodGovernance，也譯為善治)會促進經濟的發(fā)展(KaufmannandKraay，2002)。在實踐中，例如政府提供公共服務的能力、政府控制自身腐敗的能力、政府有效進行市場監(jiān)管的能力等，均屬于治理能力的范疇，在微觀層面也都與經濟有著密切的關聯(lián)。然而，制度因素的適應性和作用并不是絕對的，就治理能力與經濟增長的關系而言，早在西方公共部門改革運動之初，萊夫維奇就認為，發(fā)達國家致力于提升政府治理能力的改革并不適用于第三世界國家(Leftwich，1993)；昆布里亞對包括中國在內的東南亞國家的研究表明，治理能力對經濟增長的影響并不顯著(Quibria，2006)；威爾金也在其研究中將中國作為政府治理作用并不明顯的例證(Wilkin，2011)。這些研究與支持政府治理作用的研究形成了并不一致的結論，并且仍在爭議中。同時我們注意到，對于治理能力的倡導和公共部門改革運動都主要集中于西方發(fā)達國家，近年來我國也不斷有研究關注政府治理的概念(燕繼榮，2011)，但治理能力對于發(fā)展中國家有何種程度的作用截至目前仍無定論。當我們面對中國未來的發(fā)展，上述理論研究中的不一致則成為現實中的困惑。我國已經取得了多年的飛速發(fā)展，然而伴隨經濟增長而高發(fā)的腐敗現象似乎并未阻礙我國經濟前進的腳步，這讓我們難以從過去的經驗中判斷治理能力對中國經濟的影響程度，那么是否真如上述研究中所言，治理能力對我國經濟發(fā)展并不重要呢?另一方面，治理能力作為制度因素，其作用可能因發(fā)展階段而演變。根據世界銀行的分類，我國在改革開放的30多年來，已經迅速跨越了低收入、下中等收入兩個階段，于2010年步入了上中等收入國家的行列，在發(fā)展階段迅速改變的背景下，面對未來的發(fā)展和跨越，我們又應該如何認識治理能力的作用?它是否會對我國未來的發(fā)展產生顯著影響呢?我們難以從過去的發(fā)展經驗和現有研究結論中獲知上述問題的答案。不過，世界各國或地區(qū)間的對比給我們提供了一個有價值的視角和方法。本文使用實證數據對全球150多個國家在過去15年中治理能力與經濟產出水平和經濟增長的關系進行比較分析。本文在現有理論基礎上認為，政府治理的作用是隨發(fā)展階段而演變的，比較的結果也表明了演變的存在和特征，從而在一定程度上解釋了現有研究對于政府治理作用的不同認識，為政府治理作用的研究提供了新的視角，也為認識中國在過去和未來的發(fā)展中政府治理能力的作用提供了判斷和啟示。二、概念界定及數據來源政府治理能力的概念在廣義上包含諸多的要素，特別是對于不同的國家而言，因為制度、傳統(tǒng)、文化等的不同，治理能力界定上會產生差別。在我們的比較研究中，為確保比較的合理與有效，需要選擇治理能力在學術上較為清晰統(tǒng)一的方面，并將其與各國間存在不同的政治因素區(qū)分開。本文衡量治理能力的數據來源于世界銀行的治理指數①(WorldGovernanceIndicator，以下簡稱WGI)，包含六個不同方面的指數：表達權與問責、政治穩(wěn)定性、腐敗控制、政府績效、監(jiān)管質量、法治水平。概念界定和測量的一致是比較的前提。在這六個指數中，表達權與問責和政治穩(wěn)定性兩個指數偏向于政治因素，涉及選舉權、自由、政治穩(wěn)定性等政治概念，在界定和測量上受不同國家或地區(qū)的政治和制度環(huán)境以及文化傳統(tǒng)等因素的影響較大，在不同國家間具有一定異質性，會使比較的嚴謹性與可靠性受到影響。而后四個指數則主要涉及政府的運行，在不同國家間有較為統(tǒng)一的認識，也與治理能力關注于政府自身的運作相一致。因此我們選擇腐敗控制、政府績效、監(jiān)管質量、法治水平這四個方面進行治理能力的比較研究。其中，政府績效主要指政府有效提供公共服務和制定合適政策的能力，監(jiān)管質量主要是指政府有效地處理與市場的關系并對市場進行有效監(jiān)管的能力。法治水平和腐敗控制較易理解，不再贅述。WGI的指標共覆蓋1996、1998、2000、2002～2010年共12年的截面數據，最新數據覆蓋了全球213個國家或地區(qū)，相比于其他指標，WGI的優(yōu)勢在于采用了不同來源的評價數據進行匯總構建，考慮到了不同評價的差異性與一致性，因此具有較高的可信度，但也有少數國家的部分指標僅有一個數據來源，會影響到指標的可靠性，因此我們去掉了這些僅有單一來源的數據。對于經濟的度量我們仍然使用GDP的概念，但考慮到比較的一致性，我們使用人均GDP來衡量一國或地區(qū)的經濟產出水平，而用人均GDP的增長率來衡量經濟增長速度。為消除通貨膨脹及匯率不準確等貨幣因素的影響，我們使用購買力平價法的2005年不變價國際美元計價，數據來自世界銀行的世界發(fā)展指標數據庫。在對比中，考慮到貨幣的邊際效應及統(tǒng)計分布等因素，根據一般慣例在比較人均GDP時使用其對數值。同時需要注意的是，對于一些石油輸出國，其經濟增長明顯由單一的資源因素推動，在對于經濟增長因素的國際比較中通常會去除這類國家的數據(HallandJones，1999)，我們也采用了這種方法。但同時，這些依靠石油資源取得經濟進步的國家給我們帶來了另一方面的思考，即這些國家的經濟增長和富裕是否自然帶動了治理能力的上升?后文將對其進行分析和比較。三、不同收入階段國家的治理能力與人均產出：靜態(tài)比較關于治理能力與經濟的相關性，一般會認為人均產出水平較高的國家同時具有較高的治理能力。為直觀檢驗這一結果，我們將腐敗控制、政府績效、監(jiān)管質量、法治水平四個指數與對應的對數人均GDP分別作散點圖，得到圖1。為清晰描繪散點的趨勢和我國的情況，圖中同時畫出了局部回歸法擬合的趨勢線，并用虛線交點標示出了中國在2010年所處的位置。從圖1可以發(fā)現，與我們的假設相一致，雖然經濟產出水平與政府治理具有一定程度的相關性，但這種相關性呈現出較為明顯的分階段特征。腐敗控制與法制水平的趨勢線出現了明顯的拐點，政府績效和監(jiān)管質量也存在上拐的趨勢。在產出水平較低的階段，數據點的分布十分分散，局部擬合線的斜率不高；到了較高的階段，才呈現出顯著的集中趨勢和線性相關。這與前文提到的一些觀點是相符的，即對于發(fā)展水平較低的國家，治理能力的影響并不大。同時需要注意，在這四個方面，我國均處于拐點附近，治理能力的作用在此階段可能發(fā)生變化，因此不同階段的對比對于我國而言具有特殊的參考價值。就腐敗控制而言，我們發(fā)現人均GDP在8000美元以下時(對數值9.0，單位為2005年PPP不變價國際美元，下同)，腐敗控制指數覆蓋[-3，1]區(qū)間，分布規(guī)律性不強，以2010年水平而言，盧旺達的人均GDP僅1040美元，但腐敗控制指數達到了0.48；而人均GDP超過6000美元的烏克蘭，腐敗控制指數卻僅有-0.97，百分位名次比盧旺達低了53％。與此形成鮮明對比的是，對于人均GDP較高的國家，腐敗控制指數基本形成了線性的分布，隨人均GDP的上升而提高。中國的腐敗控制指數并不高，而且正處于變化的拐點附近。如果我們認為在此前的經濟增長中，腐敗的影響似乎沒有那么顯著，圖1中結果則暗示在未來的經濟增長中，腐敗控制將成為一個重要因素，需得到足夠的重視。圖1：政府治理能力與人均產出間的關系(虛線交點為中國2010年所處位置)政府績效趨勢的改變雖然沒有腐敗控制明顯，但從點的分布來看，在經濟產出水平較低時依然很分散，政府績效有高有低，在經濟產出水平較高時，變?yōu)榧械木€性趨勢。例如，印度在2010年的政府績效指數為-0.01，人均GDP為3070美元，但人均GDP高于印度的剛果(布)，其政府績效指數僅為-1.1，百分位名次相差高達46％。中國在政府績效方面表現較好，2010年得分為0.12，排名在全球的前40％，與人均經濟產出相比是較為合適的水平。監(jiān)管質量指標主要考察政府與市場角色的區(qū)分以及政府對市場的有效監(jiān)管。從圖1中可以看出，雖然其拐點不十分明顯，但在較低產出水平時，散點分布集中區(qū)域的下方有較多的偏離點。這些偏離點主要是計劃經濟向市場經濟的轉軌國家，例如土庫曼斯坦、白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、俄羅斯等，這些國家在經濟產出上已經具有一定水平，但因為市場機制尚未完善，因此在監(jiān)管質量上得分較低。與這些國家相比，由虛線交點可見中國在監(jiān)管質量上的得分與經濟產出水平相比并不低，說明我國的市場經濟建設已經取得了顯著成效。同時我們注意到，在經濟產出水平較低時，市場監(jiān)管的質量分布分散度較高，但在經濟產出水平較高時，市場監(jiān)管質量與經濟產出水平同樣出現了很高的相關度，這也說明了我國在未來發(fā)展中進一步理順政府與市場關系的必要性。法治水平與人均GDP的關系同樣呈現了明顯的拐點特征，圖1中的趨勢線在對數人均GDP從5到9時，法治水平指數僅上升了1分，但對數人均GDP從9到11時，法治水平指數卻上升了2分，說明在我們的度量下，較高產出水平上法治水平的影響力約是較低產出水平時的2倍，后續(xù)的相關分析會進一步討論這一點。中國同樣處在兩個階段的過渡區(qū)，經濟的進一步發(fā)展，需要法治水平相比以往有更快、更大的進步。為得到更為準確的結果，我們將上述定性結果進行定量檢驗。參考世界銀行的分類方法可以將2010年各國的發(fā)展水平分為低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四個組別，分組計算各個治理指標的組內均值，為進行統(tǒng)計上合理的比較，我們使用自助法直接給出各均值的95％置信區(qū)間，如表1所示。通過對比可以發(fā)現，在收入較高的三個階段之間，各指數均值的置信區(qū)間并未出現重疊，說明三個階段間均值的差異是顯著的。然而在低收入到下中等收入階段，有三個指標出現了置信區(qū)間的重疊，且腐敗控制指標的重疊十分嚴重。我們進一步對這兩個階段均值相等的假設進行t檢驗，并將其顯著性列在表1的最后一行。從結果可以看出，針對腐敗控制、監(jiān)管質量、法治水平三個指數，我們并不能在1％的顯著性水平上拒絕均值相等的假設，說明這三個方面在低收入國家和下中等收入國家間不能顯著區(qū)分，這與我們從圖1觀察到的結果是一致的，在收入水平較低的兩個階段，治理能力隨經濟產出的變化整體上不顯著。綜上所述，考慮到低收入和下中等收入兩個組別間治理能力的差異不明顯，并參考圖1的結論，我們認為，治理能力與經濟產出的相關關系在收入水平較低和較高的階段間存在明顯不同，因此將較高的兩個階段和較低的兩個階段分別合并，按兩個組別分別計算經濟產出水平與政府治理能力的相關系數，得到結果如表2。通過表2的結果，我們發(fā)現治理能力與經濟產出的相關性程度與收入階段存在顯著的關系，較高收入階段時其相關性明顯高于較低的階段。但同時我們關心的另一個問題是：兩者相關性的主要作用方向是治理水平對經濟產出的促進，還是經濟產出自然帶動了治理水平的上升?考夫曼等人的研究否定了經濟產出對于治理水平的帶動作用，他們認為兩者間的主要作用方向是政府治理水平促進了經濟產出(Kaufmann&Kraay，2002)。在我們的比較中，石油輸出國的情況也提供了一些反例。在高收入國家中，卡塔爾、阿聯(lián)酋、沙特阿拉伯、不丹四個國家2010年平均的人均GDP達到了45000美元，高于同時期的美國，然而這些國家治理指數的平均值卻遠低于高收入國家的平均值，與這些國家自身非常高的產出水平更是不相匹配。較為極端的例子是赤道幾內亞，該國歷史上長期處于最不發(fā)達國家行列，然而自1996年其領海內發(fā)現大量石油后，迅速從貧困國家變?yōu)楦呤杖雵遥?010年人均GDP超過了31000美元。然而其政府治理水平在經濟迅速增長的15年間并未有任何改善，各項指標均低于-1.2，政府績效指數甚至發(fā)生了顯著的倒退。雖然這些國家的經濟增長方式較為特殊，但這些例子依然提醒我們，并不能過高期望治理能力會隨經濟增長和國家富裕而自動上升，相反，我們更應重視通過提升治理能力來促進經濟發(fā)展。綜上所述，根據前人的結果和我們的比較，我們認為，經濟與治理能力相關的主要方向是治理能力對于經濟產出的促進作用，這樣結合表2和前文分析，在較高的收入階段，治理能力對于經濟產出的影響力高于較低階段的兩倍。對于處在過渡階段的中國而言，這意味著在過去的發(fā)展階段，治理能力的影響可能并不明顯，但在未來的發(fā)展中，治理能力的作用將明顯增強，重視治理能力的提升是尤為必要的。四、治理能力的提升是否帶來了經濟增長：動態(tài)比較在前文的靜態(tài)比較中，我們發(fā)現治理能力對于經濟產出的影響與收入階段有關，在較高收入階段中治理能力對經濟產出的促進作用更為顯著和突出。接下來我們希望進一步做動態(tài)的對比：那些政府治理能力取得明顯進步的國家，是否取得了顯著的經濟增長?為避免短期經濟波動的影響，需進行長時期的比較，在本文數據中，治理能力最早的年份為1996年，但該年度涉及國家較少，因此我們選擇1998年的截面數據作為基期，將其與2010年的截面數據進行對比，觀察在共12年的跨度上各國政府治理能力的變化與經濟增長的相關性。為區(qū)分顯著的變化，WGI針對每個數據都給出了標準誤，因為我們已經去除了數據源很少的數據，這樣其余大部分數據的標準誤都在0.2左右，據此我們可以認為，指標值在2010年的情況與1996年相比大于0.4時即是發(fā)生了顯著的變化。對于人均GDP，因為消減了通貨膨脹的影響，該指標全球年均增長率約在2％，我們認為，在這12年間年均增長率超過2.5％即為顯著較快的經濟增長。據上述標準可以統(tǒng)計出治理能力和經濟發(fā)生了顯著變化的國家。我們關心的是，政府治理能力顯著上升的國家與其他國家相比，是否更多地取得了經濟的快速增長?因此除了按前文收入階段將國家分為兩組外，還在每組內按治理能力是否顯著上升分成兩個子組，分別計算其中有較快經濟增長的國家所占的比例，結果由表3所示。嚴格來講，利用表3中的百分比進行對比時需要考慮標準誤的影響，通過自助法我們可以估計標準誤約在10％左右，因此我們認為，當兩個百分比差別大于20％時即為顯著的不同。通過對比，我們可以得出如下結論：第一，在較低收入階段，政府治理能力的提升與經濟增長的相關性并不明顯。特別是在腐敗控制、政府績效、法治水平三個方面獲得提升的國家中并未發(fā)現有明顯更高比例的國家實現了經濟的快速增長。例如，巴拉圭在十二年中腐敗控制的百分位名次上升了20％，同時監(jiān)管質量也有較明顯的進步，但年均經濟增長卻不超過1％；與此形成鮮明對比的是吉爾吉斯斯坦和老撾，在腐敗控制、政府績效、法治水平上的名次下降了10％～20％，但卻分別實現了年均超過3％和5％的增長。同時，市場監(jiān)管質量的提升在這個階段表現出較為明顯的作用，說明對于收入水平較低的國家，市場化改革在一定程度上會促進經濟增長。第二，在較高收入階段，政府治理能力的提升對經濟增長具有明顯的促進作用。在四個方面治理能力顯著提升的國家或地區(qū)中，實現經濟快速增長的國家或地區(qū)比例明顯上升，并顯著高于治理能力未提升的組別，最高的比例差距接近40％。例如，香港回歸后在腐敗控制、政府績效、法治水平方面分別上升了0.8、0.8、0.6，名次進步了10％以上，位居全球前10％行列(其市場經濟較為成熟，監(jiān)管質量原本也已經很高)。在治理能力取得這些進步的同時，香港維持了年均超過3.5％的增長。另一個例子是韓國，政府績效和監(jiān)管質量也取得了十分顯著的進步，與此同時年均經濟增長超過4.3％。在這一階段，還有一些國家被認為陷入了“中等收入陷阱”，例如拉美的巴西與阿根廷，經濟水平長期徘徊不前，政府治理能力在其中等收入階段也沒有明顯的變化，阿根廷的政府治理能力甚至還出現倒退的跡象。第三，中國正處于兩個不同階段的過渡期，治理能力應得到充分重視。我國經濟的高速增長是舉世矚目的，但在我們觀察的十二年間，僅政府績效指標有一定提升，監(jiān)管質量和法治水平提升并不明顯，腐敗程度還有愈演愈烈的態(tài)勢。這也是對治理能力的作用有懷疑態(tài)度的學者使用中國作為其例證的原因。然而，需要指出的是，根據我們的比較結果，治理能力的作用是會隨著發(fā)展而發(fā)生變化的，中國當前已經步入了上中等收入階段，治理能力將產生明顯的作用，在我國未來的發(fā)展中，政府治理能力亟須有效的提升。事實上，政府治理能力是一種制度因素，本身具有制度慣性和穩(wěn)定性的特征。如果說經濟可以飛速進步，那么政府治理能力的提升卻往往是相對緩慢的過程，這就形成了發(fā)展中的一對矛盾。根據我們比較的結果，這一矛盾在較低的收入階段并不會顯著影響發(fā)展，但到了較高的收入階段，較低的政府治理能力則可能成為經濟進步的掣肘。五、結論與建議長久以來，圍繞對經濟發(fā)展的重視，我國形成了重視各類具體的經濟政策和投資的傳統(tǒng)，與此同時，發(fā)達國家中卻在進行一波又一波致力于提升治理能力的公共部門改革運動。在我國過去的發(fā)展中，相比于具體的經濟政策和投入，政府治理能力的提升始終未成為關注的重點，這是否意味著治理能力對于我們來說并不重要?本文的比較研究給出了明確的答案：并非不重要，而是治理能力在不同發(fā)展階段的作用并不相同。本文從腐敗控制、政府績效、監(jiān)管質量、法治水平四個方面入手對治理能力與經濟產出及經濟增長間的關系和階段性演變進行了實證比較，結果發(fā)現政府治理能力與經濟增長間的相關性因收入階段的不同而存在顯著差別。在低收入和下中等收入階段，政府治理的作用并不顯著，總體上政府治理能力的提升并未明顯促進經濟的增長，市場監(jiān)管的完善在一定程度上可以促進經濟的增長；在上中等收入和高收入階段，政府治理能力與經濟產出水平呈現了高度的相關，相關系數超過了前一階段的兩倍，政府治理能力的提升對經濟增長產生了明顯的促進作用?；诒容^我們認為，政府治理能力與經濟增長的相關性在中等收入階段產生了顯著改變，特別是腐敗的影響改變最為明顯。對于處在該階段的國家而