農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股權(quán)制度①變遷與治理機(jī)制再造路徑研究

農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股權(quán)制度①變遷與治理機(jī)制再造路徑研究

一、引言：問題的提出回顧多年來農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改革和發(fā)展的歷程，應(yīng)該說成績斐然但道路曲折。期間既有服務(wù)定位之爭，又有合作與股份之辯，還有管理體制設(shè)計(jì)之疑，更有功能及發(fā)展方向之惑。但說到底，都沒有脫出企業(yè)改革乃至整個微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的“中國式”教訓(xùn)及其依賴性路徑。原因在于無論如何也繞不過去的產(chǎn)權(quán)問題，始終是現(xiàn)代金融企業(yè)制度的核心與本質(zhì)內(nèi)容，也是形成權(quán)責(zé)清晰、歸屬明確、制衡有效、科學(xué)合理的現(xiàn)代法人治理機(jī)制的根基。眾所周知，由于政治、經(jīng)濟(jì)及管理體制等多方面因素的影響，我國農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系長期處于模糊狀態(tài)且一直沒有得到很好解決，農(nóng)村信用社作為金融企業(yè)，究竟誰是所有者不夠明確，所有者和經(jīng)營者關(guān)系不清晰，出了問題責(zé)任難以落實(shí)，致使相關(guān)的管理體制改革、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、經(jīng)營運(yùn)作機(jī)制及相應(yīng)的扶持政策效果等，都難有實(shí)質(zhì)性突破。事實(shí)證明，如果形不成科學(xué)清晰的產(chǎn)權(quán)制度，改革就失去了意義，發(fā)展成果就難以鞏固，公司治理、體制機(jī)制、服務(wù)創(chuàng)新等也就不可能取得決定性的進(jìn)展。筆者認(rèn)為，改革進(jìn)程中的問題必須也只能依靠進(jìn)一步深化改革來解決，而改造產(chǎn)權(quán)制度則始終是深化農(nóng)村信用社改革的一個首要問題，這也是處在又一發(fā)展“十字路口”的農(nóng)村信用社所面臨的核心難點(diǎn)。改革的主要目的，應(yīng)該是緊密結(jié)合實(shí)際，因地制宜鼓勵各類資本持股，相互融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)投資主體多元化，探索適合農(nóng)村信用社特點(diǎn)的多種有效的產(chǎn)權(quán)模式和組織形式，真正解決農(nóng)村信用社“由誰出資、由誰管理、出了問題由誰負(fù)責(zé)”的問題，形成“資本自聚，經(jīng)營自主，盈虧自負(fù)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的市場化機(jī)制。圍繞這一選題，筆者對近年來農(nóng)村信用社改革發(fā)展的利弊得失進(jìn)行了總結(jié)分析，并通過座談了解、現(xiàn)場走訪、實(shí)地核查等多種方式，選擇某沿海試點(diǎn)省份(以下簡稱某省或該省)部分市地農(nóng)村信用聯(lián)社和基層農(nóng)村信用社深入開展調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上加以歸納、整理、對比和反思，進(jìn)而圍繞農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股權(quán)優(yōu)化和相關(guān)的治理再造等重點(diǎn)方面提出了相應(yīng)的對策建議。二、近年來的改革績效評估：直觀描述與問題分析與以往歷次改革相比，2003年以來的新一輪農(nóng)村信用社改革工作至今已經(jīng)取得了重要進(jìn)展和階段性成果，農(nóng)村信用社經(jīng)營發(fā)展達(dá)到了前所未有的水平，但同時(shí)也暴露出諸多深層次的矛盾和問題?？陀^分析和把握得與失，尤其是問題和不足，是進(jìn)一步深化改革必須明確的前提。(一)積極的表象主要集中在三個方面1.股權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)村信用社的股金既包括二十世紀(jì)50年代信用社組建時(shí)期形成的小額分散的初始股金，也包括1990年代按照合作制規(guī)范后陸續(xù)增擴(kuò)的股金。圍繞2003年以來改革的政策要求，各地農(nóng)村信用社按照“因地制宜、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)”的原則，著力于明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，通過增資擴(kuò)股又吸納了一部分新股金，這部分股金較以前進(jìn)一步規(guī)范，并初步具備了資本的屬性。調(diào)查表明，改革后的農(nóng)村信用社在法律概念上已基本確立了“誰出資、誰管理、誰受益”的新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一是股本迅速膨脹。近六年來某省農(nóng)村信用社股本金增加了93億元，資本充足率從2006年末的負(fù)數(shù)提高到2009年末的4.85％，內(nèi)部職工股和法人股比重明顯提高。二是股權(quán)適度集中。2007年末，該省北部某市農(nóng)村信用社股金超過4萬戶，戶均持股1.71萬元。經(jīng)過兩年多的股權(quán)改造，部分小股東逐步退出，股金總戶數(shù)減少了1.8萬戶，總金額增加了4.2億元，戶均持股額增加了3萬元，最大單戶股金總額達(dá)到1200萬元，占比9.37％。三是產(chǎn)權(quán)模式和組織形式初步實(shí)現(xiàn)多樣化。各地基本擯棄了傳統(tǒng)的單一合作制，并根據(jù)實(shí)際情況分別引進(jìn)了股份制、股份合作制等新的產(chǎn)權(quán)模式，形成了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和以縣(市)農(nóng)村信用聯(lián)社為單位統(tǒng)一法人等不同的產(chǎn)權(quán)組織形式。四是股金性質(zhì)更加清晰明確。先是在進(jìn)行資格股和投資股劃分的基礎(chǔ)上啟動改革，后又集中推動了資格股清理規(guī)范或改造為投資股的工作，促進(jìn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。五是入股主體范圍明顯擴(kuò)大。不再局限于以農(nóng)民入股為主，個體工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織社員開始增加，原集體股金經(jīng)清產(chǎn)核資后轉(zhuǎn)為公共積累，職工入股比例大幅提高。2.法人治理架構(gòu)初見明晰。目前農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)已普遍建立了以股東(社員)大會、理事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層為主要內(nèi)容的治理架構(gòu)，明確了“三會一層”的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任安排，決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)了相對分離，相互監(jiān)督和制約機(jī)制初步形成，董(理)事會、監(jiān)事會中法人股、社會公眾股、職工股代表均有所體現(xiàn)，也都引入了獨(dú)立董(理)事；董(理)事會、監(jiān)事會的議事程序、內(nèi)容、頻率以及議事規(guī)則基本健全，形式要件齊備。股東(社員)大會與理事會之間、理事會與經(jīng)營層之間、股東大會與監(jiān)事會之間在權(quán)利合約框架內(nèi)的委托—代理關(guān)系得到了較為清晰的界定。3.經(jīng)營發(fā)展成果持續(xù)改善。主要表現(xiàn)：一是歷史包袱得到有效化解。國家主要從資金支持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免三方面對農(nóng)村信用社予以政策扶持。經(jīng)嚴(yán)格審查考核，共計(jì)對29個省(區(qū)、市)的2402個縣(市)發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)1656億元，對吉林、陜西省的5個縣(市)發(fā)放專項(xiàng)借款1.4億元。到2008年底某省134家聯(lián)社的131.86億元專項(xiàng)票據(jù)資金已全部足額兌付，財(cái)政和稅收扶持也基本到位。二是規(guī)模實(shí)力不斷壯大，各項(xiàng)業(yè)務(wù)快速發(fā)展。2003年末至2009年9月末，全國農(nóng)村信用社資產(chǎn)總額增長207％，負(fù)債總額增長191％，各項(xiàng)貸款增長172％，各項(xiàng)存款增長180％，所有者權(quán)益從-140億元增加到3981億元，2004年開始實(shí)現(xiàn)全行業(yè)扭虧為盈，5年累計(jì)盈利2100億元。三是資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)步提升，風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)能力明顯增強(qiáng)。2003年末至2009年9月末，全國農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)資本充足率從-6.8％(農(nóng)村信用社標(biāo)準(zhǔn))提高到4.9％(商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn))；不良貸款率從29.4％(4級分類)下降到11.1％(5級分類)，可比口徑不良貸款余額從2006年末的7327億元，下降到2009年9月末的5178億元。(二)值得高度關(guān)注的問題1.管理體制不順，外部干預(yù)過度與內(nèi)部控制低效并存。一方面，省聯(lián)社體制的先天性缺陷，產(chǎn)生了外部過度干預(yù)問題。省聯(lián)社集行業(yè)管理、省政府委托的行政管理、合作制法人金融機(jī)構(gòu)企業(yè)管理三種難以兼容的職責(zé)于一身，致使行業(yè)管理異化為行政隸屬型的上下級管理。另一方面，作為名義法人而實(shí)際上缺乏獨(dú)立性的縣聯(lián)社，又表現(xiàn)出治理低效、內(nèi)控不足等種種制度弊病。2.科學(xué)有效的法人治理機(jī)制遠(yuǎn)未形成。一是股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，股權(quán)極度分散，缺少符合市場化投資主體要求的合格出資人或股東。目前信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)存在缺陷，董(理)事會履職不到位，法人治理缺失，管理上主要靠省聯(lián)社行政管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，董(理)事、高管人員很大程度上是組織安排而非市場選擇的結(jié)果；由于股權(quán)虛化，作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的社員(股東)代表大會缺乏基本的決策動機(jī)和能力。二是實(shí)踐中“三會一層”的職責(zé)邊界模糊。董(理)事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層職能錯綜交織，董(理)事長與行長(主任)之間職責(zé)分工不明確，“一長獨(dú)大”的問題仍然突出。三是內(nèi)部人控制問題依然嚴(yán)重。雖是“三會一層”，但實(shí)際上仍是董(理)事長為首的高管層的權(quán)力至高無上，經(jīng)營決策被董(理)事長、行長(主任)等少數(shù)內(nèi)部人控制，社員(股東)大會只是形式；由于董事長大多由省聯(lián)社提名指定，董(理)事會并非真正由社員(股東)大會選舉產(chǎn)生。相當(dāng)一部分聯(lián)社監(jiān)事會很難做到獨(dú)立于本機(jī)構(gòu)利益之外，難以對經(jīng)營管理層及其經(jīng)營活動進(jìn)行有效監(jiān)督。3.資產(chǎn)質(zhì)量分類不實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)化解和處置績效差強(qiáng)人意。一是實(shí)際靠自身清收核銷下降的不良資產(chǎn)不多。以該省某市為例：近年來不良貸款率降幅雖然較大，但是不良貸款絕對額減少有限，2009年末該市農(nóng)村信用社不良貸款額較2003年底減少3.89億元，剔除票據(jù)置換因素，實(shí)際不良貸款僅減少0.46億元；在不良貸款下降總額中，現(xiàn)金清收與核銷占比不到35％。二是不規(guī)范或者難以變現(xiàn)的資產(chǎn)置換有名無實(shí)。相當(dāng)一部分不良貸款處置實(shí)際上屬于“以時(shí)間換空間”式的資產(chǎn)置換，是為完成年度考核指標(biāo)而采取的權(quán)宜之計(jì)。三是賬面不良貸款前清后增、邊清邊增問題突出，且上下大幅頻繁波動。據(jù)調(diào)查，2005-2009各年度該省北部某市農(nóng)村信用社賬面不良貸款余額分別減少3憶-8億元不等，但同期各年度又分別新暴露大量不良貸款，每年均超過10億元。4.經(jīng)營成果主要源于局部市場壟斷內(nèi)生的超額利潤，以及外部扶持帶來的政策紅利。無論從歷史傳承、機(jī)構(gòu)分布還是實(shí)際的市場份額來講，農(nóng)村信用社都是農(nóng)村金融服務(wù)名符其實(shí)的主力軍，具有不可撼動的壟斷地位，由此決定了其在農(nóng)村信貸市場上超強(qiáng)的定價(jià)談判實(shí)力。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村信用社貸款利率一浮到頂?shù)默F(xiàn)象比較普遍，平均上浮幅度已由2003年的45％左右提高到100％以上，部分信用社利率上浮50％以下的貸款僅占貸款總額的l％，上浮幅度在50％～150％之間的貸款占貸款總額的99％。正是在存貸款利差不斷擴(kuò)大和資產(chǎn)規(guī)模迅速膨脹的雙重作用下，農(nóng)村信用社的盈利水平才呈現(xiàn)出大幅增長甚至連年翻番的好局面。(三)根本的啟示：癥結(jié)還是產(chǎn)權(quán)缺陷應(yīng)該說，農(nóng)村信用社改革發(fā)展的歷史性成就是不容忽視的，但是這種主要得益于外部扶持和放松政策體制約束所映射出來的經(jīng)營成果，明顯缺乏持久的市場活力和自我發(fā)展與自我約束的內(nèi)生動力。前述所及當(dāng)前農(nóng)村信用社發(fā)展面臨的種種困境，包括管理體制、治理缺陷、經(jīng)營機(jī)制等方面的諸多問題，都說明其自生能力并未得到有效改善，核心癥結(jié)則在于產(chǎn)權(quán)改革沒有真正到位。股東是治理機(jī)制的最終供給者，股東通過股東大會與理事會之間、理事會與經(jīng)理層之間的委托代理鏈條傳導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)對金融企業(yè)法人經(jīng)營運(yùn)作的治理、監(jiān)督和約束，并由此派生出相應(yīng)的激勵安排與內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，所以法人治理缺陷與內(nèi)部經(jīng)營活力等方面與股權(quán)及股東的關(guān)聯(lián)度是比較直觀的。爭議主要在于管理體制方面。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，省聯(lián)社管理體制的變革應(yīng)源于官方的制度調(diào)整，這從其產(chǎn)生的機(jī)制看似乎是對的；但如果仔細(xì)推敲，這類觀點(diǎn)就顯得很不全面。原因在于：雖然省聯(lián)社是政府強(qiáng)制性制度供給的結(jié)果，但同時(shí)也是數(shù)以千計(jì)的法人信用聯(lián)社并非真正的市場權(quán)利主體的現(xiàn)狀所致，因此省聯(lián)社體制的產(chǎn)生和存在具有一定的歷史必然性，盡管它同時(shí)也具有明顯的階段性和過渡性。這種管理體制存續(xù)的時(shí)間，主要也只能取決于農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)際進(jìn)度；換言之，只有農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)缺陷徹底解決了，股東出于利益和風(fēng)險(xiǎn)的均衡考量而全面履行職責(zé)了，農(nóng)村信用社成了完全意義上獨(dú)立的市場主體而自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)了，其外部的管理體制優(yōu)化和調(diào)整才能有穩(wěn)固的微觀基礎(chǔ)，它們才能以主人翁姿態(tài)參與和投入到改革中來，改革也才能真正取得實(shí)際和持久的效果；否則，如果股權(quán)改革不到位、產(chǎn)權(quán)主體治理功能難以落實(shí)，就管理體制改管理體制，那么農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)服務(wù)三農(nóng)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)制度的改革意圖仍將難以實(shí)現(xiàn)。三、發(fā)展困境的判斷與把握：理性反思當(dāng)前農(nóng)村信用社股權(quán)安排和構(gòu)成方面主要存在如下問題：(一)股權(quán)結(jié)構(gòu)仍不合理資格股和投資股的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生了穩(wěn)定股金等積極作用，但由于其本身存在的諸多缺陷，致使自然人和法人股東同股不同權(quán)，盡管出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)合作制性質(zhì)和小股東權(quán)利，但卻打擊了法人股東的積極性。在制度變遷的路徑依賴作用下，股權(quán)的實(shí)際構(gòu)成即便在資格股取消之后也沒有得到根本改觀，仍然表現(xiàn)出高度分散的特征。據(jù)對該省北部某地級市調(diào)查，截至2009年底，該市農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)(包括農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)聯(lián)社)股金總戶數(shù)2.4萬戶，戶均持股4.70萬元。其中法人股占比32.40％，戶均86.98萬元，自然人股20748戶，戶均3.55萬元(其中內(nèi)部職工股戶均6.1萬元，社會公眾股戶均3.06萬元)。股東分散且入股數(shù)額小，法人股東參與管理的熱情不高，自然人社員則根本不關(guān)心也沒有能力關(guān)心農(nóng)村信用社的經(jīng)營發(fā)展。(二)股東素質(zhì)亟待優(yōu)化為盡早滿足票據(jù)兌付條件，同時(shí)也出于規(guī)避單戶貸款超監(jiān)管比例等強(qiáng)制性約束，近幾年來農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股呈現(xiàn)出明顯的“逆向”選擇特征，不是投資者主動甄別持股對象，而是農(nóng)村信用社根據(jù)外部監(jiān)管要求“按圖索驥”，組織發(fā)動內(nèi)部職工、借款企業(yè)和其他社會公眾入股，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)通過地方政府的紅頭文件向當(dāng)?shù)芈毠偱扇牍伞⒁J款先入股等怪現(xiàn)象。由此形成了三類情況：其一是為工作入股；其二是為貸款入股；其三是為分紅入股。盡管有些股東的入股動機(jī)可能兼具多種因素，但是多數(shù)股東對于機(jī)構(gòu)本身經(jīng)營管理的參與熱情并不強(qiáng)烈，真正關(guān)心機(jī)構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展、參與機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理的戰(zhàn)略持股者鳳毛麟角，從而直接決定了農(nóng)村信用社難以形成科學(xué)有效、經(jīng)得起市場競爭檢驗(yàn)的治理機(jī)制。(三)現(xiàn)金分紅比例偏高由于持股動機(jī)各異，股東情況復(fù)雜，股金的穩(wěn)定性受到很大挑戰(zhàn)，因而成為增資擴(kuò)股后農(nóng)村信用社面臨的難點(diǎn)問題之一。為防止三年到期的資格股退股，很多地方選擇了通過資格股轉(zhuǎn)為投資股、同時(shí)保持適當(dāng)分紅水平的方式來穩(wěn)定股金，由此也在客觀上推高了實(shí)際的分紅比例。不斷攀升的現(xiàn)金分紅不僅與農(nóng)村信用社的實(shí)際經(jīng)營狀況不相適應(yīng)，與沒有徹底化解的歷史包袱難以匹配，而且與增資擴(kuò)股促進(jìn)管理水平提升的初衷也相去甚遠(yuǎn)，更重要的是對信用社經(jīng)營造成很大財(cái)務(wù)壓力，自身積累不足、資本補(bǔ)充機(jī)制進(jìn)一步僵化，容易陷入“增資擴(kuò)股——高現(xiàn)金分紅——資本積累減少——再增資擴(kuò)股”的惡性循環(huán)，因而也不利于農(nóng)村信用社長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。(四)信息披露滯后經(jīng)營信息透明度不夠，股東參與管理存在無形障礙，導(dǎo)致股東權(quán)利缺失。按照章程，入股社員有權(quán)了解并參與經(jīng)營和管理，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但實(shí)際操作中信息透明度較低，對社員(股東)通報(bào)經(jīng)營管理狀況往往只是限于一年一次的社員(股東)代表大會上，且對存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患半遮半掩，報(bào)喜不報(bào)憂。社外股東了解經(jīng)營管理狀況的渠道不暢，權(quán)利與義務(wù)未真正得到落實(shí)，諸如增資擴(kuò)股、分紅、清產(chǎn)核資等重大事項(xiàng)也沒有事先報(bào)社員(股東)大會審議批準(zhǔn)，社員(股東)大會從選舉到履職多流于形式。即使是進(jìn)入董(理)事會的大股東，也不能全面了解到農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)狀況等核心問題，難以真正發(fā)揮所有者的管理職能。因此社員(股東)也只能更為關(guān)注短期內(nèi)的既得利益。(五)股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏理論上講股金是不能退股的，但農(nóng)村信用社改革制度設(shè)計(jì)的資格股可以退股，資格股、投資股均可轉(zhuǎn)讓。與此相關(guān)的主要問題：一是允許資格股退股不僅增加了對股金的監(jiān)管難度，同時(shí)也為存款化股金的產(chǎn)生打開了制度缺口。因此資格股必須盡快全部取消，抑或按照市場原則轉(zhuǎn)為投資股。二是農(nóng)村信用社不能及時(shí)為入股社員提供有效的信息和轉(zhuǎn)讓等服務(wù)，靠各基層信用社以等額等戶對等轉(zhuǎn)讓的方式來自行解決退股，治標(biāo)難治本，勢必走入年年募集股金的怪圈。三是股金轉(zhuǎn)讓渠道不暢造成變相退股且隨意性大。盡管按照規(guī)定股權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，但目前尚沒有建立轉(zhuǎn)讓平臺，社員只得把股權(quán)以轉(zhuǎn)讓的方式退給信用社，實(shí)際上就是退股，為保持“股本金”科目余額不變，信用社則以自有資金墊支，在“應(yīng)收款”科目掛賬，實(shí)際上這部分股金被“懸空”，沒有出資主體。四是股金轉(zhuǎn)讓價(jià)格不能反映當(dāng)期股權(quán)真實(shí)價(jià)值。在缺乏定價(jià)機(jī)制的情況下，股金大都是按原值轉(zhuǎn)讓，沒有按照農(nóng)村信用社真實(shí)盈利情況進(jìn)行估價(jià)，內(nèi)部職工及其關(guān)聯(lián)關(guān)系人極可能利用信息不對稱的便利，在經(jīng)營效益良好時(shí)，用原始價(jià)格低價(jià)收購股金，享有未分配的累積利潤；或在經(jīng)營效益惡化時(shí)，原價(jià)出售自有股金以規(guī)避損失。四、產(chǎn)權(quán)配置與治理再造：可行的路徑選擇選擇農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度再造的實(shí)際路徑，既不能依靠單純的外部強(qiáng)制力，又難以完全托付給作為既得利益者的內(nèi)部控制人，而必須堅(jiān)持強(qiáng)制性制度供給與誘致性制度變遷相結(jié)合的基本原則，并在實(shí)踐中尋求最佳的均衡點(diǎn)，這是由農(nóng)村信用社改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況所決定的。在這個涉及多方利益的格局調(diào)整過程中，首先需要外部人發(fā)起改革、內(nèi)部人積極參與改革，然后需要內(nèi)外結(jié)合、上下互動、共同探索和推進(jìn)改革逐步深入、細(xì)化，進(jìn)而達(dá)成可行的、有效率的發(fā)展路徑。圍繞亟待深化的改革，針對存在的問題和不足，重點(diǎn)就是提升股東素質(zhì)、優(yōu)化股東構(gòu)成、完善法人治理。為此，迫切需要實(shí)事求是地把握好如下幾個重要方面：(一)深入開展改造規(guī)范，夯實(shí)股金結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)一方面，要持續(xù)推進(jìn)股權(quán)設(shè)置改造。目前資格股清理轉(zhuǎn)化工作在各地進(jìn)展不平衡，也出現(xiàn)了一些困難和問題，但是必須盡快清理改造完畢，能轉(zhuǎn)化的盡可能轉(zhuǎn)化為投資股，合并列入普通股范疇，實(shí)現(xiàn)同股同權(quán)，并明確今后不得再增擴(kuò)資格股；同時(shí)應(yīng)對資格股清理改造的效果進(jìn)行核查評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改存在的問題，確保真實(shí)性與合法有效性。長遠(yuǎn)來看，也可以考慮將資格股和投資股對應(yīng)改造為優(yōu)先股和普通股，既能滿足資格股投資者的風(fēng)險(xiǎn)偏好，保證股份制改革的平穩(wěn)過渡，維護(hù)股金穩(wěn)定，又符合追求收益和風(fēng)險(xiǎn)匹配的投資股東的多元化投資需求，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村信用社監(jiān)督和約束的目的。另一方面，要通過“去偽存真”，正本清源，做實(shí)股本基礎(chǔ)。首先要嚴(yán)格組織對存量股本逐筆清理核查，明確數(shù)量、原始投資人、入股類型、股金來源等。重點(diǎn)是厘清股金的數(shù)量和實(shí)際來源，對從信用社貸款入股的股金應(yīng)率先清理，可以轉(zhuǎn)化的要還原本來面目。無法找到原始人的股金要依據(jù)繼承關(guān)系明確股金權(quán)利的行使人或清理掉，以避免股權(quán)虛置。其次要保證增資擴(kuò)股的股本數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量可靠。民營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)工商業(yè)個體戶、農(nóng)村專業(yè)種植戶或養(yǎng)殖戶以及城鄉(xiāng)居民個人，都可以作為新股東注入資本，但入股資金來源必須進(jìn)行嚴(yán)格審查，堅(jiān)決防止貸款入股、虛假入股、其他資產(chǎn)入股等行為，確保信用社股金的真實(shí)可靠；在難以迅速有效識別的情況下，可以采取壓低現(xiàn)金分紅至貸款利率之下、以倒逼貸款資金退出的方式擠出水分，釜底抽薪以求“水落石出”。唯有如此方能切實(shí)避免股權(quán)異化和股東虛化等老大難問題，夯實(shí)股權(quán)、做實(shí)法人治理。另外還要切實(shí)明確股金的資本屬性，不得將貸款與入股掛鉤，更不得在放貸時(shí)扣收股金。對投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該宣傳到位，不能刻意回避，嚴(yán)禁對預(yù)期分紅做出任何性質(zhì)的承諾，并依法查處類似的有關(guān)行為。同時(shí)要切實(shí)增加信息透明度，引導(dǎo)股東不斷增強(qiáng)參與管理、行使監(jiān)督權(quán)的責(zé)任意識。(二)進(jìn)一步優(yōu)化股權(quán)構(gòu)成，提升股東素質(zhì)一是加快引進(jìn)戰(zhàn)略投資股。尤其應(yīng)優(yōu)先選擇境內(nèi)外合格的銀行類金融機(jī)構(gòu)持股，包括管理規(guī)范、實(shí)力雄厚的大中型商業(yè)銀行，突出“引資”、“引智”、“引技”的有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化董(理)事會構(gòu)成，吸收先進(jìn)的經(jīng)營管理理念、技術(shù)手段和風(fēng)控機(jī)制，推動信用社按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，提高應(yīng)對市場變化的決策能力。同時(shí)也有利于帶動更多的法人企業(yè)參股，建立暢通的資本補(bǔ)充渠道，促進(jìn)形成“資本自聚，經(jīng)營自主，盈虧自負(fù)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。二是相對集中股權(quán)。適當(dāng)放寬限制性規(guī)定，擴(kuò)大單個自然人和單戶法人的持股比例，增強(qiáng)投資人對信用社經(jīng)營的關(guān)注度。積極引入當(dāng)?shù)胤蠗l件的大型企業(yè)、民營公司和有實(shí)力的私營業(yè)主或自然人入股，提高投資人對信用社經(jīng)營的監(jiān)督管理和約束能力，解決投資人與管理人權(quán)、責(zé)、利不對稱的問題。條件成熟的地區(qū)或機(jī)構(gòu)可探索成立股東(社員)持股基金或持股會，著力解決股東分散、股金不穩(wěn)定和內(nèi)部人控制問題。三是強(qiáng)化股東成分和資格的篩選。在擴(kuò)大股東范圍的同時(shí)嚴(yán)格按照規(guī)定操作，適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻，重點(diǎn)是引進(jìn)實(shí)力雄厚、管理規(guī)范、具備較強(qiáng)參與意識的企業(yè)和個人作為戰(zhàn)略投資者入股，降低以獲得貸款、獲取分紅為目的的投資者的比重。同時(shí)，在股東入股一定時(shí)期后要對其入股效應(yīng)進(jìn)行評估，對促進(jìn)經(jīng)營管理水平有較強(qiáng)正面作用的在擴(kuò)股中優(yōu)先考慮，對于單純追求分紅，無力或無意參與管理的則逐步加以限制。四是切實(shí)加強(qiáng)對增資擴(kuò)股全過程的監(jiān)管。重點(diǎn)依法審查股東資質(zhì)，尤其要嚴(yán)格執(zhí)行股東關(guān)聯(lián)交易的限制性規(guī)定，防止出現(xiàn)其他違規(guī)的利益交換措施。(三)合理設(shè)定資本金規(guī)模，構(gòu)建可持續(xù)的動態(tài)補(bǔ)充機(jī)制首先，必須摒棄股金多多益善的錯誤理念。應(yīng)明確股本并非越多越好、比例并非越高越好，關(guān)鍵在于扎扎實(shí)實(shí)，要旨在于從區(qū)域性、特色化經(jīng)營和覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際需要出發(fā)，科學(xué)測算和設(shè)定股本規(guī)模。股金總額的設(shè)定應(yīng)嚴(yán)格遵循“科學(xué)適度、量力而行”的原則，做到與保持適當(dāng)?shù)馁Y本充足率、社員(股東)的投資回報(bào)預(yù)期及消化歷史包袱的需要緊密結(jié)合。這也有助于確保信用社股金的真實(shí)性，消除盲目擴(kuò)股的思想和激勵根源。其次，要根據(jù)經(jīng)營發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)覆蓋的實(shí)際需要合理確定股本總量。盡管股本金是資本總額的重要構(gòu)成部分，但過量增資擴(kuò)股會影響到資本積累和盈利水平，加大經(jīng)營壓力，甚至?xí)驗(yàn)橘Y金運(yùn)用渠道的單一性而導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。目前農(nóng)村信用社補(bǔ)充資本金很大程度上還不是從自身風(fēng)險(xiǎn)管理和經(jīng)營發(fā)展的角度出發(fā)，股本募集方式和資本來源渠道比較單一，有些聯(lián)社甚至單純是為了突破單戶貸款超監(jiān)管比例的限制性規(guī)定而增資擴(kuò)股，直觀看是擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模和市場競爭的需要，但同時(shí)也會對信用社自身的發(fā)展定位形成挑戰(zhàn)。因此，一定要堅(jiān)持從信用社自身風(fēng)險(xiǎn)管理的角度出發(fā)，綜合考慮經(jīng)營狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況、盈利能力狀況、資本充足率等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；同時(shí)要杜絕有些聯(lián)社單純?yōu)樘岣邌螒糍J款規(guī)模而增資擴(kuò)股的行為，防止偏離支農(nóng)方向和改革初衷。最后，要嚴(yán)格控制高比例現(xiàn)金分紅，構(gòu)建自我積累為主的可持續(xù)資本補(bǔ)充機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)社會資金平均利潤率、機(jī)構(gòu)自身的資本利潤率，并綜合考慮撥備覆蓋率、未來盈利水平等因素適當(dāng)控制好現(xiàn)金分紅比例，既要增加長期積累、采取部分轉(zhuǎn)增資本金的方式設(shè)計(jì)紅利，也可將現(xiàn)金分紅率界定在存款和貸款基準(zhǔn)利率區(qū)間之內(nèi)，并隨之動態(tài)調(diào)整，以有效避免貸款入股等問題發(fā)生；還可以通過設(shè)立分紅發(fā)展基金的方式以豐補(bǔ)歉，在夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的前提下保證穩(wěn)定的分紅率；對于經(jīng)營狀況不佳、財(cái)務(wù)包袱較重的信用社，則要嚴(yán)格限制其現(xiàn)金分紅。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊建立、健全資本金管理的相關(guān)規(guī)章制度，建立動態(tài)可持續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制。(四)以提升有效性為核心，著力健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)法人治理改革要把提高治理有效性作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，核心在于實(shí)事求是地清晰界定區(qū)別于大銀行的公司治理架構(gòu)，強(qiáng)化決策過程的控制與管理，縮短決策鏈條，提高決策效率。一要適應(yīng)社區(qū)性機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，建立“形式靈活、結(jié)構(gòu)規(guī)范、運(yùn)行科學(xué)、治理有效”的法人治理模式。對于規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立完備的“三會一層”治理架構(gòu)。對于規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)，在確保權(quán)力有效制衡約束前提下，可以采取多樣化治理形式，有的可以不設(shè)監(jiān)事會，由董(理)事會下設(shè)專門委員會行使監(jiān)督職能，個別的也可以實(shí)行董(理)事長兼行長(主任)。二要強(qiáng)化信息公開和披露，引導(dǎo)股東積極參與經(jīng)營管理決策。增加信息公開的頻率和深度，拓展信息公開的渠道，將機(jī)構(gòu)本身的實(shí)際經(jīng)營狀