公共行政之技術(shù)性責(zé)任與道德性責(zé)任間關(guān)系分析

公共行政之技術(shù)性責(zé)任與道德性責(zé)任間關(guān)系分析

［分類(lèi)號(hào)］D5［］A［］1005-6505(2011)01-0119-03責(zé)任政府作為現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物已成為現(xiàn)代政府治理的普遍理念，它意味著政府及其工作人員由于其承擔(dān)的任務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)，并對(duì)其行為負(fù)責(zé)，沒(méi)有履行或不適當(dāng)履行其應(yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，必須為由此而引起的不利后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。①可以說(shuō)，一個(gè)政府只有充分保障社會(huì)公共利益，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的要求并采取有效措施加以實(shí)現(xiàn)，即真正履行其職責(zé)時(shí)，才是合乎理性的。現(xiàn)代政府必然是責(zé)任政府，責(zé)任政府是現(xiàn)代政府合法性的基礎(chǔ)。政府責(zé)任在實(shí)踐中是依靠一整套現(xiàn)代化的制度安排而實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)代官僚制組織體制與公務(wù)員制度的誕生及發(fā)展正是為具體完成和履行政府責(zé)任而作出的科學(xué)化、理性化的制度設(shè)計(jì)與安排，它是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本保障。政府將公共權(quán)力連同與之相應(yīng)的行政責(zé)任落實(shí)到每個(gè)具體的工作崗位和每個(gè)公務(wù)員身上，建立職位、職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)相一致的工作責(zé)任制度，在專(zhuān)業(yè)化分工與合作的基礎(chǔ)上保障政府整體的行政責(zé)任的實(shí)施完成和行政高效性目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)行政責(zé)任是組織設(shè)置控制的責(zé)任與公務(wù)員思想意識(shí)控制的責(zé)任的共同結(jié)果。一、行政責(zé)任——技術(shù)性責(zé)任與道德性責(zé)任的統(tǒng)一體行政責(zé)任從具體內(nèi)容上來(lái)看涵蓋面極廣，它是一個(gè)包括政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任的集合體。從形式上來(lái)看，它主要集中體現(xiàn)在技術(shù)性責(zé)任和道德性責(zé)任兩種形式上。技術(shù)責(zé)任也稱(chēng)作崗位責(zé)任，它是一種來(lái)自外部要求的客觀責(zé)任，是由他人或組織對(duì)其完成組織目標(biāo)，在現(xiàn)有的規(guī)章程序和法律框架內(nèi)的一種外在壓力性任務(wù)。技術(shù)性責(zé)任是與形式合理性相聯(lián)系的，其行為方式傾向于依照一定的程序和規(guī)則，使用一定的手段和方法，并盡可能加以量化，從而使得行為本身合乎理性與規(guī)則要求。這種對(duì)技術(shù)程序、方法、手段和工具的依賴(lài)反映在政府系統(tǒng)公務(wù)員行政責(zé)任上就是技術(shù)責(zé)任，它與職位、職級(jí)、規(guī)則緊密聯(lián)系，是一種規(guī)制性責(zé)任。它主要有以下特征：(1)內(nèi)在性。即它往往涉及到政府內(nèi)部某一組織部門(mén)的某一職位，其崗位責(zé)任往往只限于該職位所涉具體任務(wù)和程序，較少考慮政府外部因素。(2)單一性。在專(zhuān)業(yè)化與分工化的前提下，技術(shù)性責(zé)任對(duì)應(yīng)處理整體中的局部，較少考慮宏觀全局。(3)程式性。技術(shù)性責(zé)任重視程序和規(guī)則而非結(jié)果，這種責(zé)任是以組織的剛性為基礎(chǔ)的，它往往具有一種程式性、僵化性特點(diǎn)，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致局部高效和整體低效的效應(yīng)。(4)消極性。技術(shù)性責(zé)任來(lái)自于組織及社會(huì)的要求，它是建立在“命令—服從”前提之下的。而道德責(zé)任則是一種實(shí)質(zhì)性責(zé)任，是一種主觀性責(zé)任，意指忠誠(chéng)、良心以及內(nèi)在的認(rèn)同，它是公務(wù)員自身對(duì)行政責(zé)任的感受與思想境界。道德責(zé)任強(qiáng)調(diào)行政人員去做某事乃是源于一種內(nèi)在動(dòng)力，是行政人員倫理自主性的體現(xiàn)，它注重對(duì)行政行為進(jìn)行價(jià)值判斷。道德責(zé)任是公務(wù)員在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動(dòng)中，通過(guò)內(nèi)化的信念和善惡標(biāo)準(zhǔn)，從良心與個(gè)人倫理上體現(xiàn)對(duì)公共利益與公眾真正的忠誠(chéng)與關(guān)懷，從而真正做到在公共行政領(lǐng)域中吸納民意、體現(xiàn)民意、回應(yīng)民意。它主要是使公共行政主體即國(guó)家公務(wù)員通過(guò)內(nèi)心道德的信仰、意識(shí)與信念而賦予行政活動(dòng)以內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，使行政人員在充分履行責(zé)任的過(guò)程中，獲得自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的感受，在沒(méi)有較好地履行責(zé)任時(shí)，受到道德良知的譴責(zé)。它使行政責(zé)任與信念、價(jià)值聯(lián)系在一起，成為一種道德上的自覺(jué)。技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任構(gòu)成公務(wù)員行政責(zé)任整體不可或缺的兩大部分，二者相互支撐、相互依賴(lài)、密不可分，共同統(tǒng)一在公務(wù)員責(zé)任體系之中。離開(kāi)了道德性責(zé)任的支撐，技術(shù)性責(zé)任只能是盲目的、低效的，甚至是毫無(wú)意義的。它體現(xiàn)著公務(wù)員從事公共事務(wù)管理的終極價(jià)值與目標(biāo)追求，體現(xiàn)著政府與公民之間的委托代理關(guān)系，更體現(xiàn)著行政的正義?？梢哉f(shuō)，離開(kāi)技術(shù)責(zé)任的支撐，道德責(zé)任便成為一個(gè)空虛的外殼，毫無(wú)實(shí)際意義可言；而離開(kāi)道德責(zé)任的支撐，技術(shù)性責(zé)任就會(huì)失去方向和正確的價(jià)值取向，甚至有可能蛻化。當(dāng)前公務(wù)員實(shí)際工作中出現(xiàn)的較多問(wèn)題都與此相關(guān)，如有報(bào)道稱(chēng)某地警察為完成任務(wù)而設(shè)陷阱陷害無(wú)辜公民?？梢?jiàn)，道德責(zé)任之于技術(shù)責(zé)任具有基礎(chǔ)性的決定作用，它應(yīng)該是優(yōu)先于后者的，它是行政正義的保證與體現(xiàn)。羅爾斯在建構(gòu)其社會(huì)正義理論體系時(shí)就提出了著名的正義對(duì)效率和福利優(yōu)先原則?？梢哉f(shuō)，一個(gè)公務(wù)員是否具有專(zhuān)業(yè)資格水平以及能否完成其相對(duì)應(yīng)的技術(shù)責(zé)任相對(duì)于其道德水平及完成其道德責(zé)任是次要的、第二位的。此外，技術(shù)責(zé)任是被動(dòng)的責(zé)任，而道德責(zé)任則是積極的責(zé)任，它使行政人員在充分履行責(zé)任的過(guò)程中，獲得自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的感受，在沒(méi)有較好地履行責(zé)任時(shí)，受到道德良知的譴責(zé)。如果行政人員具有充分的道德責(zé)任意識(shí)，不僅能最充分地履行其崗位責(zé)任，還能夠超越其崗位責(zé)任，使崗位責(zé)任的不充分性得到補(bǔ)充，使一切不及時(shí)和不正確的因素得到糾正。二、技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任的現(xiàn)實(shí)偏頗現(xiàn)代政府普遍實(shí)行的管理模式是官僚制。它始終以理性作為其基本精神與價(jià)值。這種理性體現(xiàn)了對(duì)技術(shù)的過(guò)分依賴(lài)，追求一種形式上的合理性，這種對(duì)技術(shù)性責(zé)任的追求是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理與社會(huì)結(jié)構(gòu)愈來(lái)愈分工化、專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)的一種理性選擇。在韋伯看來(lái)，實(shí)質(zhì)合理性是前資本主義社會(huì)秩序的本質(zhì)特征，在資本主義的現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)失去了其存在的基礎(chǔ)，取而代之的是紀(jì)律嚴(yán)明的等級(jí)制度、條理化和工具化。換句話說(shuō)，韋伯企圖以理性摒棄一切人的因素，包括道德因素在內(nèi)，將道德排除在組織體系之外，使得政府系統(tǒng)中道德責(zé)任分離于技術(shù)責(zé)任，從而使二者皆陷入困境。此外，道德責(zé)任的實(shí)現(xiàn)相對(duì)于技術(shù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)有著更大的難度。其困難之處在于道德本身，它主要是一個(gè)內(nèi)在的約束機(jī)制，而非外在的強(qiáng)制機(jī)制，這些都無(wú)疑導(dǎo)致對(duì)技術(shù)責(zé)任的偏頗。重技術(shù)、輕道德便成為現(xiàn)實(shí)中的傾向與主導(dǎo)。作為現(xiàn)代政府管理標(biāo)志的公務(wù)員制度自建立實(shí)施以來(lái)，在行政責(zé)任的落實(shí)與到位上起到了巨大的作用。公務(wù)員制度的核心便是功績(jī)制，英國(guó)的《諾斯科特-屈維廉報(bào)告》與美國(guó)的《彭德?tīng)栴D法》都一致將其作為新的人事制度原則確立下來(lái)。我國(guó)《公務(wù)員暫行管理?xiàng)l例》中也明文規(guī)定，“公務(wù)員考核內(nèi)容為德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面，以績(jī)?yōu)橹鳌薄＝陙?lái)，行政部門(mén)中逐漸推行末位淘汰制，香港和其他一些國(guó)家地區(qū)也實(shí)行高官問(wèn)責(zé)制，這些制度無(wú)不是建立在對(duì)公務(wù)員崗位責(zé)任完成情況的客觀評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上的。毫無(wú)疑問(wèn)，這些機(jī)制的實(shí)行為行政管理提供了強(qiáng)大的動(dòng)力源。但與此同時(shí)，隨之出現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越突出，主要表現(xiàn)為對(duì)技術(shù)責(zé)任的偏頗與倚重。從某種程度上來(lái)講，功績(jī)制關(guān)注的首要目的是以盡可能科學(xué)和量化的標(biāo)準(zhǔn)和方法來(lái)客觀地評(píng)估公務(wù)員的技術(shù)性責(zé)任，從而為其他相關(guān)配套制度提供依據(jù)。這種對(duì)技術(shù)性責(zé)任的偏重也是官僚制的特點(diǎn)之一?，F(xiàn)代理性官僚制理念下的行政合法性在于其對(duì)規(guī)則和程序的嚴(yán)格遵守與依賴(lài)及由此而產(chǎn)生的效率，由法律、行政規(guī)則等構(gòu)成一整套規(guī)范以確保形式理性或形式正義的價(jià)值取向。然而，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，不可否認(rèn)的是大量違背正義的現(xiàn)象不能不令人深思。在大量的腐敗案件中，我們發(fā)現(xiàn)許多官員其實(shí)是一種典型的“兩面人”，一方面他們工作盡職盡責(zé)，能力強(qiáng)，政績(jī)突出，屢有建樹(shù)，形象高大，群眾威信高，有的甚至當(dāng)選為人大代表；另一方面又道德敗壞，腐化墮落，貪贓枉法，損害公眾利益。他們集兩種對(duì)立、矛盾的品質(zhì)于一身，成為“矛盾的統(tǒng)一體”。在大多數(shù)情況下，我們看到的是他們的正面形象，考核到的也是他們外在的崗位責(zé)任或技術(shù)責(zé)任的政績(jī)。一旦東窗事發(fā)，人們一邊為之憤慨，又一邊唏噓不已，為之惋惜。凡此種種，無(wú)不突出反映了以技術(shù)責(zé)任為重心的公務(wù)員責(zé)任制的危機(jī)與困境。其突出表現(xiàn)在：首先，公務(wù)員在日常行政事務(wù)的處理中重過(guò)程而非結(jié)果，重形式而非實(shí)質(zhì)。官僚體制下以技術(shù)責(zé)任為重心的責(zé)任制是一種關(guān)于行政人員的最低限度的責(zé)任規(guī)定，而且也主要是對(duì)程序意義上的責(zé)任作出規(guī)定，對(duì)于積極意義上的責(zé)任尤其是道德責(zé)任則無(wú)法作出規(guī)定。②也就是說(shuō)，各種法令、規(guī)章只能對(duì)行政人員的行政行為在政府體系中的運(yùn)作程序作出理性的規(guī)定與設(shè)計(jì)，而對(duì)于行政行為的結(jié)果往往無(wú)法控制，對(duì)行政人員在行政行為發(fā)生過(guò)程中采取的態(tài)度也無(wú)法作出強(qiáng)制性的規(guī)定。在這種情況下，技術(shù)政績(jī)作為一個(gè)比較容易量化的東西往往并不能涵蓋公務(wù)員德才素質(zhì)的全部?jī)?nèi)容。而為了單純追求所謂的突出政績(jī)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的功利目標(biāo)，公務(wù)員選擇的便是照章辦事，機(jī)械、僵化地服從命令，只注重“正確地做事”，即不做法令、規(guī)章禁止做的事，不注重“做正確的事”，即不考慮如何使所做的事真正達(dá)到促進(jìn)社會(huì)公益的終極價(jià)值。事實(shí)上，這種目的和手段倒置的形式合理性在現(xiàn)實(shí)中已產(chǎn)生了許多行政行為的誤區(qū)，也就是公務(wù)員的行政行為可能是完全合乎法令制度的規(guī)定的，然而卻可能是不合理的，甚至于是對(duì)公共意志乃至公共行政價(jià)值的直接挑釁。其次，公務(wù)員行政行為的畸變與異化。理性的極端化導(dǎo)致人的行為的異化，對(duì)技術(shù)責(zé)任和規(guī)則的偏重使公務(wù)員成為齒輪上的齒，只會(huì)例行公事而喪失感情。技術(shù)責(zé)任和組織目標(biāo)蠶食著人的個(gè)性、自由及發(fā)自內(nèi)心的工作熱情和責(zé)任感。在極度的工作任務(wù)壓力之下，一些公務(wù)員為單純追求完成任務(wù)，甚至?xí)x擇非正當(dāng)手段創(chuàng)造“政績(jī)”。潛藏在那些不良行為背后的正是公務(wù)員單純追求完成技術(shù)責(zé)任之“政績(jī)”，而忽視甚至拋棄道德責(zé)任，不顧及公眾切身利益的表現(xiàn)。更有甚者，少數(shù)官員大?！皟擅妗睉蚍ǎ幻媸枪廨x的能力突出、政績(jī)顯赫的“好干部”，另一面又是陰暗丑陋、違法亂紀(jì)、道德敗壞的腐敗分子。這些現(xiàn)象都直接影響著公眾與行政人員之間的感情與相互信任，也直接影響著一個(gè)政府的形象與權(quán)威乃至公共政策的有效推行。三、完善功績(jī)制，重構(gòu)技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任的統(tǒng)一體對(duì)現(xiàn)行功績(jī)制的改造與完善從根本上來(lái)講就是要加強(qiáng)道德責(zé)任的權(quán)重，在原有的重視技術(shù)責(zé)任的導(dǎo)向上強(qiáng)化倫理關(guān)系、價(jià)值觀念和道德意志在行為中的支配性作用。道德責(zé)任不僅是技術(shù)責(zé)任的補(bǔ)充，更是技術(shù)責(zé)任的升華。只有行政人員具備充分的道德責(zé)任意識(shí)，同時(shí)在功績(jī)制中對(duì)道德責(zé)任作出制度性的評(píng)估，才能使公務(wù)員在最充分地履行其技術(shù)責(zé)任的同時(shí)，超越法令、制度對(duì)其技術(shù)責(zé)任的一切規(guī)定，從個(gè)人利益的狹窄圈子中走出來(lái)，變被動(dòng)為主動(dòng)，把維護(hù)公共利益作為不可移易的目標(biāo)。公共權(quán)力的本質(zhì)屬性即公共性，公眾是其權(quán)力的來(lái)源，因此，作為公共權(quán)力的行使者必須以維護(hù)公共利益為己任，這是公共權(quán)力屬性的內(nèi)在要求，它決定了公務(wù)員在履行職權(quán)過(guò)程中既要堅(jiān)持重視技術(shù)責(zé)任，更要重視和承擔(dān)完全的道德責(zé)任。公共權(quán)力的屬性集中表明行政主體在依法從事國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)中，行使的是公共權(quán)力，謀取的是公共利益，承擔(dān)的是公共責(zé)任，對(duì)這一點(diǎn)的深刻認(rèn)識(shí)是理解和探討當(dāng)今行政道德責(zé)任重構(gòu)定位的理論平臺(tái)，也是對(duì)公共行政行為及其績(jī)效進(jìn)行道德思考與評(píng)判的直接理論依據(jù)。③在實(shí)踐中要做到這一點(diǎn)既要培養(yǎng)以公務(wù)員本身為主體的道德意識(shí)信念與高度的道德責(zé)任感，通過(guò)公務(wù)員內(nèi)心道德的信仰、意識(shí)與信念的強(qiáng)化，將剛性的他律責(zé)任轉(zhuǎn)化為柔性的自律責(zé)任，以賦予責(zé)任履行的內(nèi)在動(dòng)力，這種道德自律在整個(gè)道德責(zé)任建設(shè)中居于核心地位。④同時(shí)，與之相配套的是建設(shè)以政府組織和其他國(guó)家機(jī)關(guān)為主體的道德責(zé)任監(jiān)控機(jī)制，因?yàn)榈赖仑?zé)任的強(qiáng)化除了借助自覺(jué)與自律的力量之外，還必須有強(qiáng)制力的威懾和社會(huì)監(jiān)督，良好的道德責(zé)任只有在外在監(jiān)督和內(nèi)在修煉的綜合作用之下才能建構(gòu)與加強(qiáng)。⑤因?yàn)楸M管每個(gè)人都有善的潛質(zhì)，但這種潛質(zhì)單靠自律是不能完全開(kāi)發(fā)與激活出來(lái)的，只有通過(guò)制度化的行政道德責(zé)任機(jī)制建設(shè)，使他律與自律相結(jié)合，才能謀求道德責(zé)任的真正落實(shí)。當(dāng)前，加強(qiáng)道德法制化建設(shè)已成大勢(shì)所趨，不僅發(fā)達(dá)國(guó)家，包括一些發(fā)展中國(guó)家，也都在制定公務(wù)員道德法方面作出了一些有益的探索，取得了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)；還應(yīng)大力加強(qiáng)公共監(jiān)督的力度，運(yùn)用多種形式建立一套有效的道德責(zé)任反饋與調(diào)控系統(tǒng)，這些形式主要包括行政公開(kāi)前提下的行政聽(tīng)證制度、公眾調(diào)查、隨訪、專(zhuān)門(mén)的公眾監(jiān)督小組或委員會(huì)，廣泛吸納公眾對(duì)公務(wù)員行政行為的價(jià)值、道德水平與工作作風(fēng)的評(píng)價(jià)，聽(tīng)取社會(huì)輿論、社會(huì)思潮乃至民謠所反饋的公眾意見(jiàn)，以公民的廣泛介入和監(jiān)督作為道德責(zé)任反饋的主要手段，及時(shí)反映公務(wù)人員服務(wù)的質(zhì)量、作風(fēng)行為規(guī)范和職業(yè)道德水平等信息，通過(guò)對(duì)公務(wù)員個(gè)人行為中的善惡，尤其是運(yùn)用公共權(quán)力中的道德水平為主要評(píng)價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)準(zhǔn)確地收集、分析、綜合相關(guān)信息，以不斷調(diào)整和規(guī)范其行政行為，形成政府、公務(wù)員和公民之間的互動(dòng)。當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)，首要前提是要實(shí)行政治民主，大力推行行政公開(kāi)與行政參與。可以說(shuō)，政府及其公務(wù)員道德責(zé)任反饋機(jī)制的效度與信度是與一個(gè)社會(huì)民主和公開(kāi)的程度成正比的。總之，強(qiáng)調(diào)技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任在行政責(zé)任中的統(tǒng)一與并重，其根本目的就是要保證公共行政實(shí)踐形式與實(shí)質(zhì)的結(jié)合、手段與目的的統(tǒng)一、內(nèi)在與外在的協(xié)調(diào)，使公務(wù)員不但客觀上能夠遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，完成各自的崗位責(zé)任，還能夠從主觀意識(shí)上明確自身職業(yè)責(zé)任的要義，從行動(dòng)上自我設(shè)立更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，以公眾為中心，真心誠(chéng)意地為公眾謀利益、辦實(shí)事、