多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考

多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考多元化糾紛解決體系建設(shè)需要國家層面完善的立法作為指引和保障，為其發(fā)展搭建起基本框架。以下是分享的內(nèi)容，歡迎閱讀與借鑒?！岸嘣m紛解決機(jī)制”于XX年首次在《最高人民法院第二個(gè)五年改革綱要》中出現(xiàn)后，作為國家司法改革的部署曾有“三步走”的戰(zhàn)略安排，“推動(dòng)國家法”作為改革成功的最后一步。十八屆四中全會(huì)部署了完善多元化糾紛解決機(jī)制改革的任務(wù)，五中全會(huì)提出要構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。中央的戰(zhàn)略部署為多元化糾紛解決體系建設(shè)完成了地位升華、制度升華和理論升華。多元化糾紛解決體系作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，需要在國家層面制定多元化糾紛解決機(jī)制法律制度。因此，鼓勵(lì)地方大膽探索、因地制宜出臺(tái)多元化糾紛解決機(jī)制地方立法，整合社會(huì)力量、優(yōu)化資源配置、暢通糾紛解決渠道、提升社會(huì)治理法治化水平，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，保障多元化糾紛解決機(jī)制在法治軌道上健康發(fā)展。一、多元化糾紛解決機(jī)制立法的必要性在經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、文化多元化的發(fā)展背景下，中國乃至世界各國都正處在推進(jìn)全方位、多層次、立體化的全球治理體系格局中。一個(gè)和諧穩(wěn)定發(fā)展的社會(huì)，既需要建立公正高效權(quán)威的司法系統(tǒng)，更需要構(gòu)建公民自治、社會(huì)共治、多方參與、司法保障的多元化糾紛解決體系。該體系建設(shè)的核心任務(wù)是制定一部具有中國特色的定位準(zhǔn)確、職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范的多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)法律。（一）社會(huì)矛盾的新變化亟須提升糾紛解決的法治化十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。具體到糾紛解決領(lǐng)域，體現(xiàn)為人民群眾日益增長的糾紛解決需求與社會(huì)解紛資源不平衡、糾紛解決機(jī)制發(fā)展不充分之間的矛盾。當(dāng)下的中國，正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，特別是隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化、主體多元化、內(nèi)容復(fù)合化、矛盾易激化等特點(diǎn)，單一的司法救濟(jì)渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾的多元解紛需求。社會(huì)公共事務(wù)的日趨復(fù)雜和社會(huì)管理模式的功能局限之間的緊張關(guān)系不斷加劇，不同的糾紛應(yīng)當(dāng)有各自適合的糾紛解決方式，有些矛盾糾紛需要整合國家、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等各種力量，優(yōu)化社會(huì)資源，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方法實(shí)施綜合調(diào)控C（二）多元化糾紛解決機(jī)制改革成果亟須得到立法升華我國多元化糾紛解決機(jī)制改革經(jīng)歷了從探索試點(diǎn)到示范推廣、從基層實(shí)踐到理論升華、從改革政策到制度構(gòu)建的十多年歷程，基本搭建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”的工作格局，在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)揮清，對此問題沒有達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐之間產(chǎn)生矛盾，造成相應(yīng)改革舉措的正當(dāng)性與合法性價(jià)值的喪失，從而產(chǎn)生限制當(dāng)事人訴權(quán)的詰難。從域外一些國家和地區(qū)的立法來看，通過立法設(shè)置調(diào)解前置程序，可以有效地分配社會(huì)解紛資源，為其他訴訟外糾紛解決機(jī)制的發(fā)展創(chuàng)造了空間和機(jī)會(huì)，也為當(dāng)事人提供了更多更適合的糾紛解決途徑，符合社會(huì)自治理論。如《法國新民事訴訟法典》《日本民事調(diào)停法》《德國民事訴訟法》和我國XX地區(qū)“民事訴訟法”均規(guī)定對特定類型糾紛實(shí)施訴前強(qiáng)制調(diào)解，要求當(dāng)事人向法院起訴之前，必須先經(jīng)過調(diào)解。由此，我們可以看到，民事訴訟制度強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人訴權(quán)的保障，并不意味著對訴權(quán)的行使不能規(guī)定條件限制。調(diào)解前置只是對當(dāng)事人參與調(diào)解程序的強(qiáng)制，調(diào)解結(jié)果完全由當(dāng)事人決定，它不但沒有剝奪當(dāng)事人的裁判請求權(quán)，還擴(kuò)大了當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)正義的途徑。四個(gè)多元條例在討論過程中，有人建議增加調(diào)解前置程序改革的內(nèi)容。但是，調(diào)解前置程序?qū)儆诿袷略V訟法規(guī)范的訴訟程序內(nèi)容，所以在多元化糾紛解決機(jī)制立法不能予以規(guī)定。目前，正在研究通過人大授權(quán)試點(diǎn)的做法先行先試。待試點(diǎn)成熟后，再考慮修改《民事訴訟法》，明確適用法定調(diào)解前置程序的案件范圍、程序規(guī)則、銜接機(jī)制以及保障措施等，確保調(diào)解前置程序的案件調(diào)解不成時(shí)能夠便捷快速轉(zhuǎn)入訴訟程序。這是鼓勵(lì)當(dāng)事人更多地選擇調(diào)解方式的有效手段。五、結(jié)語任何一段歷史都有其發(fā)生的社會(huì)背景。在全國性的綜合立法未有突破的情況下，XX市、XX省、XX省、XX省四地多元條例作為我國首批多元化糾紛解決機(jī)制立法制度的先導(dǎo)者，在多個(gè)方面進(jìn)行了探索，但也有其局限性。本文所論各個(gè)具體問題既是地方立法中的難點(diǎn)，也是國家立法不能繞過的問題。在相關(guān)理論問題得以澄清之后，相信不論是地方立法還是國家立法，其先進(jìn)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性、可行性都會(huì)在不久的將來有大踏步的發(fā)展。因此，在多元化糾紛解決機(jī)制的國家立法過程中，我們應(yīng)當(dāng)具備前瞻性的立法思維，既要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重和體現(xiàn)規(guī)律，又要適度超前，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)好各項(xiàng)制度，才能實(shí)現(xiàn)理想與現(xiàn)實(shí)、創(chuàng)新與可行的統(tǒng)一。了巨大的社會(huì)治理功能和社會(huì)治理價(jià)值，體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。在中央的統(tǒng)一部署之下，以法院系統(tǒng)為主要推動(dòng)力量的多元化糾紛解決機(jī)制改革成果，很大程度地反映在民事訴訟法修改、人民調(diào)解法出臺(tái)，以及仲裁法、勞動(dòng)人事爭議調(diào)解仲裁法等法律的制度完善中。XX年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。xx年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（以下簡稱“《意見》”），總結(jié)吸收了十年改革成果，對構(gòu)建多元化糾紛解決體系具有里程碑式的意義。但是，這項(xiàng)改革如果僅停留在政策層面，仍然會(huì)存在體系框架缺乏系統(tǒng)性、改革措施分散單薄、立法基礎(chǔ)薄弱等問題。在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中，單項(xiàng)的法律規(guī)定中無法解決糾紛解決職能部門眾多雜亂、各自的職責(zé)功能劃分不夠清晰、糾紛解決途徑發(fā)展不平衡、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、調(diào)解仲裁與訴訟等各種解紛機(jī)制之間不夠協(xié)調(diào)等問題，亟須制定一個(gè)綜合性的多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)法律，才能讓中央的改革政策得到立法支撐。（三）多元化糾紛解決機(jī)制立法是社會(huì)治理體系的應(yīng)有之義“國家治理體系與治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)”。黨的十八大、十九大對推進(jìn)全面依法治國、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理作出重要部署。多元化糾紛解決機(jī)制作為社會(huì)治理體系中的重要組成部分，需要職能主體和利益主體的多元參與，共同制定發(fā)展目標(biāo)，由各主體平等協(xié)商、相互作用，整合多元力量，構(gòu)建銜接機(jī)制，暢通系統(tǒng)運(yùn)行，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局。這是中國社會(huì)必須由“管理”邁向“治理”的根本原因所在，也是法治社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景和基本主題。所以，完善中國特色的多元化糾紛解決機(jī)制，必須要推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的立法進(jìn)程，這是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。正是在這種時(shí)代背景下，部分地方人大常委會(huì)大膽探索，先行先試。XX年4月1日，《xx經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》（以下簡稱“《xx多元條例》”）作為中國第一部促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的地方性法規(guī)，開創(chuàng)了我國多元化糾紛解決機(jī)制立法的先例，成為我國多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展歷程的絢麗坐標(biāo)。緊接著，xx年7月22日，國內(nèi)第一部省級多元化解機(jī)制地方性法規(guī)《xx省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡稱“《XX多元條例》"）出臺(tái)。xx年10月、11月，xx省、xx省兩個(gè)省的多元化解糾紛條例（以下簡稱“《xx多元條例》和《XX多元條例》”）相繼出臺(tái)。XX、XX、XX等省的地方立法也提到議事日程。二、多元化糾紛解決機(jī)制立法的法律屬性隨著當(dāng)代非訴糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，世界各國為了保證非訴程序的正常運(yùn)行和健康發(fā)展，均致力于推動(dòng)替代性糾紛解決機(jī)制（AlternativeDisputeResolution,ADR）的法制化和規(guī)范化。美國1998年頒布了世界上第一部《ADR法》、日本2007年頒布了《ADR促進(jìn)法》、德國2012年頒布了《法庭外爭議解決促進(jìn)法》、波蘭xx年頒布了《促進(jìn)友好型糾紛解決法》等，這些國家通過制定專門的ADR法闡明國家有關(guān)政策和發(fā)展戰(zhàn)略，從宏觀上把握ADR的方向、地位和功能，并明確主管機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任，在促進(jìn)全球ADR法治化進(jìn)程上功不可沒。中國非訴糾紛解決機(jī)制歷史悠久，并早已存在一些相關(guān)法規(guī)制度，但是直到21世紀(jì)才正式形成非訴程序法的概念和體系。2001年3月，李鵬委員長在第九屆全國人大四次會(huì)議《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》中首次提出非訴訟程序法的概念，以憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門已經(jīng)比較齊全，基本形成了中國特色社會(huì)主義法律體系的框架。那么，多元化糾紛解決機(jī)制立法的法律屬性是什么，它與民事訴訟法、人民調(diào)解法、仲裁法、勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法等法律的關(guān)系如何界定？（一）非訴訟程序法的性質(zhì)從我國法律體系的機(jī)構(gòu)和立法者的設(shè)想可以看出，首先，非訴訟程序法并非獨(dú)立的法律部門，而是與其他訴訟法同屬于程序法部門。其次，非訴訟程序法主要是指專門性非訴訟程序，它不包括《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》中的非訴訟程序、和解和調(diào)解等程序以及其他相關(guān)法律中的非訴訟程序。最后，個(gè)別非訴訟程序不涉及糾紛解決，如《公證法》；個(gè)別非訴訟程序法與其他法律部門交叉，如《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，既可視為非訴訟程序法，又分別劃歸社會(huì)法和經(jīng)濟(jì)法部門?？梢?，非訴訟程序法的概念內(nèi)涵和外延均具有一定的不確定性，這是由糾紛解決活動(dòng)的復(fù)雜性和解紛機(jī)制的多元性所決定的，也是多元化糾紛解決機(jī)制立法的技術(shù)難題。關(guān)于非訴訟程序法的法律制度建設(shè)，目前有人民調(diào)解法、仲裁法、公證法、勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法等。隨著我國非訴訟糾紛解決機(jī)制的迅速發(fā)展，僅有的這些非訴訟程序法遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需求，因缺少法律的支撐而無法保障各類非訴訟糾紛解決機(jī)制的正常運(yùn)行和健康發(fā)展，亟須制定一部多元化糾紛解決機(jī)制法律，與《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》《仲裁法》《公證法》等法律配套，形成一個(gè)系統(tǒng)性的多元化糾紛解決機(jī)制綜合法律體系。通過國家層面的立法，確定非訴訟糾紛解決機(jī)制的正當(dāng)性以及國家鼓勵(lì)其發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)；明確其法律地位和原則，界定各職能部門和社會(huì)各界的職責(zé)分工；提供必要的公共財(cái)政和人力資源等實(shí)際支持；提高非訴訟糾紛解決機(jī)制和程序的合理性和規(guī)范性，保障其在法治的框架下健康發(fā)展，有效地利用法律保護(hù)個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益。（二）綜合性法律屬性按照前述關(guān)于中國特色社會(huì)主義法律體系的七個(gè)法律部門的劃分，多元化糾紛解決機(jī)制立法應(yīng)當(dāng)屬于非訴訟程序法。但是，從多元化糾紛解決機(jī)制地方條例的內(nèi)容來看，又不是單純的嚴(yán)格意義上的“程序法”，而是包括實(shí)體與程序?yàn)橐惑w的綜合法。從目前已出臺(tái)的四個(gè)多元條例內(nèi)容來看，既包括糾紛解決制度的法律地位、基本原則等基本法內(nèi)容，又包括糾紛解決職能部門的分工、調(diào)解機(jī)構(gòu)的建立、性質(zhì)、職責(zé)分工以及調(diào)解員的素質(zhì)要求、行為規(guī)范等組織法內(nèi)容，還包括糾紛解決程序、當(dāng)事人參與的程序等程序法內(nèi)容。所以，多元化糾紛解決機(jī)制立法是銜接非訴訟程序與訴訟程序的綜合性法律，其涵蓋了公力救濟(jì)、民間社會(huì)和私力救濟(jì)交錯(cuò)融合的領(lǐng)域，也是準(zhǔn)入性與授權(quán)性規(guī)范相結(jié)合的法律形式。其中，訴訟與非訴訟程序的合理銜接是多元化糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，即為了保證非訴訟程序的正當(dāng)性與合法性，增加司法制約，也為了提高非訴訟程序的效力和效益，避免解紛資源與解紛成本的浪費(fèi)。三、地方立法的共性規(guī)律和創(chuàng)新貢獻(xiàn)多元化糾紛解決體系建設(shè)需要國家層面完善的立法作為指引和保障，為其發(fā)展搭建起基本框架。把握好中央與地方立法的權(quán)限劃分，既維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，又發(fā)揮地方立法的積極性，從地方立法汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是國家立法的重要手段。地方立法既有立法的共性，也具有個(gè)性或特殊性，即從屬性、地方性、復(fù)雜性、試驗(yàn)性與先行性。四個(gè)多元條例具有地方立法的特征，尤為突出的是試驗(yàn)性和先行性，同時(shí)均包括總則、職責(zé)分工、糾紛解決途徑、糾紛解決程序銜接、糾紛解決組織建設(shè)、保障措施、管理監(jiān)督考核、附則等內(nèi)容，其共性部分可以通過國家層面的立法予以充分吸收。（一）界定各職責(zé)主體的職能定位多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及職能主體眾多，包括各級人民政府及其各職能部門、人民法院、人民檢察院、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等。厘定各主體在糾紛多元化解工作中的職責(zé)定位，以避免糾紛解決工作中的推諉責(zé)任或者擅權(quán)攬責(zé)，是有效推動(dòng)糾紛多元化解工作順利開展的前提。以往職能部門的分工是通過中央文件和改革政策規(guī)定，但因?yàn)闆]有法律層面的規(guī)范，執(zhí)行效力受到一定影響。目前，《XX多元條例》在總則部分用5個(gè)條文,《xx多元條例》第二章用了12個(gè)條文，《xx多元條例》第二章用了18個(gè)條文，《xx多元條例》用了12個(gè)條文明確了各個(gè)職能部門和解紛主體的職責(zé)范圍。通過比較分析，可以將其共性部分作為國家立法層面的主要內(nèi)容。.綜治部門的角色定位多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)涉及諸多國家機(jī)關(guān)、社會(huì)主體，需要有一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。綜治部門作為協(xié)助黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治安綜合治理工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)社會(huì)管理工作的職責(zé)?！禭X多元條例》第7條規(guī)定，“各級社會(huì)治安綜合治理部門負(fù)責(zé)糾紛多元化解工作的組織協(xié)調(diào)、調(diào)查研究、督導(dǎo)檢查和考核評估，推動(dòng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)各種糾紛化解途徑的有機(jī)銜接”?！禭X多元條例》更是明確了各級社會(huì)治安綜合治理部門組織建立聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制，將矛盾糾紛化解工作納入綜合治理目標(biāo)和考核體系。通過上述規(guī)定，可以有效地促進(jìn)各個(gè)職能部門按照指標(biāo)體系完成工作任務(wù)。.行政機(jī)關(guān)的角色定位行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中具有專業(yè)性、綜合性、高效性和主動(dòng)性等特有優(yōu)勢。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行行政調(diào)解職責(zé)，健全行政裁決制度，強(qiáng)化解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能。四個(gè)多元條例根據(jù)中央文件精神，明確了政府應(yīng)當(dāng)把糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提供必要的公共財(cái)政保障，發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、推進(jìn)保障作用，如《XX多元條例》對行政調(diào)解的范圍、管轄、受理等作了規(guī)范。上述規(guī)定為未來行政調(diào)解法規(guī)的制定提供了很好的實(shí)踐基礎(chǔ)。.人民法院的角色定位司法作為糾紛解決的最后一道防線，在整個(gè)糾紛解決體系中占據(jù)重要地位。人民法院一方面是化解糾紛的職責(zé)主體，對調(diào)解、仲裁、行政處理等非訟化解糾紛方式起到引領(lǐng)、支持和保障作用；另一方面又是化解糾紛的重要義務(wù)主體，負(fù)有定紛止?fàn)幍氖滓毮堋Ｈ嗣穹ㄔ涸诎l(fā)揮解決糾紛的“龍頭老大”作用的同時(shí)，也對糾紛解決機(jī)制建設(shè)發(fā)揮著引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用?！耙I(lǐng)”作用體現(xiàn)在通過訴調(diào)對接、效力賦予、人才培養(yǎng)、參與立法等途徑，讓更多的糾紛通過非訴訟渠道解決?！巴苿?dòng)”作用體現(xiàn)在法院鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，讓多元的糾紛解決方式共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！氨Ｕ稀弊饔皿w現(xiàn)在人民法院對調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，對特邀調(diào)解組織建設(shè)的完善，對特邀調(diào)解員的技能培訓(xùn)和行為規(guī)范的約束等，為糾紛解決機(jī)制提供司法保障。.各級基層組織、社會(huì)團(tuán)體的角色定位在社會(huì)治理中，建立以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型社區(qū)治理體系，是促進(jìn)民事民議、民事民辦、民事民管的有效方式。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)作為基層村（居）民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性組織，在健全村（居）民人民調(diào)解組織、預(yù)防和化解基層矛盾方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著積極作用。工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦聯(lián)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)、法學(xué)會(huì)等團(tuán)體按照各自職責(zé)，參與糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，共同做好糾紛化解工作。四個(gè)多元條例都明確規(guī)定了基層組織、社會(huì)團(tuán)體在預(yù)防糾紛、化解糾紛中的職能作用。這對增強(qiáng)基層社會(huì)組織的自治能力，發(fā)揮基層社會(huì)組織的功能，提高基層社會(huì)治理社會(huì)化起到關(guān)鍵作用。（二）創(chuàng)新和發(fā)展解紛機(jī)制多元化糾紛解決機(jī)制中的人民調(diào)解、仲裁和勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁等機(jī)制，在《人民調(diào)解法》《仲裁法》《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》等都有明確規(guī)定。但是，對協(xié)商和解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解的法律規(guī)定還比較欠缺。四個(gè)多元條例在制定過程中，充分利用了地方立法的空間及權(quán)限，在現(xiàn)有法律空間內(nèi)進(jìn)行了制度創(chuàng)新，大量吸收了中央改革政策和最高人民法院《意見》的內(nèi)容，將司法改革成果上升到地方性法規(guī)的層面，這些制度創(chuàng)新對國家立法有很好的借鑒意義。.確定了商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的地位隨著我國“一帶一路”建設(shè)，國際商事糾紛、行業(yè)糾紛不斷涌現(xiàn)。為了鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)發(fā)揮行業(yè)自治和行業(yè)服務(wù)功能，四個(gè)多元條例均創(chuàng)造性地規(guī)定，鼓勵(lì)行業(yè)主管部門、社會(huì)團(tuán)體和組織設(shè)立行業(yè)、專業(yè)調(diào)解組織，調(diào)解涉及行業(yè)性、專業(yè)性的民商事糾紛，并且鼓勵(lì)商會(huì)、商事仲裁機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)單位或者專業(yè)機(jī)構(gòu)依法設(shè)立商事調(diào)解組織，開展商事糾紛化解服務(wù)?！禭X多元條例》還創(chuàng)新性地規(guī)定了個(gè)人調(diào)解，鼓勵(lì)和支持調(diào)解員、法律專家、法律工作者以及其他專業(yè)人員設(shè)立調(diào)解工作室，而且以“當(dāng)事人認(rèn)可的其他方式”兜底條款為糾紛化解途徑預(yù)留了很大的發(fā)展空間?！禭X多元條例》將司法確認(rèn)范圍擴(kuò)大到商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織以及公證調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。這些地方立法的創(chuàng)新為今后國家層面的立法提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。.確立了民商事糾紛中立評估、無爭議事實(shí)記載和無異議方案認(rèn)可機(jī)制民商事糾紛中立評估機(jī)制是指在調(diào)解過程中，調(diào)解員可以邀請專業(yè)的中立評估員對糾紛風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，提供專業(yè)咨詢和輔導(dǎo)，降低當(dāng)事人的心理預(yù)期，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議。無爭議事實(shí)記載機(jī)制，是指調(diào)解未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，但是經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，調(diào)解員可以對沒有爭議的事實(shí)進(jìn)行記載，由當(dāng)事人在調(diào)解筆錄上簽字確認(rèn)。無異議方案認(rèn)可機(jī)制是指當(dāng)事人之間已經(jīng)就主要爭議事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，僅在個(gè)別問題還有爭議時(shí)，調(diào)解員征得雙方當(dāng)事人書面同意后，可以提出調(diào)解方案并書面送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)對該調(diào)解方案提出異議的，視為調(diào)解不成立；未提出異議的，該調(diào)解方案即視為雙方自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。這三個(gè)新機(jī)制是最高人民法院《意見》規(guī)定的內(nèi)容，可以有效地提高審判效率，節(jié)約訴訟成本?！禭X多元條例》《XX多元條例》和《XX多元條例》予以大膽吸收，豐富了糾紛解決方式，也是將司法實(shí)踐中的改革創(chuàng)新上升到立法層面。.創(chuàng)新在線糾紛解決機(jī)制隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新興領(lǐng)域的快速發(fā)展，矛盾糾紛從簡單走向立體，化解手段從單一轉(zhuǎn)化為多元，調(diào)解方式也從線下走到線上。許多地方利用信息化手段打造網(wǎng)絡(luò)便民平臺(tái)，引入在線調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建高效便捷、靈活開放的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)?！禭X多元條例》第58條規(guī)定，鼓勵(lì)調(diào)解組織和調(diào)解員探索建立網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)以及其他新興領(lǐng)域矛盾糾紛化解工作機(jī)制，及時(shí)開展網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)以及其他新興領(lǐng)域糾紛調(diào)解工作?！秞x多元條例》更是前瞻性地規(guī)定了政府建立網(wǎng)絡(luò)化解平臺(tái),開展在線調(diào)解、在線仲裁和在線立案、在線審判、在線司法確認(rèn)等工作的銜接，實(shí)現(xiàn)信息共享。（三）健全和完善對接機(jī)制多元化糾紛解決機(jī)制是個(gè)包容性很強(qiáng)、開放的系統(tǒng)，其意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序并將其絕對化，目的在于為當(dāng)事人提供多元化的選擇機(jī)會(huì)。四個(gè)多元條例通過立法對各種“對接”機(jī)制進(jìn)行了明確界定，有利于發(fā)揮各個(gè)機(jī)制的作用。第一，明確各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合?！禭X多元條例》和《XX多元條例》分別用一個(gè)章節(jié)的內(nèi)容規(guī)定了“糾紛解決程序銜接”，明確各種糾紛解決方式的分工協(xié)作，全面梳理并規(guī)范了人民調(diào)解與行政調(diào)解對接、警調(diào)對接、檢調(diào)對接以及訴調(diào)對接程序，推動(dòng)各種非訴訟方式在司法的促進(jìn)和保障下有效運(yùn)作。第二，明確糾紛解決方式的對接程序。四個(gè)多元條例明確和解、調(diào)解協(xié)議可以依法通過公證、仲裁或者司法確認(rèn)賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力?！禭X多元條例》和《XX多元條例》均規(guī)定，以給付的內(nèi)容的和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以共同向公證機(jī)構(gòu)申請辦理具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書公證；經(jīng)濟(jì)糾紛經(jīng)和解、調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人可以根據(jù)協(xié)議中約定的仲裁條款，或者達(dá)成的仲裁協(xié)議，向選定的商事仲裁機(jī)構(gòu)申請確認(rèn)其效力，制作調(diào)解書或者裁決書；經(jīng)行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，雙方當(dāng)事人可以共同向行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織所在地基層人民法院申請確認(rèn)其效力。通過上述規(guī)定，明確對公證債權(quán)文書、仲裁機(jī)構(gòu)制作的調(diào)解書、裁決書，或者人民法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效的裁定書，一方當(dāng)事人不履行的，對方當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的人民法院申請執(zhí)行。第三，建立糾紛解決分層遞進(jìn)模式。根據(jù)“自治一調(diào)解一裁判”的糾紛遞進(jìn)解決規(guī)律，重視發(fā)揮各類社會(huì)主體的自主性，尊重當(dāng)事人意思自治，合理設(shè)計(jì)訴訟與非訴訟解決方式的協(xié)調(diào)和銜接，為糾紛當(dāng)事人提供便捷和適宜的糾紛解決途徑，引導(dǎo)和幫助當(dāng)事人更多地選擇適當(dāng)?shù)姆窃V訟方式解決糾紛。四個(gè)多元條例通過對各種糾紛解決方式的銜接與融合的規(guī)定，鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇對抗性較弱、成本較低的方式解決糾紛，首選協(xié)商，和解不成再進(jìn)行調(diào)解或申請行政解決；通過對糾紛的分流與過濾，建立糾紛解決分層遞進(jìn)的模式，避免和減少訴訟，形成了具有中國特色的資源整合、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決體系。四、地方立法的邊界與國家立法的回應(yīng)立法是理性的制度建構(gòu)和推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制最有效、最正當(dāng)?shù)姆椒?。四個(gè)多元條例充分利用了地方立法的空間及權(quán)限，在現(xiàn)有法律空間內(nèi)進(jìn)行了制度創(chuàng)新，特別是對立法空白予以彌補(bǔ)。但是，地方立法因囿于立法權(quán)限，也存在一定局限性。國家立法時(shí)可以在吸收和借鑒的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮國家立法的功能和價(jià)值。（一）國家立法的模式選擇多元化糾紛解決機(jī)制，是指一個(gè)社會(huì)中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類型）以其特定的功能共同存在、相互協(xié)調(diào)所構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)?！禭X多元條例》開創(chuàng)性地從立法上定義“多元化糾紛解決機(jī)制是指由訴訟和各種非訴訟方式共同構(gòu)成的糾紛解決體系”，并從三個(gè)層面對其發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行定位:合理配置社會(huì)資源、實(shí)現(xiàn)糾紛解決程序的合理銜接和相互協(xié)調(diào)、為糾紛當(dāng)事人提供便捷和適宜的糾紛解決途徑。這是《XX多元條例》對多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的最大貢獻(xiàn)。按照法律的立法模式來看，多元立法是“促進(jìn)型”立法模式，還是“一般性”立法模式?實(shí)踐中，四個(gè)多元條例分別采取了不同的方式?！禭X多元條例》和《XX多元條例》在條例的標(biāo)題上表明該條例為促進(jìn)類型的法規(guī)，但是《XX多元條例》和《XX多元條例》去掉了“促進(jìn)”條例的字樣。這也是多元條例起草論證過程中爭議較大的問題。查詢以往立法例，我國有《就業(yè)促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》等適用“促進(jìn)型”立法模式。這些法律主要是為了促進(jìn)某些事業(yè)的發(fā)展，在法律規(guī)則上是授權(quán)性規(guī)則，法律后果也多是授益性的。同時(shí)，促進(jìn)法所涉及的領(lǐng)域都是某個(gè)行業(yè)不能單獨(dú)完成的，無論是民辦教育、就業(yè)，還是文化產(chǎn)業(yè)，需要各個(gè)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)整合，通過全社會(huì)的參與和努力才能實(shí)現(xiàn)。多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)立法也是授權(quán)性規(guī)則，其法律后果也多是授益性的。這項(xiàng)工作也是需要全社會(huì)、各個(gè)機(jī)構(gòu)組織的協(xié)調(diào)溝通，通過系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，才能推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，多元化糾紛解決機(jī)制法律以“促進(jìn)型”的立法模式比較合適。(―)立法名稱的定位四個(gè)多元條例在起草過程中，對于立法名稱如何定位，爭議較大?！禭X多元條例》為“多元化^紛解決機(jī)制"《XX多元條例》和《XX多元條例》為“多元化解糾紛”，《XX多元條例》為“社會(huì)矛盾糾紛多元化解"O為了更符合多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的本質(zhì)要求，采用“多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法”的理由有以下幾點(diǎn)。一是十八屆四中全會(huì)《決定》明確規(guī)定“完善多元化糾紛解決機(jī)制”，該項(xiàng)改革已經(jīng)作為國家治理體系的重要組成部分。二是“多元化糾紛解決機(jī)制改革”作為長期以來推進(jìn)的一個(gè)改革項(xiàng)目，已經(jīng)約定俗成，作為一個(gè)專有名詞得到社會(huì)廣泛認(rèn)同。三是XX年1月23日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過《關(guān)于建立“一帶一路”爭端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見》強(qiáng)調(diào)“建立訴訟、調(diào)解、仲裁有效銜接的多元化糾紛解決機(jī)制”o四是與域外的“替代性糾紛解決機(jī)制”相對應(yīng)，美國、德國、日本、波蘭等有《替代性糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》，我國制定的國家立法名稱如果確定為《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》，更有利于中國的多元化糾紛解決機(jī)制與國際接軌。(三)“解紛市場化”的立法體現(xiàn)健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制是政府為社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)職責(zé)之一。根據(jù)國務(wù)院對深化公共服務(wù)改革的部署，《財(cái)政部、民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的通知》規(guī)定：“在社會(huì)治理領(lǐng)域，重點(diǎn)購買社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作、法律援助、特殊群體服務(wù)、矛盾調(diào)解等服務(wù)”。多元化糾紛解決體系中的人民調(diào)解、行政調(diào)解、勞動(dòng)人事爭議仲裁、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁可以通過國家財(cái)政或者政府購買服務(wù)的方式保障公共服務(wù)。所以，四個(gè)多元條例均規(guī)定了政府購買調(diào)解服務(wù)，大力支持人民調(diào)解、行政調(diào)解、人民團(tuán)體等公益性調(diào)解，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)、人民法院、群團(tuán)組織通過購買服務(wù)方式，將糾紛交由社會(huì)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，探索公共服務(wù)多元化供給模式°實(shí)踐中，政府購買服務(wù)方式仍然無法滿足目前龐大的民間調(diào)解組織系統(tǒng)的需求。調(diào)解的市場化運(yùn)作方式逐漸成為一些商事調(diào)解組織的選擇。從世界各國調(diào)解事業(yè)的發(fā)展趨勢來看，調(diào)解服務(wù)越來越市場化和產(chǎn)業(yè)化，許多調(diào)解組織采用市場化運(yùn)作的方式經(jīng)營，根據(jù)案件類型提供有償服務(wù)。這種市場化運(yùn)作模式可以促使調(diào)解組織健康發(fā)展，保持其長遠(yuǎn)的發(fā)展活力和競爭力。當(dāng)前，我國調(diào)解的市場化運(yùn)作應(yīng)包括以下三種方式:一是調(diào)解市場的機(jī)構(gòu)完善；二是調(diào)解組織的商業(yè)化管理；三是調(diào)解職業(yè)培訓(xùn)的市場化運(yùn)作?！禭X多元條例》第54條、第55條前瞻性地規(guī)定了提供有償調(diào)解服務(wù)的商事調(diào)解，以及其他形式的市場化糾紛解決服務(wù)?！禭X多元條例》也規(guī)定了商事調(diào)解、律師調(diào)解、基層法律服務(wù)所調(diào)解或者依法成立的咨詢、