公共財(cái)政與中國(guó)公共財(cái)政框架構(gòu)建

PAGE2PAGE5公共財(cái)政與中國(guó)公共財(cái)政框架構(gòu)建主講：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院石丁一、我國(guó)公共財(cái)政改革目標(biāo)提出的背景這個(gè)背景簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。1978年末的中共十一屆三中全會(huì)，拉開(kāi)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。現(xiàn)在回頭看，可以說(shuō)這一改革始終是一個(gè)市場(chǎng)取向的改革。但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，改革的目標(biāo)并未最后明確，其做法是“摸著石頭過(guò)河”。這種狀況一直持續(xù)到1992年。這一年，在鄧小平南巡談話的推動(dòng)下，在總結(jié)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革長(zhǎng)期探索的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中共十四大正式以黨的文件的形式（后寫(xiě)入憲法）明確了——我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌必然要求財(cái)政的轉(zhuǎn)軌。雖然總的說(shuō)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和財(cái)政模式。但這樣一種財(cái)政到底是什么樣子，財(cái)政理論界一直沒(méi)有明確地說(shuō)出來(lái)，更沒(méi)有把這個(gè)問(wèn)題闡述清楚，只是提出了這個(gè)問(wèn)題。而正是由于目標(biāo)不明確，所以在財(cái)政轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，才出現(xiàn)了越轉(zhuǎn)軌財(cái)力越困難的現(xiàn)象。表現(xiàn)在：第一、財(cái)政收入占GDP比重不斷下降。1979年為31.92%，1998年已下滑至12.6%。與此同時(shí)，由于預(yù)算外收入不斷增加，企業(yè)和居民的財(cái)政負(fù)擔(dān)卻不斷加重。第二、財(cái)政赤字連年不斷。改革20年，18年出現(xiàn)赤字，且赤字額不斷加大，1979年為135.4億元，1998年增至922.2億元。國(guó)債也由1979年的35.3億元增至1998年的3310.9億元。如何擺脫財(cái)政困境？造成財(cái)政困境的原因是什么？最初我們是把它作為改革的成本看待的。后來(lái)，又將其同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來(lái)，以為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)與財(cái)政困難相伴。隨著時(shí)間的推移和研究視野的放寬，我們發(fā)現(xiàn)，改革舉措的出臺(tái)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，同財(cái)政困難并不具有必然的聯(lián)系。財(cái)政困難的根本原因在于財(cái)政定位不清。由于財(cái)政定位不清，在改革和轉(zhuǎn)軌中始終處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，也就不可能不陷入財(cái)政困境。因此，擺脫財(cái)政困境就必須對(duì)財(cái)政重新明確定位，即明確財(cái)政轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)到底是什么。其答案在馬克思主義的經(jīng)典著作中找不出，很自然，學(xué)者們的眼光一致瞄向了搞了幾百年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家，發(fā)現(xiàn)他們的財(cái)政是公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一基點(diǎn)上，西方的公共財(cái)政可以也應(yīng)該為我國(guó)所借鑒。廈門(mén)大學(xué)教授張馨發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》1997年第1期上的《論公共財(cái)政》，是學(xué)者以研究成果的形式第一次完整、準(zhǔn)確地概括出我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)模式應(yīng)是公共財(cái)政。而其前后眾多學(xué)者的一系列相關(guān)研究成果為我國(guó)公共財(cái)政改革目標(biāo)模式的明確奠定了理論基礎(chǔ)。在1998年12月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理李嵐清代表國(guó)務(wù)院首次提出了我國(guó)建立公共財(cái)政基本框架的思路及相關(guān)原則。這標(biāo)志著公共財(cái)政作為財(cái)政改革的目標(biāo)模式被中央決策層正式肯定和明確。其后，關(guān)于建立公共財(cái)政框架的要求，又明確寫(xiě)入了中共十五屆三中全會(huì)文件和國(guó)家十五發(fā)展規(guī)劃。由此可見(jiàn)，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制的探索和實(shí)踐最終促成了公共財(cái)政目標(biāo)模式的明確。而財(cái)政困境的存在與擺脫困境的現(xiàn)實(shí)訴求在客觀上推動(dòng)了財(cái)政轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，并成為最后確立公共財(cái)政改革目標(biāo)的一個(gè)重要契機(jī)。二、什么是公共財(cái)政弄清這一問(wèn)題，需要從市場(chǎng)失靈開(kāi)始分析。市場(chǎng)失靈指市場(chǎng)在某些方面或某些領(lǐng)域存在著無(wú)效率或無(wú)法實(shí)現(xiàn)人們合意的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的現(xiàn)象。表現(xiàn)在：1、在資源配置方面———一是市場(chǎng)無(wú)法有效提供公共物品。公共物品是指具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品和服務(wù)。非排他性的存在意味不存在排除他人消費(fèi)的技術(shù)手段或者是排他的成本太高。非競(jìng)爭(zhēng)性的存在意味首增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際社會(huì)成本為零。這兩個(gè)特征使得公共物品不能由市場(chǎng)有效地提供出來(lái)。二是市場(chǎng)存在外部效應(yīng)。外部效應(yīng)是指生產(chǎn)者或消費(fèi)者在生產(chǎn)或消費(fèi)的過(guò)程中，對(duì)他人產(chǎn)生了損害或帶來(lái)了利益卻沒(méi)有在市場(chǎng)交易價(jià)格中體現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)私人成本小于社會(huì)成本時(shí)，產(chǎn)生外部負(fù)效應(yīng)；當(dāng)私人收益小于社會(huì)收益時(shí)，產(chǎn)生外部正效應(yīng)。無(wú)論存在何種外部效應(yīng)都將使市場(chǎng)的資源配置無(wú)法得到優(yōu)化，出現(xiàn)效率損失。此外，壟斷和信息不完全等，也都將導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。2、在收入分配方面———由市場(chǎng)進(jìn)行的要素分配（初次分配），不可避免地會(huì)出現(xiàn)收入差距過(guò)大的問(wèn)題，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)收入分配的公平。3、在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面———市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行會(huì)不由自主地呈現(xiàn)出一種周期性的波動(dòng)，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，并因?yàn)槭I(yè)和通貨膨脹的存在給人們帶來(lái)痛苦和創(chuàng)傷。市場(chǎng)在以上方面的種種失靈要求政府干預(yù)，而財(cái)政是政府干預(yù)的基本手段之一。基于解決市場(chǎng)失靈的財(cái)政定位，構(gòu)成了公共財(cái)政的本質(zhì)內(nèi)涵。場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，重新界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，從而必然會(huì)出現(xiàn)政府向社會(huì)“甩包袱”的現(xiàn)象——將本該屬于市場(chǎng)的還給市場(chǎng)。特別是中國(guó)從傳統(tǒng)的大包大攬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政的過(guò)程，“甩包袱”的現(xiàn)象可能更易為人們感覺(jué)到，原來(lái)由政府免費(fèi)提供的服務(wù)現(xiàn)在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而且“甩包袱”是為了更好地“背包袱”，即更好地提供公共物品滿足社會(huì)公共需要。五、構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政框架的基本思路1、科學(xué)地界定財(cái)政職能范圍，消除財(cái)政的“越位”與“缺位”現(xiàn)象財(cái)政“越位”：是指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按政府與市場(chǎng)的關(guān)系及定位，財(cái)政活動(dòng)超出了應(yīng)有范圍的現(xiàn)象。財(cái)政“越位”在我國(guó)的具體表現(xiàn)：競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性領(lǐng)域的投資；對(duì)應(yīng)用性研究的不恰當(dāng)支持；對(duì)一般性文藝團(tuán)體的撥款；財(cái)政補(bǔ)貼的不當(dāng)使用等。財(cái)政“缺位”：指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按政府與市場(chǎng)的關(guān)系及定位，財(cái)政在應(yīng)有的領(lǐng)域沒(méi)有發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不夠的現(xiàn)象。財(cái)政“缺位”在我國(guó)的具體表現(xiàn)：義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、農(nóng)村公共物品等的投入明顯不足；收入分配的調(diào)節(jié)不夠有力等。2、理順稅費(fèi)關(guān)系、規(guī)范財(cái)政收入機(jī)制通過(guò)費(fèi)改稅、規(guī)范費(fèi)和稅制的進(jìn)一步改革，建立起以規(guī)范的稅收收入為主，規(guī)范的政府收費(fèi)為輔的公共財(cái)政收入體系。3、實(shí)行預(yù)算改革，建立完整統(tǒng)一的政府公共預(yù)算現(xiàn)代政府預(yù)算制度是公共財(cái)政存在的具體表現(xiàn)形式和載體，它只在公共財(cái)政下才存在，而且也只有建立起了現(xiàn)代預(yù)算制度才有可能建立真正的公共財(cái)政。因此，預(yù)算改革在公共財(cái)政框架的構(gòu)建中具有突出意義。第一，進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算，盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項(xiàng)目的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。第二，采取措施解決預(yù)算年度與人代會(huì)會(huì)期不一致的問(wèn)題，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，樹(shù)立起無(wú)政府預(yù)算授權(quán)就不能進(jìn)行財(cái)政收支的理念。第三，根據(jù)財(cái)政收支的不同性質(zhì)和管理需要，逐步建立起包括公共收支預(yù)算、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算為內(nèi)容的復(fù)式預(yù)算體系。4、完善分級(jí)分稅財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一分級(jí)分稅財(cái)政體制是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采取的一種財(cái)政體制，在西方財(cái)政學(xué)中稱之為財(cái)政聯(lián)邦主義。我國(guó)1994年的“分稅制”改革，初步搭起了分級(jí)分稅財(cái)政體制的框架，但很不完善，需要進(jìn)一步改革，以更好適應(yīng)構(gòu)建公共財(cái)政的需要。第一，要解決財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)稱問(wèn)題。第二，要解決政府層級(jí)過(guò)多，降低體制效能的問(wèn)題。積極探索和完善“省管縣”財(cái)政體制。第三，加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和透明度。第四，配套改革。5、加強(qiáng)財(cái)政決策、管理和監(jiān)督的民主化制度建設(shè)，依法保障公民行使財(cái)政民主權(quán)利民主財(cái)政是公共財(cái)政的基石。沒(méi)有它，公共財(cái)政只會(huì)流于形式，而不可能實(shí)質(zhì)運(yùn)行。第一，建立財(cái)政信息公開(kāi)制度。第二，完善財(cái)政稅收法律制度，重點(diǎn)完善程序性法律制度。從立法、執(zhí)法、監(jiān)督的各個(gè)程序上，明確公民參與的權(quán)利，從制度和法律上凸顯民主理財(cái)?shù)墓藏?cái)政品質(zhì)。參考文獻(xiàn)：1、《公共財(cái)政—經(jīng)濟(jì)學(xué)界如是說(shuō)