關(guān)于國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的思考

PAGEPAGE7關(guān)于國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的思考[摘要]2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，國土空間規(guī)劃由此誕生?？臻g規(guī)劃是新生事物，但會繼承以往空間類規(guī)劃的合理方面，適應(yīng)國家行政區(qū)劃、行政管理特點(diǎn)，實(shí)行分級分類編制審批管理，形成“五級三類”的空間規(guī)劃體系。新的國土空間規(guī)劃體系建立后，現(xiàn)行法規(guī)體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、規(guī)劃教育等均應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。[關(guān)鍵詞]空間規(guī)劃體系構(gòu)建2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，決定整合國土資源部、國家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局相關(guān)職責(zé)，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，自然資源部正式成立，中國從此進(jìn)入以空間規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)的新時(shí)代。1.空間規(guī)劃體系構(gòu)建自然資源部門履行“兩個(gè)統(tǒng)一”職責(zé)，首先必須統(tǒng)一編制和實(shí)施空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃體系構(gòu)建涉及以前多部門、多類型規(guī)劃的融合，涉及復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)和法規(guī)修改，耗時(shí)自然較多。自然資源部成立近一年了，空間規(guī)劃體系如何構(gòu)建仍未明確。根據(jù)自然資源部三定方案和領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研報(bào)道，結(jié)合以前諸多空間類規(guī)劃政策和編制辦法，可以理出空間規(guī)劃體系構(gòu)建的一些基本思路。1.1規(guī)劃名稱自然資源部三定方案明確其職能主要有——（1）負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，組織編制并監(jiān)督實(shí)施國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。開展國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系。組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。建立健全國土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實(shí)施。組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計(jì)劃。負(fù)責(zé)土地、海域、海島等國土空間用途轉(zhuǎn)用工作。負(fù)責(zé)土地征收征用管理。（2）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國土空間生態(tài)修復(fù)。牽頭組織編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃并實(shí)施有關(guān)生態(tài)修復(fù)重大工程。負(fù)責(zé)國土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸線和海島修復(fù)等工作。牽頭建立和實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，制定合理利用社會資金進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的政策措施，提出重大備選項(xiàng)目。自然資源部為此設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)——（1）國土空間規(guī)劃局。擬訂國土空間規(guī)劃相關(guān)政策，承擔(dān)建立空間規(guī)劃體系工作并監(jiān)督實(shí)施。組織編制全國國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施。承擔(dān)報(bào)國務(wù)院審批的地方國土空間規(guī)劃的審核、報(bào)批工作，指導(dǎo)和審核涉及國土空間開發(fā)利用的國家重大專項(xiàng)規(guī)劃。開展國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系。（2）國土空間用途管制司。擬訂國土空間用途管制制度規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。提出土地、海洋年度利用計(jì)劃并組織實(shí)施。組織擬訂耕地、林地、草地、濕地、海域、海島等國土空間用途轉(zhuǎn)用政策，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作。承擔(dān)報(bào)國務(wù)院審批的各類土地用途轉(zhuǎn)用的審核、報(bào)批工作。擬訂開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等用途管制政策并監(jiān)督實(shí)施。（3）國土空間生態(tài)修復(fù)司。承擔(dān)國土空間生態(tài)修復(fù)政策研究工作，擬訂國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。承擔(dān)國土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸帶和海島修復(fù)等工作。承擔(dān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)工作。指導(dǎo)地方國土空間生態(tài)修復(fù)工作。因此，新的空間規(guī)劃的正式名稱應(yīng)就是“國土空間規(guī)劃”。1.2規(guī)劃性質(zhì)與地位中共中央、國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》要求“明確規(guī)劃功能定位，理順規(guī)劃關(guān)系”，指出要“強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用”；“強(qiáng)化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用”；“強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用”?！皣壹壙臻g規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)”?！皣壹壙臻g規(guī)劃要聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間管控手段，整合形成‘多規(guī)合一’的空間規(guī)劃。強(qiáng)化國家級空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護(hù)方面的基礎(chǔ)和平臺功能，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障，對其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護(hù)活動(dòng)提供指導(dǎo)和約束”。由此可見，國土空間規(guī)劃上承發(fā)展規(guī)劃，下啟相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，處于承上啟下的位置。1.3規(guī)劃體系空間規(guī)劃體系雖是新生事物，但會繼承以往空間類規(guī)劃的合理方面，同時(shí)將適應(yīng)國家行政區(qū)劃、行政管理的特點(diǎn)，實(shí)行分級分類編制、審批、管理，形成“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。（1）全國國土空間規(guī)劃：明確全國國土空間管控的總目標(biāo)和原則；明確全國主體功能區(qū)劃，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)；明確全國和各?。ㄊ?、自治區(qū)）耕地保護(hù)紅線數(shù)量指標(biāo)；明確全國和各?。ㄊ?、自治區(qū)）城鎮(zhèn)化目標(biāo)，全國和各?。ㄊ?、自治區(qū)）城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，構(gòu)建全國城鎮(zhèn)體系，明確國家中心城市、區(qū)域中心城區(qū)、省會城市、地級市的職能及人口和用地規(guī)模；明確國家公園名錄；明確國家重點(diǎn)工程和區(qū)域型基礎(chǔ)設(shè)施布局；明確全國生態(tài)建設(shè)和修復(fù)重點(diǎn)工程布局；明確全國防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)工程布局。（2）省域國土空間規(guī)劃：明確全省國土空間管控的總目標(biāo)和原則；明確全省主體功能區(qū)劃，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)；明確全省和各市（州、盟、地區(qū)）耕地保護(hù)紅線數(shù)量指標(biāo)；明確全省和各市（州、盟、地區(qū)）城鎮(zhèn)化目標(biāo)，全省和各市（州、盟、地區(qū)）城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，構(gòu)建全省城鎮(zhèn)體系，明確省會城市、地級市、縣級市（縣城）的職能及人口和用地規(guī)模；明確省域國家公園名錄；明確國家、省級重點(diǎn)工程和區(qū)域型基礎(chǔ)設(shè)施布局；明確國家、省級生態(tài)建設(shè)和修復(fù)重點(diǎn)工程布局；明確全省防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)工程布局。（3）市域國土空間規(guī)劃：明確全市國土空間管控的總目標(biāo)和原則；明確全市主體功能區(qū)劃，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)；明確全市和各縣（市、區(qū)）耕地保護(hù)紅線數(shù)量指標(biāo)；明確全市和縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)化目標(biāo)，全市和縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，構(gòu)建全市城鎮(zhèn)體系，明確中心城區(qū)、縣級市區(qū)（縣城）、建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）的職能及人口和用地規(guī)模；劃定“三區(qū)三線”；明確市域國家公園名錄；明確國家、省級、市級重點(diǎn)工程和區(qū)域型基礎(chǔ)設(shè)施布局；明確國家、省級、市級生態(tài)建設(shè)和修復(fù)重點(diǎn)工程布局；明確全市防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)工程布局；編制城市（中心城區(qū)）總體規(guī)劃。（4）縣域國土空間規(guī)劃：明確全縣國土空間管控的總目標(biāo)和原則；明確全縣主體功能區(qū)劃，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)；明確全縣和各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）耕地保護(hù)紅線數(shù)量指標(biāo)；明確全縣和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城鎮(zhèn)化目標(biāo)，全縣和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，構(gòu)建全縣城鎮(zhèn)體系，明確縣城、建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）、中心村的職能及人口和用地規(guī)模；劃定“三區(qū)三線”；明確縣域國家公園名錄；明確國家、省級、市級、縣級重點(diǎn)工程和區(qū)域型基礎(chǔ)設(shè)施布局；明確國家、省級、市級、縣級生態(tài)建設(shè)和修復(fù)重點(diǎn)工程布局；明確全縣防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)工程布局；編制縣城總體規(guī)劃。（5）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域國土空間規(guī)劃：編制鎮(zhèn)區(qū)（鄉(xiāng)集鎮(zhèn)區(qū)）總體規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃深度）、村莊建設(shè)規(guī)劃（修建性詳細(xì)規(guī)劃深度）。為便于規(guī)劃實(shí)施管理，城市規(guī)劃（中心城區(qū)規(guī)劃、縣城區(qū)規(guī)劃）再分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三種類型。2.新規(guī)劃體系的影響與應(yīng)對空間規(guī)劃體系是一個(gè)新生事物，涉及原先多部門多類型規(guī)劃的深度融合，涉及相關(guān)制度的重新設(shè)計(jì)和諸多法律法規(guī)的修改，涉及規(guī)劃理念、技術(shù)、方法的更新，涉及規(guī)劃主管部門行政審批制度的改革，涉及規(guī)劃行業(yè)（規(guī)劃編制單位和規(guī)劃教學(xué)單位）的大整合、大洗牌，將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。政府、行政主管部門和規(guī)劃行業(yè)要勇敢面對，積極應(yīng)對，共同開創(chuàng)自然資源和規(guī)劃事業(yè)新局面。2.1重建法規(guī)體系制定《國土空間管理法》，涵蓋國土資源管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理內(nèi)容。融合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等基本方法，制定《國土空間規(guī)劃編制辦法》；制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；要通過立法，督促各級政府建立統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺，保障多規(guī)融合。將土地利用規(guī)劃資質(zhì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃資質(zhì)合并為國土空間規(guī)劃資質(zhì)；修改《注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師條例》為《注冊規(guī)劃師條例》，對規(guī)劃師進(jìn)行分科，分成國土空間規(guī)劃師、城市規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師等。2.2優(yōu)化編制方式國土空間規(guī)劃編制應(yīng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、專家領(lǐng)銜、部門配合、公眾參與”原則。國土空間規(guī)劃應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要同步編制，統(tǒng)一規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)，協(xié)調(diào)行動(dòng)計(jì)劃，相互印證，提高其科學(xué)性、可操作性。改變以往土地利用規(guī)劃由上而下、城鄉(xiāng)規(guī)劃由下而上的單向思維，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)。在編制國土空間規(guī)劃時(shí)，涉及城鎮(zhèn)體系、城鎮(zhèn)人口與用地規(guī)模的內(nèi)容，需要充分聽取下級政府的意見和建議。方案評審時(shí)，下級政府及其自然資源和規(guī)劃部門應(yīng)有代表參會并發(fā)表意見?？紤]到市情、縣情的熟悉程度及以后的跟蹤服務(wù)，編制國土空間規(guī)劃一定要有本土規(guī)劃院參與。鼓勵(lì)現(xiàn)有城規(guī)院、土規(guī)院積極引進(jìn)和培養(yǎng)人才，整合成綜合性的國土空間規(guī)劃院。2.3改革審批制度省、市、縣域國土空間規(guī)劃實(shí)行分級編制和審查、審批。全國國土空間規(guī)劃由自然資源部組織編制，報(bào)國務(wù)院審批；省域國土空間規(guī)劃由省政府組織編制，報(bào)自然資源部審查，國務(wù)院審批；市域國土空間規(guī)劃由市政府組織編制，報(bào)自然資源廳審查，省政府審批；縣域國土空間規(guī)劃由縣政府組織編制，報(bào)市自然資源和規(guī)劃部門審查，市政府審批。直轄市、省會城市、副省級城市、其他規(guī)定城市的總體規(guī)劃報(bào)自然資源部審查、國務(wù)院審批；地級市、縣級市城市總體規(guī)劃報(bào)自然資源廳審查、省政府審批；縣城總體規(guī)劃報(bào)市自然資源和規(guī)劃局審查、市政府審批；鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃報(bào)縣自然資源（規(guī)劃）局審查、縣政府審批。專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃由本級自然資源（規(guī)劃）部門組織編制，本級政府審批?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃報(bào)同級人大常委會、上級自然資源（規(guī)劃）部門備案。城市人口和用地規(guī)模應(yīng)嚴(yán)格遵守上位規(guī)劃規(guī)定，取消原有的人口和用地規(guī)模復(fù)核。取消建設(shè)用地規(guī)劃許可證。2.4儲備專業(yè)人才自然資源和規(guī)劃行政主管部門及國土空間規(guī)劃院要儲備國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)、地理信息等方面的專業(yè)人才，做到專業(yè)人做專業(yè)事。高等院校應(yīng)設(shè)立“國土空間規(guī)劃”專業(yè)碩士班、博士班，設(shè)置宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會學(xué)、國土資源學(xué)、人居環(huán)境學(xué)、人文地理、經(jīng)濟(jì)地理、區(qū)域規(guī)劃等課程，努力培養(yǎng)國土空間規(guī)劃高級人才。2.5擴(kuò)展知識體系自然資源（規(guī)劃）系統(tǒng)的工作人員，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，擴(kuò)展知識，全面掌握國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)、地理信息等領(lǐng)域的基本知識，適應(yīng)新形勢發(fā)展要求。行政主管部門和行業(yè)協(xié)會要組織相關(guān)人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)