公共管理學(xué)-陳振明二版-筆記(全)

公共管理學(xué)陳振明二版筆記(全）導(dǎo)論公共管理學(xué)的視野一公共管理及其相關(guān)概念1.公共管理與公共行政公共行政:政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理:盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任2.公共部門與公共物品公共部門:是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面;狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。公共物品:是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品;與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。3.公共管理與私人管理公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:一、公共管理與私人管理的使命不同。二、與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。4.治理與善治治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。二公共管理學(xué)范式的興起該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)1.對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。2.公共管理范式的出現(xiàn)、20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長(zhǎng)起來，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑:一種是公共政策學(xué)院的-政策途徑，簡(jiǎn)稱"P途徑"另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱"B途徑"。B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。P途徑來自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。經(jīng)過20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。3.公共管理范式新在何處凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征:1)拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究2)一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域3)以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)4)通過案例研究來發(fā)展知識(shí)5)為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗波茲曼認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征:1)既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程2)在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí)3)問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn)4)強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)5)關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題佩里力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。雷尼認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問題:第一，公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別,第二，公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么,第三，說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思,林恩主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。三公共管理學(xué)的學(xué)科范圍1.對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。2.公共管理學(xué)的研究對(duì)象公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品。或者說，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征第一，就研究對(duì)象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠虻谒模补芾韺W(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。四公共管理學(xué)的研究途徑和方法1.研究途徑公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。20世紀(jì)70年代發(fā)展了"新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)"80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。2.研究方法a.系統(tǒng)分析b.比較分析c.實(shí)驗(yàn)分析d.案例分析五實(shí)踐中的公共管理1.政府管理的起源與演變a.原始社會(huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。b.國(guó)家或政府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐a.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。b.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理模式也是不同的。3.轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐(1)傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端a.政企不分，政資不分b.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下c.權(quán)力過于集中d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱(2)轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。(3)入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求(4)轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明:第二，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。第三，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。第四，推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，第五，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)第六，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。第一章公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一組織與公共組織的概念組織:是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體公共組織:就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。二公共組織的構(gòu)成要素1.組織人員2.組織的目標(biāo)3.職能范圍4.機(jī)構(gòu)設(shè)置5.職位設(shè)置6.權(quán)力與職權(quán)7.權(quán)責(zé)劃分8.規(guī)章制度9.團(tuán)體意識(shí)10.組織設(shè)計(jì)11.支持硬件12.技術(shù)和信息三公共組織的類型1.按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類可分為六種:政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類(1)強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。(2)半強(qiáng)制性公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是"有限管理"即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。(3)非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。3.按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類(1)古典模型古典模型的特點(diǎn):1)組織具有四個(gè)基礎(chǔ):目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域2)對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位3)行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng);4)行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍;5)行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)6)垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分(2)官僚模型官僚模型的特點(diǎn):1)基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工;2)有明確的職權(quán)等級(jí)制;3)有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度;4)有處理工作的程序系統(tǒng)5)人與人之間關(guān)系的非人格化6)雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)(3)第三部門行政模型第三部門行政模型的特點(diǎn):1)公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中2)在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力3)政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來取消合同4)行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)一管理層次和管理幅度管理層次:指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重管理幅度:指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。尖形結(jié)構(gòu):管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為"尖形結(jié)構(gòu)"，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。扁形結(jié)構(gòu):管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。二公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式1.直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。2.職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。3.直線-職能結(jié)構(gòu)直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。4.矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。旁系組織:是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。三我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)1.縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類型:(1)兩級(jí)制(2)三級(jí)制(3)四級(jí)制2.橫向結(jié)構(gòu)又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行分部，主要有(1)按區(qū)域劃分(2)按服務(wù)對(duì)象劃分(3)按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分四行政組織體制的基本類型行政組織體制的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法1.首長(zhǎng)制和委員制依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制。首長(zhǎng)制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無人牽制。委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是:能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是:責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。2.層級(jí)制與職能制層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長(zhǎng)權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專行。職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級(jí)部門無所適從。3.集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)層級(jí)節(jié)制過嚴(yán)，下級(jí)行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。第三節(jié)公共組織的過程與行為一(組織權(quán)力及其運(yùn)作1.權(quán)力的來源a(正式的職位b(所控制的資源c(對(duì)決策前提和信息的控制d(居于組織的中心位置2.權(quán)力的運(yùn)行a.自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬b.自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)c.橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門3.組織授權(quán)組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán)內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。二.組織沖突與協(xié)調(diào)1.組織沖突當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對(duì)自己組織構(gòu)成阻礙時(shí)，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式:(1)目標(biāo)與顧客的沖突。(2)功能與領(lǐng)域的沖突(3)目標(biāo)的沖突2.組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。(1)水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。(2)垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。(3)組織合作模型組織合作模型的主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制;發(fā)展具有高參與性的組織文化;競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng);成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。三、個(gè)體行為與組織行為1.X理論與Y理論(見孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù))2.公共行政人員行為a.第一種是"成人發(fā)展模型"。b.第二種是"文化行為模型"。c.第三種是"政治行為模型"3.公共選擇理論與組織行為主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是"人"，個(gè)體行為具有"經(jīng)濟(jì)人"的特征:其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇;其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。第四節(jié)公共組織環(huán)境一(公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素1.政治環(huán)境2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境3.文化環(huán)境4.技術(shù)環(huán)境三、公共組織的變革與發(fā)展1.公共組織生命周期公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè):(1)產(chǎn)生(創(chuàng)業(yè))階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全(2)集體化階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的目標(biāo)方向(3)規(guī)范化階段。在這個(gè)階段，組織處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國(guó)家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序(4)精細(xì)階段。在這個(gè)階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化2.組織變革過程組織變革不是一個(gè)自我適應(yīng)的過程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過程。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié):(1)對(duì)危機(jī)的感知(2)變革方向的確定(3)變革20世紀(jì)90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù)"政府再造"論。4.組織變革趨勢(shì)目前，關(guān)于組織變革趨勢(shì)的研究主要從三個(gè)方面展開。一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。典型的理論:學(xué)習(xí)型組織理論二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如"無縫組織"論以及"網(wǎng)絡(luò)組織"論、"虛擬組織"論等。三是著眼于組織功能的變化。諸如"政府再造論"第二章政府改革與治理第一節(jié)治理理論治理詞源含義:可以代指任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式;最為最小國(guó)家的治理;作為公司的治理;作為新公共管理的治理;作為善治的治理;作為社會(huì)控制系統(tǒng)的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。一治理理論的研究途徑1.政府管理的途徑這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，包括最小國(guó)家的治理，新公共管理和善治等用法。新公共管理---以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題善治-------主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。我國(guó)學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。，認(rèn)為治理是明確政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。2.公民社會(huì)的途徑在這一途徑看來，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國(guó)家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。3.合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動(dòng)體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要意義。網(wǎng)絡(luò)治理的新特征:1)多中心的公共行動(dòng)體系合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過交換資源，共享知識(shí)，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng)2)反思理性的復(fù)雜人-----行為假設(shè)它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對(duì)話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。3)合作互惠的行動(dòng)策略在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者的行為都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者的產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者早考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。相互依賴的公共行動(dòng)者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏博弈的機(jī)會(huì)。4)共同學(xué)習(xí)的政策過程在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。各種主體通過對(duì)話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。二、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型1.全球治理-----一般用來指為了維持正常的全球秩序，國(guó)際社會(huì)通過有約束力的制度安排，對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事物的合作管理。全球治理的特點(diǎn):1)治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者2)治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國(guó)性問題3)治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國(guó)性問題和管理全球公共事物的制度安排2.民族國(guó)家的治理特指在民族國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。通過轉(zhuǎn)變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會(huì)，政府和市場(chǎng)的邊界，將多中心的制度安排導(dǎo)入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關(guān)系。合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式:1)政府間合作網(wǎng)絡(luò)2)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)3)公私合伙網(wǎng)絡(luò)a財(cái)政補(bǔ)助b特許經(jīng)營(yíng)權(quán)c公私合營(yíng)企業(yè)3.社區(qū)治理社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)提供服務(wù)的方式主要有以下幾種:1)志愿服務(wù)2)通過非營(yíng)利組織或者私營(yíng)機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源3)消費(fèi)者控制四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境1.可治理的問題并非任何社會(huì)問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場(chǎng)和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效發(fā)揮作用。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復(fù)雜問題，是在不完善的市場(chǎng)，不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行結(jié)合和選擇。2.合法性問題主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對(duì)民主政治的認(rèn)同危機(jī)。公眾的這些認(rèn)知是造成二者緊張關(guān)系的直接原因。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機(jī)結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會(huì)環(huán)境去認(rèn)識(shí)和評(píng)判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。3.有效性問題治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。從需求來看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò)提出不盡相同甚至是相互對(duì)立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因素是多樣的，因此相對(duì)于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長(zhǎng)，就必然存在治理的有效性問題。4.責(zé)任性問題合作網(wǎng)路要想進(jìn)一步發(fā)展，就必須認(rèn)真構(gòu)建和完善責(zé)任機(jī)制，來增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個(gè)方面來強(qiáng)化:第一，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神第二，完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責(zé)任定位第二節(jié)當(dāng)代西方政府改革一、當(dāng)代西方政府改革的浪潮1.西方各國(guó)政府改革的概況及特點(diǎn)方克定將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類型:一是地處北大西洋和南太平洋的英國(guó)、美國(guó)、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革二是歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞典實(shí)行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進(jìn)主義改革三是南歐半島國(guó)家意大利、希臘的為爭(zhēng)取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革2.西方各國(guó)政府改革的背景和原因首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑最后，傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因二、當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施1.政府職能的優(yōu)化2.公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化3.分權(quán)4.引入現(xiàn)代化管理技術(shù)5.人力資源管理改革6.機(jī)構(gòu)的重組三、治理的新模式對(duì)新公共管理的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定1.波立特認(rèn)為，新公共管理主要由20世紀(jì)發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論，方法、技術(shù)及模式在公共管理部門的應(yīng)用。2.新公共管理有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念各個(gè)學(xué)者對(duì)單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒認(rèn)為這一模式包含(十大基本原側(cè))P111，休斯和哈伯德的理論分析P111-112而英國(guó)學(xué)者費(fèi)利耶則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是:1)效率驅(qū)動(dòng)模式2)小型化與分權(quán)模式3)追求卓越的模式4)公共服務(wù)取向模式3.我國(guó)學(xué)者陳振明將新公共管理歸納為八個(gè)方面:1)讓管理者進(jìn)行管理2)衡量業(yè)績(jī)3)產(chǎn)出控制4)顧客至上5)分散化6)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制7采用私人部門的管理方式8)改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系四、對(duì)當(dāng)代西方政府改革的評(píng)價(jià)首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，認(rèn)為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張其次，人們批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向，說市場(chǎng)化取向的改革體現(xiàn)了改革者對(duì)市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的市場(chǎng)神話，照搬私人部門的管理模式，實(shí)際是一種新泰勒主義最后，人們還對(duì)新公共管理改革的各種具體(包括市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績(jī)效評(píng)估、顧客至上等)措施提出批評(píng)。第三節(jié)轉(zhuǎn)型期我國(guó)的行政體制改革一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧(看看即可)二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)1.處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系2.處理好實(shí)質(zhì)理性和工具理性的關(guān)系3.處理好中英政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系三、新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案四、地方政府改革的新趨勢(shì)首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度再次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo)最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新[/]第三章政府間關(guān)系第一節(jié)政府間關(guān)系研究概述第二節(jié)西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)第三節(jié)中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革了解政府間關(guān)系的含義，理解西方政府的中央和地方關(guān)系，掌握中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展。重點(diǎn):中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革難點(diǎn):西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)第一節(jié)政府間關(guān)系研究概述一、什么是政府間關(guān)系政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。二、國(guó)內(nèi)外政府間關(guān)系的研究現(xiàn)狀第二節(jié)西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)一、西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)從整體上看，西方政府的中央和地方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)到集權(quán)走向分權(quán)兩個(gè)起伏的階段。根據(jù)薄貴利等人的研究，在中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程中，曾兩次出現(xiàn)世界性的中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)。第一次是在西歐封建社會(huì)末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂，實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國(guó)家，建立和發(fā)展國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的世界性中央高度集權(quán)。以君主專制為特征的中央高度集權(quán)體制在完成了它的使命后，開始走向反面甚至反動(dòng)。17世紀(jì)和18世紀(jì)英美率先實(shí)行地方分權(quán)制。第二次世界性中央高度極圈態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn)前后，更深層次的原因是二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人們看到了市場(chǎng)的失靈，需要加強(qiáng)政府的干預(yù)。第二次世界大戰(zhàn)以后，科技的迅速發(fā)展、信息的急劇膨脹，在客觀上要求決策的分工和權(quán)力的下放。二、西方政府間關(guān)系的若干模式第二次世界大戰(zhàn)以來，各國(guó)的行政改革都將政府間關(guān)系作為改革的重點(diǎn)，從而使政府間關(guān)系發(fā)生了較大的變化。1、拉焦?fàn)柲Ｊ嚼範(fàn)柛顡?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為三種:一是政治性分權(quán)，二是行政性分權(quán)，三是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。第一種類型是在聯(lián)邦制的情況的首長(zhǎng)通過選舉產(chǎn)生。在第二種類型中，地方政府的法律基礎(chǔ)在中央政府。因此，地方必須從屬中央，但并非完全依附中央，財(cái)政上有部分自主權(quán)。地方政府的首長(zhǎng)在法律上依靠選舉產(chǎn)生，有時(shí)也不依靠選舉產(chǎn)生。第三種類型是地方在法律上根據(jù)中央授予的權(quán)限從事行政管理活動(dòng)。政治上，地方從屬中央，地方首長(zhǎng)由中央任命。地方政府基本上是中央的派出機(jī)構(gòu)，不僅其存在取決于中央政府，而且在財(cái)政上也依附中央。2.賴特模式D(賴特把美國(guó)聯(lián)邦與州二元對(duì)立的聯(lián)邦主義在擴(kuò)大自由主義政府機(jī)能的同時(shí)慢慢集權(quán)化的過程分為三個(gè)階段。每一時(shí)代可以用圖形表示:3、羅斯構(gòu)想著重于中央與地方的依存，認(rèn)為不是一個(gè)中央與一個(gè)地方的關(guān)系，而是復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性。根據(jù)多種多樣的依存方式、依存程度、依存結(jié)構(gòu)，可以劃分為四種類型:相互依存、地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨(dú)立。4、松村岐夫模式日本學(xué)者松村岐夫在《地方自治》一書中將不同時(shí)期日本的政府件關(guān)系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。日本的垂直式行政控制模式由四個(gè)因素構(gòu)成:其一，主要的決定由中央省廳官僚提議、決定;并不重視議會(huì)、政黨的影響力。其二，中央官?gòu)d通過府縣的有關(guān)部門，將各種事業(yè)一直傳達(dá)到市町村的有關(guān)單位，付諸實(shí)施。其三，地方上順從“上位”政府。其四，地方上如果沒有中央省廳在技術(shù)上、手續(xù)上的財(cái)政援助，無法進(jìn)行行政管理。5、羅茨模式將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為三種:官僚體制、市場(chǎng)方法和網(wǎng)絡(luò)管理。如果用一句話來揭示政府間管理的本質(zhì)，那就是“相互調(diào)節(jié)”因此，管理政府間網(wǎng)絡(luò)既有博弈的特點(diǎn)，又要求有以信任為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略。三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì):網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)1.政府間關(guān)系等級(jí)制色彩的弱化西方政府間關(guān)系等級(jí)制的弱化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”(fragmentation)，二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。西方國(guó)家的高度城市化使地方政府不僅在數(shù)量上有了很大的增長(zhǎng)，而且地方政府也日益多樣化，這些地方政府都是相對(duì)獨(dú)立的政治管轄單位，并不依賴傳統(tǒng)的等級(jí)制的組織原則，一體化程度很低，呈現(xiàn)出碎片化的特征。聯(lián)邦與市的合作和直接聯(lián)系已成為美國(guó)聯(lián)邦制的一大基本特點(diǎn)。它將聯(lián)邦、州與城市聯(lián)結(jié)成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)邦、州與城市政府都在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中扮演著重要角色。2.中央與地方的分權(quán)傾向政府間關(guān)系調(diào)整的分權(quán)取向總體上都使政府間關(guān)系朝向增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。在美國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家，主要進(jìn)行了“還權(quán)于州與地方”的分權(quán)改革，促使美國(guó)由“分層蛋糕”式的聯(lián)邦主義朝向“分塊蛋糕”式的聯(lián)邦主義轉(zhuǎn)變，即州與地方政府擁有較大的自主權(quán)，自主管理地方事物，實(shí)行聯(lián)邦、州與地方三級(jí)政府權(quán)力與只能的共享，各級(jí)政府之間是相互合作、彼此依賴的關(guān)系。而英國(guó)、法國(guó)、日本等單一體制的國(guó)家行動(dòng)比較激進(jìn)，開始向地方自治的“準(zhǔn)聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)變。他們通過放松對(duì)地方政府在當(dāng)?shù)厥聞?wù)管理權(quán)限、財(cái)政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成相對(duì)獨(dú)立的準(zhǔn)自治地方政府。3.地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍80年代以來，地方政府之間已不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，其最初動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)紐帶日益將它們緊密聯(lián)系在一起，使它們?cè)谠S多方面成為利益共同體或者常常面臨共同的問題，必須彼此依賴對(duì)方的資源和協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，并使各放共同收益。20世紀(jì)90年代以來地方政府之間的合作已不僅僅限于解決與協(xié)調(diào)地方之間的問題，各個(gè)地方在整個(gè)國(guó)家政治體系中已成為一個(gè)聯(lián)合的政治力量，對(duì)中央政府的決策產(chǎn)生了重大的影響。第三節(jié)中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革一、中國(guó)政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式:等級(jí)控制模式.改革開放以前,我國(guó)實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃體制,政府間關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級(jí)控制模式.在這一模式下,政府見關(guān)系主要有三個(gè)顯著的特征:第一,在政府見的結(jié)構(gòu)關(guān)系上,主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系.層級(jí)化是指各級(jí)政府在縱向上分為若干層次,從上到下保持一定的數(shù)額,采取層級(jí)控制管理,一級(jí)管一級(jí),下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),管理范圍逐漸縮小.層級(jí)化的上下銜接,是由結(jié)構(gòu)內(nèi)各個(gè)結(jié)構(gòu)單元不同的行政隸屬關(guān)系組合而成的.這使得政府間關(guān)系在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)金字塔的特征.政府體制結(jié)構(gòu)的這一縱向排列,實(shí)為各個(gè)地方政府間隸屬關(guān)系的反映.由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是舊體制的根本特征,政府間層級(jí)隸屬關(guān)系突出地體現(xiàn)在中央政府與地方政府的職能關(guān)系上.在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下,中央對(duì)資源配置,國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織和策劃負(fù)完全責(zé)任,它以全面計(jì)劃為基礎(chǔ),實(shí)行高度集中的指令性計(jì)劃決定各級(jí)地方政府的行為,地方政府的主要任務(wù)就是執(zhí)行中央下達(dá)的計(jì)劃任務(wù).因此,地方政府實(shí)際上成為中央政府的派出機(jī)關(guān)和附屬物,成為中央計(jì)劃的執(zhí)行者.換句話說,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,中央政府與地方政府的基本職能具有高度的一致性,并不存在因管理對(duì)象的范圍和層次的不同而形成明顯的分工.”傳統(tǒng)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)采取自上而下分解計(jì)劃,又自下而上匯總情況的計(jì)劃體系,決定政府的經(jīng)濟(jì)職能就是這種分解,匯總和平衡工作.各級(jí)政府的工作方式和職能都相當(dāng)近似,不是情況的匯總上報(bào),就是計(jì)劃的下達(dá)監(jiān)督??各級(jí)政府之間的餓利益沒有不同,目標(biāo)是一致的.因此,不同層次上的餓政府只有大小之分,沒有行為之分.”第二,在政府間的權(quán)力分配上,實(shí)行中央高度集權(quán).中央高度集權(quán)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是密不可分的.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)體制,政治體制和社會(huì)管理體制,都決定了中央政府至高無上的地位.在財(cái)政管理體制方面,中央預(yù)算不僅集中了絕大部分的財(cái)政資金,而且完全控制著地方預(yù)算的資金使用范圍和方向.中央負(fù)責(zé)再分配資源,滿足社會(huì)的各種利益要求,地方政府僅是一級(jí)財(cái)政核算單位,而不是具有相對(duì)獨(dú)立性的財(cái)政資金管理實(shí)體.在事務(wù)管理權(quán)限方面,中央與地方之間突出地表現(xiàn)為命令與執(zhí)行,控制與被控制的關(guān)系.中央不僅集中了計(jì)劃?rùn)?quán),重要物資的分配權(quán)和大型項(xiàng)目的審批與投資權(quán)等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,使地方完全處于被動(dòng)執(zhí)行的地位,而且還通過對(duì)地方實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo),控制地方編制,對(duì)地方進(jìn)行行政監(jiān)督,從而將地方完全置與中央的全面控制之下.在干部管理權(quán)限方面,中央對(duì)地方干部的任免,提拔,審查和懲處進(jìn)行全面管理和控制.首先,黨對(duì)干部人事工作進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行黨管干部的原則,干部的任免,提拔,審查和懲處,都由當(dāng)委決定,由黨委組織部批準(zhǔn);其次,在中央與地方干部人事上,干部管理權(quán)實(shí)行各級(jí)下管兩級(jí)的餓體制,形成了一個(gè)層層控制的干部體系.第三,在政府見的餓橫向關(guān)系上,阻隔多而聯(lián)系少.等級(jí)控制模式下的政府見關(guān)系以縱向的上下級(jí)關(guān)系為主,地方政府之間是彼此孤立的,并不存在真正意義上的橫向關(guān)系.這與”條條專政”的中央集權(quán)體制有著內(nèi)在的聯(lián)系.我國(guó)于1957年確立了”條塊結(jié)合,以條條為主”的經(jīng)濟(jì)管理體制.”條條”實(shí)際是中央集權(quán)管理的主要方式.在這一體制下,地方政府間的橫向阻隔不可避免:(1)缺乏合作的內(nèi)在的動(dòng)力與需求.地方完全隸屬于中央,起主要任務(wù)是服從并執(zhí)行中央的餓計(jì)劃安排,即”條條管理”排擠了”塊塊管理”.因此地方政府本身并不是獨(dú)立的利益主體和行政主體,不可能主動(dòng)去尋求地方政府間的合作.(2)缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ).”經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所需的物質(zhì)資源,財(cái)力資源等主要資源均控制在中央各部手中,地方政府掌握的資源十分有限,這就使得地方政府間缺乏聯(lián)系與合作的餓物質(zhì)基礎(chǔ).”二,中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展:網(wǎng)絡(luò)模式的端倪1.政府間關(guān)系等級(jí)制結(jié)構(gòu)的變化改革開放以來,我國(guó)政府間關(guān)系的等級(jí)制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大的變化,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是準(zhǔn)層級(jí)大大減少,二是城市尤其是中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響.(1)準(zhǔn)層級(jí)的壓縮.中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊,人口多的國(guó)家,在歷史上便已形成了將國(guó)土劃分為若干區(qū)域,并按層級(jí)建立地方政府,從而將中央政府的統(tǒng)治推行到全國(guó)各地的餓慣例.建國(guó)以來,中國(guó)地方政府層級(jí)的設(shè)置經(jīng)歷了多次的調(diào)整,并最終形成了省,縣(縣級(jí)市),鄉(xiāng)三級(jí)制和省,市,縣(縣級(jí)市),鄉(xiāng)四級(jí)制為主的較為穩(wěn)定的局面.除了這些正式的層級(jí)之外,事實(shí)上還存在著一級(jí)或若干級(jí)非正式的層級(jí),即準(zhǔn)層級(jí).準(zhǔn)層級(jí)不同于地方正式層級(jí)的地方政府之處,主要在于它不存在主管地域內(nèi)全部事務(wù)的地方行政長(zhǎng)官,且沒有一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)---人民代表大會(huì),容易根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整.準(zhǔn)層級(jí)在實(shí)質(zhì)上起著正式層級(jí)建制的地方政府作用,因而地方政府的層級(jí)應(yīng)該同時(shí)包括正式層級(jí)與準(zhǔn)層級(jí).因此,我國(guó)的層級(jí)結(jié)構(gòu)實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多與四級(jí),是個(gè)層級(jí)眾多的國(guó)家.從整體上看,改革開放以來我國(guó)地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì).由于正式層級(jí)穩(wěn)定性較強(qiáng),因而這種趨勢(shì)主要體現(xiàn)在準(zhǔn)層級(jí)的減少上.準(zhǔn)層級(jí)的減少不僅使政府間的中間層級(jí)得到了一定程度的壓縮,為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定了基礎(chǔ),同時(shí)也密切了各層級(jí)政府間的直接聯(lián)系,對(duì)政府間關(guān)系的重構(gòu)具有十分積極的意義.(2)中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制的影響.由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)城市的數(shù)量,人口,土地不斷增加,城市規(guī)模也不斷擴(kuò)大,城市化現(xiàn)象正在加速,這使得我國(guó)的城市政府獲得了極大的發(fā)展,城市已經(jīng)成為最為普遍也是最為重要的地方政府單位.其中,20世紀(jì)八九十年代以來中心城市的發(fā)展對(duì)政府間聯(lián)系具有十分獨(dú)特的意義.相對(duì)一般城市而言,中心城市是指在經(jīng)濟(jì)上有著十分重要地位,起著特別重要的作用,具有強(qiáng)大的吸引能力,輻射能力和綜合富翁能力的城市.十二屆三中全會(huì)<<關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定>>提出:”要充分發(fā)揮城市的中心作用,逐步形成以城市特別是大，中城市為依托的,不同規(guī)模的,開放式,網(wǎng)絡(luò)型的經(jīng)濟(jì)區(qū).”其目的是使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理從行政區(qū)管理為主轉(zhuǎn)向以城市為中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)管理為主,雖然這一戰(zhàn)略設(shè)想并沒有在實(shí)踐中達(dá)到最終目的,但卻大大提高了城市政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中的地位.在此過程中我國(guó)為發(fā)展中心城市的作用采取了兩項(xiàng)重大的改革措施,一是對(duì)若干中心城市實(shí)行計(jì)劃單列,并在此基礎(chǔ)上確立了副省級(jí)市;二是實(shí)行市管縣體制.這些改革措施在提高大,中城市地位的同時(shí),也使政府間的關(guān)系發(fā)生了變化.第一,計(jì)劃單列的實(shí)行及副省幾市的確立對(duì)政府間關(guān)系等級(jí)制的影響.為提高大城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位并發(fā)揮其應(yīng)有的中心作用,自1983年起,我國(guó)開始對(duì)若干大城市實(shí)行計(jì)劃單列.它們是:重慶,武漢,沈陽,大連,哈爾濱,西安,廣州,青島,寧波,廈門,深圳,長(zhǎng)春,南京,成都.從總體和共性上看,中心城市計(jì)劃單列的主要原則是:1)在全國(guó)計(jì)劃中,對(duì)14個(gè)中心城市實(shí)行經(jīng)濟(jì),社會(huì)的全面計(jì)劃單列,使其在經(jīng)濟(jì)上相當(dāng)于重工業(yè)直轄的省,市,自治區(qū)的地位;2)把各計(jì)劃單列市作為一個(gè)相當(dāng)于省級(jí)的計(jì)劃單位,市的各項(xiàng)計(jì)劃都直接納入全國(guó)計(jì)劃統(tǒng)籌安排,使中央對(duì)計(jì)劃單列市直接進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃,統(tǒng)籌年度計(jì)劃,并在資金供應(yīng),產(chǎn)品生產(chǎn)布點(diǎn)和銷售方向上給予必要的支持;3)全面賦予計(jì)劃單列市相當(dāng)于省的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,使其成為叫大的組織和管理經(jīng)濟(jì)的自主權(quán),相當(dāng)于省級(jí)計(jì)劃的決策單位;4)所有實(shí)行計(jì)劃單列的中心城市在行政上仍然是省第二,市管縣體制的影響.為了解決不同層次行政區(qū)之間的分割而壓制城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等問題,我國(guó)政府于1982年開始實(shí)行市管縣體制,此后市管縣體制獲得了迅速的發(fā)展.到1988年底,領(lǐng)縣的地級(jí)市有1982年底的55個(gè),1987年底的152個(gè)增加到1988年的227個(gè).市管縣就是用地級(jí)市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣,其實(shí)質(zhì)是,一方面把一級(jí)城市蒸發(fā)變?yōu)檩牽h的一般政府,同時(shí)又是將派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級(jí)政權(quán).這種體制的形成,經(jīng)理了從方便城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)管理,到簡(jiǎn)化城鄉(xiāng)雙軌的行政管理體制而使之一體化兩個(gè)階段是經(jīng)濟(jì)一體化和行政一體化的兩個(gè)過程同步進(jìn)行的結(jié)果.市管線的具體形式因各地而異,其主要模式有三種:1)地市合并型.具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級(jí)市與地區(qū)行政公署合并,用是老政府取代原來的行署,實(shí)行市管縣.2)升級(jí)合并型.將一般的縣級(jí)市升格為地級(jí)市,實(shí)行市管縣.這種升級(jí)市的經(jīng)濟(jì)一般都是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ).3)縣改市型.將新設(shè)的縣改市升格為地級(jí)市,實(shí)行市管縣.市管縣的目的在于把城市周圍與城市有密切地緣關(guān)系,又具有廣大農(nóng)村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),解決城鄉(xiāng)分割問題,從而使長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分治開始逐步走向城鄉(xiāng)合治;通過放權(quán)主動(dòng)開張地區(qū)分工的橫向經(jīng)濟(jì)合作,建立開放型經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò),解決條塊分割問題,盡量促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)保持一致.因此,市管縣一方面考慮到了原有的地,市,縣之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系,另一方面也考慮到了地,市,縣之間的行政關(guān)系.應(yīng)該說市管縣體制的確起到了一定的積極意義:在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上,有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)與聯(lián)合,有助于農(nóng)村的城市化;在地方行政體制的發(fā)展上,加強(qiáng)了省,市,縣之間的聯(lián)系,使市,縣兩級(jí)政府的只能都有所擴(kuò)展.但與此同時(shí),市管縣體制的確立對(duì)省,市,縣三級(jí)政府之間的關(guān)系產(chǎn)生了重大影響,改變了省,市,縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益割據(jù).首先,轄縣市政府職權(quán)的擴(kuò)大與獨(dú)立性的明顯加強(qiáng),對(duì)省政府的利益和管理權(quán)限形成了挑戰(zhàn).其次,市管縣體制使縣與市的關(guān)系由平行變成隸屬.在實(shí)行市管縣之前,市與縣是屬于同一曾級(jí)平行的行政主題,在地位上是平等的.但市管縣后,縣對(duì)市反而變成了隸屬關(guān)系,分屬于上下兩個(gè)不同的層級(jí).2.地方分權(quán)改革第四章政府作用第一節(jié)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色第二節(jié)轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的角色定位第三節(jié)政府失敗論了解我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，理解現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府行為模式，掌握政府必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，扮演好自己的角色。重點(diǎn):現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色難點(diǎn):政府失敗論及其啟示第一節(jié)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)化國(guó)家或地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)以及政府調(diào)空與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一、國(guó)外學(xué)者關(guān)于政府作用問題的爭(zhēng)論二、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府行為模式綜觀現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在處理政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系的實(shí)踐，可以將政府的作用或行為模式概括如下五種角色。1.公共物品的提供者2.宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者3.外在效應(yīng)的消除者4.收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者5.市場(chǎng)秩序的維護(hù)者總之，政府必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，扮演好自己的角色，確立好干預(yù)的范圍和力度，有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，克服市場(chǎng)失靈，避免政府失敗。第二節(jié)轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)政府的作用一、“強(qiáng)政府”或“弱政府”二、轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)政府角色定位的前提條件一、轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)政府的八大角色1、加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序與環(huán)境2、深化企業(yè)制度改革，造就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體3、培育和完善各類市場(chǎng)，形成開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系4、依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)5、參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供者6、制定并實(shí)施分配與再分配政策，形成收入與財(cái)產(chǎn)公平分配機(jī)制7、擴(kuò)大對(duì)外開放，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作8、轉(zhuǎn)變職能和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命第三節(jié)政府失敗---重要，理解會(huì)分析現(xiàn)實(shí)問題市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種由市場(chǎng)機(jī)制來配置社會(huì)資源的經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式。但是，純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)是不存在的，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以說是一種混合經(jīng)濟(jì)，它“不是純粹在市場(chǎng)與政府間的選擇，而是經(jīng)常在兩者的不同結(jié)合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。也就是說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何階段，政府都必須發(fā)揮其作用，履行其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，只不過是在不同的國(guó)家，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、方式及力度有所不同而已。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐來看，市場(chǎng)的缺陷及市場(chǎng)的失靈被認(rèn)為是政府干預(yù)的基本理由。用公共選擇學(xué)派的奠基者布坎南(J?Buchanan)的話來說，“市場(chǎng)可能失敗的論調(diào)廣泛地被認(rèn)為是為政治和政府干預(yù)作辯護(hù)的證據(jù)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，社會(huì)資源的配置通過價(jià)格機(jī)制的作用來實(shí)現(xiàn)，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)及價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用有一定的前提條件，而且市場(chǎng)本身不是萬能的。因此，需要由政府來調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)的失靈。如前所述，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和糾正市場(chǎng)失靈，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演著公共物品的提供者、負(fù)外在效應(yīng)的消除者、收入和財(cái)富的再分配者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者等角色，它們采取了一系列干預(yù)行為來調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，既要保證市場(chǎng)運(yùn)行的外部條件，又要作為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充。戰(zhàn)后西方國(guó)家各國(guó)所采取的干預(yù)措施，盡管在某種程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷，糾正了市場(chǎng)失靈，然而，政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性，政府同樣會(huì)失敗;市場(chǎng)解決不好的問題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗將給社會(huì)帶來更大的災(zāi)難，造成更大的資源浪費(fèi)。特別是從20世紀(jì)70年代開始，西方國(guó)家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，正是政府過度干預(yù)、政府失敗的集中體現(xiàn)。在實(shí)踐上，從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府為克服“滯脹”現(xiàn)象以及政府過度干預(yù)所產(chǎn)生的其他問題，紛紛采取了放松管制、減少干預(yù)的措施，并實(shí)行私有化，向自由放任回歸。美國(guó)里根政府1980—1984的政策、英國(guó)撒切爾政府1979—1983年的政策以及聯(lián)邦德國(guó)政府1983—1987年的政策都可以說是對(duì)政府過度干預(yù)的消極性的反應(yīng)。這就在客觀上促使人們?cè)诜治稣c市場(chǎng)關(guān)系問題時(shí)，從原來對(duì)市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)失靈的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)φ袨榫窒扌约罢〉年P(guān)注。當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)尤其是公共選擇學(xué)派和政策分析學(xué)派的政府失敗論或非市場(chǎng)缺陷論，正是在這種背景下形成和發(fā)展起來的。當(dāng)代西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮特別是公共選擇學(xué)派首先對(duì)政府失敗問題進(jìn)行較系統(tǒng)的研究。公共選擇理論實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的交叉融合而產(chǎn)生的一種理論。用公共選擇理論的創(chuàng)立者布坎南的話來說，“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或市場(chǎng)決策而產(chǎn)生”;“它是觀察政治制度的不同方法”。按照另一個(gè)公共選擇學(xué)者繆勒(DennisC.Mueller)的說法，公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的研究，或簡(jiǎn)單地定義為將經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用到政治科學(xué)。公共選擇的主題與政治科學(xué)的主題是相同的，涉及國(guó)家理論、投票規(guī)劃、投票者行為、政黨政治、官僚機(jī)構(gòu)等等。然而公共選擇所使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，它的基本假定就是“經(jīng)濟(jì)人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者。由此可見，公共選擇理論就是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定和方法來研究非市場(chǎng)決策或公共決策問題的一個(gè)研究領(lǐng)域，其核心主題則是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來說明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性以及政府失敗問題。布坎南在《公共選擇理論》(1972)一書中說過，公共選擇學(xué)派想要做的事情是，把40年來人們用來檢查市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷和不足的方法，完全不變地用來研究國(guó)家(政府和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門)。依照該學(xué)派之見，揭示市場(chǎng)制度的缺陷是一件好事，深入研究政府干預(yù)的邏輯及局限性，進(jìn)而完善政府干預(yù)也是一件好事。它無非是要設(shè)計(jì)一種模式來說明西方民主社會(huì)中左右公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)的決策過程，指出政府干預(yù)行為的限度尤其是分析政府失敗的原因，并提供改進(jìn)措施。公共選擇學(xué)說的主要貢獻(xiàn)在于證明市場(chǎng)的缺陷并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府去處理的充分條件。盡管公共選擇學(xué)派提供了一個(gè)關(guān)于非市場(chǎng)缺陷或政府失敗的綜合理論。第五章公共政策了解政策科學(xué)，理解公共政策，掌握公共事務(wù)的管理是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。重點(diǎn):公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行難點(diǎn):公共政策與公共管理第一節(jié)公共政策與公共管理以公共政策作為研究對(duì)象的政策科學(xué)或政策分析既是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，又是公共管理部門管理研究的一個(gè)重要的主題或分支(更準(zhǔn)確地說，它構(gòu)成公共部門管理研究的一個(gè)基本途徑)。在某種意義上說，公共管理就是對(duì)政策的管理。因而，公共政策在公共管理過程中占有重要地位。本章我們將探討公共政策的若干基本問題。第二節(jié)公共政策的內(nèi)容一、公共政策的性質(zhì)及功能公共政策的基本含義:(1)公共政策是由政府或其他權(quán)威人士所制定的計(jì)劃、規(guī)劃或所采取的行動(dòng);(2)公共政策不只是一種孤立的決定，而且是由一系列的活動(dòng)所構(gòu)成的過程;(3)公共政策具有明確的目的、目標(biāo)或方向，并以一定的價(jià)值觀為基礎(chǔ);(4)公共政策是對(duì)全社會(huì)的有價(jià)之物所作的權(quán)威性分配,既涉及人們的利益關(guān)系。1(公共政策具有以下四個(gè)基本特征。(1)公共政策都特定的主體，既有國(guó)家或政府、執(zhí)政黨、集體他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行。他是一種公共決策，是統(tǒng)治階級(jí)意志的集中體現(xiàn);與個(gè)人決策、企業(yè)或市場(chǎng)決策不同，具有法定的權(quán)威性。(2)公共政策具有特定的價(jià)值取向，要實(shí)現(xiàn)特丁目標(biāo)或目的，政策主體尤其是執(zhí)政黨和政府總是試圖通過制定和執(zhí)行政策來實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，政策總是在一定的時(shí)期起作用，具有很強(qiáng)的時(shí)效性。(3)公共政策是政府為解決特定社會(huì)問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)，是與謀略、法令、措施、辦法、規(guī)定等密切相關(guān)的政治行為。公共政策是一種政治過程，按照政治的程序和原則運(yùn)轉(zhuǎn)，這有明顯的區(qū)別于企業(yè)或市場(chǎng)決策。(4)公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為習(xí)慣。他總有具體的作用對(duì)象或客體(即目標(biāo)團(tuán)體)，規(guī)定目標(biāo)團(tuán)體應(yīng)該做什么或不應(yīng)該做什么，鼓勵(lì)或限制這些團(tuán)體去做某事。政策作為一種規(guī)范或準(zhǔn)則，帶有強(qiáng)制性，必須為目標(biāo)團(tuán)體所遵守。2(公共政策的本質(zhì)及功能(1)公共政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國(guó)家或政府進(jìn)行政治控制或階級(jí)統(tǒng)治的工具或手段。(2)公共政策作為執(zhí)政黨、國(guó)家或政府的公共管理手段，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。(3)公共政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的古和手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器(所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)利益關(guān)系的處理，中要給一些階級(jí)、階層獲團(tuán)體帶來好處，而對(duì)另一些階級(jí)、階層會(huì)團(tuán)體帶來損害會(huì)不增加利益。當(dāng)然，也有少量的政策會(huì)給全社會(huì)帶來益處)。二、公共政策的種類1(分配性的、調(diào)節(jié)性的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策2、總政策、基本政策和具體政策3(政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的政策三、公共政策的目標(biāo)和手段1(政策目標(biāo)的價(jià)值前提政治目標(biāo)涉及主觀和客觀兩個(gè)方面，既要解決“是什么”的問題，又要解決“應(yīng)該是什么”的問題。2.基本政策目標(biāo)政策目標(biāo)取決于決策者及分析者所要處理的具體政策問題。政策問題的不同決定了政策目標(biāo)的千差萬別。盡管如此，在當(dāng)代公共決策中，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策中，卻有一些最基本的或一般的政策目標(biāo)，掌握這些基本政策目標(biāo)，對(duì)于我們確定具體的政策目標(biāo)是會(huì)有所幫助的。3.公共政策的手段(重點(diǎn))政策手段也就是為達(dá)到特定政策目標(biāo)的具體政策措施或政策工具。手段與目標(biāo)(目的)總是相對(duì)而言的。除終極目標(biāo)和最低層的政策手段之外，目標(biāo)和手段可以互換，即對(duì)于下層次是目標(biāo)的東西，對(duì)上一層次則是手段。在經(jīng)濟(jì)政策理論中，人們常常將財(cái)政政策、貨幣政策、直接控制(管制)和制度變更當(dāng)作四種主要的政策手段(有時(shí)，人們把作為貨幣政策工具組成部分的變動(dòng)匯率單列，作為一種基本的政策手段)。(1)財(cái)政政策。財(cái)政政策是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最重要的政策手段之一。財(cái)政政策手段及工具種類繁多，可以從不同的角度或根據(jù)來加以分類。一種最基本的劃分是將它分為財(cái)政支出、財(cái)政收入和財(cái)政收支平衡或總量平衡三種手段或工具。美國(guó)政府對(duì)財(cái)政政策基本上是按這種分類方法劃分的。1982年《美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》認(rèn)為，財(cái)政政策包括三個(gè)相關(guān)互聯(lián)的選擇:一是開支政策，即開支多少以及作哪些開支;二是征稅，即收多少稅以及采取何種手段來增加稅收;三是赤字政策，包括在規(guī)定時(shí)間內(nèi)決定赤字的規(guī)模和分配，即決定收入和支出在時(shí)間模型內(nèi)的差額。(2)貨幣政策。貨幣政策也就是通過對(duì)利率和貨幣供給量的調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的政策工具或手段，包括再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金和公開市場(chǎng)操作等工具。(3)直接控制(管制)。所謂直接控制或管制，簡(jiǎn)單說來就是國(guó)家或政府通過行政手段或立法方式對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)行直接干預(yù)，其主要手段有價(jià)格管制、非價(jià)格管制、投資約束、進(jìn)出口配額、外匯管制等。管制可以用來達(dá)成不同的政策目標(biāo)。例如，價(jià)格管制和非價(jià)格管制都可以用來達(dá)成物價(jià)穩(wěn)定和公平等政策目標(biāo);投資約束可以改善資源配置，糾正市場(chǎng)失靈時(shí)所出現(xiàn)的資源誤置，它所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是效率(在某些情況下，也可以防止投資過度，抑制過熱，以達(dá)到穩(wěn)定目標(biāo));進(jìn)出口限制與外匯管制則主要是為實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡的目標(biāo)。(4)制度變遷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就其本質(zhì)而言是一種法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體的行為和各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系都必須用制度或規(guī)則來約束。政府通過立法的形式確定或調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度框架、契約關(guān)系或行為規(guī)范準(zhǔn)則，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，因而制度的變遷也是一種基本的政策手段。作為一種政策工具，制度變遷的作用有著不同于其他工具作用的特點(diǎn)。同其他政策工具一樣，有些制度的安排或變遷直截了當(dāng)是為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)服務(wù)的，如反壟斷法或反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是為了達(dá)成效率目標(biāo);社會(huì)保障制度是為了達(dá)到公平目標(biāo)。但是，更多的制度并不以直接實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)為目的，而是提供政策或政策手段發(fā)生作用的前提條件或背景。例如，一般的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成各種政策手段發(fā)生作用的背景或環(huán)境;財(cái)政金融體制本身并不是財(cái)政、貨幣政策手段，但后者的運(yùn)用離不開前者。第三節(jié)公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行一、共政策系統(tǒng)的構(gòu)成1、信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、儲(chǔ)存和傳遞等活動(dòng)，為公共決策提供信息資料。信息子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的主要作用是:(1)信息的收集。(2)信息的加工處理。它具體包括三個(gè)方面的工作:一是純化——通過整理加工，去粗存精，去偽存真，剔除錯(cuò)誤的、多余的資料;二是歸類——就是將最初收集的雜亂無章的原始資料，按照政策制定的需要，進(jìn)行分篩或合并的處理;三是存儲(chǔ)——把那些經(jīng)過加工、整理的信息，按照一定的分類編序儲(chǔ)存起來，以備檢索、使用。(3)信息的傳遞。信息的傳遞有兩個(gè)基本要求:一是要迅速，;二是要準(zhǔn)確，信息子系統(tǒng)要為公共決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)和適用的信息，為政策過程服務(wù)，保證制定出合理的政策并加以有效的執(zhí)行，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這就要求一種高效運(yùn)轉(zhuǎn)的信息系統(tǒng)。(前我國(guó)各級(jí)公共決策系統(tǒng)中的信息子系統(tǒng)已經(jīng)基本形成，但是還很不完善，信息處理的技術(shù)、方法和手段還比較落后，在信息處理上存在著慢、粗、亂的問題。所謂慢，就是對(duì)實(shí)際變化的情況反映不及時(shí);所謂粗，就是反映實(shí)際情況的信息比較粗略，不精確;所謂亂就是缺乏科學(xué)地管理信息的方法，信息的管理混亂。這就難以保證公共決策對(duì)信息的要求，從而影響公共決策的科學(xué)化。隨著我國(guó)向信息社會(huì)的邁進(jìn)，公共決策對(duì)信息的要求越來越高，因此必須不斷加強(qiáng)和改善信息子系統(tǒng)，以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共決策的需要。)2(咨詢子系統(tǒng)它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者所組成的子系統(tǒng)。它集中專家們的集體智囊，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，為公共決策提供方案和其他方面的咨詢服務(wù)主要作用是:(1)政策問題分析。(2)政策未來預(yù)測(cè)。(3)方案實(shí)際及論證。(4)其他政策相關(guān)問題的咨詢。(5)參與政策評(píng)估并反饋信息。3(決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性兩個(gè)特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中，享有拍板定案的權(quán)力，即具有最終決策權(quán)力，一具有權(quán)威性;決斷子系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的核心，主導(dǎo)公共政策活動(dòng)的全過程，因而具有主導(dǎo)性。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是:(1)提出有關(guān)的政策課題。公共決策的活動(dòng)是從政策問題的分析開始的，提出有關(guān)的政策課題是決斷子系統(tǒng)的主要職責(zé)之一。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題中，分清輕重緩急，抓住需要及時(shí)解決的關(guān)鍵問題，以便制定解決問題的決策。(2)考慮政策目標(biāo)的確立。政策目標(biāo)的正確與否只關(guān)系到公共決策活動(dòng)的成敗，確定正確的政策目標(biāo)是解決政策問題的重要一步。(3)組織政策方案的設(shè)計(jì)。政策方案的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，通常應(yīng)當(dāng)由咨詢子系統(tǒng)來承擔(dān)，但是必須由決斷子系統(tǒng)來組織，根據(jù)政策課題的需要，挑選熟悉這一問題的專家，組成高水平的咨詢子系統(tǒng)，并為他們的設(shè)計(jì)工作創(chuàng)造優(yōu)越的環(huán)境和條件。(40負(fù)責(zé)政策的最終決定。對(duì)政策的最終決斷子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的最重要的職責(zé)。決斷子系統(tǒng)必須具有決斷的能力和魄力，能夠高瞻遠(yuǎn)矚、綜合權(quán)衡，作出正確的決策。4(執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機(jī)關(guān)和行政人遠(yuǎn)所構(gòu)成的。它是政策系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，其主要職責(zé)是將政策方案(理想)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝Ч?現(xiàn)實(shí))。執(zhí)行子系統(tǒng)具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性和靈活性的特點(diǎn)。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的作用是:(1)為政策方案或項(xiàng)目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備。為保證方案的順利實(shí)施，在具體實(shí)施前，執(zhí)行子系統(tǒng)必須制定出周密、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木唧w實(shí)施計(jì)劃或行動(dòng)細(xì)則。要建立一定的機(jī)構(gòu)和進(jìn)行人員配備，為政策方案轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)行活動(dòng)提供組織保障;要進(jìn)行必要的宣傳活動(dòng)，把政策方案的目的、意義和具體要求向執(zhí)行者將清楚;要進(jìn)行必要的物質(zhì)準(zhǔn)備，包括執(zhí)行過程中所需要的各種器具和裝備，為此，要編制預(yù)算，落實(shí)經(jīng)費(fèi)。(2)從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動(dòng)。指揮就是執(zhí)行子系統(tǒng)運(yùn)用組織權(quán)責(zé)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，推動(dòng)下屬為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)而努力的過程;溝通就是執(zhí)行子系統(tǒng)中的各級(jí)組織及人員進(jìn)行信息交流和傳遞的過程，是對(duì)于政策目標(biāo)及其相關(guān)問題獲得同意認(rèn)識(shí)的方法和程序;協(xié)調(diào)就是執(zhí)行子系統(tǒng)為了順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，而謀求自身統(tǒng)一和諧、謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分總的一種行為方式。(3)分析和總結(jié)執(zhí)行情況。在完成執(zhí)行之后，執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員必須把執(zhí)行工作放在原政策方案的價(jià)值指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)行全面、細(xì)致的衡量，進(jìn)行實(shí)事求是的評(píng)定，找出經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。5(監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)是整個(gè)政策系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，它是體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門、單位和個(gè)人所組成的一個(gè)子系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng)，其地位較為特殊。它的作用貫穿于整個(gè)公共決策過程尤其是政策執(zhí)行的過程之中，目的是使政策目標(biāo)得以順利實(shí)施，避免政策的變形走樣，保持政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。監(jiān)控子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中的餓主要作用在于:(1)確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)。因此，一項(xiàng)公共政策由誰來執(zhí)行、怎么執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度，監(jiān)控子系統(tǒng)對(duì)此必須有明確的規(guī)定。(2)監(jiān)控政策執(zhí)行情況。監(jiān)控政策的執(zhí)行情況，是監(jiān)控子系統(tǒng)最基本的職責(zé)之一。主要監(jiān)控執(zhí)行者是否執(zhí)行以及執(zhí)行得如何，對(duì)不執(zhí)行或執(zhí)行不力者，予以九種或處罰。(3)反饋政策執(zhí)行情況。政策問題及其環(huán)境條件變化的信息反饋給決斷子系統(tǒng)，以便決斷子系統(tǒng)根據(jù)新情況，對(duì)政策進(jìn)行修訂、完善或終結(jié)。監(jiān)控子系統(tǒng)是公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的一個(gè)重要保障，它的發(fā)長(zhǎng)與功能的充分發(fā)揮有助于指定并執(zhí)行合理的政策，至少可以減少政策的失誤，避免出現(xiàn)災(zāi)難性的后果。監(jiān)控子系統(tǒng)的不完善是目前我國(guó)公共決策系統(tǒng)中存在的另一個(gè)明顯的缺陷。公共決策系統(tǒng)或政策系統(tǒng)正是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用而構(gòu)成一個(gè)大系統(tǒng)。在這些子系統(tǒng)中，決斷子系統(tǒng)是政策系統(tǒng)的核心，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性特點(diǎn)。再好的方案不經(jīng)決斷子系統(tǒng)是不可能轉(zhuǎn)化為政策的。決斷子系統(tǒng)根據(jù)信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)提供的信息和預(yù)選方案，作出正確的判斷和決策，并由總體設(shè)計(jì)部門作出切合實(shí)際的規(guī)劃和計(jì)劃。信息子系統(tǒng)是公共決策系統(tǒng)的一個(gè)基礎(chǔ)。公共決策的過程，就是信息的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程，即從信息系統(tǒng)那里輸入決策所需要的信息，掌握人民大眾對(duì)政策的要求和意見，形成政策問題，經(jīng)過研究、咨詢之后制定、出臺(tái)政策，通過政策實(shí)施把信息輸送出去，再將其作用結(jié)果反饋回來，并據(jù)此調(diào)整和完善政策，對(duì)它的要求是客觀、穿卻而又及時(shí)。咨詢子系統(tǒng)是公共決策子系統(tǒng)的另一個(gè)基礎(chǔ)部分，它參與政策的制定，主要是根據(jù)客觀實(shí)際，參照歷史經(jīng)驗(yàn)和未來預(yù)測(cè)結(jié)果，以系統(tǒng)內(nèi)外的各種信息為基礎(chǔ)，對(duì)決策問題提出科學(xué)的依據(jù)和可性的方案，供決策系統(tǒng)參考，對(duì)它的要求是客觀準(zhǔn)確，并富于科學(xué)性和創(chuàng)造性。政策系統(tǒng)的良性運(yùn)行對(duì)決斷子系統(tǒng)的要求是，決策正確合理，規(guī)劃周密可行。執(zhí)行子系統(tǒng)貫徹決斷子系統(tǒng)的指令，實(shí)行科學(xué)、高效的管理。它是政策系統(tǒng)運(yùn)行的實(shí)踐環(huán)節(jié)，其作用是使條文上的政策轉(zhuǎn)化為改造客觀世界的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，它是政策主體與客體相互作用中最具有直接性的環(huán)節(jié)，對(duì)它的要求是執(zhí)行堅(jiān)決有力、科學(xué)高效。監(jiān)控子系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督政策的制定和實(shí)施，以控制政策失誤，確保圍繞總政策目標(biāo)執(zhí)行政策，保證政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。它還應(yīng)靈敏地反映出執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)之間的差異，并及時(shí)向信息系統(tǒng)提供信息，使決策能得到及時(shí)調(diào)整、提高效率，對(duì)它的要求是真實(shí)無誤、及時(shí)迅速。公共決策子系統(tǒng)的運(yùn)行正是在這些系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相互作用的基礎(chǔ)上展開的。二,公共政策主體(略)第六章公共部門績(jī)效管理了解當(dāng)代西方各國(guó)的績(jī)效評(píng)估，理解公共部門績(jī)效評(píng)估的興起與發(fā)展，掌握公共部門績(jī)效評(píng)估的程序、方法和技術(shù)。重點(diǎn):公共部門績(jī)效評(píng)估的程序、方法和技術(shù)難點(diǎn):公共部門績(jī)效評(píng)估的改革和發(fā)展第一節(jié)公共部門績(jī)效管理概述一公共部門績(jī)效評(píng)估的興起公共部門績(jī)效評(píng)估的興起與發(fā)展與社會(huì)的發(fā)展緊密相關(guān)?？?jī)效評(píng)估在理論和實(shí)踐上得到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)。(1)公共部門績(jī)效評(píng)估的興起與社會(huì)科學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)。(2)財(cái)政壓力是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的重要?jiǎng)右颉?3)新的管理觀念是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的理論基礎(chǔ)。(4)競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)是公共部門績(jī)效評(píng)估興起的主要推動(dòng)力。(5)政府政策的推動(dòng)和支持也促進(jìn)了公共部門績(jī)效評(píng)估的發(fā)展。二、績(jī)效、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理1績(jī)效"績(jī)效"一詞，一般解釋為成績(jī)、成效，含有成績(jī)和效率的意思，它最早用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方面，后來在人力資源管理方面又有廣泛應(yīng)用。該詞用在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)方面，是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的結(jié)果及成效。工商管理中的績(jī)效也就是這個(gè)含義。2績(jī)效評(píng)估評(píng)估，目前國(guó)關(guān)于績(jī)效內(nèi)外尚無一致公認(rèn)的定義。對(duì)績(jī)效評(píng)估