中國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀及前景

中國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀與前景作者：思源（北京思源兼并與破產(chǎn)咨詢事務(wù)所所長）小學(xué)識字課本告訴我們，中國有960萬平方公里。但是，最新信息告訴我們，在生態(tài)破壞、環(huán)境污染的重重侵襲之下，我們這960萬平方公里遍體鱗傷，完好的肌膚所剩無幾，生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)已占國土面積的60%以上。如果不奮起救治，國將不國！一、災(zāi)難就在前頭我國的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難主要來自三個方面。.沙漠可能吞沒中國土地沙化是我國特別是西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。不斷加劇的沙塵暴、不斷擴(kuò)展的沙化土地使得生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，給國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成了極大危害。建國以來，我國沙漠面積已由15億畝擴(kuò)大到25億畝，全國已有66.7萬公頃耕地、235萬公頃草地和639萬公頃林地變成流沙?；哪昃鶖U(kuò)展速率達(dá)4%以上。由于風(fēng)沙的影響，許多地方人畜已失去生存條件，農(nóng)牧民被迫遷往他鄉(xiāng)，成為“生態(tài)難民”?，F(xiàn)在我國從西北、華北北部到東北平原的西部，分布著沙漠、戈壁和荒漠化土地200多萬平方公里，已是國土面積的1/4。而且土地沙漠化面積還在繼續(xù)擴(kuò)大，上世紀(jì)50年代末至70年代中期每年擴(kuò)大1560平方公里，70年代中期至80年代后期每年擴(kuò)大2100平方公里，90年代末每年擴(kuò)大3460平方公里。綿延萬里的沙漠正在向中華腹地進(jìn)軍，最近的沙漠距天安門僅70公里，以致一些人發(fā)出了遷都的呼聲。近幾年來，我國對荒漠土地治理工作雖然取得了舉世矚目的成績，但總的形勢依然非常嚴(yán)峻，每年新增的荒漠化面積相當(dāng)于丟失一個中等縣。過去幾十年里，國家對沙漠化防治工作投入了大量人力物力，但研究顯示，僅有約10%的沙漠化土地得到了治理，12%的沙漠化土地得到了不同程度的恢復(fù)，“局部治理，整體惡化”的狀態(tài)并沒有得到根本改變。最近在對40年來中國681個氣象站氣象實測資料綜合分析后，中國科學(xué)家發(fā)現(xiàn)，青藏高原已成為新的風(fēng)沙策源地。青藏高原荒漠化土地已達(dá)到50多萬平方公里，占青藏高原總面積的二成，比上世紀(jì)70年代凈增近4萬平方公里，增長率超過8%。青海湖已在日漸濃縮，趨向干涸。如不能采取有效措施阻止整個青海湖干涸，西北、華北、東北地區(qū)和整個青藏高原乃至大半個中國全變成沙漠就指日可待了。.水資源缺乏且嚴(yán)重污染雖然中國水資源總量居世界第二，但人均占有量只有世界平均水平的33%。中國面臨著水資源的嚴(yán)重缺乏，特別是北方地區(qū)，其農(nóng)業(yè)占全國的66%,而水資源供給的80%卻在南方，主要在長江流域。中國的糧食生產(chǎn)嚴(yán)重依賴水資源，

大約80%的糧食產(chǎn)自水澆地。從1982年到2000年，黃河每年有2/3的時間干涸。與20世紀(jì)50年代初相比，全國湖泊面積減少15%,長江中下游的湖泊數(shù)量減少一半以上。全國每年平均消失20個天然湖泊。建國以來，已有1000個湖泊干涸。中國北方的蓄水層被消耗的速度要快于它能得到補給的速度。海河流域的水位線下降了50至90米，許多城市，如天津和濟(jì)南發(fā)生了嚴(yán)重的地表沉降。中國水資源使用效率很低。有專家估計中國用來灌溉的水資源的60%由于種種原因而浪費掉了。中國也長期受到洪水的困擾。2003年7月的洪水影響了中國南方、東部和中部的一億人口。對長江流域和黃河流域森林的過度采伐加劇了洪水的發(fā)生。從20世紀(jì)80年代起，這些流域森林覆蓋率減少了30%。據(jù)環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《2006年中國環(huán)境狀況公報》，全國近14萬公里河流的水質(zhì)評價：近40%的河水受到了嚴(yán)重污染；全國七大江河水系中，劣五類水質(zhì)占41%。在被統(tǒng)計的我國131條流經(jīng)城市的河流中，嚴(yán)重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。污染率達(dá)到總水系面積的87%?；春邮侵袊度胱疃?、開展污染治理最早的河流，但如今仍是受污染最嚴(yán)重的河流。10年前，淮河還生長著60多種魚類資源，如今在當(dāng)?shù)貐s有句民謠：“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水質(zhì)變壞，八十年代魚蝦絕代，九十年代身心受害?！被春恿饔蛟S多地區(qū)癌發(fā)病率比正常地區(qū)高出十幾倍到上百倍，一些村莊2/3的人肝腫大，讓人聞之莫不心酸。水污染直接危害的是百姓飲水安全。國家水利部披露出一組令人驚心的數(shù)字:目前全國有3.2億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)。據(jù)中國科學(xué)院發(fā)布的國情研究報告稱：我國符合飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水僅占10%,基本符合標(biāo)準(zhǔn)的占20%,不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)70%。.大氣污染會殺人中國已成為世界上大氣污染最嚴(yán)重的國家之一，國際通行的衡量空氣污染的標(biāo)準(zhǔn)，是測量每立方米空氣中所含的懸浮微細(xì)粒子。世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)是20微克。中國只有1%的城市居民生活在40微克的標(biāo)準(zhǔn)以下，有58%的城市居民生活在100微克標(biāo)準(zhǔn)以上的空氣中。工業(yè)發(fā)展超過環(huán)境負(fù)荷，珠三角從機(jī)械污染、化學(xué)污染過渡到多種污染并存局面。世界發(fā)達(dá)國家完成這一污染過程花了200年，我們只花了30年。城市密集成群，減少了以前存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部的空氣污染緩沖區(qū)，一方面造成污染物不易擴(kuò)散，另一方面也把很多城市連成污染的整體。大氣污染引起的居民健康經(jīng)濟(jì)損失不容忽視。2004年，中國城市由于空氣污染共造成35萬多人死亡，約64萬人因呼吸和循環(huán)系統(tǒng)疾病住院，25.6萬人

新發(fā)慢性支氣管炎病，造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1527.4億元。國家環(huán)保專家進(jìn)一步證實，“近年的數(shù)據(jù)與2004年大體相似”。2007年7月17日公布了關(guān)于中國環(huán)境政策的報告書《OECD中國環(huán)境績效評估》，并在北京與中國政府簽訂了備忘錄。報告認(rèn)為，雖然中國是世界第四大經(jīng)濟(jì)體，但中國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，更接近某些最貧窮的國家。我國的生態(tài)環(huán)境危機(jī)之深重，可以概括為“經(jīng)過多年累積，中國現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來越逼近環(huán)境安全的底線。”2008年3月《綠葉》月刊第3期第71頁）即：災(zāi)難就在前頭。環(huán)境問題在中國已不是單一的經(jīng)濟(jì)問題，隨著民眾環(huán)境意識的覺醒，環(huán)境問題正在變成嚴(yán)重的社會問題，并且很可能演化為有損社會和諧的社會危機(jī)。更為嚴(yán)重的是，如果環(huán)境污染在中國造成的危害過大，很可能全面顛覆中國多年改革獲得的小康成果，而成為一個具有爆炸性的政治問題。二、軟約束難治硬污染自有環(huán)境污染以來就有環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)保工作也并非沒有一點成就，但生態(tài)環(huán)境形勢整體上卻在惡化，每況愈下。生態(tài)保護(hù)的速度與生態(tài)破壞的速度之比，猶如龜兔賽跑。原因何在？說透了，就是我們抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的這一手很軟，謂之“軟約束”；而人家搞破壞生態(tài)、污染環(huán)境的那一手卻很硬。軟約束碰上了硬污染，哪有不敗之理？“軟約束”主要表現(xiàn)在5個方面。.行政處罰上限太低當(dāng)前我國環(huán)保立法存在的首要問題，是法律上設(shè)定的行政處罰上限太低，致使環(huán)境違法成本低，守法執(zhí)法成本高。有關(guān)部門統(tǒng)計，我國環(huán)境違法的平均罰款不及治理成本的10%,不及危害代價的20%。一個每天排放5000—6000噸廢水的中小型企業(yè)，按照每噸水處理費用2元的標(biāo)準(zhǔn)計算，一年就需花費污水處理費300多萬元，而有的大型企業(yè)治污設(shè)施每天運行費用就在10萬元左右，一年則高達(dá)3000多萬元。對污染大戶來說，閑置污染防治設(shè)施一天就可以節(jié)省幾萬甚至十多萬元。據(jù)報道，前不久廣州的一次強(qiáng)制查封排污企業(yè)的過程遭到違法者的抵觸，一家工廠負(fù)責(zé)人理直氣壯地說：“我們寧可繼續(xù)生產(chǎn)也不愿治污，大不了繼續(xù)受罰，反正環(huán)保罰款的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如停業(yè)整頓的損失和環(huán)保設(shè)備的購置維護(hù)費多?！?007年吉林石化發(fā)生爆炸案后，國家環(huán)?？偩謱χ惺图质止咎幰?00萬元的行政罰款，并沒有要求公司承擔(dān)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。而國家卻投入了大量的物力人力對松花江水質(zhì)實施實時監(jiān)測、消除污染對流域的影響。.一事不再罰原則造成違法漏洞《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”也就是人們所說的“一事不再罰款原則”。在環(huán)境行政執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)這種情況：環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法，依法給予

了責(zé)令改正和罰款處罰，但幾天后或者一個月后再去檢查，該企業(yè)絲毫未改，照樣違法。如果環(huán)保部門再給予處罰，該企業(yè)就認(rèn)為環(huán)保部門違反了一事不再罰款的原則，訴訟到法院，法院也往往支持企業(yè)。這樣，環(huán)保部門對企業(yè)處罰一次以后，就不敢再進(jìn)行第二次處罰。其實，在西方發(fā)達(dá)國家，法律很少對罰款的次數(shù)及上限作出明確規(guī)定，而是依據(jù)污染環(huán)境所造成的實際經(jīng)濟(jì)和社會損失，測算出具體的處罰額度，此舉意在增加違法者的經(jīng)濟(jì)成本和心理成本，從而提高威懾力，迫使公民和企業(yè)嚴(yán)格遵守法律。比如，美國根據(jù)《綜合犯罪控制法》起草的《判決指南》規(guī)定，造成水體污染、大氣污染、有毒廢物處置等7個方面的環(huán)境犯罪的等級及其刑事責(zé)任，可以處以每天2.5萬美元（后又改為2.75萬美元）的罰金，這種罰金根據(jù)違法天數(shù)而定，并沒有最高限制。除了罰款還有更嚴(yán)厲的監(jiān)禁處罰，最高是違法一天判一年監(jiān)禁，對再犯者還將加重處罰。這一規(guī)定在現(xiàn)實中得到嚴(yán)格執(zhí)行：美國最大的煤炭電力公司——美國電力公司，由于發(fā)電燃燒煤炭排放的廢氣長期以來制造環(huán)境污染，被告上法庭，被判支付高達(dá)46億美元罰款。（2007年12期《上海經(jīng)濟(jì)》第44頁）面對如此天文數(shù)字般的違法成本，哪怕是實力強(qiáng)大無比的大企業(yè)，也都會膽戰(zhàn)心驚，這就是巨額懲罰的威懾力量。.限改令變成“保護(hù)令”據(jù)《新京報》2007年6月26日報道：長江荊州段多家造紙企業(yè)長期違法將生產(chǎn)廢水直排長江，嚴(yán)重威脅下游取用水安全。今年3月，荊州市要求這些企業(yè)限期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，否則將被強(qiáng)制關(guān)停。然而，“限改令”發(fā)出后，這些企業(yè)利用“限改令”大限之前的時間抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。國家環(huán)保總局環(huán)境檢察局長陸新元也表示，目前一些地區(qū)對污染事件處理過輕、過慢，成為中國環(huán)境保護(hù)工作的瓶頸。.一些地方政府對一些重點企業(yè)實行所謂的“掛牌保護(hù)”確立“掛牌保護(hù)”制度，本是地方政府出于治理亂罰款、亂收費、亂攤派的考慮而采取的一種行政保護(hù)。但地方政府的“好心”并沒有被企業(yè)“領(lǐng)情”，一些企業(yè)想的卻是借這塊“金”字招牌，從事違法活動，賺取非法利潤。地方政府的“掛牌保護(hù)”實際上成了企業(yè)違法的“保護(hù)傘”。河南新安縣洛新經(jīng)濟(jì)工業(yè)開發(fā)區(qū)的100多家企業(yè)中絕大多數(shù)沒有污染防治設(shè)施，園區(qū)生產(chǎn)生活廢水多年來直接排入黃河支流澗河。據(jù)國家環(huán)?？偩趾捅O(jiān)察部調(diào)查，新安縣政府2002年以來多次出臺有關(guān)政策，明確規(guī)定對工業(yè)園區(qū)實行封閉管理，進(jìn)區(qū)企業(yè)實行“掛牌保護(hù)”，拒絕環(huán)保部門的監(jiān)管。.司法部門阻撓司法服務(wù)

2004年2月11日到3月2日，四川化工股份有限公司（以下簡稱川化公司）違規(guī)技改，設(shè)備出現(xiàn)故障，導(dǎo)致未經(jīng)處理的廢水直接進(jìn)入沱江。廢水先污染了沱江下游的資陽、簡陽、內(nèi)江等地后流入長江，造成近百萬群眾飲用水暫停供應(yīng)、工廠暫時停產(chǎn)、電站水庫被迫放水、農(nóng)作物大量受損、魚類大量死亡的嚴(yán)重后果。據(jù)核查認(rèn)定，沱江污染直接經(jīng)濟(jì)損失為2.19億元人民幣，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)需5年時間。據(jù)2004年9月24日《天府早報》報道，沱江污染事故發(fā)生后，資陽市雁江區(qū)司法局下發(fā)了《關(guān)于辦理涉及沱江特大污染事故賠償案件有關(guān)問題的通知》（區(qū)司發(fā)[2004]19號）。通知要求：區(qū)內(nèi)“各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所不應(yīng)受理涉及沱江特大污染事故索賠一方的委托代理；推辭不了的委托代理，只能代理其非訴訟活動，不準(zhǔn)收取代理費?！边@一官方文件公然非法取消了司法服務(wù)機(jī)構(gòu)的正常工作，間接侵犯了受害者的環(huán)境訴訟權(quán)，保護(hù)污染制造者逃避經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，引起了四川省社會各界和人大代表的紛紛質(zhì)疑。三、制度變革救河山生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的低效率再一次證明了，只有制度變革，才能救我河山。在此，我提出4點意見：.決不允許吃污染飯從國家環(huán)?？偩值降胤礁骷壄h(huán)保局，作為政府部門，理應(yīng)“吃財政飯”，由財政撥給經(jīng)費。但是現(xiàn)在的離奇景象是，環(huán)保部門大部分人員工資和辦公經(jīng)費要靠“自籌”。2007年7月31日《人民日報》報道：據(jù)安徽省靈璧縣環(huán)保局紀(jì)檢組長劉團(tuán)結(jié)介紹，現(xiàn)在環(huán)保局有干部職工94人，其中公務(wù)員編制的有8人，他們的工資由縣財政全額發(fā)放；財政差額撥款的有13人，他們的工資縣財政發(fā)70%,另外30%由環(huán)保局自己解決；剩下的73人都在環(huán)境監(jiān)察大隊，他們的工資全部要靠環(huán)保局自己解決。環(huán)保局自己如何解決？“靠山吃山、靠水吃水”，環(huán)保局就靠征收排污費了。靈璧縣環(huán)保局的有關(guān)人員介紹，環(huán)保局去年收上來的排污費為99萬元，這些錢25%上繳省、中央財政；40%由市、縣調(diào)控統(tǒng)一安排使用；剩下35%歸縣環(huán)保局支配，環(huán)保局基本上把這35%的排污費用于發(fā)工資。于是乎，環(huán)境監(jiān)察大隊的很多人整天在外面收取排污費，以便給自己發(fā)工資。征收排污費，或曰“創(chuàng)收”，成了他們最主要的工作。接下來，問題就麻煩了。如果各排污單位經(jīng)過整改、污水都作了有效處理，不再排污了，那環(huán)保局就收不到“排污費”，就沒有錢給大部分干部職工發(fā)工資。為了保護(hù)“財源”，就只好保留一部分污染源，以便于“污染飯”可以持續(xù)地吃下去。只有污染源長盛不衰，環(huán)保局才能香火不斷，所謂“治污”無非是演戲而已。不過也有人說，環(huán)保部門的人員工資和辦公經(jīng)費即使100%到位，在現(xiàn)行政治體制下，也不能杜絕用環(huán)保監(jiān)控權(quán)作錢權(quán)交易以及濫用職權(quán)。如華北某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有56個市、縣環(huán)保部門將國撥污染治理資金3457萬元挪用于本部門的經(jīng)費支出，占財政撥付環(huán)保部門污染治理資金總額的50%。

問題看清楚了，要解決并不難。關(guān)鍵在于這里需要觸動財政制度改革和干部人事制度及選舉制度的改革。.公眾參與要制度化公眾是環(huán)境的最大利益相關(guān)者，世界環(huán)保事業(yè)的最初推動就來自于公眾。我國環(huán)境保護(hù)多年來效率不高，后果嚴(yán)重，與公眾參與權(quán)利得不到保障有關(guān)。報載位于貴州省銅仁市龍?zhí)锎宓奶┰磋F合金廠污染嚴(yán)重，為了降低成本，生產(chǎn)時經(jīng)常不開治污設(shè)備，任由污染物向周圍大量排放。村民多次抗議無果而斷水源，迫使該廠停產(chǎn)。結(jié)果是反污染的四位英勇村民楊光均、楊光華、楊國平、羅來富居然被市公安局以“涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪”刑事拘留，并于2006年8月10日被判處有期徒刑1年，緩刑2年（北京青年報2007年6月10日）。當(dāng)今世界任何一個法治國家都在其憲法中明文規(guī)定了保護(hù)公民的健康權(quán)。而健康權(quán)離不開環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是公民要求其所置環(huán)境具有基本生態(tài)功能的權(quán)利。單個公民以散兵游勇的方式行使環(huán)境權(quán)、參與環(huán)保工作，自然勢單力薄。如果形成合法的民間團(tuán)體（NGO）開展工作，效果就大不一樣。國務(wù)院2006年4月發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，也號召“發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟”。中國民間環(huán)保組織近年來逐漸走上社會前臺，日趨活躍。中國NGO的數(shù)量正在急劇上升，社會團(tuán)體由1978年以前的6000多個猛增到2001年底的13萬個，其中相當(dāng)一部分是環(huán)保組織。民間環(huán)保組織的規(guī)模日益龐大，其組織性、科學(xué)性也不斷完善。中國民間環(huán)保意識的覺醒，正是從零星的個人自發(fā)舉動，演變?yōu)榧w性的家園維護(hù)行為。而公益訴訟等一系列法規(guī)的逐步健全，也使民間的環(huán)保意識與行為，逐步獲得法律支撐，形成法律與民眾的良性互動。.信息公開化要落實公眾參與環(huán)境保護(hù)有一個重要條件，就是環(huán)境信息要公開化。其實這也是一個現(xiàn)代國家的普遍原則。我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！币磺袡?quán)力，當(dāng)然包括知情權(quán)。憲法同一條還規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！惫癫恢?，如何管理？不知情，如何評價委托管理者即國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的工作態(tài)度和工作水平？在環(huán)保工作中，一些地方政府往往立足于“家丑不可外揚”，本能地捂蓋子，還美其名曰“污染的信息不能隨便傳播，以免公眾恐慌”。以至于2007年松花江污染事件中，在長達(dá)8天的時間里，地方政府都沒有向社會公布真相。后來在記者的追問之下，一位堂堂的省長居然自我解嘲說是“善意的謊言”。國家的主人可不希望公仆來這種“善意”！促使政府切實執(zhí)行信息公開條例的真正動力在很大程度上要靠每個公民、NGO和新聞媒體的廣泛參與，包括對違背信息公開條例的機(jī)構(gòu)和官員進(jìn)行揭發(fā)、批評和追究。姑息，就會慣壞了我們的公仆！

.加快林業(yè)私有化，提高森林覆蓋率眾所周知，森林是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綠色長城。森林可以涵養(yǎng)水土、調(diào)節(jié)氣候并在光合作用下吸收大量的二氧化碳，減緩全球變暖。因此，積極植樹造林、切實保護(hù)森林、努力提高森林覆蓋率，并不僅僅關(guān)系林業(yè)工作，而且關(guān)系人類生態(tài)環(huán)境的全局。我國森林覆蓋率在半個多世紀(jì)以來大幅下降、損失驚人、后果慘重。原因何在？根本原因就在于長期以來集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)利責(zé)任不明、利益分配失調(diào)。在那種情況下，廣大林農(nóng)的思想是“林不歸我，我不愛林；利不連我，我不管林”，林農(nóng)沒有經(jīng)營林業(yè)的主