徐金桂行政法與行政訴訟法新講義

/第三章抽象行政行為【復(fù)習(xí)提要】本章闡述抽象行政行為。抽象行政行為在司法考試中的考查的角度有二：一是行政立法方面，主要考查行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定程序以及與《立法法》相結(jié)合考查立法監(jiān)督問題。關(guān)于《立法法》，2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<立法法>的決定》?？梢灶A(yù)見的是，2015年司考本部分命題將側(cè)重于新《立法法》的相關(guān)修改內(nèi)容。二是在行政復(fù)議和行政訴訟中考查對(duì)抽象行政行為的附帶審查。在本章的學(xué)習(xí)中，考生朋友應(yīng)當(dāng)著重學(xué)習(xí)《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》以及《立法法》中關(guān)于立法權(quán)限、制定程序、批準(zhǔn)與備案以及適用監(jiān)督等內(nèi)容。本章的難點(diǎn)是國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法、行政法規(guī)的解釋、行政規(guī)章的備案以及立法沖突的解決。本章在前十三年司考中，考查了16題，共23分。第一節(jié)行政法規(guī)11．國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)可以就法律事項(xiàng)制定行政法規(guī)，授權(quán)的期限一般不得超過5年。期限屆滿的6個(gè)月前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定。2．由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)；3．由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)擬訂年度立法工作計(jì)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批；4．立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接1．國(guó)務(wù)院組織起草，部門和法制辦起草，重要的行政管理法律、行政法規(guī)草案由法制辦起草。2．由起草部門主要負(fù)責(zé)人簽字送審；3．起草過程中應(yīng)當(dāng)以聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取各方意見；4．行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外；5.民主立法：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式1．起草單位將草案及其說明、各方面對(duì)草案主要問題的不同意見、其他資料報(bào)送法制辦審查；2．國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問題作出說明。3.國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查；緩辦或退回的情形：①不具備制定條件；②有關(guān)部門對(duì)主要制度存爭(zhēng)議，起草部門未與之協(xié)商；③送審稿未按要求簽署；④報(bào)送材料不符合要求。4．法制辦向國(guó)務(wù)院提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問題作出說明。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)修改后形成草案與說明，由其主要負(fù)責(zé)人建議提請(qǐng)審議（修改意見不一致報(bào)國(guó)務(wù)院決定）。對(duì)調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或法律的配套法規(guī)可以傳批1．國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，法制機(jī)構(gòu)或起草部門做說明，或由國(guó)務(wù)院審批2．總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍委主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍委令公布1．在國(guó)務(wù)院公報(bào)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，標(biāo)準(zhǔn)文本為國(guó)務(wù)院公報(bào)文本；2．公布后30日后施行，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策確定及公布后不立即施行將有礙法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行；3．公布后30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)備案1．（抽象性）屬條文本身問題的，國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)政府可要求解釋，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)擬訂解釋草案報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院或其授權(quán)的有關(guān)部門公布；2．（具體性）屬具體應(yīng)用問題的，國(guó)務(wù)院各部門與省級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)可請(qǐng)求解釋，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋答復(fù)；涉及重大問題的由其提出意見報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)立項(xiàng)起草審查決定公布解釋一、立法權(quán)限國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限分為以下三種：1．為了實(shí)施法律而制定配套行政法規(guī)；例國(guó)務(wù)院為了實(shí)施1999年的《行政復(fù)議法》而于2007年制定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。2．為了履行憲法賦予的行政管理職能而制定行政法規(guī)；例為了保障公民的知情權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了于2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》。3．經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)的授權(quán)制定行政法規(guī)。例經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。該條例經(jīng)1993年4月24日國(guó)務(wù)院第二次常務(wù)會(huì)議通過發(fā)布，自1993年10月1日起施行。2006年1月1日《公務(wù)員法》生效施行，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》同時(shí)廢止。關(guān)于全國(guó)人大或者常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，新《立法法》作出如下規(guī)定：（1）授權(quán)的范圍：有授權(quán)有保留。本屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的事項(xiàng)如果尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，先制定行政法規(guī)。但是，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。（2）授權(quán)的期限：5年和6個(gè)月。授權(quán)的期限不得超過5年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。期限屆滿，或續(xù)或轉(zhuǎn)：國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的6個(gè)月以前，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見。需要繼續(xù)授權(quán)的，國(guó)務(wù)院可以提出相關(guān)意見，由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定。授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。轉(zhuǎn)授權(quán)禁止：被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。職權(quán)立法VS經(jīng)授權(quán)的立法1．范圍不同。職權(quán)立法范圍限定在國(guó)務(wù)院職權(quán)之內(nèi)，經(jīng)授權(quán)的立法涉及到本來(lái)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)范圍。但是經(jīng)授權(quán)的立法只能在授權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)，也并非所有的法律保留事項(xiàng)均可制定為行政法規(guī)，如犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及司法制度都屬于法律絕對(duì)保留。同時(shí)，國(guó)務(wù)院不得將其獲得的授權(quán)再轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)，根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)備案。2．形式不同。即名稱不同，法律配套行政法規(guī)和實(shí)施行政管理職能的行政法規(guī)的名稱一般為“條例”或“規(guī)定”，而經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)的名稱為“暫行條例”或“暫行規(guī)定”。3．效力不同。如果依職權(quán)制定的行政法規(guī)與法律發(fā)生沖突，則當(dāng)然無(wú)效，應(yīng)當(dāng)適用法律；如果經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)與法律發(fā)生沖突，則應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。原因在于，國(guó)務(wù)院經(jīng)過授權(quán)制定的行政法規(guī)相當(dāng)于準(zhǔn)法律，其立法權(quán)本來(lái)就屬于全國(guó)人大或其常委會(huì)，所以，準(zhǔn)法律與法律發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)由授權(quán)機(jī)關(guān)裁決適用。二、制定程序（一）立項(xiàng)1．國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。2．國(guó)務(wù)院法制辦匯總各部門立項(xiàng)申請(qǐng)后，負(fù)責(zé)擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。3.國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接。（二）起草1．主體：（1）一般的行政法規(guī)，①起草組織者：國(guó)務(wù)院。②起草者：由一個(gè)或幾個(gè)國(guó)務(wù)院部門承擔(dān)具體起草工作。（2）重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。2.民主立法：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。3.開門立法：行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外。4．送審稿的報(bào)送：（1）報(bào)送材料：行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對(duì)草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問題作出說明。（2）送審稿簽署：向國(guó)務(wù)院報(bào)送的法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由起草部門負(fù)責(zé)人簽署；幾個(gè)部門共同起草的，應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)人共同簽署。5．工作協(xié)調(diào)：涉及其他部門職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定，起草部門應(yīng)與有關(guān)部門協(xié)商一致；協(xié)商不成的，應(yīng)于上報(bào)送審稿時(shí)說明情況和理由。（三）審查1．審查主體：國(guó)務(wù)院法制辦。2．協(xié)調(diào)意見：國(guó)務(wù)院各部門對(duì)送審稿有不同意見的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。3．緩辦和退回：制定行政法規(guī)基本條件不成熟；有關(guān)部門對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議，起草部門未與有關(guān)部門協(xié)商；或沒有一并報(bào)送行政法規(guī)送審稿的說明和有關(guān)材料的。4．形成草案：國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說明。5．提請(qǐng)審議或?qū)徟?。?）審議：行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制辦主要負(fù)責(zé)人提出提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的建議；（2）審批：對(duì)調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取傳批方式，由國(guó)務(wù)院法制辦直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批，而不需要召開常務(wù)會(huì)議。（四）決定與公布1．決定。（1）決定程序：行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理。（2）決定方式：方式有二，即審議和審批，其中國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的，審議時(shí)由國(guó)務(wù)院法制辦或起草部門作說明。2．公布。（1）簽署：國(guó)務(wù)院法制辦根據(jù)審議意見進(jìn)行修改，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)令公布。（2）標(biāo)準(zhǔn)文本：行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。3．施行日期。（1）一般情形：行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。（2）特殊情形：涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。（五）備案行政法規(guī)在公布后30日內(nèi)，由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。（六）解釋1．國(guó)務(wù)院解釋。（1）適用情形：行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院解釋。（2）申請(qǐng)者：國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)政府可以向國(guó)務(wù)院提出行政法規(guī)的解釋要求。（3）解釋與公布：國(guó)務(wù)院法制辦研究擬定行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門公布。（4）效力：該解釋與行政法規(guī)本身具有同等效力。2．國(guó)務(wù)院法制辦解釋。（1）適用情形：屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題。（2）申請(qǐng)者：國(guó)務(wù)院部門法制辦或者省級(jí)政府法制辦請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制辦解釋行政法規(guī)。（3）解釋與公布：國(guó)務(wù)院法制辦可以研究答復(fù)；涉及重大問題的，由國(guó)務(wù)院法制辦提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。（4）效力：適用于行政工作中的具體應(yīng)用問題。（七）監(jiān)督1．監(jiān)督主體。（1）國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高院、最高檢和省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷（不是改變）同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)。（2）其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查的建議。2．監(jiān)督程序。（1）全國(guó)人大專門委員會(huì)進(jìn)行審查，認(rèn)為行政法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。（2）也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。（3）制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)反饋。（4）制定機(jī)關(guān)不予修改的，法律委員會(huì)或有關(guān)專門委員會(huì)可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案。第二節(jié)行政規(guī)章部委行署、具有行政管理職能直屬機(jī)構(gòu)、被授權(quán)的直屬事業(yè)單位部委行署、具有行政管理職能直屬機(jī)構(gòu)、被授權(quán)的直屬事業(yè)單位省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府（284個(gè)）、自治州政府①無(wú)上位法依據(jù)，不得減損私權(quán)利增加其義務(wù)；不得增加自己權(quán)力減少法定職責(zé)。②前項(xiàng)規(guī)定同樣適用于地方政府規(guī)章。①市級(jí)政府規(guī)章僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、歷史文化方面事項(xiàng)。②管理迫切需要但制定地方性法規(guī)條件不成熟的，可先制定規(guī)章，兩年后需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大制定地方性法規(guī)。國(guó)務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)向該部門提請(qǐng)立項(xiàng)所屬工作部門或者下級(jí)政府向該省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市、自治州政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)由國(guó)務(wù)院部門組織起草，可確定由國(guó)務(wù)院部門的一個(gè)或者幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)起草，或確定由國(guó)務(wù)院部門的法制機(jī)構(gòu)起草或組織起草由省級(jí)、設(shè)區(qū)市政府組織起草，可確定由政府的一個(gè)部門或者幾個(gè)部門起草，也可確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或組織起草1、由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查；2、修改后的規(guī)章草案和說明由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署，提出提請(qǐng)本部門或者本級(jí)政府有關(guān)會(huì)議審議的建議；3、對(duì)于規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或其他組織切身利益，存在重大意見分歧，可以舉行聽證部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議審議決定政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本級(jí)人民政府公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。地方人民政府公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。公布后30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院部門的法制機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院備案1、省的規(guī)章，公布后30日內(nèi)由省政府法制機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)備案；2、設(shè)區(qū)市的規(guī)章，公布后30日內(nèi)由政府的法制機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院、本級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府備案主體立項(xiàng)起草審查決定簽署公布備案權(quán)限部門規(guī)章地方政府規(guī)章一、制定主體1．部門規(guī)章的制定主體：國(guó)務(wù)院的部委行署、具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)以及被授權(quán)的直屬事業(yè)單位，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。2．地方政府規(guī)章的制定主體：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。二、制定權(quán)限（一）部門規(guī)章：1.部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。2.沒有上位法依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。（二）地方政府規(guī)章：1.地方政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要而制定規(guī)章；也可以制定屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)的行政規(guī)章。2.設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。3.應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿2年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大或者其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。4.沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。二、制定程序（一）立項(xiàng)1．部門規(guī)章：國(guó)務(wù)院部門有立項(xiàng)決定權(quán)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他下屬機(jī)構(gòu)提出立項(xiàng)報(bào)告。涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章，一個(gè)部門單獨(dú)制定的規(guī)章無(wú)效。2．地方政府規(guī)章：省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)政府有立項(xiàng)決定權(quán)。省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)政府所屬工作部門或者下級(jí)政府可以報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。（二）起草1．主體。（1）組織者：①部門規(guī)章：國(guó)務(wù)院部門；②地方政府規(guī)章：地方政府。（2）起草者：①部門可以確定規(guī)章由其一個(gè)或者幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草；②地方政府可以確定規(guī)章由其一個(gè)部門或者幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草；③起草規(guī)章可以邀請(qǐng)有關(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。2．征求意見。（1）形式：書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等。（2）社會(huì)公布。同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件時(shí)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布：①直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益；②有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧。起草單位也可以舉行聽證會(huì)。（3）協(xié)調(diào)意見。涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門的意見。（4）報(bào)送。起草單位應(yīng)當(dāng)將規(guī)章送審稿及其說明、對(duì)規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料按規(guī)定報(bào)送審查。有關(guān)材料主要包括匯總的意見、聽證會(huì)筆錄、調(diào)研報(bào)告、國(guó)內(nèi)外有關(guān)立法資料等。（三）審查1．主體：法制辦。2．審查中的征求意見：發(fā)送征求、實(shí)地聽取、會(huì)議聽取或者社會(huì)公布與聽證。其中，社會(huì)公布和聽證的條件為：（1）規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益；（2）或者有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧；（3）或者起草單位在起草過程中未向社會(huì)公布、也未舉行聽證會(huì)的，經(jīng)過本部門批準(zhǔn)，法制辦“可以”向社會(huì)公布，“也可以”舉行聽證會(huì)。3．提請(qǐng)審議：（1）法制辦負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)章送審稿進(jìn)行修改，形成規(guī)章草案和對(duì)草案的說明。（2）規(guī)章草案和說明由法制辦主要負(fù)責(zé)人簽署，提出提請(qǐng)本部門/政府有關(guān)會(huì)議審議的建議。（四）決定1．主體：部門規(guī)章由部門的部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定；地方政府規(guī)章由政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定。2．審議規(guī)章草案時(shí)，由法制辦或起草單位作說明。（五）公布1．簽署。地方政府規(guī)章由省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)或者自治州州長(zhǎng)簽署命令予以公布。2．標(biāo)準(zhǔn)文本。（1）部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。（2）地方政府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本級(jí)人民政府公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。（3）在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和地方人民政府公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。3．施行日期。（1）一般情形：行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。（2）特殊情形：涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。（六）備案1．期限。規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)由制定主體的法制辦（不是辦公廳）報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。2．備案機(jī)關(guān)。（1）部門規(guī)章：報(bào)國(guó)務(wù)院備案。（2）地方政府規(guī)章：同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)市政府規(guī)章分別報(bào)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府和本級(jí)人大常委會(huì)備案。（七）監(jiān)督1．監(jiān)督的原則。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，各種立法文件在適用中發(fā)生沖突的解決原則為：（1）不同機(jī)關(guān)的立法文件。如果立法位階不同，適用上位法優(yōu)先于下位法的原則。如果位階相同，主要分為以下三種情況：第一，如果地方性法規(guī)與部門規(guī)章發(fā)生沖突的，首先報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院處理，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，則一步到位，應(yīng)當(dāng)直接作出決定予以適用，如果國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)再走一步，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)最終裁決。例北京市人大制定的地方性法規(guī)與商務(wù)部制定的規(guī)章發(fā)生沖突，如果國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用北京市地方性法規(guī)，則直接適用，如果國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用商務(wù)部規(guī)章，則應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決適用。第二，如果行政規(guī)章之間發(fā)生沖突的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院裁決。第三，經(jīng)授權(quán)制定的行政法規(guī)與法律發(fā)生沖突的，由授權(quán)機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。（2）同一機(jī)關(guān)制定的立法文件。解決沖突的基本原則為：新法優(yōu)于舊法；特別法優(yōu)于一般法；新的一般法與舊的特別法發(fā)生沖突時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。2．監(jiān)督的結(jié)果。（1）既可撤銷又可改變。如果監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，則監(jiān)督機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，既有權(quán)改變，也有權(quán)撤銷該立法文件。例如上下級(jí)政府、各級(jí)政府與其所屬工作部門、各級(jí)人大與其常委會(huì)之間的關(guān)系都屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。例此處領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的監(jiān)督權(quán)和行政復(fù)議中上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督具有相似性，可以參照行政復(fù)議的相關(guān)理論予以理解掌握。區(qū)國(guó)稅局對(duì)某公司作出征稅5萬(wàn)元的決定，公司不服，申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)為市國(guó)稅局。行政復(fù)議是上級(jí)行政權(quán)審查下級(jí)行政權(quán)，是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議，即可審查合法性也可審查適當(dāng)性。市國(guó)稅局與被申請(qǐng)人區(qū)國(guó)稅局是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所以，在專業(yè)能力和執(zhí)法水平上，市局比區(qū)局更勝一籌。若市局經(jīng)過計(jì)算發(fā)現(xiàn)區(qū)局5萬(wàn)元這一數(shù)額有問題，正確的納稅數(shù)額應(yīng)當(dāng)是4．85萬(wàn)元，則市局作為復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)區(qū)局的具體行政行為直接作出改變。（2）只能撤銷不能改變。主要有3種情形：第一，監(jiān)督關(guān)系，即如果兩個(gè)機(jī)關(guān)之間是監(jiān)督關(guān)系，則監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷但是無(wú)權(quán)改變?cè)摿⒎ㄎ募＠绺骷?jí)人大與其同級(jí)政府、上下級(jí)人大之間都是監(jiān)督關(guān)系。第二，批準(zhǔn)關(guān)系，即如果兩個(gè)機(jī)關(guān)之間是批準(zhǔn)關(guān)系，則監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷，但是無(wú)權(quán)改變經(jīng)過授權(quán)制定的法律文件。例如自治條例和單行條例、設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)都是經(jīng)過上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效的，因?yàn)閮烧咧g實(shí)際上是上下級(jí)人大的關(guān)系。因此，如前所述，上級(jí)人大在監(jiān)督下級(jí)人大的立法文件時(shí)有權(quán)撤銷，但是無(wú)權(quán)改變?cè)摿⒎ㄎ募５谌?，授?quán)關(guān)系，即如果兩個(gè)機(jī)關(guān)之間存在授權(quán)立法的關(guān)系，則授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法文件，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)本身。例如，全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市人大及其常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。第三節(jié)規(guī)范性文件1．概念。規(guī)范性文件，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能夠反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。其范圍相當(dāng)于《行政復(fù)議法》第7條所指的“規(guī)定”，在行政復(fù)議和行政訴訟過程中可以對(duì)其合法性進(jìn)行附帶性審查。2．基本特征：（1）針對(duì)對(duì)象不特定性；（2）能夠反復(fù)適用。3．制定主體：各級(jí)政府及其工作部門。重點(diǎn)整理一、行政法規(guī)命題角度國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限三個(gè)權(quán)限：（1）執(zhí)行法律權(quán)，可以制定法律的配套法規(guī)；（2）憲法賦予權(quán)，可以制定自行性法規(guī)；（3）人大授予立法權(quán)，可以制定暫行法規(guī)。其中，經(jīng)人大授權(quán)立法的名稱只能為“暫行條例”，效力相當(dāng)于準(zhǔn)法律；如果與法律發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。授權(quán)期限一般為5年，期限屆滿6個(gè)月前報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)?；蚶m(xù)或轉(zhuǎn)。命題角度制定程序1．國(guó)務(wù)院只是組織起草，一般的行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院指定的一個(gè)或幾個(gè)部門起草；重要的行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制辦起草。2．送審稿的簽署、征求意見的方式、協(xié)調(diào)意見的規(guī)定（主要制度存爭(zhēng)議未協(xié)商的話，緩辦或退回）、緩辦和退回的適用。3．審議方式，一般是常務(wù)會(huì)議、特殊是傳批。命題角度解釋記住“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系：政府對(duì)應(yīng)政府，法制辦對(duì)應(yīng)法制辦。條文解釋或補(bǔ)充規(guī)定的，省級(jí)政府和部門要求國(guó)務(wù)院解釋，解釋文本由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門公布。具體應(yīng)用的解釋由省級(jí)政府和部門的法制辦要求國(guó)務(wù)院法制辦解釋。二、行政規(guī)章命題角度立法主體1．部門規(guī)章：國(guó)務(wù)院部門、具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)、被授權(quán)的直屬事業(yè)組織。2．設(shè)區(qū)市政府規(guī)章：所有284個(gè)設(shè)區(qū)市政府規(guī)章都有行政規(guī)章制定權(quán)。屬于地方法規(guī)的立法權(quán)限，但是行政管理迫切需要的可以制定地方政府規(guī)章，實(shí)施2年后，或廢或轉(zhuǎn)。3．省級(jí)地方規(guī)章：省級(jí)政府。延伸：三類規(guī)章的權(quán)限區(qū)別在于：（1）部門規(guī)章只能規(guī)定執(zhí)行上位法的內(nèi)容，沒有自主性；地方規(guī)章既可以規(guī)定執(zhí)行性內(nèi)容，也可以規(guī)定自主性內(nèi)容。但是設(shè)區(qū)市政府和自治州政府的規(guī)章僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)。（2）在設(shè)定行政許可時(shí)，三類規(guī)章中只有省級(jí)地方規(guī)章這一類有權(quán)設(shè)定1年以內(nèi)的非經(jīng)常性行政許可，其他兩類規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定。但是，三類規(guī)章都有行政許可的規(guī)定權(quán)。（3）在設(shè)定行政處罰時(shí)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章都有權(quán)設(shè)定警告和一定數(shù)額的罰款處罰。另外，部門規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額由國(guó)務(wù)院決定；地方政府規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額由省級(jí)人大常委會(huì)決定。命題角度備案請(qǐng)將備案與批準(zhǔn)比較學(xué)習(xí)。1．《立法法》中的批準(zhǔn)有：一是自治條例、單行條例要經(jīng)過批準(zhǔn)。其中自治區(qū)的報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；自治州和自治縣的報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。二是設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。2．備案的規(guī)則：其一，不需找同級(jí)，更不需找下級(jí)，只需找上級(jí)備案。其二，經(jīng)過批準(zhǔn)的立法文件不需找批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。其三，負(fù)責(zé)備案的是各級(jí)政府和人大常委會(huì)。其中，規(guī)章不需要找全國(guó)人大常委會(huì)備案。例1．唐山市人大制定的唐山市地方性法規(guī)報(bào)備案，首先找省一級(jí)：河北省政府需要備案。因?yàn)樘粕绞惺墙?jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市，其制定的地方性法規(guī)要經(jīng)過河北省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，所以，河北省人大常委會(huì)作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，不需備案。再找中央一級(jí)：國(guó)務(wù)院要備案，全國(guó)人大常委會(huì)要備案。例2．廣州市政府制定的規(guī)章報(bào)備案要找：廣州市人大常委會(huì)、廣東省政府、廣東省人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院。命題角度適用與沖突《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對(duì)此規(guī)定的不多，需要結(jié)合《立法法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)。重點(diǎn)掌握沖突解決的原則。1．同一機(jī)關(guān)的立法：特別優(yōu)于一般；新優(yōu)于舊；新的一般的與舊的特別的沖突，應(yīng)當(dāng)裁決。2．不同機(jī)關(guān)的同一位階的立法：掌握地方性法規(guī)與部門規(guī)章的沖突解決方法——“找家長(zhǎng)”，即國(guó)務(wù)院裁決適用地方性法規(guī)的，直接適用；國(guó)務(wù)院認(rèn)為適用部門規(guī)章的，再走一步，找全國(guó)人大常委會(huì)裁決。第十章行政訴訟法概述第一節(jié)行政訴訟概述一、行政訴訟的概念在研究行政訴訟法之前，人們需要先認(rèn)識(shí)行政訴訟。在我國(guó)，行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起訴訟，由法院依法行使行政審判權(quán)解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。二、行政訴訟的特征1行政訴訟是通過審查行政行為合法性的方式解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的一般標(biāo)準(zhǔn)，即合法性審查原則。所謂合法性審查，是指法院受理行政案件，對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟行為。合法性審查是對(duì)法院行使司法審查權(quán)的限制，即法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)，原則上只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出判決駁回原告訴訟請(qǐng)求或撤銷行政行為的決定。2行政訴訟當(dāng)事人地位具有特殊性。行政訴訟作為“民告官”的訴訟類型，其當(dāng)事人身份具有鮮明的恒定性，即“兩造恒定”。行政訴訟的原告恒定為作為行政管理相對(duì)一方的公民、法人或者其他組織；行政訴訟的被告恒定為作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。當(dāng)行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織不是作為行政主體，而是作為行政管理相對(duì)人時(shí)，也可以成為行政訴訟的原告。3行政訴訟是法院通過審判方式進(jìn)行的一種司法活動(dòng)。法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，是行政訴訟的主管機(jī)構(gòu)。法院的行政審判與行政機(jī)關(guān)的行政司法、行政復(fù)議之間存在原則上的區(qū)別。行政司法是行政機(jī)關(guān)就行政相對(duì)人之間的民事糾紛所作出的調(diào)解、裁決等行為；行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查的行為。第二節(jié)行政訴訟法概述一、行政訴訟法的含義行政訴訟法是關(guān)于行政訴訟的法律規(guī)范的總稱。具體而言，行政訴訟法是調(diào)整行政訴訟活動(dòng)的法律規(guī)范系統(tǒng)，包括規(guī)定法院和訴訟參加人在行政訴訟過程中所進(jìn)行的各種訴訟活動(dòng)的規(guī)則，以及規(guī)范與此有關(guān)的各種訴訟關(guān)系的法律規(guī)則。二、行政訴訟法的立法目的立法目的是立法者通過立法活動(dòng)形成法律文本以調(diào)整社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。行政訴訟法的立法目的，既是立法政策的直接體現(xiàn)，更是法律價(jià)值的理性判斷。新《行政訴訟法》第1條規(guī)定“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”可見，該法在行政訴訟的功能定位上具有四重目的。（一）首要目的保證法院公正、及時(shí)審理行政案件。法院是《行政訴訟法》最主要的適用主體，“公正”、“及時(shí)”審理行政案件是對(duì)法院適用《行政訴訟法》的基本要求。1公正乃司法之核心價(jià)值追求，司法機(jī)關(guān)能夠公正審理案件是國(guó)家設(shè)置司法制度的預(yù)設(shè)前提。從一定意義上說，公平正義是司法工作的生命線，“司法是維護(hù)公平正義的最后一條防線”。法院公正審理案件，要求全面充分調(diào)查案件事實(shí)，正確適用法律規(guī)范，裁量適當(dāng)，切實(shí)解決矛盾和爭(zhēng)議。2及時(shí)是對(duì)審判效率的要求。正所謂“遲到的公正不是公正”，《行政訴訟法》對(duì)法院審判的各個(gè)環(huán)節(jié)的期限都作出了規(guī)定，法院審理行政案件，要在可能的情況下盡量提高效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政爭(zhēng)議的及時(shí)解決。（二）基本目的解決行政爭(zhēng)議。所謂“行政訴訟”，按照《說文》的解釋，“訴，告也”，即基于一定的行政權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，一方當(dāng)事人向特定的法院提出的進(jìn)行審判的請(qǐng)求；“訴，爭(zhēng)也”，即在法庭上爭(zhēng)辯是非曲直。可見，訴訟緣起于爭(zhēng)議，終止于爭(zhēng)議的解決，沒有行政主體與利害關(guān)系人之間的行政爭(zhēng)議，不是為了解決行政爭(zhēng)議，何來(lái)的行政訴訟呢？故，行政訴訟的基本目的就在于通過對(duì)行政案件的審理和裁判，以達(dá)到解決行政爭(zhēng)議之目的。舊法中沒有規(guī)定這一目的，并在法條中明確規(guī)定了行政訴訟不得調(diào)解，導(dǎo)致行政訴訟案件往往“案結(jié)事不了，官了民不了”，上訴率常年接近80%，無(wú)法達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч?。為此，新法中不僅開宗明義地規(guī)定了行政訴訟的基本目的是解決行政爭(zhēng)議，更是規(guī)定了行政訴訟在特殊情形下適用調(diào)解，這為保護(hù)公民合法權(quán)益、解決行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了法律保障。（三）核心目的保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政訴訟法作為“民告官”的控權(quán)制度安排，其最核心的價(jià)值就是“保護(hù)公民權(quán)，控制行政權(quán)”。所以，行政訴訟法最重要的目的就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為了破除“立案難、審理難”的“民告官”困局，新《行政訴訟法》第3條專門就保障原告起訴權(quán)利作出了規(guī)定：“法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！?“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”。行政行為利害關(guān)系人具有起訴權(quán)是其合法權(quán)益能夠得到司法救濟(jì)的前提和保障。起訴權(quán)的性質(zhì)是一種請(qǐng)求權(quán)，也是一種基本權(quán)利，法院應(yīng)當(dāng)采取必要措施保障利害關(guān)系人的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的案件予以立案受理，對(duì)于依法不予受理的案件也應(yīng)當(dāng)作出釋明。2行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。基于地方法院在人、權(quán)、物方面對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的依賴現(xiàn)狀，我國(guó)行政訴訟中存在嚴(yán)重的司法不獨(dú)立和不公正問題。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)“官本位”思想嚴(yán)重，奉行“權(quán)大于法”的理念，不愿意當(dāng)被告；有的行政機(jī)關(guān)濫用“大局”、“中心工作”等名義，給法院受理案件制造壓力；有的行政官員目中無(wú)法，凌駕于法律之上，非法干預(yù)、阻礙法院受理案件。為此，新法重申法院獨(dú)立受理行政案件，不受行政機(jī)關(guān)及其工作人員的干預(yù)、阻礙。3“告官要見官”。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。（1）本條屬于宣示性的原則條款，具有倡導(dǎo)意義：首先，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范自身的行政執(zhí)法行為。其次，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人注意培養(yǎng)依法應(yīng)訴的能力，能夠在法庭上直面作為原告的人民群眾。最后，最重要的是，通過真槍實(shí)彈的庭審活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政官員的普法教育和法制宣傳，培育其敬畏法律尊重私權(quán)的法律意識(shí)。誠(chéng)如《易經(jīng)》中所言“觀乎天文，以察時(shí)變；觀乎人文，以化成天下”。在當(dāng)下中國(guó)，行政訴訟的一項(xiàng)重要功能就是通過庭審中法院的專業(yè)審判活動(dòng)來(lái)感化行政官員，用司法權(quán)監(jiān)督和影響行政權(quán)，逐漸將其召喚到依法行政的道路上來(lái)。從而，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，建設(shè)法治政府，充分保護(hù)公民的合法權(quán)益。（2）實(shí)施辦法：根據(jù)最高院2015年4月20日通過的《關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》第5條之規(guī)定，“行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人?！笨梢姡琣)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是其法定義務(wù)，原則上應(yīng)當(dāng)出庭參加庭審。b)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人即行政機(jī)關(guān)的法定代表人，也包括行政機(jī)關(guān)分管該行政職能的副職負(fù)責(zé)人。c)在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情況下，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭。因?yàn)楸桓嫘姓C(jī)關(guān)才有權(quán)委托訴訟代理人，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不是行政訴訟的當(dāng)事人，無(wú)權(quán)委托訴訟代理人，所以，此處的“委托”應(yīng)當(dāng)?shù)韧谖?。d)根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定的精神，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)健全政府法律顧問制度。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。（四）特有目的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)?！缎姓V訟法》與《民事訴訟法》《刑事訴訟法》不同，其規(guī)范的是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查和監(jiān)督，所以，監(jiān)督行政權(quán)成為行政訴訟活動(dòng)特有的目的。舊法中此處規(guī)定的是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，本次修法將“維護(hù)”刪除的理由在于：首先，在行政管理法律關(guān)系中，“官管民”決定了行政主體處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，擁有國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行行政管理活動(dòng)，而行政相對(duì)人處于弱勢(shì)，缺乏權(quán)益的自我保護(hù)能力，由此而產(chǎn)生的行政糾紛，必須通過另一種國(guó)家權(quán)力居中公正裁判才能得以解決。因此，國(guó)家建立行政訴訟的目的就在于用司法權(quán)來(lái)監(jiān)督和制約行政權(quán)。就我國(guó)目前行政執(zhí)法的狀況而言，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的“監(jiān)督”和“制約”是必要的。如果確定“維護(hù)”這一立法目的，則實(shí)現(xiàn)控制行政權(quán)保護(hù)公民權(quán)的核心目的將淪為空談。其次，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為在其成立并生效之后，依法當(dāng)然地具有了約束力和執(zhí)行力，并不需要法院進(jìn)行維護(hù)。最后，行政訴訟中出現(xiàn)的“立案難、審理難、執(zhí)行難”已經(jīng)嚴(yán)重削弱了“民告官”這一訴訟形式的法律效果，人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，甚至出現(xiàn)“信訪不信法”的現(xiàn)象。為了解決這些突出問題，適應(yīng)“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的新要求，有必要突出行政訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)方面的功能。第三節(jié)行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系在我國(guó)，根據(jù)案件性質(zhì)的不同和解決這些不同案件的需要，形成了三類不同的訴訟，即民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟。在這三類訴訟中，行政訴訟與民事訴訟具有更多的共同點(diǎn)。一、行政訴訟中可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定由于行政訴訟在許多方面與民事訴訟接近，在若干原則和制度方面都存在著共同和相同之處，而在立法層面上《民事訴訟法》較之《行政訴訟法》更為詳實(shí)細(xì)致，本著立法經(jīng)濟(jì)和便宜的原則，相關(guān)規(guī)定一直都進(jìn)行了參照適用。這次新《行政訴訟法》更是具體列舉了適用的范圍，該法第101條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！?適用的前提：《行政訴訟法》對(duì)相關(guān)問題沒有規(guī)定，而《民事訴訟法》作出了規(guī)定，并且適用該相關(guān)規(guī)定審理行政案件不違反行政訴訟的基本理念、原則和精神。2適用的范圍：具體列舉為，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督。從法律條文上，主要有第四十九條第一款和第三款、第五十九條、第六十條、第六十五條第一款、第六十七條第一款、第七十二條、第七十三條、第八十一條~第九十二條、第一百條、第一百一十條第三款、第一百二十四條、第一百二十七條、第一百三十六條、第一百四十六條、第一百四十七條、第一百五十條~第一百五十二條、第一百五十四條、第一百五十九條、第一百六十條、第一百六十七條、第一百七十一條、第一百七十三條、第一百七十四條、第二百零一條、第二百零七條、第二百二十四條、第二百二十六條、第二百三十六條、第二百三十九條等條款。二、行政附帶民事訴訟（一）相關(guān)立法新《行政訴訟法》第61條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。”本條就是關(guān)于行民交叉案件一并審理即行政附帶民事訴訟的規(guī)定。最高院《關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》第17條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織請(qǐng)求一并審理行政訴訟法第61條規(guī)定的相關(guān)民事爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出?！钡?8條規(guī)定：“人民法院在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議的，民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理。審理行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作裁決的案件，一并審理民事爭(zhēng)議的，不另行立案。”第19條：“人民法院一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議，適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，法律另有規(guī)定的除外。當(dāng)事人在調(diào)解中對(duì)民事權(quán)益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據(jù)。行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)分別裁判。當(dāng)事人僅對(duì)行政裁判或者民事裁判提出上訴的，未上訴的裁判在上訴期滿后即發(fā)生法律效力。第一審人民法院應(yīng)當(dāng)將全部案卷一并移送第二審人民法院，由行政審判庭審理。第二審人民法院發(fā)現(xiàn)未上訴的生效裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序再審?！保ǘ┓ɡ矸治?立法的理由和意義。行政爭(zhēng)議按照糾紛構(gòu)成可以分為單純的行政爭(zhēng)議和伴隨著民事糾紛的行政爭(zhēng)議。例1前者比如行政相對(duì)人李某對(duì)因?yàn)轳{車闖紅燈的違法行為被公安機(jī)關(guān)罰款200元而不服提起行政訴訟，此案只涉及行政機(jī)關(guān)公安局與行政相對(duì)人李某之間的行政爭(zhēng)議，并無(wú)其他關(guān)系人或法律關(guān)系的存在。例2后者比如行政相對(duì)人甲公司經(jīng)過市規(guī)劃局的行政許可，取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)了一幢十層樓房，該樓房遮擋了周邊一個(gè)四合院的采光，而四合院的房主劉某對(duì)規(guī)劃局的行政許可行為不服，提起行政訴訟。此案中并列存在著行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議，行政爭(zhēng)議是劉某作為行政相關(guān)人對(duì)規(guī)劃局的行政許可行為不服，民事爭(zhēng)議是劉某對(duì)甲公司侵犯其相鄰權(quán)的行為不服。對(duì)于這類伴隨著民事糾紛的行政爭(zhēng)議，按照傳統(tǒng)處理辦法，應(yīng)當(dāng)將兩類爭(zhēng)議依照《行政訴訟法》和《民事訴訟法》分別立案、分別審理，浪費(fèi)了司法資源不說，還可能導(dǎo)致循環(huán)訴訟，影響司法效率，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。為了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議、減輕當(dāng)事人訟累、節(jié)約司法資源，有必要依當(dāng)事人的選擇，將相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭(zhēng)議納入一并審理的范圍。2特點(diǎn)（1）行政訴訟附帶民事訴訟實(shí)質(zhì)是兩種不同性質(zhì)訴訟的合并。行政訴訟解決的是行政爭(zhēng)議，民事訴訟解決的是民事糾紛，爭(zhēng)議性質(zhì)的不同決定了兩種訴訟制度的區(qū)別，也決定了兩種訴訟通常應(yīng)分別進(jìn)行。行政訴訟附帶民事訴訟存在的合理性在于，在兩種分屬不同訴訟系列的訴訟請(qǐng)求具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的情況下，將兩種訴訟合并審理，這將有助于節(jié)省訴訟成本，提高審判效率。（2）附帶民事訴訟的原告可以是行政訴訟的原告，但附帶民事訴訟的被告不能是行政訴訟的被告。（3）行政附帶民事訴訟案件，應(yīng)在法院行政審判庭審理，而不能在民事審判庭審理。也就是說，只能行政附帶民事，不得民事附帶行政。理由在于行政審判庭具有對(duì)行政案件的專屬管轄權(quán)。（4）行政附帶民事訴訟案件，民事部分應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟規(guī)則，行政部分應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟規(guī)則。（三）主要種類和適用條件法律規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中都可能出現(xiàn)行民交叉一并審理。以行政裁決和行政許可為例，分析如下：1行政裁決案件。被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，法院可以一并審理。行政裁決案件附帶解決民事爭(zhēng)議的條件：（1）行政機(jī)關(guān)作出的是行政裁決行為。行政裁決的對(duì)象為民事爭(zhēng)議，所以存在附帶民事訴訟解決民事爭(zhēng)議的前提。（2）行政裁決行為違法。如果行政裁決行為合法，也就不需要法院去解決作為行政裁決對(duì)象的民事爭(zhēng)議。（3）民事爭(zhēng)議當(dāng)事人在行政訴訟中一并提出了解決民事爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求。如果當(dāng)事人沒有提出解決民事爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求，即使行政裁決行為違法，法院也只能作出撤銷并責(zé)令重作的判決。例甲乙兩村相鄰，就同一塊林地權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議，協(xié)商不成，雙方將爭(zhēng)議提交主管機(jī)關(guān)省林業(yè)局申請(qǐng)裁決，省林業(yè)局裁決該地歸甲村所有，而乙村不服提起行政訴訟。［辨析］本案中存在兩個(gè)法律關(guān)系，一是省林業(yè)局建立的行政裁決法律關(guān)系，甲村是行政相對(duì)人，乙村是行政相關(guān)人。二是甲乙兩村之間就林地權(quán)屬的民事法律關(guān)系。乙村以省林業(yè)局為被告提起行政訴訟，甲村是本案的第三人。如果法院審理認(rèn)定該行政裁決違法，而甲乙兩村主動(dòng)申請(qǐng)法院就該塊林地的權(quán)屬進(jìn)行審理判決，則法院可以一并審理。2行政許可訴訟中附帶解決民事賠償問題。在行政許可案件中，行政相對(duì)人實(shí)施行政機(jī)關(guān)已經(jīng)許可的某種行為時(shí)，行政相關(guān)人認(rèn)為侵犯了自己的民事權(quán)益，行政相關(guān)人在已經(jīng)進(jìn)行的行政許可案件中，請(qǐng)求一并解決行政相對(duì)人對(duì)其的民事賠償問題的，法院可以合并審理。行政許可訴訟中附帶解決民事賠償?shù)臈l件包括：（1）必須是行政許可訴訟案件。行政相對(duì)人實(shí)施行政機(jī)關(guān)已經(jīng)許可的某種行為時(shí)，行政相關(guān)人認(rèn)為侵犯了自己的民事權(quán)益。（2）案件中存在民事賠償問題。（3）當(dāng)事人主動(dòng)提出一并解決民事賠償問題的請(qǐng)求。例市工商局許可某化工廠建廠投產(chǎn)，該廠是重污染企業(yè)，生產(chǎn)過程中對(duì)工廠周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染。附近的居民以相鄰環(huán)境權(quán)人的身份對(duì)市工商局的行政許可行為提起行政訴訟。［辨析］本案中存在兩個(gè)法律關(guān)系，一是市工商局建立的行政許可法律關(guān)系，相對(duì)人是化工廠，附近居民是相關(guān)人，如果法院判被告敗訴，則市工商局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)原告行政賠償責(zé)任。二是化工廠與附近居民之間的環(huán)境侵權(quán)的民事法律關(guān)系，化工廠應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)居民的民事賠償責(zé)任。在行政訴訟過程中，原告居民如果請(qǐng)求法院一并解決化工廠的民事賠償責(zé)任，法院可以將行政訴訟與民事訴訟一并審理。三、先民后行在行政訴訟中，法院認(rèn)為該行政案件審理需要以相關(guān)民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。例當(dāng)事人以作為行政行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈(zèng)與、抵押、婚姻等民事法律關(guān)系無(wú)效或者應(yīng)當(dāng)撤銷為由，對(duì)行政行為提起行政訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事爭(zhēng)議，民事爭(zhēng)議處理期間不計(jì)算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；行政案件已經(jīng)受理的，法院應(yīng)當(dāng)裁定中止訴訟。中止事由消失后，恢復(fù)案件審理。（四）審理程序1請(qǐng)求的提出期限當(dāng)事人請(qǐng)求法院一并審理民事爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。2立案與審理（1）法院在涉及許可、登記、征收、征用等行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議的，民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理。（2）法院在審理行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作裁決的案件中，一并審理民事爭(zhēng)議的，則不需要另行立案。3法律適用法院一并審理相關(guān)民事爭(zhēng)議，適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，法律另有規(guī)定的除外。4當(dāng)事人在調(diào)解中對(duì)民事權(quán)益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據(jù)。5裁判和二審程序（1）行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)分別裁判。（2）當(dāng)事人僅對(duì)行政裁判或者民事裁判提出上訴的，未上訴的裁判在上訴期滿后即發(fā)生法律效力。第一審人民法院應(yīng)當(dāng)將全部案卷一并移送第二審人民法院，由行政審判庭審理。第二審人民法院發(fā)現(xiàn)未上訴的生效裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序再審。（五）例外情形有下列情形之一的，法院應(yīng)當(dāng)作出不予準(zhǔn)許一并審理民事爭(zhēng)議的決定，并告知當(dāng)事人可以依法通過其他渠道主張權(quán)利：1法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的；2違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定的；3已經(jīng)申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟的；4其他不宜一并審理的民事爭(zhēng)議。當(dāng)事人對(duì)不予準(zhǔn)許的決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。特別提示行政訴訟與刑事訴訟的關(guān)系1終結(jié)訴訟。當(dāng)事人只有一個(gè)違法行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出行政處理或處罰，當(dāng)事人不服提起行政訴訟。法院在行政訴訟的審理過程中發(fā)現(xiàn)該案不屬于行政案件，而是刑事案件，則應(yīng)當(dāng)終結(jié)行政訴訟，將案件全部材料移送司法機(jī)關(guān)審查。例王某毆打他人被公安機(jī)關(guān)行政拘留15天，王某不服提起行政訴訟，法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)王某的毆打行為已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪，則應(yīng)當(dāng)終結(jié)行政訴訟，將案件和全部材料移送司法機(jī)關(guān)。2中止訴訟。當(dāng)事人有一個(gè)行政違法行為，并有另一個(gè)行為涉嫌構(gòu)成犯罪，行政機(jī)關(guān)只發(fā)現(xiàn)行政違法行為并對(duì)其作出行政處理或處罰，當(dāng)事人不服提起行政訴訟。法院在行政訴訟的審理過程中發(fā)現(xiàn)該行政行為的合法性問題與當(dāng)事人的另一行為是否構(gòu)成犯罪相關(guān)聯(lián)，行政訴訟的審理需要以刑事犯罪的成立與否為前提。則法院應(yīng)當(dāng)先中止行政訴訟，等待刑事案件的審理結(jié)果出來(lái)之后再繼續(xù)行政訴訟的審理。例甲公司被市工商局以違法使用無(wú)知識(shí)產(chǎn)權(quán)原材料生產(chǎn)為由罰款20萬(wàn)元，甲公司不服提起行政訴訟，法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)，甲公司生產(chǎn)所使用原材料是從外國(guó)進(jìn)口，而公安機(jī)關(guān)正以其進(jìn)口行為涉嫌走私犯罪進(jìn)行刑事偵查。如果走私犯罪罪名成立，則甲公司對(duì)生產(chǎn)使用的原材料就沒有依法享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)。如果走私犯罪罪名不成立，則甲公司對(duì)生產(chǎn)使用的原材料就依法享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)。可見，該案的行政訴訟審理需要以刑事責(zé)任的追究為前提，法院應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟，等待刑事案件的審理結(jié)果出來(lái)之后，根據(jù)其結(jié)果再?zèng)Q定是否繼續(xù)行政訴訟的審理。3繼續(xù)審理。當(dāng)事人有一個(gè)行政違法行為，并有另一個(gè)行為涉嫌構(gòu)成犯罪，行政機(jī)關(guān)只發(fā)現(xiàn)行政違法行為并對(duì)其作出行政處理或處罰，當(dāng)事人不服提起行政訴訟。法院在行政訴訟的審理過程中發(fā)現(xiàn)了當(dāng)事人的另一行為涉嫌犯罪，但是此行為與正在審理的行政案件之間并無(wú)關(guān)聯(lián)，則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)行政訴訟的審理，只須將發(fā)現(xiàn)的刑事方面的材料移送司法機(jī)關(guān)即可。例劉某因與他人斗毆被公安機(jī)關(guān)罰款2000元，劉某不服提起行政訴訟。法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)劉某此前還有一個(gè)盜竊犯罪行為，因?yàn)樵撔淌路缸镄袨榕c正在審理的行政案件之間并無(wú)關(guān)聯(lián)，則法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)案件審理，并將刑事方面的材料移送司法機(jī)關(guān)。命題角度行政訴訟法的立法目的重點(diǎn)掌握：（1）首要目的；（2）基本目的；（3）核心目的；（4）特有目的。命題角度行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系重點(diǎn)掌握：（1）行政訴訟中可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定；（2）行政附帶民事訴訟；（3）先民后行。命題角度行政法試題中的民事法律關(guān)系干擾在很多行政法試題中，都要求解決與某種民事法律關(guān)系緊密了解的行政法律關(guān)系問題。做這類行政法試題，一定要記住一點(diǎn)，那就是必須用行政法的思維方式和解答套路來(lái)做題，而不能將在民法中學(xué)習(xí)的知識(shí)直接用在行政法試題上。例1997年沈某取得一房屋的房產(chǎn)證。2001年5月其兒媳李某以委托代理人身份到某市房管局辦理?yè)Q證事宜，在申請(qǐng)書一欄中填寫“房屋為沈某、沈某某（沈某的兒子）共有”，但沈某后領(lǐng)取的房產(chǎn)證中在共有人一欄空白。2005年沈某將此房屋賣給趙某，并到某市房管局辦理了房屋轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，趙某領(lǐng)取了房產(chǎn)證。沈某某以他是該房屋的共有人為由向某市人民政府申請(qǐng)復(fù)議，某市人民政府以房屋轉(zhuǎn)移登記事實(shí)不清撤銷了房屋登記。趙某和沈某不服，向法院提起行政訴訟。下列哪些說法是正確的?（2006年試卷二第83題）BCA沈某某和李某為本案的第三人B某市房管局辦理此房屋轉(zhuǎn)移登記行為是否合法不屬本案的審查對(duì)象C某市房管局為沈某辦理?yè)Q證行為是否合法不屬本案的審查對(duì)象D李某是否有委托代理權(quán)是法院審理本案的核心［辨析］①沈某某是房屋的共有人，并經(jīng)過申請(qǐng)行政復(fù)議將趙某領(lǐng)取的房產(chǎn)證撤銷，其與被訴的行政行為之間存在著行政法上的利害關(guān)系，是本案的第三人。至于李某，案中沈某曾委托李某代理辦理房產(chǎn)證換證事宜，這是典型的民事代理利害關(guān)系，屬于民事法律調(diào)整范圍，行政法不予調(diào)整，故李某與被訴的行政行為之間不存在行政法上的法律關(guān)系，當(dāng)然不可能是本案的第三人。同時(shí)，李某是否有委托代理權(quán)限，也不屬于本案審理的對(duì)象。故A、D錯(cuò)誤。②行政訴訟審理原則是“不告不理”，即審理對(duì)象是被訴的行政行為。本案中被訴行政行為是市政府撤銷房屋登記的行政復(fù)議決定，審理對(duì)象就是市政府的行為，而不是某市房管局辦理此房屋轉(zhuǎn)移登記以及換證行為。故B、C正確。第十一章行政訴訟的受案范圍受理的受理的案件不受理的案件1、法律列舉的受案范圍：⑴行政處罰案件；⑵強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行案件；⑶行政許可案件；⑷行政確認(rèn)案件；⑸征收征用及其補(bǔ)償案件；⑹行政不作為案件；⑺經(jīng)營(yíng)自主權(quán)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)案件；⑻濫用權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)案件；⑼“三亂”案件；⑽行政給付案件、⑾行政協(xié)議案件（行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。例如：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議等）；⑿侵犯其他合法權(quán)益案件。2、理論發(fā)展確定的行為：⑴行政裁決、⑵行政確認(rèn)、⑶行政獎(jiǎng)勵(lì)、⑷行政檢查。3、司法解釋規(guī)定的受案范圍：⑴公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的案件；⑵國(guó)際貿(mào)易案件；⑶反傾銷案件；⑷反補(bǔ)貼案件1、《行政訴訟法》排除的案件：⑴國(guó)家行為；⑵抽象行政行為；⑶內(nèi)部行政行為；⑷終局裁決2、《若干解釋》排除的案件：⑴《刑事訴訟法》明確授權(quán)的行為；⑵行政調(diào)解、仲裁；⑶不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)；⑷駁回申訴的重復(fù)處理行為；⑸對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為行政訴訟受案范圍概述行政訴訟的受案范圍，又稱行政審查權(quán)范圍或者可訴行為范圍，是指法院受理并審理行政爭(zhēng)議的范圍。這一范圍，從法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上講，是明確法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為擁有司法審查權(quán)；從公民、法人或者其他組織的角度而言，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為不服可以向法院起訴，以尋求司法救濟(jì)。行政訴訟為公民權(quán)利受到行政權(quán)侵害時(shí)提供司法救濟(jì)，行政訴訟的受案范圍關(guān)系到公民權(quán)利受司法保護(hù)的范圍，因此，受案范圍是體現(xiàn)行政訴訟制度進(jìn)步的一個(gè)重要指標(biāo)。行政訴訟受案范圍制約著管轄、證據(jù)、程序以及判決等規(guī)定，是行政訴訟法其他部分的前提和基礎(chǔ)。行政訴訟的受案范圍指的是法院受理行政訴訟案件的范圍，并不包括非訴行政執(zhí)行案件。第二節(jié)受案范圍的確定模式與行政復(fù)議受案范圍的確定方法類似，我國(guó)行政訴訟受案范圍是通過概括、列舉加雙重兜底的方式確定的。其中，新《行政訴訟法》第2條是關(guān)于概括式的規(guī)定；第12條第1款前11項(xiàng)屬于肯定式列舉，第13條屬于否定式列舉；所謂雙重兜底，則是第12條第1款第12項(xiàng)的規(guī)定和第2款的規(guī)定。一、概括式新《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”1主體標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，行政訴訟“兩造恒定”，只允許“民告官”，不允許“官告民”。所以，作為行政訴訟的原告，必須是與行政行為存在利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)在行政管理中沒有行使自己的行政職權(quán)，而是處于被管理的行政相對(duì)人地位，則也有權(quán)提起行政訴訟。作為行政訴訟的被告，只能是在行政管理法律關(guān)系中處于行政主體地位的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。其中法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織，是指依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而行使特定公共行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。例被授權(quán)組織的范圍一般包括：社會(huì)團(tuán)體（如工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、律師協(xié)會(huì)），事業(yè)與企業(yè)組織（如高校、科研機(jī)構(gòu)、國(guó)有銀行、水電氣企業(yè)），基層群眾性自治組織（如村委會(huì)、居委會(huì)）。此類組織在被授權(quán)范圍內(nèi)是準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，以自己的名義作出行政行為，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，即為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告。2行為標(biāo)準(zhǔn)。作為受案范圍的行政行為不僅包括具體行政行為，行政機(jī)關(guān)的部分抽象行政行為也可以附帶審查。舊法中用具體行政行為概念，目的是與抽象行政行為相區(qū)別，當(dāng)時(shí)的主要考慮是限定行政訴訟的受案范圍。由于具體行政行為是一個(gè)相對(duì)概念，不科學(xué)、不準(zhǔn)確，實(shí)踐中有的地方法院不愿受理行政案件，對(duì)具體行政行為作過窄解釋，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件不受理，客觀上造成立案難。實(shí)際上，對(duì)哪些具體行政行為可訴，哪些具體行政行為不可訴，法律作了明確列舉，沒有必要再?gòu)母拍钌霞右韵拗?。因此，新法用“行政行為”取代“具體行政行為”，與“規(guī)范性文件”相對(duì)應(yīng)，解決行政行為概念存在的模糊空間，實(shí)際上擴(kuò)大了受案范圍。關(guān)于對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的附帶審查問題，新《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！痹摋l創(chuàng)設(shè)了在行政訴訟中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的制度。抽象行政行為的附帶審查，需要注意以下幾點(diǎn)：（1）部分。行政行為所依據(jù)的必須是規(guī)章以下的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，不包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和國(guó)務(wù)院決定。（2）附帶。當(dāng)事人必須是在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不得直接就規(guī)范性文件提起訴訟。例劉某對(duì)縣工商局依據(jù)省工商局的通知向其作出的罰款2000元行為不服，只能在對(duì)縣局的罰款這一行政行為提起訴訟的前提下，一并請(qǐng)求對(duì)省局的通知這一規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不得在沒有對(duì)罰款起訴的情況下，直接就通知提起訴訟。（3）期限：當(dāng)事人請(qǐng)求法院附帶審查抽象行政行為的，應(yīng)當(dāng)在第一審開庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。（4）審理標(biāo)準(zhǔn)：法院應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。經(jīng)過審查，法院認(rèn)為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件合法、有效、合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定行政行為合法性時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力，并且在裁判文書中引用。（5）處理：法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)如何處理？新《行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！弊罡咴骸蛾P(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》第21條規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！笨梢?，法院如果認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，不得直接在判決和裁定中予以撤銷或者宣告無(wú)效，而是不將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。需要注意的是，法院認(rèn)定規(guī)范性文件不合法，可以依法對(duì)行政行為作出判決，不需要中止案件的審理。3權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟受案范圍的權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，是指當(dāng)事人認(rèn)為具有可訴性的行政行為侵犯其合法權(quán)益。按照新《行政訴訟法》的規(guī)定，我國(guó)目前不存在公益的行政訴訟制度。特別提示1行政行為侵犯的必須是當(dāng)事人自身的權(quán)益，不能是他人的、國(guó)家的或者社會(huì)公共利益。2遭受侵犯的權(quán)益不局限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人的各種合法權(quán)益。二、列舉式（一）肯定式列舉法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：1行政處罰行為。對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的。2行政強(qiáng)制行為。對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的。在我國(guó)《行政強(qiáng)制法》中，行政強(qiáng)制是上位概念，其包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩類行為。按照新法的規(guī)定，此兩類行政強(qiáng)制行為都屬于行政訴訟的受案范圍。3行政許可行為。申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的。行政許可行為主要包括兩類：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人作出的是否準(zhǔn)予許可的決定；二是就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的行政行為。4自然資源行政確認(rèn)行為。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；5征收征用行為。對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的。我國(guó)的征收、征用及其補(bǔ)償制度是由2004年《憲法修正案》所確定的，《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”在法律上，征收和征用的內(nèi)涵和效果都不同。征收是指為了公共利益的需要，國(guó)家將私人所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制地征歸國(guó)有，影響的是公民對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；征用是為了公共利益的需要，國(guó)家強(qiáng)制性使用公民的私有財(cái)產(chǎn)，影響的是公民對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)。同時(shí)，實(shí)行征收、征用，需要遵守三個(gè)原則：一是公共利益需要；二是依照法定程序；三是依法給予補(bǔ)償。6不作為。申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。從要件上分析，此種情形勝訴需要滿足以下幾個(gè)條件：第一，原告所要求行政機(jī)關(guān)保護(hù)的是其合法權(quán)益。第二，行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)此合法權(quán)益的法定職責(zé)。第三，原告向有權(quán)行政機(jī)關(guān)提出了保護(hù)申請(qǐng)。第四，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)。7侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的。8排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的。此類行為一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)行地方保護(hù)主義，濫用行政權(quán)力干預(yù)和破壞市場(chǎng)交易秩序，主要包括：（1）對(duì)外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價(jià)格；（2）對(duì)外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；（3）采取專門針對(duì)外地商品的行政許可，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；（4）設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進(jìn)入或者本地商品運(yùn)出；（5）妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為。9“三亂”行為。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的。10行政給付行為。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的。11行政協(xié)議。根據(jù)最高院《關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的規(guī)定》之規(guī)定，所謂行政協(xié)議，是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而成立的一種雙方行為。因?yàn)楹贤囊环街黧w恒定為行政機(jī)關(guān)，具有鮮明的行政性，在合同的履行過程中應(yīng)當(dāng)遵循公益優(yōu)先等原則，所以，行政協(xié)議具有與民事合同不同的屬性。在實(shí)踐中大量存在的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議，雙方在合同訂立、履行、變更和解除過程中發(fā)生爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，提起訴訟的，法院可以依法受理。例此類行政協(xié)議主要包括：城市供水（節(jié)能減排、污水處理）特許經(jīng)營(yíng)合同、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償合同、委托培養(yǎng)合同、探礦權(quán)出讓合同、行政強(qiáng)制執(zhí)行合同等。其實(shí)，《最高法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》已經(jīng)將行政協(xié)議作為行政訴訟案由之一，在司法實(shí)踐中行政協(xié)議爭(zhēng)議也可以通過提起行政訴訟或者申請(qǐng)行政復(fù)議來(lái)得以解決，本次修法在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將其上升為法律條文。12司法解釋和其他法律規(guī)定可以起訴的案件。主要包括：（1）國(guó)際貿(mào)易行政案件。（2）反傾銷行政案件。（3）反補(bǔ)貼行政案件。（4）農(nóng)村集體土地行政案件。（5）政府信息公開案件。（6）行政復(fù)議案件。（二）否定式列舉新《行政訴訟法》第13條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。”1國(guó)家行為。國(guó)家行為是指國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等行為。判斷一個(gè)行政行為是否是國(guó)家行為，主要是看它的政治性是否已經(jīng)達(dá)到了一定的高度，即它的性質(zhì)是政治行為而不是法律行為。因?yàn)閲?guó)家行為具有主權(quán)性、政治性和整體性，其不屬于行政訴訟的受案范圍。2抽象行政行為。當(dāng)事人對(duì)抽象行政行為不服，不得直接地向法院提起訴訟。但是，對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件不服，可以在就相關(guān)行政行為提起行政訴訟的同時(shí)，一并請(qǐng)求法院予以審查。經(jīng)典例題根據(jù)發(fā)改委的規(guī)章規(guī)定，對(duì)于實(shí)行政府定價(jià)的藥品，在產(chǎn)品有效性和安全性明顯優(yōu)于其他企業(yè)同類產(chǎn)品，或與之相比治療周期和治療費(fèi)用明顯低的，實(shí)行政府單獨(dú)定價(jià)。2007年11月，發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于印發(fā)30種抗感染類藥品單獨(dú)定價(jià)方案（暫行）通知》，在該通知中，蘇氏藥業(yè)生產(chǎn)的100mg/片的氧氟沙星片最高零售價(jià)被核定為8元/10片、155元/20片，蘇氏藥業(yè)認(rèn)為這一單純定價(jià)行為不公平，欲尋求法律救濟(jì)。下列說法不正確的有：ACDA蘇氏對(duì)于發(fā)改委這一單獨(dú)定價(jià)行為可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議B蘇氏對(duì)于發(fā)改委就其藥品進(jìn)行單獨(dú)定價(jià)的行為可以提起行政訴訟C蘇氏在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)一并審查發(fā)改委的規(guī)章是否違法D發(fā)改委的單獨(dú)定價(jià)行為屬于抽象行政行為，不可訴［破題要領(lǐng)］①關(guān)于A選項(xiàng)，發(fā)改委屬國(guó)務(wù)院部門，當(dāng)事人對(duì)其作出的行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，只能向其提出，而不能向國(guó)務(wù)院提出。故A錯(cuò)誤，當(dāng)選。②關(guān)于B、D選項(xiàng)，本案中，發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于印發(fā)30種抗感染類藥品單獨(dú)定價(jià)方案（暫行）通知》，在該通知中，蘇氏藥業(yè)生產(chǎn)的100mg/片的氧氟沙星片最高零售價(jià)被核定為8元/10片、155元/20片，該行為針對(duì)的對(duì)象就是包括蘇氏藥業(yè)產(chǎn)品在內(nèi)的共30種抗感染類藥品，本通知不屬于反復(fù)適用的抽象行政行為。所以，該行為是可以直接提起訴訟的具體行政行為。故B正確，不當(dāng)選；D錯(cuò)誤，當(dāng)選。③關(guān)于C選項(xiàng)，發(fā)改委作出的規(guī)定是部門規(guī)章，行政復(fù)議程序中不得附帶審查。故C錯(cuò)誤，當(dāng)選。3內(nèi)部行政行為。內(nèi)部行政行為包括針對(duì)內(nèi)部組織的行為和針對(duì)內(nèi)部個(gè)人的行為，前者如行政主體對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置、合并、調(diào)整的行為，以及行政機(jī)關(guān)之間內(nèi)部的公文來(lái)往；后者是指人事處理行為。例對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任免等。內(nèi)部行政行為對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于自身建設(shè)問題，不屬于行政訴訟受案范圍。當(dāng)事人不服下列行為提起的訴訟，屬于行政訴訟受案范圍的是：（2011年試卷二第97題）AA某人保局以李某體檢不合格為由取消其公務(wù)員錄用資格B某公安局以新錄用的公務(wù)員孫某試用期不合格為由取消錄用C某人保局給予工作人員田某記過處分D某財(cái)政局對(duì)工作人員黃某提出的辭職申請(qǐng)不予批準(zhǔn)［破題要領(lǐng)］①選項(xiàng)A中李某參加公務(wù)員考試時(shí)并不是國(guó)家公務(wù)員，不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作人員，人保局對(duì)其作出的行為屬于行政行為，屬于受案范圍。故A當(dāng)選。②選項(xiàng)B、C、D中的取消錄用、處分、辭職申請(qǐng)不予批準(zhǔn)都是行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部公務(wù)員作出的人事處理決定，不具有行政行為的外部性，不屬于行政訴訟受案范圍。4終局行政決定行為。這是指法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。此處的“法律”只限于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件。終局行政決定行為主要包括：（1）相對(duì)終局的行政決定：國(guó)務(wù)院的復(fù)議決定?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府的行政行為不服的，向作出該行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！保?）絕對(duì)終局的行政決定：第一，省級(jí)政府的自然資源權(quán)屬?gòu)?fù)議決定。《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”第二，外國(guó)人出入境行政處罰?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返?4條規(guī)定：“外國(guó)人對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境措施不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定。其他境外人員對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的遣送出境措施不服，申請(qǐng)行政復(fù)議的，適用前款規(guī)定?！?刑事司法行為。刑事司法行為是指公安、國(guó)家安全等國(guó)家機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》的明確授權(quán)實(shí)施的行為。公安、國(guó)家安全機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的雙重身份，可以對(duì)刑事犯罪嫌疑人實(shí)施刑事強(qiáng)制措施，也可以對(duì)公民實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制措施。其中，行政行為可訴，司法行為不可提起行政訴訟。二者的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)有：（1）行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)。公安機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)和行使刑事司法行為的機(jī)構(gòu)在內(nèi)部有所劃分。公安機(jī)關(guān)的有關(guān)治安管理的行為一般由治安處、派出所等機(jī)構(gòu)承辦作出；而刑事司法行為一般由刑事偵查機(jī)構(gòu)承辦作出。（2）行為的目的。公安機(jī)關(guān)的行政行為主要是為了維護(hù)治安管理秩序，刑事司法行為則是為了偵查犯罪行為以及追究犯罪行為的需要。（3）行為的法律依據(jù)和程序。一般來(lái)說，公安機(jī)關(guān)作出刑事司法行為的，需要根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，履行比較完整的刑事訴訟程序；公安機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，則一般是依據(jù)《治安管理處罰法》以及其他相關(guān)法律中關(guān)于行政行為程序的規(guī)定等。甲公司與乙公司簽訂建設(shè)工程施工合同，甲公司向乙公司支付工程保證金30萬(wàn)元。后由于情況發(fā)生變化，原合同約定的工程項(xiàng)目被取消，乙公司也無(wú)資金退還甲公司，甲公司向縣公安局報(bào)案稱被乙公司法定代表人王某詐騙30萬(wàn)元。公安機(jī)關(guān)立案后，將王某傳喚到公安局，要求王某與甲公司簽訂了還款協(xié)議書，并將扣押的乙公司和王某的財(cái)產(chǎn)移交給甲公司后將王某釋放。下列哪些說法是正確的?（2006年試卷二第90題）BCA縣公安局的行為有刑事訴訟法明確授權(quán)，依法不屬于行政訴訟的受案范圍B縣公安局的行為屬于以辦理刑事案件為名插手經(jīng)濟(jì)糾紛，依法屬于行政訴訟的受案范圍C乙公司有權(quán)提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)縣公安局行為違法并請(qǐng)求國(guó)家賠償，法院應(yīng)當(dāng)受理D甲公司獲得乙公司還款是基于兩公司之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，乙公司的還款行為有效［破題要領(lǐng)］①公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》的明確授權(quán)實(shí)施的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。公安機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的雙重身份，因此，其行為也有行政行為與司法行為兩種。如何區(qū)分這兩種行為呢？就看有沒有《刑事訴訟法》的明確授權(quán)，有授權(quán)的就是司法行為，不屬于行政訴訟的受案范圍；沒有授