加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法與思考

/加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法和思索[內(nèi)容摘要]

制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略和對策是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，強化鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方法和手段。我國小城鎮(zhèn)類型多樣，發(fā)展水平差距較大，發(fā)展戰(zhàn)略和對策也各具特色。本文旨在分析我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的整體現(xiàn)狀及借簽閱歷，探討萊州市城港路街道的小城鎮(zhèn)建設(shè)在區(qū)劃調(diào)整后的新一輪發(fā)展走向。[關(guān)鍵詞]小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理一、我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀及閱歷（一）小城鎮(zhèn)的概念在我國的城鎮(zhèn)體系中，小城鎮(zhèn)是確定區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化的中心。它以人口聚集為主體，以物資開發(fā)、利用、生產(chǎn)為特點，以聚集效益為目的，是集政治、經(jīng)濟、物資為一體的有機實體。（二）我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本形勢十五屆三中全會提出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的大戰(zhàn)略”。中共中心、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干看法》，將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為“當(dāng)前和今后較長時期農(nóng)村改革和發(fā)展的一項重要任務(wù)”。國家“十五”支配把小城鎮(zhèn)建設(shè)列為農(nóng)村今后發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一?！靶〕擎?zhèn)，大戰(zhàn)略”曾成為事關(guān)全國特別是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的熱門話題。1978年全國只有2176座小城鎮(zhèn)，2000年猛增到20312座，僅山東省就有900多座，在目前的小城鎮(zhèn)中，有近90%是1978年之后增設(shè)的，年均增設(shè)820多座，增速迅猛。小城鎮(zhèn)之所以發(fā)展快速，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的帶動外，主要得益于其經(jīng)濟、社會管理體制改革走在了城市之前，經(jīng)濟領(lǐng)先轉(zhuǎn)由市場調(diào)整，社區(qū)領(lǐng)先向農(nóng)夫開放，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)領(lǐng)先在小城鎮(zhèn)啟動；阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和人口城鎮(zhèn)化的體制性障礙較少；農(nóng)夫進(jìn)入小城鎮(zhèn)比進(jìn)入大中城市付出的成本低，“扎根”簡潔，對政府壓力相對較小。小城鎮(zhèn)過去、現(xiàn)在和將來都是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和人口城鎮(zhèn)化的重要渠道，這是由我國勞動力資源豐富、資金短缺、技術(shù)落后的國情及小城鎮(zhèn)多勞動密集產(chǎn)業(yè)和多種成分小企業(yè)的經(jīng)濟特點所確定的。（三）目前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題由于發(fā)展時間短，總體上講，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)尚處于起步階段，須要從數(shù)量擴張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長轉(zhuǎn)變。我國小城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，但平均規(guī)模小，不足9000人，按非農(nóng)人口統(tǒng)計則規(guī)模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮(zhèn)的建設(shè)還有許多須要完善之處，如基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度須要健全完善；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機會少，對農(nóng)村勞動力吸納力小；社會保障不完善等問題存在，農(nóng)夫“扎根”還有后顧之憂。分而言之：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到的困難干脆阻礙了小城鎮(zhèn)建設(shè)的待續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從20世紀(jì)90年頭中期起先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的社會背景和外部環(huán)境發(fā)生了變更，整個國民經(jīng)濟進(jìn)入了新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場經(jīng)濟不斷完善，工業(yè)獲得長足發(fā)展，告辭了短缺經(jīng)濟，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品普遍過剩，由賣方市場轉(zhuǎn)入買方市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也遇到了結(jié)構(gòu)性困難，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的實力明顯減弱，也使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了資金及人流、物流的支持。2、“二元化”的戶籍結(jié)構(gòu)影響人流向小城鎮(zhèn)聚集。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發(fā)展起來的，是支配經(jīng)濟的產(chǎn)物，更是短缺經(jīng)濟的結(jié)果。附加在原有戶籍制度上的就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療、住房等各種權(quán)利和福利因素等都是支配經(jīng)濟條件下的特別產(chǎn)物，賜予了戶口不應(yīng)有的福利功能。本質(zhì)上正是這些不合理的功能把城鄉(xiāng)居民區(qū)分成了兩個發(fā)展機會和社會地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深化、社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，二元戶籍管理結(jié)構(gòu)對現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的制約和阻礙越來越明顯。社會經(jīng)濟的發(fā)展呼喊建立現(xiàn)代戶籍管理新體制。最近幾年，在國務(wù)院和公安部等有關(guān)部門的推動下，戶籍制度改革步伐明顯加快，各地結(jié)合本地實際，對改革戶籍管理制度進(jìn)行了一些有益地實踐和探究。但戶籍制度的陰影還在，戶籍制度的限制還在，還須要國家制定和配套相關(guān)政策、制度和法規(guī)。3、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)層次偏低。我國80％以上的小城鎮(zhèn)均由農(nóng)村型居民點發(fā)展而來，使這些小城鎮(zhèn)均具有較為典型的農(nóng)產(chǎn)品集散和初加工型城鎮(zhèn)的特點。這種建立在農(nóng)業(yè)開發(fā)之上的城鎮(zhèn)類型在發(fā)展中無疑缺乏足夠的竟?fàn)幜Γ呁漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式使各級小城鎮(zhèn)難以形成有效的競爭力。4、基礎(chǔ)設(shè)施不完善?，F(xiàn)有的許多小城鎮(zhèn)的城市建設(shè)沿襲了農(nóng)村型居民點的發(fā)展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套、城市景觀風(fēng)貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮(zhèn)的舒適度、平安性等不盡人意，進(jìn)而減小了小城鎮(zhèn)的吸引力，影響到小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。5、城鎮(zhèn)功能不健全，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動力、整合力不強。正是由于城鎮(zhèn)建設(shè)水平低、管理薄弱，使城鎮(zhèn)功能普遍較弱，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的的拉動性不強。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才和資金的引進(jìn)、產(chǎn)品技術(shù)的更新、產(chǎn)業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高。（四）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的對策1、提高對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的相識，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略來抓。各級政府要從實現(xiàn)跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)和兩個根本性轉(zhuǎn)變的高度。充分相識發(fā)展小城鎮(zhèn)對形成農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和擴大內(nèi)需、推動國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要作用。加強對農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的探討，把握小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，協(xié)調(diào)和處理好有關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化探討、規(guī)劃、建設(shè)和政策等問題，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為其中的一個重要方面來抓。2、要高起點規(guī)劃，分階段實施，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序地發(fā)展。確定要堅實樹立規(guī)劃是龍頭的觀念，用規(guī)劃去統(tǒng)領(lǐng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，做到規(guī)劃和設(shè)計先行。要深化傳統(tǒng)建設(shè)方式的改革，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工、分片開發(fā)、配套建設(shè)。3、要構(gòu)造支柱產(chǎn)業(yè)，增加小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場體系建設(shè)相結(jié)合。依據(jù)我國的國情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培植以農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、營銷為主的龍頭企業(yè)。同時還要辦好市場，激活經(jīng)濟，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)。確定要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行集中建設(shè)，只有這樣才能形成企業(yè)規(guī)模經(jīng)營和聚集效應(yīng)，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場。4、要探討和制定有利于農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)流淌的政策，實行進(jìn)城人口的市場化安置。通過各種途徑，想方設(shè)法為進(jìn)城農(nóng)夫就業(yè)創(chuàng)建條件。要改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流淌。為了激勵農(nóng)夫進(jìn)城,確定要在政策上予以傾斜，讓農(nóng)夫進(jìn)得來，住得下。5、充分調(diào)動社會各方面建設(shè)小城鎮(zhèn)的主動性。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是政府行為，更應(yīng)是市場行為。應(yīng)按市場經(jīng)濟規(guī)律，建立起以個人投資為主，政府和企業(yè)共同參和的投資機制，走地方財政投入啟動，基礎(chǔ)設(shè)施有償運用，公用事業(yè)收費和引進(jìn)外資等多元化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的路子。6、盡快建立符合小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會特點的行政管理體制。我國許多建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃偏小，總體實力偏弱，資源配置不合理，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化受到行政區(qū)劃的限制和制約，影響了小城鎮(zhèn)輻射和帶動作用的正常發(fā)揮。因此，有必要結(jié)合機構(gòu)改革，對規(guī)模較小的建制鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，同時還應(yīng)逐步削減鎮(zhèn)級機關(guān)工作人員。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法和思索(二)二、城港路街道小城鎮(zhèn)發(fā)展的探討城港路街道不僅僅表現(xiàn)為我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個單體形式，因其備建制鎮(zhèn)的要素，也有集鎮(zhèn)的特征，是我國小城鎮(zhèn)的典型體現(xiàn)。萊州市城港路街道是在2001年萊州市進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整后，由原開發(fā)區(qū)、大原鎮(zhèn)、朱由鎮(zhèn)合并而成，和萊州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)合署辦公。合并前的“一區(qū)兩鎮(zhèn)”都是萊州市經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃都是一家一盤棋，各項功能是“五臟俱全”，走的是小而全的路子。合并以后，重心向開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，而其它兩鎮(zhèn)的原駐地?zé)o論是在建設(shè)方面還是在管理方面都有所減弱。如何解決出現(xiàn)的這些新狀況、新問題，促進(jìn)城港路街道整體的協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前對小城鎮(zhèn)建設(shè)工作提出的新課題。筆者從事多年的村鎮(zhèn)建設(shè)工作，現(xiàn)依據(jù)自己在省委黨校建設(shè)經(jīng)濟管理專業(yè)近三年的學(xué)習(xí)，以及幾年來的視察，結(jié)合我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的大趨勢，對城港路街道的小城鎮(zhèn)建設(shè)提出如下見解。（一）現(xiàn)狀特點城港路街道南依萊州城區(qū)，西鄰萊州灣，北和三山島接壤，東和平里店鎮(zhèn)、程郭鎮(zhèn)毗鄰，省道三蘭線縱貫?zāi)媳?，大萊龍鐵路穿境而過，中心區(qū)距206高速路入口僅數(shù)公里，地理位置特別優(yōu)越。現(xiàn)行政區(qū)轄61個行政村，總?cè)丝?.6萬，行政區(qū)域面積99平方公里。轄區(qū)內(nèi)的萊州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是1992年經(jīng)山東省人民政府正式批準(zhǔn)成立的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積18平方公里，現(xiàn)建成區(qū)面積13平方公里。基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，目前基礎(chǔ)設(shè)施累計投資近5億元，共建成縱橫17條主干道路，總長度53公里，硬化面積95萬平方米，安裝路燈1450盞，綠化面積90萬平方米。供水、供電、排污、通訊、有線電視等設(shè)施齊全；工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，進(jìn)區(qū)項目300余個，總投資近30億元。原大原鎮(zhèn)、朱由鎮(zhèn)都曾經(jīng)是萊州市的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，其中原大原鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)較好，原朱由鎮(zhèn)商貿(mào)業(yè)較發(fā)達(dá)。（二）總體構(gòu)思今后一個時期，城港路街道小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的總體構(gòu)思是“一線一中心二區(qū)”，即沿省道“三蘭線”建設(shè)一條景觀限制線；依據(jù)"城市建設(shè)的新區(qū)、經(jīng)濟建設(shè)帶頭區(qū)，改革開放的前沿區(qū)"這一思路，把18平方公里的萊州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃區(qū)確定為工業(yè)主導(dǎo)型，行政辦公、金融商業(yè)、文教衛(wèi)生等功能配套發(fā)展的的街道政治經(jīng)濟文化中心，開發(fā)區(qū)規(guī)劃區(qū)是由工企業(yè)發(fā)展起來的，常住人口相對較少，又緊鄰城區(qū)，近期不適宜建設(shè)大規(guī)模的商業(yè)設(shè)施，而應(yīng)以和居民區(qū)配套的小型商業(yè)服務(wù)設(shè)施為主；對原大原鎮(zhèn)和朱由鎮(zhèn)駐地這兩個老鎮(zhèn)區(qū)，在其區(qū)域的政治中心丟失、文化中心弱化的背景下，要對它們重新定位，針對二者都是由集市貿(mào)易沿化來的中國傳統(tǒng)型小城鎮(zhèn)，又閱歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展期的實際，將其都確定為工業(yè)推動型，能覆蓋確定區(qū)域的商業(yè)服務(wù)區(qū)。原大原鎮(zhèn)駐地和城區(qū)、開發(fā)區(qū)距離較近，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)后勁不足，而發(fā)展工業(yè)優(yōu)勢較大，所以應(yīng)以發(fā)展和開發(fā)區(qū)互補型的工業(yè)為主。原朱由鎮(zhèn)駐地地理位置較偏，四周村莊比較密集，商貿(mào)業(yè)有傳統(tǒng)優(yōu)勢，所以應(yīng)以發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)為主。（三）工作措施1、制定好規(guī)劃。細(xì)致探討本街道在市場經(jīng)濟發(fā)展中所面臨的機遇和挑戰(zhàn)，在國家發(fā)展政策的指導(dǎo)下，著眼長遠(yuǎn)，高起點編制建設(shè)規(guī)劃。依據(jù)自身的發(fā)展趨勢和發(fā)展條件，編制各個層次的建設(shè)規(guī)劃，指導(dǎo)城鎮(zhèn)用地的合理布局、配套建設(shè)和綜合開發(fā)，提高資源的利用率。2、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、提高小城鎮(zhèn)建設(shè)檔次。完善住宅、道路、給排水、電力、電信、供熱、燃?xì)?、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，變更“重生產(chǎn)、輕生活”的原有城鎮(zhèn)發(fā)展思路，建設(shè)便利、舒適、平安、漂亮的可持續(xù)的小城鎮(zhèn)人居環(huán)境。3、強化政策引導(dǎo)，統(tǒng)籌資源配置。引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向原大原鎮(zhèn)和朱由鎮(zhèn)駐地合理分流，鞏固兩個老鎮(zhèn)區(qū)的經(jīng)濟中心區(qū)的原有地位，形成和開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢互補，促進(jìn)“一區(qū)兩鎮(zhèn)”的同步發(fā)展。4、制定合理寬松的政策，推動農(nóng)村人口向鎮(zhèn)區(qū)的合理流淌。在當(dāng)前國家的戶籍政策還沒有根本改革的狀況下，要發(fā)揮自身能動性，創(chuàng)建條件放寬戶口遷移政策，準(zhǔn)許農(nóng)夫到新建居民區(qū)落戶。并在子女入學(xué)（托）等方面供應(yīng)便利條件。5、加強管理，提高整體管理水平。成于建設(shè)，精于管理。城鎮(zhèn)的建設(shè)僅僅是基礎(chǔ)性的載體，而促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展的核心應(yīng)是管理，可以說沒有細(xì)心的管理，就不行能有真正意義上的城鎮(zhèn)。當(dāng)前應(yīng)重點提高原大原鎮(zhèn)和朱由鎮(zhèn)兩個老鎮(zhèn)區(qū)的城鎮(zhèn)管理水平。6、建立新型的投融資機制。打破長期以來形成的單純依靠政府投資的陳舊觀念，參照西郎子埠村、小原村的做法，建立起符合市場經(jīng)濟體制的多元化、社會化的投融資體制，培育小城鎮(zhèn)建設(shè)資本市場，拓寬投融資渠道，