公路養(yǎng)護市場管理體系研究報告及附件

公路養(yǎng)護市場管理體系研究交通運輸部公路科學研究所/公路養(yǎng)護技術(shù)國家工程研究中心PAGE1目錄前言 1第一章現(xiàn)狀篇——實踐回顧與問題發(fā)現(xiàn)一、我國公路養(yǎng)護市場化改革進程 5（一）改革啟動階段（1995—2021年） 5（二）多樣漸進階段（2021—2021年） 8（三）保持維穩(wěn)階段（2021—2021年） 14（四）反思重啟階段（2021年—至今） 16二、對以往改革的總結(jié)與思考 17（一）改革帶來的變化 17（二）改革收獲的認識 18（三）現(xiàn)階段改革面臨的主要問題 20第二章借鑒篇——再次尋找攻玉之石一、國外公路養(yǎng)護管理情況簡介 22（一）美國 22（二）德國 26（三）瑞典 28（四）英國 30（五）加拿大 33（六）日本 36二、國內(nèi)其它行業(yè)養(yǎng)護管理市場化情況簡介 38（一）鐵路養(yǎng)護 38（二）水利設(shè)施養(yǎng)護 40（三）城市道路養(yǎng)護 42（四）機場飛行區(qū)養(yǎng)護 45三、國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的啟示分析及經(jīng)驗借鑒 47（一）國外公路養(yǎng)護管理的啟示分析與經(jīng)驗借鑒 471.公路管理機構(gòu)的定位和職能 472.關(guān)于日常養(yǎng)護管理方式的借鑒 483.關(guān)于培育養(yǎng)護市場的借鑒 494.關(guān)于綜合路網(wǎng)養(yǎng)護承包的借鑒 515.關(guān)于多種合同管理形式的借鑒 526.關(guān)于建立養(yǎng)護質(zhì)保體系的借鑒 53（二）國內(nèi)其它行業(yè)養(yǎng)護管理的啟示分析與經(jīng)驗借鑒 54第三章思路篇——重新思考怎樣推進養(yǎng)護市場化一、進一步認識公路基本屬性對公路管理的內(nèi)在要求 57（一）公路的準公共產(chǎn)品特性決定了公路養(yǎng)護在一定程度上始終具有社會公益服務(wù)性質(zhì)。 57（二）公路的國家權(quán)屬終極特性決定了公路養(yǎng)護的遠景規(guī)劃及投入必須由政府提供基礎(chǔ)性支撐。 59（三）公路的自然壟斷特性決定了公路的養(yǎng)護管理必須受到政府的嚴格監(jiān)管。 60二、深層剖析養(yǎng)護市場化改革的基本動因：究竟為何而改？ 61（一）外因——宏觀環(huán)境變化產(chǎn)生的需求 61（二）內(nèi)因——行業(yè)自身發(fā)展產(chǎn)生的矛盾 64三、推進養(yǎng)護市場化的基本思路：怎樣推進市場化？ 66（一）把準外因——適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀趨勢，積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)護市場化改革。 67（二）針對內(nèi)因——務(wù)實解決行業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的內(nèi)部矛盾，避免片面為改革而改革。 80四、公路養(yǎng)護市場化的遠景預期與未來展望：構(gòu)建公路管理部門與從業(yè)單位之間的良性關(guān)系 91（一）公路養(yǎng)護市場化的實質(zhì)完全明晰 91（二）養(yǎng)護市場主體的角色定位更為準確 92（三）未來公路管理機構(gòu)的主要職能展望 93第四章管理篇——科學設(shè)計市場管理政策體系一、養(yǎng)護市場管理對策及其原則 97（一）公路養(yǎng)護與新建的市場管理差異 97（二）目前我國公路養(yǎng)護市場存在的主要問題 101（三）規(guī)范養(yǎng)護市場管理的主要對策 102（四）養(yǎng)護市場管理應(yīng)遵循的基本原則 104二、養(yǎng)護市場政策體系框架設(shè)計 106（一）第一層次——綱領(lǐng)文件 107（二）第二層次——作業(yè)文件 107（三）第三層次——程序文件 107（四）第四層次——記錄文件 108三、養(yǎng)護作業(yè)的管理分類及其定義 109（一）管理類別 109（二）業(yè)務(wù)科目 110四、養(yǎng)護專業(yè)資質(zhì)設(shè)計 115（一）設(shè)置專業(yè)公路養(yǎng)護資質(zhì)的必要性 115（二）公路養(yǎng)護專業(yè)資質(zhì)的初步設(shè)計 117（三）養(yǎng)護資質(zhì)管理部省職能劃分 125五、主要政策出臺建議 126（一）第一步：盡快出臺養(yǎng)護作業(yè)管理辦法及資質(zhì)管理相關(guān)政策 127（二）第二步：隨后出臺市場管理辦法和作業(yè)招標投標制度。 129（三）第三步：出臺養(yǎng)護從業(yè)單位信用管理相關(guān)政策 129（四）第四步：適時出臺相關(guān)實施細則及配套規(guī)定 130第五章延展篇——主要管理制度基本內(nèi)容設(shè)想一、公路養(yǎng)護作業(yè)管理辦法的主要內(nèi)容 132（一）養(yǎng)護作業(yè)的管理分類及業(yè)務(wù)內(nèi)容。 132（二）養(yǎng)護作業(yè)合同管理模式 142二、公路養(yǎng)護資質(zhì)管理制度及其配套標準的主要內(nèi)容 145（一）公路養(yǎng)護資質(zhì)管理制度的主要內(nèi)容 145（二）公路養(yǎng)護從業(yè)單位資質(zhì)管理標準 150三、公路養(yǎng)護市場管理辦法的主要內(nèi)容 154（一）公路養(yǎng)護市場管理的總體要求 154（二）市場管理主體及其管理職責 155（三）公路養(yǎng)護市場管理的主要內(nèi)容 155四、公路養(yǎng)護作業(yè)招投標管理制度的主要內(nèi)容 155（一）招標方式及適用范圍 156（二）各類業(yè)務(wù)的管理模式 157五、養(yǎng)護市場信用管理相關(guān)政策 161（一）公路養(yǎng)護市場信用體系建設(shè)制度 161（二）養(yǎng)護市場信用信息采集管理規(guī)定 162（三）各類公路養(yǎng)護業(yè)務(wù)信用評價規(guī)則 162第六章總結(jié)篇——課題研究的創(chuàng)新點一、明確了我國養(yǎng)護市場化的推進步驟、推進時機及判斷依據(jù)。 163二、提出現(xiàn)階段應(yīng)分類別分層次區(qū)別推進公路養(yǎng)護市場化。 164三、提出公路應(yīng)急處置中心建設(shè)與優(yōu)化整合現(xiàn)有日常管養(yǎng)機構(gòu)相結(jié)合。 165四、提出通過建立養(yǎng)護質(zhì)量保證體系改良現(xiàn)行工程監(jiān)理制度。 166五、養(yǎng)護作業(yè)管理分類更加切合公路管理實際需求。 167六、專業(yè)設(shè)計了公路養(yǎng)護資質(zhì)并初步劃分了部省管理職責。 168七、提出養(yǎng)護市場管理政策體系框架及主要政策的出臺順序。 169相關(guān)附件附件一：階段研究成果部公路局咨詢意見 172附件二：江蘇省公路養(yǎng)護管理調(diào)研情況 182附件三：廣東養(yǎng)護市場管理體系調(diào)研會議紀要 187附件四：研究大綱專家咨詢會議紀要 191附件五：轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知 197附件六：水利工程管理體制改革實施意見 198附件七：國務(wù)院關(guān)于省(區(qū)、市)民航機場管理體制和行政管理體制改革實施方案的批復 212附件八：省(區(qū)、市)民航機場管理體制和行政管理體制改革實施方案 213附件九：美國公路基本情況和管理體制 222附件十：美國的公路管理概況 228附件十一：德國公路養(yǎng)護管理概況 245前言近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及相應(yīng)的大規(guī)模公路建設(shè)，我國公路網(wǎng)規(guī)模進一步擴大。截至2021年末，全國公路網(wǎng)總里程達到410.6萬公里（含專用公路），其中：高速公路達到8.5萬公里，普通國省干線公路約38萬公里（不含專用公路），農(nóng)村公路達到356萬公里。全社會在充分肯定公路建設(shè)巨大成就的同時，對公路狀況和通行效率的關(guān)注度越來越高，公路養(yǎng)護管理的壓力日益增大，重要性日趨突出。從理論層面看，公路養(yǎng)護是一種為滿足公眾出行需求而由政府稅收集體支付的“公共服務(wù)”，其供給方式既可以采取政府直接提供形式也可以采取政府采購的市場化形式。但比較而言，政府通過市場采購養(yǎng)護服務(wù)在財政投資效率優(yōu)化、激勵機制構(gòu)建、成本約束硬化等方面明顯占優(yōu)，因此公共服務(wù)的市場化才成為當今世界公共行政管理領(lǐng)域的主流趨勢。從實踐層面看，自1995年原交通部合肥會議正式部署啟動公路養(yǎng)護市場化改革工程之后，各地在“管養(yǎng)分離、事企分開”的總體原則指導下，經(jīng)過十多年公路養(yǎng)護管理體制及養(yǎng)護市場化運行機制的改革探索，公路養(yǎng)護市場化的前景已經(jīng)日益明朗。但是，一方面由于市場化改革實質(zhì)是對以往形成的養(yǎng)護運行利益格局進行調(diào)整，必然涉及到全國近百萬公路管理者與養(yǎng)路工的切身利益，使得改革進程呈現(xiàn)出相當?shù)钠D巨性。另一方面，由于公路養(yǎng)護具有長期性、連續(xù)性、區(qū)域性、前置性、應(yīng)急性等不同于公路建設(shè)的特性，無法使用常規(guī)的統(tǒng)一模式、統(tǒng)一步調(diào)推進市場化進程，使得改革呈現(xiàn)出一定的復雜性。因此，我國公路養(yǎng)護市場化改革事實上經(jīng)歷了從最初的快速推進，到后來的穩(wěn)中求進，然后演變到目前的穩(wěn)步觀望。2021年，交通運輸部正式立項委托交通運輸部公路科學研究所/公路養(yǎng)護技術(shù)國家工程研究中心承擔《公路養(yǎng)護市場管理體系研究》項目，“公路養(yǎng)護市場化”的話題就此重拾，對此課題組深感責任重大。我們認真地總結(jié)和研究了過去十余年公路養(yǎng)護市場化改革的艱辛探索和經(jīng)驗教訓，認為還是應(yīng)該把“管養(yǎng)分離、政企分開”還原為改革措施而并非改革目標。改革的實質(zhì)目標應(yīng)該是提高養(yǎng)護資金使用效益，提高養(yǎng)護作業(yè)質(zhì)量，保障養(yǎng)護職工切身利益，為社會提供性價比更高的公共服務(wù)產(chǎn)品，而并非片面地為了“管養(yǎng)分離、事企分開”而改革。改革的結(jié)果則應(yīng)該是為參與公路養(yǎng)護管理各方都提供更豐富、更靈活、更開放的發(fā)展平臺，最終實現(xiàn)公路管理者、養(yǎng)護從業(yè)者、公路使用者的多方共嬴。對于現(xiàn)階段我國公路養(yǎng)護市場化改革的推進，課題組始終堅持審慎的態(tài)度。我們認為推進公路養(yǎng)護市場化改革，既要積極適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，更要充分考慮客觀實際和政策環(huán)境的配套情況；既要有明確的改革方向，更要有系統(tǒng)的頂層設(shè)計；既要有務(wù)實的推進方法，更要有穩(wěn)妥的推進步驟。因此，本課題主要從“公路養(yǎng)護市場化怎么推”和“公路養(yǎng)護市場怎么管”兩個層面開展研究。第一個層面“公路養(yǎng)護市場化怎么推”，主要提出政策思路及相關(guān)的頂層設(shè)計方案?？傮w的思路是區(qū)別日常養(yǎng)護和應(yīng)急與其它養(yǎng)護作業(yè)的不同特點，區(qū)別高速公路與普通公路的不同情況，區(qū)別全國東中西部區(qū)域省份的不同發(fā)展基礎(chǔ)，分類別、分層次、分區(qū)域漸進式地推進公路養(yǎng)護市場化，不簡單實行全國一刀切，不推薦單一模式統(tǒng)管。第二個層面“公路養(yǎng)護市場怎么管”主要提出養(yǎng)護市場管理政策體系框架及其核心內(nèi)容?？傮w的思路是：合理設(shè)計專業(yè)資質(zhì)，嚴把市場入口；對不同種類養(yǎng)護作業(yè)采取不同管理模式，實施差異化管理；對養(yǎng)護從業(yè)單位的信譽進行跟蹤記錄評價，確保市場有進有出。另外，考慮到管理體系研究完成后，下一步管理部門最終還是需要通過分步出臺若干具體的單項管理制度，才能形成現(xiàn)實合力對養(yǎng)護市場進行積極培育和有效管理。因此，課題組在完成《公路養(yǎng)護市場管理體系研究》后，還對項目的研究內(nèi)容進行了一些延伸。根據(jù)《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國行政許可法》、《公路安全保護條例》等相關(guān)法律法規(guī)，以及公路、橋梁、隧道等養(yǎng)護技術(shù)標準規(guī)范，提出了與養(yǎng)護市場管理相關(guān)的五個主要制度的部分內(nèi)容，供管理部門在下一步出臺相關(guān)政策時參考。需要指出的是，我國農(nóng)村公路由于近幾年才開始大規(guī)模的建設(shè)改造，普遍存在著養(yǎng)護管理體制不健全、養(yǎng)護經(jīng)費籌措困難、養(yǎng)護基礎(chǔ)薄弱、路網(wǎng)公益性特征突出等現(xiàn)實情況，養(yǎng)護市場化還要經(jīng)歷相當長的發(fā)展過程。當前，推進我國公路養(yǎng)護市場化改革，主要應(yīng)集中于高速公路和普通干線公路領(lǐng)域。因此，本課題的研究定位于高速公路和普通干線公路，農(nóng)村公路方面課題研究成果主要提供給具備條件的區(qū)域或路段做參考。課題研究過程當中，交通運輸部公路局給予課題組多次專題咨詢，給課題研究提供了諸多寶貴的指導意見。江蘇省交通運輸廳公路局、廣東省高速公路、北京市交通委員會路政局、北京市首都公路發(fā)展集團等單位，在課題組實地調(diào)研中也提供了許多研究素材和有益幫助，在此我們一并表示衷心的感謝！交通運輸部公路科學研究所公路養(yǎng)護技術(shù)國家工程研究中心《公路養(yǎng)護市場管理體系研究》課題組

現(xiàn)狀篇——實踐回顧與問題發(fā)現(xiàn)一、我國公路養(yǎng)護市場化改革進程1995年，原交通部在合肥全國公路養(yǎng)護管理工作會議上提出了公路養(yǎng)護市場化改革的目標。自此，公路養(yǎng)護管理體制及運行機制的市場化改革開始啟動，至今已歷經(jīng)十七年歷程?？偨Y(jié)其主要改革進程，大致可分為以下四個階段：（一）改革啟動階段（1995—2021年）這一時期，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制理論的指引下，交通運輸行業(yè)大力推進政企分開，理順中央和地方政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)換交通運輸企業(yè)經(jīng)營機制。1995年，合肥全國公路養(yǎng)護管理工作會議后，原交通部發(fā)布了《交通部關(guān)于全面加強公路養(yǎng)護管理工作的若干意見》，提出改革完善公路養(yǎng)護管理運行體制，確立“管養(yǎng)分離、事企分開”的目標，公路養(yǎng)護運行機制市場化改革邁出了第一步。全國各地紛紛開展了養(yǎng)護運行機制的改革探索。2021年6月，在福州召開的全國加快公路建設(shè)工作會議明確提出，深化公路管理體制改革是公路事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)，同時確定了改革的指導思想、基本原則和主要任務(wù)，開始了推動我國公路管理體制改革的進程。這一時期的改革特點是：1.目標明確在原交通部的推動下，各地均以“管養(yǎng)分離，事企分開”作為這一階段的工作目標，進行努力探索和不懈嘗試。對之后十多年的公路養(yǎng)護管理體制及運行機制的改革發(fā)揮了重要的指導作用和歷史性影響。2.局部突破這一時期，全國各地公路交通部門開始努力探索、大膽實踐，在培育養(yǎng)護市場方面做了許多改革嘗試。如上海推行養(yǎng)護工程招投標制度、江蘇率先建立養(yǎng)護市場準入制度、江西、湖北、云南等省進行養(yǎng)護公司試點、山西、內(nèi)蒙、新疆等省區(qū)試行內(nèi)部競爭招標等等。在大多數(shù)地區(qū)的改革局部探索中，最顯著的標志是1996年吉林首推“國路民養(yǎng)”，在進行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)上，經(jīng)資產(chǎn)評估和財政部門批準，對凈資產(chǎn)為正值的，根據(jù)多數(shù)職工的意愿一步轉(zhuǎn)為民營公司，轉(zhuǎn)為民營企業(yè)的職工可用身份補償金置換入股。對凈資產(chǎn)為負值的轉(zhuǎn)為國有獨資或國有控股公司。這期間除吉林省外，快速推進改革的省份主要集中在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，以上海、江蘇、浙江等省市為代表。這些省市經(jīng)濟實力較強，思想觀念超前，推進改革的基礎(chǔ)較好。它們一般通過支付較高的改革成本（如補繳社會保險費用，接續(xù)社會保障關(guān)系，支付身份置換經(jīng)濟補償金等），在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了養(yǎng)護管理與養(yǎng)護生產(chǎn)分離，將具有企業(yè)職能的養(yǎng)護作業(yè)單位從事業(yè)單位中剝離改企，推向市場。上海市改革較為徹底，深入到產(chǎn)權(quán)變革和中介機構(gòu)組織招標的層面，部分養(yǎng)護企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了由國有控股向混合所有制與民營所有制方向轉(zhuǎn)變。（詳見：專欄1-1）。專欄1-1：吉林——國路民養(yǎng)1996年，吉林在全國率先提出了“國路民養(yǎng)”的改革思路：改管養(yǎng)合一為管養(yǎng)分離，改定員管理為定額管理，改行政管理為合同管理，改按行政區(qū)劃指定養(yǎng)護為招標養(yǎng)護。1996年首先在4個道班進行了試點改革，2021年，“國路民養(yǎng)”的模式在全省鋪開。至2021年6月，全省9個市（州）公路處完成了機關(guān)改革，50個縣（市、區(qū)）公路段完成了機關(guān)分流，分流人員3900多名，組建民營養(yǎng)護公司104個，2萬多人完成了事轉(zhuǎn)企身份置換。公路養(yǎng)護小修和日常養(yǎng)護從此實行招投標，大中修、改善工程實行項目法人制、招投標制、合同制和施工監(jiān)理制。全省范圍開放的公路養(yǎng)護市場雛形基本建立。據(jù)2021年數(shù)據(jù)顯示，吉林全省50個縣區(qū)市公路管理段全部完成了事企分離改革，共組建各類公司104個，全部進行了工商注冊和稅務(wù)登記。其中養(yǎng)護公司64個，工程公司40個；轉(zhuǎn)制為國有或國有控股公司42個，轉(zhuǎn)制為民營公司62個，轉(zhuǎn)企人數(shù)達18836人。上?！獎冸x重組上海從2021年開始對原有體制進行改革，實施“管養(yǎng)分開”。即公路主管部門對公路行業(yè)實施宏觀的行政管理；新組建的養(yǎng)護企業(yè)與管理機構(gòu)脫鉤走入市場。市和區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)分別在對原機構(gòu)的人員、設(shè)備、資金等進行調(diào)查摸底和核查登記的基礎(chǔ)上，實施全面重組，并經(jīng)國資部門對注入養(yǎng)護企業(yè)的資產(chǎn)進行確認后，分別組建了公路養(yǎng)護企業(yè)。市公路主管部門就養(yǎng)護企業(yè)的稅收、退休職工的待遇、養(yǎng)護資質(zhì)的確認、養(yǎng)護經(jīng)費的落實、各區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)的職級等與市、區(qū)（縣）的有關(guān)部門進行積極溝通與協(xié)調(diào)，并基本得到解決。管養(yǎng)分開后，公路主管部門通過對人、財、物等方面的優(yōu)惠政策積極扶持養(yǎng)護企業(yè)；并且對養(yǎng)護市場進行了規(guī)范化管理，逐步推進養(yǎng)護招投標，逐步形成了全市統(tǒng)一開放的養(yǎng)護作業(yè)市場。（二）多樣漸進階段（2021—2021年）隨著前一階段的大膽改革嘗試，在各方面條件沒有完全成熟的情況下，快速推進養(yǎng)護市場化帶來的問題逐步顯現(xiàn)。這一時期，改革由最初的“大膽探索、局部推進”開始轉(zhuǎn)向“態(tài)度積極，措施堅決，步子穩(wěn)妥”的穩(wěn)步發(fā)展道路，這個階段的主要特點是：1.制度探索2021年6月交通部頒布的《公路養(yǎng)護與管理發(fā)展綱要（2021-2021年）》中提的“深化公路養(yǎng)護運行機制改革”的要求，全國大部分省市依此制定了深化改革的實施方案或指導意見。2021年，為培育我國公路養(yǎng)護工程市場，規(guī)范養(yǎng)護工程招標投標工作，原交通部下發(fā)了《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護工程施工招標投標管理暫行規(guī)定》，市場化改革在全國范圍逐步鋪開。后來雖然由于《中華人民共和國行政許可法》頒布，相關(guān)養(yǎng)護市場許可項目的設(shè)定權(quán)限發(fā)生變更，兩個暫行規(guī)定沒有得到進一步推進實施。但部分市場化程度較高的省份至今仍在不同程度地參照執(zhí)行。2.形式多樣這個期間各地改革的形式越來越多樣化，全國公路養(yǎng)護管理呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭鳴”的改革局面。涌現(xiàn)出如甘肅省推行的“一分局四實體”的市場化過渡模式、寧夏和遼寧推行的改革“三步走”，湖北進行的“增量突破”的試點、浙江余姚開展的“兩置換、兩公開”改革，北京、青海對公路養(yǎng)護生產(chǎn)單位進行的整體轉(zhuǎn)制，廣東組建的養(yǎng)護大道班等等。雖然各地的做法不一，但總體來說養(yǎng)護生產(chǎn)開始比較普遍的逐步引入了競爭機制。（詳見:專欄1-2）。專欄1-2：遼寧、寧夏——三步走的改革思路遼寧、寧夏從90年代末年開始“事企分開，管養(yǎng)分離”的公路養(yǎng)護運行機制改革。為了實現(xiàn)平穩(wěn)的過渡，兩個省份均采取了“三步走”的改革思路。第一步改革“招標養(yǎng)護，引入競爭”。實行“內(nèi)部招標”，將公路的小修保養(yǎng)、中修工程和公路綠化，經(jīng)過科學測算之后，以承包的形式面向養(yǎng)路干部職工進行招標。中標人在與公路段簽訂養(yǎng)護承包合同后，再擇優(yōu)選聘職工，與職工簽訂勞動合同。第二步改革“模擬法人，培育主體”。將第一步改革的自然人主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ酥黧w。同時進行人事、用工和分配三項制度配套建設(shè)。第三步事企徹底分開，管養(yǎng)徹底分離，把養(yǎng)護企業(yè)培育成具有完全意義的公司制獨立法人。寧夏將公路局所有的公路站和工區(qū)合并重組成25個養(yǎng)護中心，與公路段脫鉤，模擬法人實行企業(yè)化運作。公路段朝著“管理型”的方向掛牌成立分局，作為區(qū)局在各地的派駐機構(gòu)專管路政和養(yǎng)護管理。遼寧全省78家公路施工單位與公路管理部門分離，改為企業(yè)，變養(yǎng)護事業(yè)費為養(yǎng)護工程費，實行養(yǎng)護定額管理；對養(yǎng)護道班、工區(qū)和小修隊等養(yǎng)護生產(chǎn)單位進行改組，全省60個公路管理段均成立了按企業(yè)模式管理的專業(yè)化養(yǎng)護公司。目前兩個省基本上都只走到了第二步。湖北——增量上尋求突破湖北首先在新建公路的養(yǎng)護中進行了改革的嘗試。2021年，在宜昌市的一條新修公路上進行公開招標，將養(yǎng)護任務(wù)委托給民營企業(yè)承擔，并與承包商簽訂了“六定四自”承包養(yǎng)護合同(“六定”即定養(yǎng)護線路、里程、等級、投資、好路率、創(chuàng)建目標；“四自”即承包者擁有用工、分配、養(yǎng)護和資金使用自主權(quán))。每年年底，縣公路段按合同內(nèi)容對養(yǎng)護質(zhì)量進行綜合評定。為了提高養(yǎng)護效率和質(zhì)量，承包商購置了先進的養(yǎng)護機械設(shè)備，并實施合同工制度，按照養(yǎng)路的質(zhì)量定額計酬。承包期間，該段的好路率每年以一個百分點增長，達到80%，名列全縣砂石路養(yǎng)護榜首，而使用的養(yǎng)護費僅為84萬元，與其他相同國養(yǎng)路段投資相比，節(jié)省費用50%。這種模式也被當?shù)毓凡块T稱為“國路民養(yǎng)”。浙江余姚——“兩置換、兩分開”浙江的公路管理體制和運行機制采取的是先試點、后推開的改革模式，以余姚的“兩置換、兩分開”最具代表性。2021年3月，余姚市出臺了以民營化為核心的公路養(yǎng)護產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案，具體內(nèi)容是“兩分開”、“兩置換”?！皟煞珠_”即管理與養(yǎng)護分開，事業(yè)與企業(yè)分開；“兩置換”即養(yǎng)護生產(chǎn)人員從“事業(yè)人”到“社會人”的身份置換，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)到經(jīng)營性的產(chǎn)權(quán)置換。該市按照公路養(yǎng)護實現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化、社會化的要求，余姚市交通局根據(jù)全市公路里程和養(yǎng)護隊伍分布，組建了四家公路養(yǎng)護有限責任公司，作為獨立企業(yè)法人單位，分別辦理了工商登記手續(xù)，與市公路段徹底脫離了隸屬關(guān)系，138名事業(yè)職工全部置換身份，從“事業(yè)人”徹底變成了“社會人”。當時該省公路局的領(lǐng)導認為，“余姚模式”的改革最徹底、最先進，代表著公路體制改革的方向和最終目標。北京、青?！w轉(zhuǎn)制——北京從2021年開始，原公路局黨委開始醞釀公路養(yǎng)護體制變革和機制更新。鑒于該項改革影響面廣、政策性強，必然會觸及每位職工的切身利益，同時會涉及到相關(guān)部門的權(quán)利調(diào)整，因而最終確定了養(yǎng)護改革循序漸進，穩(wěn)步實施的“兩步走”推進方針。第一步，按照因地制宜的原則，首先大力推動管養(yǎng)分離，組建多元化的養(yǎng)護實體。在此基礎(chǔ)上，第二步通過清產(chǎn)核資，資產(chǎn)評估和審計，推動事企分開工作。按照公路局安排，首先在一些分局積極推動日常養(yǎng)護合同制。其主要做法是：以路段為單位承包日常養(yǎng)護作業(yè)，完全依據(jù)合同條款履行職責，從而徹底改變了舊的以行政計劃為約束的養(yǎng)護作業(yè)管理方式。在養(yǎng)護工程方面，打破了以地域（或管養(yǎng)區(qū)域）為主的養(yǎng)護工程分配制，大力推行招投標制，在各個養(yǎng)護段、工程段之間初步形成市場化競爭格局，從而有效地提高了工程質(zhì)量，降低了成本，激發(fā)了職工工作熱情。與此同時，為進一步完善養(yǎng)護市場監(jiān)管體系，公路局相繼制定了《養(yǎng)護工程管理辦法》，《大中修工程招投標制度》，《公路養(yǎng)護承包合同范本》等一系列全新的管理文件，以指導、規(guī)范養(yǎng)護市場主體行為。2021年5月，北京市人民政府批復了北京市公路局改革方案，由此北京市公路養(yǎng)護體制改革由局部試點進入全面展開階段。9月，按照北京市政府批準的公路局事企分開改革的總體方案，公路局將局系統(tǒng)各養(yǎng)護段、橋梁段、綠化段、苗圃等生產(chǎn)作業(yè)性單位整建制（含人、財、物）地劃轉(zhuǎn)到北京市路橋公司，同時組建了以公路養(yǎng)護為主營業(yè)務(wù)的北京路橋瑞通養(yǎng)護中心（下設(shè)18個養(yǎng)護分公司），并進行企業(yè)注冊，取得了獨立法人資格。同時，各區(qū)縣公路分局精簡人員、重組機構(gòu)，建立項目管理部、質(zhì)量監(jiān)督部，以適應(yīng)新職能的轉(zhuǎn)變。至此，北京市公路養(yǎng)護管理與養(yǎng)護生產(chǎn)實現(xiàn)徹底分離，管理單位與生產(chǎn)單位由過去單純的上下級行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰鳂I(yè)合同、中標合同為紐帶的經(jīng)濟關(guān)系?！嗪?021年，青海將本著"態(tài)度積極、步子穩(wěn)妥"的原則，以"事企分開、精簡機構(gòu)、培育市場、量化養(yǎng)護"為目標，大力推進公路養(yǎng)管體制改革，培育和發(fā)展養(yǎng)護工程市場。各總段的工程隊（路橋公司）和各公路段的養(yǎng)護生產(chǎn)隊伍，由總段組織成立公路工程建設(shè)養(yǎng)護公司，暫由總段管理，并向正式的企業(yè)化公司過渡。各級公路管理機構(gòu)所屬的三產(chǎn)等服務(wù)性單位與管理機構(gòu)分離，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的法人實體進入市場。對原有的道班、工區(qū)進行合并、重組、擴大規(guī)模，使其成為具有一定競爭能力的養(yǎng)護企業(yè)。同時，發(fā)展股份合作等所有制形式的施工、養(yǎng)護企業(yè)、路況檢測中心、養(yǎng)護機械檢測中心、養(yǎng)護工程監(jiān)理中心，使其進入養(yǎng)護市場，促使養(yǎng)護市場規(guī)范化運作。養(yǎng)護工程采用先內(nèi)部競標的方式，過渡到面向社會公開招標、擇優(yōu)選用養(yǎng)護企業(yè)；并根據(jù)工程完成情況支付工程費用。新建公路不再設(shè)固定的養(yǎng)護隊伍，公路管理機構(gòu)對養(yǎng)護單位的管理，從行政管理變?yōu)楹贤芾?。公路養(yǎng)護生產(chǎn)企業(yè)不再套用事業(yè)行政級別，可自主根據(jù)生產(chǎn)崗位的不同特點決定用工數(shù)量、形式和條件，并以合同形式管理。各級公路管理機構(gòu)要實行定崗定員，全面推行干部聘任制。分流到公路工程建設(shè)養(yǎng)護企業(yè)的職工，5年內(nèi)保留原事業(yè)人員身份不變；合同制職工的各項勞動保障基金由原單位按規(guī)定繳納，固定職工按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)入社會保障體系。落聘人員按內(nèi)部退養(yǎng)、承包養(yǎng)護工程勞務(wù)、參加各類培訓或按下崗對待安置，也可一次性買斷工齡。但是三年后改革停止，除了原本獨立的工程隊之外，劃出去的設(shè)備、人員回到公路局，公路局全面恢復了原有職能，直至今仍保留“公路局—養(yǎng)護總段—養(yǎng)路段—道班”的管理模式。甘肅——“一分局四實體”的市場化過渡實踐自2021年起，甘肅省交通廳就開始探索公路養(yǎng)護運行機制的改革，“一個分局抓宏觀管理，四個實體自主經(jīng)營，四個體系協(xié)調(diào)運行”。（簡稱“一分局四實體”），這是甘肅省結(jié)合自身省情況提出的公路養(yǎng)護機制改革思路。在具體運作過程中，甘肅將各公路總段改為公路分局（即“一分局”），相應(yīng)調(diào)整其職能，改革后省公路局、各公路總段轉(zhuǎn)化為單純的公路養(yǎng)護管理事業(yè)單位，實施宏觀管理職能。同時改制組建公路分局直屬的公路養(yǎng)護公司、路政支隊、收費公路管理處、第三產(chǎn)業(yè)公司等四個實體單位（即“四實體”），形成專業(yè)化分工格局。最先試點的是甘肅張掖公路分局。經(jīng)過3年多的探索，該總段最終按照“一分局四實體”的組織機構(gòu)框架，于2021年4月成立了張掖公路分局。分局將原機關(guān)16個職能科室合并精簡為8個，下設(shè)山丹、甘州、高臺、民樂、肅南5個公路管理段。管理段的養(yǎng)護生產(chǎn)職能分離后，成立4個公路養(yǎng)護工程處，在各養(yǎng)護工程處的基礎(chǔ)上組建成立了公路養(yǎng)護中心。總段路政科和各段路政股撤銷，成立路政管理支隊。兩個收費所撤銷，成立收費公路管理處。路橋工程處、原中心實驗室和勘察設(shè)計室分別從機關(guān)剝離，成立甘肅天地路橋工程、張掖市大地公路工程咨詢。原有的賓館、餐廳、農(nóng)場、商業(yè)門點等合并后成立了張掖市金達路業(yè)有限責任公司。甘肅的改革實踐實質(zhì)上是對涉及公路管理的各業(yè)務(wù)部門重新進行了整合與組織機構(gòu)創(chuàng)新，為養(yǎng)護的完全市場化和社會化提供了一種歷史性過渡形式。江蘇——三種改制模式的嘗試2021年，江蘇各市公路處按照省交通廳《江蘇省公路養(yǎng)護運行機制改革指導意見》的要求，首先從機制上入手，在各縣（市）公路站認真推行機關(guān)人員競爭上崗。并以未競爭上崗人員為主體，國資和民資相結(jié)合的形式，紛紛注冊成立工程養(yǎng)護有限責任公司，從而初步構(gòu)建了管養(yǎng)分開的基本框架。2021年，事企分離力度進一步加大。從各公路站分離出來的養(yǎng)護公司制生產(chǎn)經(jīng)營性單位開始實行獨立核算，摸擬現(xiàn)代企業(yè)制度進行運作。到2021年，不少市開始劃分管理機關(guān)和生產(chǎn)經(jīng)營單位的界限，實行國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和審計評估。事企分開的目標在形式上基本實現(xiàn)。目前，江蘇省各地市養(yǎng)護市場化改革的情況不一而足，形成了“三分天下”的格局，即：三分之一的養(yǎng)護單位徹底改制成民營企業(yè)，三分之一的養(yǎng)護單位改制成地方國有企業(yè)，還有三分之一的進行了模擬改制，基層養(yǎng)護單位注冊為公路局直屬的二級法人企業(yè)。廣東——組建大道班廣東省在公路養(yǎng)護體制改革方面最主要的特征就是實行“管養(yǎng)一體，適度規(guī)模”的大道班養(yǎng)護模式。大道班建設(shè)使全省公路養(yǎng)護工作逐步實現(xiàn)了“三個轉(zhuǎn)變”——公路養(yǎng)護任務(wù)由行政指令養(yǎng)護向合同養(yǎng)護轉(zhuǎn)變；養(yǎng)護形式由分散的小道班作業(yè)向大道班（養(yǎng)護中心，工區(qū)、站）機械化作業(yè)轉(zhuǎn)變；養(yǎng)護生產(chǎn)用工制度由任職終身制向“競崗、雙選”制轉(zhuǎn)變，為公路養(yǎng)護的市場化運作夯實了基礎(chǔ)。經(jīng)過十多年的努力，廣東大道班建設(shè)任務(wù)已經(jīng)基本完成，至2021年底全省共有大道班(養(yǎng)護中心)566個，實現(xiàn)了科技化、機械化、規(guī)模化養(yǎng)護。這種改革方式雖然具有過渡性質(zhì)，但有效維護了改革發(fā)展的穩(wěn)定大局。3.認識深化隨著實踐的發(fā)展，改革進程中出現(xiàn)了許多實際困難，綜合政策不配套、改革時機不成熟等先天不足引發(fā)的一系列問題也進一步凸顯。對此，全國各地以不同形式開展了廣泛的學習交流，掀起了對公路養(yǎng)護市場化改革的總結(jié)討論熱潮。2021年10月11日第十六次全國公路局長工作研討會在湖北武漢舉行。會議內(nèi)容包括：交通部公路司領(lǐng)導主持召開公路養(yǎng)護運行機制改革座談會，各省市區(qū)交流公路改革與發(fā)展經(jīng)驗，座談討論當前公路改革與發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)等。會議還印發(fā)了全國各地公路養(yǎng)護管理體制與運行機制改革經(jīng)驗交流材料。各地對于公路養(yǎng)護市場化改革的認識逐步趨于更為穩(wěn)妥的“因地制宜、因時制宜”。（三）保持維穩(wěn)階段（2021—2021年）以2021年濟南全國公路養(yǎng)護管理工作會議為標志，全國公路養(yǎng)護運行機制改革開始步入了保持維穩(wěn)階段。這一時期的主要特點是：1.以穩(wěn)為先在這個階段我國學術(shù)界發(fā)起了一場對改革的反思，認為有必要深刻認識前一階段改革的得失成敗，形成新的改革共識，促進改革在新的起點上再出發(fā)。公路養(yǎng)護市場化改革面對一系列的矛盾問題，各地對要不要改革、改革時機是否成熟、搶險救災等應(yīng)急任務(wù)誰來承擔等問題困惑重重。交通運輸部也明確表示，在堅持改革方向和原則的同時，要確立改革的衡量標準、端正改革的價值取向、把握改革的時機節(jié)奏，全國不搞一刀切、不排時間表。這表明新的改革共識正在形成：穩(wěn)字當頭，穩(wěn)中求進。2.靜待政策2021年5月11日，馮正霖副部長在濟南召開的全國公路養(yǎng)護管理工作會議上指出：“順利推進這項改革，必須要有政策支持、資金支持和養(yǎng)護職工的理解”。如何深化改革，是加快改還是放慢，關(guān)鍵要看有關(guān)養(yǎng)護職工社會保障、事業(yè)單位改革、對新成立的養(yǎng)護企業(yè)政策扶持等政策出臺情況。也就是說，下一步深化改革對積極爭取勞動、人事、稅務(wù)等相關(guān)綜合部門的政策支持具有高度的依賴性，只有政策到位，改革才能順利推進。（四）反思重啟階段（2021年—至今）2021年《中華人民共和國公路安全保護條例》正式頒布實施。該條例實施前，公路養(yǎng)護市場準入問題作為一種行政許可，僅是原交通部印發(fā)的文件《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》進行了政策上的規(guī)定。《中華人民共和國行政許可法》實施前，各行政管理機關(guān)對交通主管部門的許可并不作前置許可對待，交通運輸主管部門對公路養(yǎng)護市場準入實施行政管理無法可依。而公路安全保護條例的頒布施行改變了這一現(xiàn)狀，明確授權(quán)國務(wù)院交通運輸主管部門制定公路養(yǎng)護作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法，對公路養(yǎng)護市場主體依法進行管理。同年5月交通運輸部正式將公路養(yǎng)護市場管理體系研究作為部軟科學研究項目立項啟動，推進公路養(yǎng)護市場化的話題再次重拾。在對過去改革進行理性反思的基礎(chǔ)之上，如何準確研判當前形勢，如何理性地結(jié)合實際情況推進公路養(yǎng)護市場化改革，如何科學地制定市場管理規(guī)則都是當前需要研究解決的問題。如果說前十余年的改革更需要的是勇氣，那么今后的改革恐怕更需要的是智慧和策略，以及科學的政策規(guī)則設(shè)計。二、對以往改革的總結(jié)與思考（一）改革帶來的變化通過前一階段的改革，公路養(yǎng)護管理行業(yè)發(fā)生了一些積極的變化。一是管理人員與機構(gòu)得到部分精簡。通過此項改革，各省、區(qū)、市都加強了定職能、定機構(gòu)、定編制工作，普遍精簡了管理機構(gòu)和非生產(chǎn)性人員，一般精簡幅度達20%以上。二是養(yǎng)護效益得到一定提高。改革后各地通過逐步推行定額管理、工程計量管理等，有效降低了養(yǎng)護成本與人工費用，而且通過養(yǎng)護工作質(zhì)量與管理者計量考核掛鉤，養(yǎng)護工作效率得到一定提高，養(yǎng)護工作質(zhì)量也有所改善。三是競爭機制逐步引入。改革使各級公路管理者管理理念發(fā)生了根本性改變，市場競爭為養(yǎng)護生產(chǎn)單位的成長提供了優(yōu)勝劣汰的舞臺，養(yǎng)護生產(chǎn)單位成本意識、風險意識、效益意識得到增強。同時改革也要求公路主管部門不斷研究制定養(yǎng)護市場規(guī)則，為公平競爭創(chuàng)造體制環(huán)境。四是職工對市場化改革的承受力有所提高。通過改革廣大干部職工思想觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步接受了“事企分開、管養(yǎng)分離”是順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展大趨勢的必然，“事企轉(zhuǎn)制、人員分流”等切身利益的調(diào)整增強了職工風險意識、競爭意識和市場意識。經(jīng)受較長時間改革陣痛的磨練，職工的大局意識、風險意識和改革意識不斷增強，改革氛圍基本形成。五是改革前景及思路日益明朗。雖然全國改革進程還很不平衡，但改革發(fā)展趨勢已漸明朗。各地在改革實踐中越來越認識到改革養(yǎng)護機制、分清工作職責、提高運行效率的重要性。（二）改革收獲的認識在十余年的改革實踐中，各地進行了艱辛探索，收獲了一些認識和體會，認真總結(jié)這些認識和體會，汲取經(jīng)驗教訓，對于下一步推進改革至關(guān)重要。1.改革要有明確的實質(zhì)目標?！肮莛B(yǎng)分離、政企分開”本身只是改革措施，改革的實質(zhì)目標是提高養(yǎng)護資金使用效益，提高養(yǎng)護作業(yè)質(zhì)量，為社會提供性價比更高的公共服務(wù)產(chǎn)品。最終使管理部門受益、職工受益、社會公眾受益。而非為實現(xiàn)“管養(yǎng)分離、政企分開”而改革。2.改革要有系統(tǒng)的頂層設(shè)計。一是系統(tǒng)設(shè)計改革思路。改革思路應(yīng)該系統(tǒng)設(shè)計，瞻前顧后，要明確改革步驟及各個步驟的具體措施。要特別重視解決好人員分流問題，隨著近年來整個社會的就業(yè)矛盾日益凸現(xiàn)，對這一問題的解決更要尤其慎重。在一定程度上可以說“人”的問題不妥善解決，改革就不可能實質(zhì)到位。因此，改革必須循序漸進，不能冒進強推。二是系統(tǒng)設(shè)計頂層制度。改革需要首先有一個系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計，確保政策措施能“推行起來、落實下去”，提高政策出臺的系統(tǒng)性和前瞻性。3.改革推進要客觀考慮綜合政策環(huán)境。養(yǎng)護市場化改革是一項涉及面廣、政策性強的系統(tǒng)工程。改革的順利推進涉及到財政、稅務(wù)、國土、社保、人事、勞動等諸多行業(yè)外部部門。可以說，改革條件的成熟、改革所面臨的諸多問題的根本解決都有賴于上級政府的有力支持與各相關(guān)部門的良好配合，否則改革工作就會被諸多的現(xiàn)實問題困擾，甚至半途而廢。4.改革應(yīng)為養(yǎng)護參與者提供更多選擇機會。一是為公路養(yǎng)護管理者提供更為靈活科學的服務(wù)采購方式。讓管理者有更多科學的方法和更為靈活的渠道選擇合適的從業(yè)主體為其提供符合要求的服務(wù)。二是為公路養(yǎng)護作業(yè)者提供更多的發(fā)展機會。通過完善準入退出機制，完善信譽考核制度等，讓干實事、重責任的優(yōu)秀企業(yè)獲得誠信溢價，有更強勁的內(nèi)生發(fā)展動力。5.改革的最終結(jié)果應(yīng)該是多方共嬴。市場化改革涉及到公路管理部門、公路養(yǎng)護職工、社會公眾的利益，改革成果應(yīng)該是建設(shè)性的多方共贏，而非是破壞性的損此折彼。通過改革使公路管理部門職能更明確、管理效率更高、養(yǎng)護資金投入效益更佳。通過改革使公路養(yǎng)護職工個人發(fā)展有更多選擇，有動力通過多勞多得帶來收入的公平增長。通過改革能為社會公眾提供路況水平更好的公路產(chǎn)品，提供更為及時便捷的公路出行服務(wù)。（三）現(xiàn)階段改革面臨的主要問題目前養(yǎng)護市場化推進面臨諸多問題，國家綜合部門宏觀配套政策不到位，日常養(yǎng)護、應(yīng)急保通等特殊性質(zhì)的養(yǎng)護作業(yè)與其它養(yǎng)護作業(yè)的巨大差異，高速公路與普通公路發(fā)展的不平衡，都是推進養(yǎng)護市場化面臨的難題，如何根據(jù)我國公路養(yǎng)護行業(yè)現(xiàn)階段的發(fā)展特點，明確現(xiàn)階段養(yǎng)護市場化的推進思路，在明確思路的基礎(chǔ)上如何對市場實施積極培育并逐步規(guī)范管理，是我國養(yǎng)護市場化推進中急需解決的問題。1.如何解決綜合政策不配套帶來的改革難題。在國家不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下，公路養(yǎng)護市場化改革也隨之不斷深化。但是，在許多地方此項工作實際進展并不順暢，其中一個最重要的因素是國家綜合部門的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部門在改革中對一些問題的把握和處理十分困難，養(yǎng)老保險、身份置換、就業(yè)保障等許多涉及職工切身利益的問題處理缺少有效的政策銜接，引發(fā)的問題也影響了一些地區(qū)的穩(wěn)定。因此，如何在國家現(xiàn)行宏觀政策框架下有效推進公路養(yǎng)護市場化，是現(xiàn)階段推進公路養(yǎng)護市場化亟需解決的問題。2.如何解決不同養(yǎng)護作業(yè)性質(zhì)迥異帶來的管理難題。日常保養(yǎng)、局部修復（小修）、應(yīng)急搶通等日常性質(zhì)的養(yǎng)護作業(yè)與其它養(yǎng)護作業(yè)相比，在時效、周期、作業(yè)要求、隊伍性質(zhì)等方面的差異巨大，導致使用同一種管理模式既不能實現(xiàn)科學管理，實際操作性也不強，給如何有效實施規(guī)范管理帶來了難題，需要明確下一步如何有針對性地推進市場化的相關(guān)思路。3.如何解決現(xiàn)狀發(fā)展不平衡帶來的現(xiàn)實難題。我國高速公路與普通公路的發(fā)展基礎(chǔ)差異巨大，東、中西部區(qū)域的發(fā)展條件也各有差異，同步推進市場化既不切合實際，也不具備條件，如何兼顧高速公路與普通公路的發(fā)展現(xiàn)狀，區(qū)別不同區(qū)域的發(fā)展條件，使市場化改革更切合實際，是下一步需要明確的重要思路。借鑒篇——再次尋找攻玉之石一、國外公路養(yǎng)護管理情況簡介國外發(fā)達國家的公路發(fā)展大致都經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，即：19世紀末到20世紀30年代的普及階段、30年代到50年代的改善階段和50年代到80年代的高速公路和干線公路高速發(fā)展階段。第四階段是從上世紀80年代末90年代初以來，提高通行能力和服務(wù)水平的綜合發(fā)展階段。這個階段公路的大規(guī)模建設(shè)已經(jīng)結(jié)束，重心逐漸轉(zhuǎn)移到進一步完善公路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和維護改造已有公路設(shè)施階段，養(yǎng)護也成為了現(xiàn)階段的重點。目前國外發(fā)達國家已經(jīng)建立了比較完善的公路養(yǎng)護市場管理體系。下面就路網(wǎng)規(guī)模與我國相近的美國和加拿大，公路管理機構(gòu)設(shè)置與我國較為相近的德國，市場化改革過程與我國較為相近的瑞典，實行公路養(yǎng)護合同總承包制的英國，與我國同處亞洲地區(qū)的日本在養(yǎng)護管理方面的情況作簡要介紹。（一）美國美國公路實行三級管理體制，即聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府。屬地方分權(quán)的管理體制。聯(lián)邦政府設(shè)有統(tǒng)管各種運輸方式的聯(lián)邦運輸部，各州政府設(shè)有州運輸廳，縣、市、鎮(zhèn)等地方政府中也有相應(yīng)的交通運輸主管部門。美國公路的建設(shè)、養(yǎng)護和管理，以州及地方政府為主。州際高速公路及國家公路系統(tǒng)由聯(lián)邦公路管理局規(guī)劃，各州負責項目實施及運營管理。各州運輸廳除了落實聯(lián)邦資助公路的建設(shè)和管理外，就是負責地方公路的建設(shè)和養(yǎng)護。美國農(nóng)村公路的管理主要集中在州及其以下各部門。美國的公路養(yǎng)護分為交通維護和專項養(yǎng)護兩大類。其中交通維護是指為了保持公路通暢而進行的日常性路面檢查、清理和排障，類似于我國日常養(yǎng)護、小修保養(yǎng)和應(yīng)急處置。其他養(yǎng)護工程都歸為專項養(yǎng)護，包括大中修和特殊專項養(yǎng)護工程等。對于專項養(yǎng)護工程，一般委托給社會化的專業(yè)養(yǎng)護公司承擔。按照AASHTO（美國各州公路與交通官員協(xié)會）出版的《成員組織現(xiàn)場承包養(yǎng)護概況》和《典型承包養(yǎng)護工程工作和各種范圍及單位成本》及其它養(yǎng)護手冊規(guī)定，公路管理機構(gòu)以業(yè)主的身份負責承包工程的談判，并監(jiān)督合同執(zhí)行和驗收工作。交通維護一般有如下兩種組織形式：其一，州公路管理機構(gòu)直接負責，目前美國大部分州都是這種模式。公路養(yǎng)護并未劃分公路等級界限，按照AASHTO養(yǎng)護手冊，養(yǎng)護管理機構(gòu)和養(yǎng)護作業(yè)機構(gòu)的設(shè)置是按照地理或行政區(qū)域劃分的。在養(yǎng)護區(qū)域內(nèi)，一般將公路劃分為段，直接由3-5人組成的巡查快隊負責。每隊負責8-10km，每10-12個小隊設(shè)有一個督察員（負責領(lǐng)導和監(jiān)督各小隊的工作，可根據(jù)需要調(diào)集所有人員）。每個小隊配備有：輕型載重車每人1輛、裝載機1臺、1000-2021L小型瀝青灑布機1臺；每2-3小隊割草機1臺，每10-20小隊涂漆機和平地機各1臺。此外還根據(jù)需要配備專用設(shè)備。為了便于工作，沿線設(shè)置有許多“服務(wù)區(qū)”（類似于我國道班+服務(wù)區(qū)），州際公路一般平均每60km設(shè)置一個“服務(wù)區(qū)”。（詳見：專欄2-1）。專欄2-1：養(yǎng)護單元組織實例如科羅拉多州，一個養(yǎng)護單元覆蓋600~700km普通公路和高速公路。單元下設(shè)10至12個養(yǎng)護小隊，負責50~60km公路的各種養(yǎng)護作業(yè)。紐約至新澤西高速公路是由獨立于普通公路的公司管理，稱作紐約—新澤西港務(wù)局(區(qū)域性聯(lián)合組織)，管理著2384km的高速公路（雙向6車道，部分8車道、12車道），分成9個養(yǎng)護小隊，有養(yǎng)護員2128人，配置1900臺各類養(yǎng)護設(shè)備（其中除雪車392臺）。其二，由州公路管理機構(gòu)整體發(fā)包給私人養(yǎng)護公司，目前美國許多州開始趨向于借鑒這種模式。各州按照資本運營方式建立了專業(yè)的、集約化的養(yǎng)護公司，養(yǎng)護公司的組織，考慮了從駐地到作業(yè)現(xiàn)場距離及許可的服務(wù)時間的因素，在人員及裝備配置上充分體現(xiàn)了技術(shù)密集型，在技術(shù)人員和技術(shù)工人中充分考慮了各種維修技術(shù)和技能需求的覆蓋。裝備也是從小到大，從獨立作業(yè)到集中作業(yè)全套配置。（詳見：專欄2-2）。這種承包養(yǎng)護的優(yōu)點：可以使州交通廳養(yǎng)護管理機構(gòu)人員精簡，人員費用、養(yǎng)護費用降低，節(jié)約的經(jīng)費還會逐年增加，養(yǎng)護投資更趨合理；養(yǎng)護承包期內(nèi)路況可以得到較好的保障，路面及構(gòu)造物得到較好的改善。缺點是：一旦私人承包經(jīng)營不善中途撤出，政府需要重新選擇承包商，使養(yǎng)護的連續(xù)性中斷。專欄2-2：弗吉尼亞州承包養(yǎng)護實例以弗吉尼亞州為例，該州是美國第一個用私人公司來全包式管理公路資產(chǎn)并負責養(yǎng)護的州。1996年，該州與VMS公司簽訂養(yǎng)護管理合同，期限是5年半。簽訂合同前，弗吉尼亞交通廳提供路況和設(shè)施的基本狀況數(shù)據(jù)，VMS公司開發(fā)了HQMS公路質(zhì)量設(shè)施管理系統(tǒng)進行復核，根據(jù)收集、分析的數(shù)據(jù)進行預測和預算，合同金額為1.5億美元。對于不可抵抗力自然災害引起的養(yǎng)護項目支出，如果總統(tǒng)或州政府發(fā)出的緊急通知，相應(yīng)的費用由聯(lián)邦政府或州政府支付。另一方面，VMS公司對一些不可預測的項目支出或事故(如橋梁損壞、重大雪災等)通過購買保險來彌補有關(guān)的損失。弗吉尼亞交通廳不僅對VMS公司提出了養(yǎng)護要求達到的標準，而且要求VMS公司在第一年內(nèi)完成執(zhí)行計劃、工作計劃、冰雪控制計劃等，同時要求每月提交工作完成情況匯報。VMS公司承包養(yǎng)護的公路有3條總計1932車道公里和29個服務(wù)區(qū)。VMS公司本身并不直接進行養(yǎng)護工作，主要是建立永久性辦公場所，雇用調(diào)查、養(yǎng)護和管理人員，進行公路設(shè)施狀況調(diào)研，收集公路設(shè)施數(shù)據(jù)，確定所需的裝備、確定承包商，向承包商提供所需的勞務(wù)、材料和裝備。對養(yǎng)護結(jié)果的評估，弗吉尼亞交通廳和VMS公司實行公開、合理、認可的評估程序和方法。美國弗吉尼亞州這種專業(yè)化養(yǎng)護公司進入公路養(yǎng)護行業(yè)的方式取得了顯著的效果。原來弗吉尼亞交通廳的設(shè)計、施工、管理養(yǎng)護人員共記1.3萬人。直接的養(yǎng)護人員達4200多人，承包給VMS公司后人員大大減少。承包養(yǎng)護的結(jié)果使公路評估分值由85.1提高到95.4，并使交通廳節(jié)約經(jīng)費2200萬美元。（二）德國德國的公路管理采取三級管理的體制。高速公路的管理層級主要為：國家交通部—州交通部—高速公路管理局（下轄若干養(yǎng)護段）。普通公路的管理層級主要為：州交通部—行政區(qū)交通局—養(yǎng)護總段（下轄若干養(yǎng)護段）。德國的高速公路主要由國家委托各州負責管理和養(yǎng)護。各州交通管理部門下設(shè)高速公路管理局，直轄若干個高速公路養(yǎng)護段，每段平均養(yǎng)護里程為50公里。德國高速公路屬聯(lián)邦政府所有，高速公路養(yǎng)護機構(gòu)在聯(lián)邦政府領(lǐng)導下進行工作，人員編制和養(yǎng)護經(jīng)費由聯(lián)邦政府根據(jù)路線級別、冬季工作量核定。德國在1.1萬公里的高速公路上共設(shè)有186個高速公路養(yǎng)護段，對所轄公路進行養(yǎng)護和維護運行服務(wù)。養(yǎng)護段的人員為聯(lián)邦所有，但不是國家公務(wù)員，類似于我國的事業(yè)編制，主要承擔管理與日常養(yǎng)護工作，遇有緊急性工作時以招標的形式委托私人公司進行作業(yè)。德國的普通公路（不含縣以下道路）主要由各州交通部委托所轄的行政區(qū)負責管理和養(yǎng)護。德國各州之下劃分為若干個行政區(qū)，區(qū)下轄縣。行政區(qū)交通局的公路處，負責管理養(yǎng)護境內(nèi)的聯(lián)邦道路、主要連接線和輔助線路，機關(guān)設(shè)技術(shù)、行政、養(yǎng)護、人事、工程等業(yè)務(wù)職能科室。公路處下設(shè)幾個養(yǎng)護總段，總段下轄養(yǎng)護段（不含高速公路養(yǎng)護段），每段養(yǎng)護里程200公里。（詳見：專欄2-3）。專欄2-3：南德巴登-符騰堡州養(yǎng)護管理高速公路的養(yǎng)護管理方面，南德巴登-符騰堡州交通部高速公路管理局下設(shè)十八個高速公路養(yǎng)護段，負責管理養(yǎng)護州境內(nèi)926公里的高速公路。普通公路的養(yǎng)護管理方面，全州分成4個行政區(qū)，每個行政區(qū)下設(shè)5個總段。共設(shè)20個總段，下轄150個養(yǎng)護段，負責管理養(yǎng)護州內(nèi)26000公里公路（不含高速公路及縣以下道路）。德國的公路養(yǎng)護共分四級：一級養(yǎng)護，即普通養(yǎng)護，主要是剪草、除草、補土、清掃等，由當?shù)嘏扇藚⒓?。二級養(yǎng)護，任務(wù)是小的修補，由養(yǎng)護站派人養(yǎng)護。三級養(yǎng)護，包括橋面修理、橋墩加固、換粱等。找專門從事養(yǎng)護施工的隊伍承擔。四級養(yǎng)護，即最高層級養(yǎng)護，一般達到翻新和大修水平，規(guī)定必須通過招標選擇專門養(yǎng)護公司進行。德國對公路養(yǎng)護質(zhì)量要求甚嚴，并把它作為交通部門的義務(wù)，載入聯(lián)邦基本法中。據(jù)稱汽車在公路上行駛，如路面有砂石飛出碰傷車輛油漆或玻璃，車主有權(quán)向司法部門控告養(yǎng)路段并要求賠償。因此，為了不斷提高養(yǎng)護質(zhì)量，各級管理機構(gòu)十分重視職工的業(yè)務(wù)培訓。在養(yǎng)護站一級，都有專門對道工進行業(yè)務(wù)技術(shù)培訓的教材和設(shè)施。堅持不懈的專業(yè)技術(shù)培訓和教育，使德國的公路養(yǎng)護職工普遍具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作質(zhì)量意識。（三）瑞典瑞典國家公路由瑞典國家公路局負責建設(shè)和養(yǎng)護。瑞典國家公路局（SNRA）是國有公路唯一管理機構(gòu)，類似于我國的原交通部。SNRA成立于1841年，原為瑞典皇家公路局，當時其主要職責為公路的規(guī)劃與建設(shè)。1991年以前，公路養(yǎng)護由國家公路局負責，同大多數(shù)國家一樣，養(yǎng)護機構(gòu)按行政區(qū)分別設(shè)置，造成養(yǎng)護部門機構(gòu)龐大，吃皇糧人多，固定成本很高，納稅人意見很大。為了精簡龐大的公路養(yǎng)護機構(gòu)，降低成本，提高效率，國家公路局于1992年決定進行改革，把養(yǎng)護從管理中分離（即管養(yǎng)分離），引進競爭機制，這樣公路局分為兩部分，一部分為業(yè)主部分，一部分為承包人部分。業(yè)主部分負責建養(yǎng)的宏觀管理，承包人部分改制成商業(yè)化公司。改革前全瑞典共有260個養(yǎng)護基地，8500個職工，改革后，養(yǎng)護部門只有200個基地，5000名職工。全國公路管理區(qū)域重新劃分，取消按行政分區(qū)的辦法，改按地理劃分為7個區(qū)，每個區(qū)設(shè)一個地區(qū)公路分局，管轄地區(qū)公路。改革后，公路局從日常繁瑣的養(yǎng)護中抽身出來，職責更加明確，人員得到精簡，養(yǎng)護費用較改革前減少了10%~15%。瑞典公路養(yǎng)護的市場化表現(xiàn)在成立養(yǎng)護公司和實行養(yǎng)護招投標，1992年機構(gòu)改革后，國家公路局下屬的養(yǎng)護基地通過重組，組建養(yǎng)護公司Pro-duktion，歸國家公路局負責，性質(zhì)上屬國有公司，隨著市場的成熟，國家公路局計劃在近期內(nèi)將其徹底與公路局分離，完全推向市場。目前瑞典養(yǎng)護市場主要有四大養(yǎng)護公司，分別是Pro-duktion、NCC、NAA、PEAB，其中NCC是一家跨國公司，PEAB是一家私人公司。瑞典養(yǎng)護機構(gòu)改革，也是分階段逐步進行的，共分為四個階段：（1）沒有競爭的階段；（2）設(shè)備租賃階段；（3）部分招投標階段；（4）全面招投標階段?，F(xiàn)在瑞典已經(jīng)實現(xiàn)了完全的市場化運作。瑞典的養(yǎng)護工作分為常規(guī)養(yǎng)護、階段性養(yǎng)護、緊急養(yǎng)護三種。招投標一般分為常規(guī)養(yǎng)護招投標和階段性養(yǎng)護招投標。養(yǎng)護招投標工作由各地區(qū)公路局進行，總部派人指導。常規(guī)養(yǎng)護的合同期一般為5年，采用3+2或4+1，也就是說先與承包人簽訂3年或4年合同，然后根據(jù)承包人的情況、條件變化、工作業(yè)績進行綜合評定，以決定是否續(xù)簽合同或更換承包人。招投標中強調(diào)公平和競爭，邀請承包人進行考察、投標，遞交投標文件，業(yè)主方根據(jù)承包人投標文件邀請有關(guān)專家對承包人進行綜合打分，根據(jù)打分結(jié)果與承包人的報價，最后決定中標單位。值得一提的是，瑞典國家公路局認為，不能花太多的時間和精力去監(jiān)督承包商，因此，養(yǎng)護工作并不實行監(jiān)理工程師制度。雖然地區(qū)公路局會派人進行抽查，但養(yǎng)護工程質(zhì)量保證主要依靠承包人的質(zhì)保體系和社會舉報制度。（四）英國英國公路署成立于1994年4月，總部設(shè)在倫敦，主要負責英格蘭高速公路和干線公路網(wǎng)的規(guī)劃、投資與管理。英國的公路網(wǎng)由兩類道路構(gòu)成：公路署管轄的高速公路／干線公路，以及由郡、區(qū)議會管轄的地方道路。從上世紀80年代開始，英國進行了一系列政府治理創(chuàng)新。第一階段，1986年至1996年，英國取消了4個規(guī)模較大的地方道路管理部門，取而代之的是小規(guī)模的管理部門，主要是干線公路所經(jīng)縣、郡、市的當?shù)卣＿@樣一種新的機制被引進了，4個區(qū)域中每個區(qū)域都要通過競爭性投標確定一家咨詢養(yǎng)護代理公司。各區(qū)域代理機構(gòu)的首要職責是編制定期養(yǎng)護合同文件，然后，通過招投標確定每個區(qū)域的定期養(yǎng)護承包商。第二階段，1996年至2021年，英國公路局開始將全國重新劃分為24個養(yǎng)護區(qū)域，并不再讓地方政府進行養(yǎng)護。每個區(qū)域選定一個養(yǎng)護代理和養(yǎng)護承包商。養(yǎng)護代理和承包商都要通過競爭投標確定，分別與公路局簽訂合同。養(yǎng)護代理合同一般為3年，可延長至5年，養(yǎng)護合同一般為3年或4年。第三個階段為90年代末期至2021年，英國公路局重新將養(yǎng)護區(qū)域劃分為14個，并且將養(yǎng)護代理和養(yǎng)護承包商的職責合為一體，實施一個合同管理。新的合同為5或7年，使其更具商業(yè)競爭力。（詳見：專欄2-4）。專欄2-4：英國靈活多樣的公路養(yǎng)護合同模式簡介英國的公路設(shè)計、建設(shè)、養(yǎng)護和管理，有以下幾種典型合同模式。第一，單純施工合同。其特點是不包括設(shè)計等前期工作，僅是一個施工合同；工程設(shè)計和監(jiān)理工作，由業(yè)主聘用其他公司完成。由于設(shè)計與施工由不同公司負責，在施工過程中，如果承包商有適當?shù)睦碛商岢鲈O(shè)計變更，增加工程量，承包商就能通過索賠獲得追加款項。第二，設(shè)計+施工合同。其特點是把工程設(shè)計和施工任務(wù)合在一起，由同一家承包商負責設(shè)計和施工；在施工過程中同樣允許變更設(shè)計，但是變更必須是業(yè)主提出的，承包商才可以獲得索賠，如果是承包商提出，那么變更引起的額外費用必須由承包商自己負擔。第三，養(yǎng)護代理合同和養(yǎng)護承包合同（MA/TMC合同）。在區(qū)域內(nèi)選擇一個養(yǎng)護代理和一個長期養(yǎng)護承包商。養(yǎng)護代理主要負責代表業(yè)主實施養(yǎng)護管理，長期養(yǎng)護承包商主要負責養(yǎng)護作業(yè)，合同期限一般為3年。第四，管理代理承包合同（MAC合同）。該合同是目前英國公路養(yǎng)護管理中最常用的合同形式。合同范圍包括路網(wǎng)管理、日常性和周期性養(yǎng)護、設(shè)計與施工活動?；舅悸肥浅邪淘诔邪陂g內(nèi)對其作業(yè)活動從開始到結(jié)束負責到底，例如，在開展設(shè)計和施工活動時，不僅要考慮實際情況，還要考慮到將來養(yǎng)護維修中發(fā)生的費用。典型的MAC合同金額在3000萬英鎊至5000萬英鎊之間。合同期限一般為5年，最長可至7年。第五，設(shè)計+施工+投資+運營（養(yǎng)護管理）合同。即DBFO合同，目前英國有部分路段采用此種合同方式。DBFO合同的特點是承包商負責對公路進行設(shè)計、承建、投資和運營，包括對公路的日常養(yǎng)護、后期的改善工程全面負責，合同期為30年，合同期滿后承包商將公路交還給政府；政府在這30年間逐年向承包商支付“影子過路費”；按DBFO合同修建的公路不設(shè)收費站，司機無須直接向DBFO承包商繳費，國家每年從稅收中劃出一筆款項，通過國家公路署支付給DBFO承包商，這筆款項稱為“影子過路費”，它實質(zhì)上是政府對承包商的回報；國家公路署作為業(yè)主與承包商簽訂合同，承包商負責向銀行和金融機構(gòu)貸款，并聘請顧問，咨詢交通預測、保險、稅收等事宜；這類合同將設(shè)計與施工交由同一家承包商，因而可以提高施工效率，減少建設(shè)費用；由于后續(xù)經(jīng)營養(yǎng)護工作由承包商負責，他就必須保證工程質(zhì)量；另外，由于建設(shè)費用由承包商自行解決，政府只需建成后30年內(nèi)逐年償還，就大大減輕了建設(shè)階段政府的融資壓力。英國的公路管理機構(gòu)沒有專門的養(yǎng)護隊伍，所有養(yǎng)護作業(yè)和路況檢測、決策等技術(shù)服務(wù)，均通過招標委托承包商或?qū)ｉT的技術(shù)公司完成。為了簡化招標工作和便于進行合同管理，運輸部門編寫了自己的公路施工和養(yǎng)護合同文件范本，招標和評標的具體工作由養(yǎng)護代理按照運輸部規(guī)定的程序辦理，養(yǎng)護代理在養(yǎng)護施工合同中處于業(yè)主的地位。通常情況下，合同授予符合標書要求并且報價最低的投標人。承包商和技術(shù)公司的信譽在公路署的檔案中可以查到，公路署保存有公路承包商各方面的記錄，包括詳細的財務(wù)狀況、以往完成的工程情況、目前及今后可能承擔的項目合同類型和大小等。這些信息可作為業(yè)主挑選承包商投標名單的參考依據(jù)。養(yǎng)護