城市管理體制分析與改革

城市管理體制第一節(jié)

我國城市管理體制概況一、城市管理體制的含義與類型（一）城市管理體制的含義一般認(rèn)為，城市管理體制是指城市的組織形式、管理制度和管理方法的總稱，是整個(gè)國家管理體制的主要組成部分。具體地說，城市管理體制是一種由城市管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的劃分、管理方式的確定以及管理機(jī)制的運(yùn)用等綜合起來的一種比較穩(wěn)定的體系。城市管理體制有廣義和狹義之分。廣義的城市管理體制范圍很廣，包括城市的政治管理體制、財(cái)稅金融等經(jīng)濟(jì)管理體制以及科教、文化、衛(wèi)生、體育等管理體制，是城市政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制的綜合；狹義的城市管理體制僅指城市行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及相關(guān)規(guī)章制度通過一定方式和形式構(gòu)成的具有某種格局的整體，包含的范圍較小。我們這里主要介紹狹義的城市管理體制。（二）城市管理體制的內(nèi)部關(guān)系城市管理體制是一個(gè)綜合性的概念，其核心是城市管理各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。主要包括以下三個(gè)方面的關(guān)系：1．城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。2.市\(zhòng)區(qū)\街道在城市綜合管理體系中的關(guān)系3．城市政府同企事業(yè)單位之間的關(guān)系。三、城市管理體制的基本類型1．外在環(huán)境型（不干預(yù)型）2．全面干預(yù)型（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)）3．有限干預(yù)型（市場(chǎng)失靈）四、我國城市管理體制的發(fā)展歷程1949年以后，我國城市管理體制發(fā)展的歷程大致可以劃分為以下四個(gè)階段：第一階段，建立與調(diào)整期（1949年—1965年）。初期，帶有一些軍事化色彩，不少城市都設(shè)立了治安委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)。形成和鞏固了按口設(shè)置委辦的格局，逐步形成高度集中和集權(quán)的城市管理體制。第二階段，分化與改組期（1966年—1976年）。這一階段處于“文化大革命”的十年。原有城市政府機(jī)構(gòu)大多處于停頓和半停頓的狀態(tài)?！案锩瘑T會(huì)”

取代了原來的城市政府和黨委的工作，其下屬機(jī)構(gòu)設(shè)組，先有批斗組、毛主席著作學(xué)習(xí)組、組織機(jī)構(gòu)組、奪權(quán)組、抓革命促使重組和建立革命秩序組，以后又逐步演變和形成了辦事組、政治組、文教組、工交城鎮(zhèn)組、財(cái)貿(mào)組、農(nóng)村組、計(jì)劃組、政法組、外事組、專案組和接待組的基本格局，使城市管理體制由淡淡的“軍事色彩”向濃濃的“革命色彩”轉(zhuǎn)變。第三階段，改革與探索期（1977年—1992年）。20世紀(jì)70年代末各地城市政府陸續(xù)恢復(fù)了文革前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并陸續(xù)增設(shè)了一些新的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，結(jié)果出現(xiàn)一些機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象。1982年，中央著手進(jìn)行了改革，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)改為公司，業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)合并，調(diào)整精簡城市管理的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。同時(shí)，實(shí)行簡政放權(quán)，賦予區(qū)級(jí)政府一定的權(quán)力，區(qū)一級(jí)對(duì)口設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并界定了市、區(qū)兩級(jí)的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)分工。1983年1月到1984年6月，推廣和實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的管理體制，第四階段，轉(zhuǎn)型與發(fā)展期（1992年至今）。這一階段是我國城市管理體制改革步子邁得最快、成果也最顯著的時(shí)期。城市管理的職能體系也漸臻明確，重新分配了城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的職能，試圖扭轉(zhuǎn)“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”的局面，并著手解決“政企不分、政事不分”的問題等。五、我國城市管理體制的現(xiàn)行模式（一）建管合一、直接管理型。這種模式將城市規(guī)劃職能同城市建設(shè)與管理分離，突出“規(guī)劃領(lǐng)先”的原則。一些改革開放比較早的城市，如上海、大連、珠海、海口、廈門等，都先后采取了該管理模式。實(shí)踐中，該模式仍然把城市建設(shè)作為側(cè)重點(diǎn)，而相關(guān)的城市管理職能并未引起足夠的指示，“重建輕管”問題依然十分突出。?（二）建管分開、直接管理型如深圳、青島、重慶等城市，市政府成立城市（市政）管理委員會(huì)，下設(shè)辦公室作為行政實(shí)體單位，各區(qū)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，直接管理城市市政、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等具體工作，建立直屬的監(jiān)察隊(duì)伍實(shí)施監(jiān)察、執(zhí)法工作。這種模式體現(xiàn)了整體間相互制約的原則和專業(yè)化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之間協(xié)調(diào)關(guān)注的不夠。（三）監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)管理型該模式的城管職能主要是有一個(gè)非常設(shè)的城市管理機(jī)構(gòu)即城市管理委員會(huì)行使。城市管理委員會(huì)由市長兼主任，有關(guān)分管市長兼副主任，下設(shè)辦公室，簡稱“城管辦”，對(duì)各職能部門的工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查，對(duì)工作交叉、職責(zé)不清的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)裁決，具體行政行為由專業(yè)職能部門實(shí)施，監(jiān)督執(zhí)法也由各職能部門的監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)行。福州市等一些城市實(shí)行的就是這種城市管理模式。（四）多頭分散管理模式這種模式不設(shè)建設(shè)委員會(huì)，城市管理職能部門分散行使。如建設(shè)局管規(guī)劃，市政管理局管市政，環(huán)衛(wèi)管理局管環(huán)境衛(wèi)生，園林管理局管理園林綠化。其特點(diǎn)是：城市管理職能過度分散，難以形成“綜合管理”的拳頭；同時(shí)幾個(gè)部門在經(jīng)費(fèi)分配、業(yè)務(wù)分工上也時(shí)有扯皮現(xiàn)象。第二節(jié)

我國城市管理體制的改革一、我國城市管理體制改革的必要性城市管理體制現(xiàn)存的問題具體表現(xiàn)為：1．政企不分、政事不分，城管職能錯(cuò)位和空缺2．政出多門、條塊分割，管理不力“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”3．機(jī)制僵化，人浮于事，效率低下坐“鐵交椅”、吃“大鍋飯”、拿“固定工資”4．城市管理的法規(guī)不健全，執(zhí)法力度不夠“不作為”和“亂作為” （小廣告）二、城市管理體制改革的原則1．堅(jiān)持符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的原則實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、事企分開、政社分開2．堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜原則形而上學(xué)、教條主義3．堅(jiān)持有利于依法行政的原則機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分配上要有利于各項(xiàng)專業(yè)法規(guī)的執(zhí)行；實(shí)際運(yùn)作要由行政管理向依法管理轉(zhuǎn)變。4．堅(jiān)持權(quán)力下移，立足基層原則“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理體制“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、以塊為主、條條保證、社會(huì)監(jiān)督、依法治城”的城市管理格局。5．堅(jiān)持有利于群眾參與和民主監(jiān)督原則建立起以城市政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織和群眾廣泛參與的城市管理主體模式。6．堅(jiān)持精簡機(jī)構(gòu)，提高效率原則搞好編制工作：控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到定事定責(zé)。三、我國城市管理體制改革的目標(biāo)與對(duì)策1.建立黨政、政企、政事、建管分開，行業(yè)管理與市場(chǎng)運(yùn)作相分離的現(xiàn)代城市管理體制2.建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、以塊為主、條條保證的新型城市管理體制3.建立公眾參與、社會(huì)監(jiān)督、依法治市的城市管理體制第三節(jié)

我國城市政府機(jī)構(gòu)改革一、我國城市政府機(jī)構(gòu)改革（一）城市政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)與要求1.目標(biāo)城市政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，是：建立勤政務(wù)實(shí)、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的城市政府。2.要求第一，轉(zhuǎn)變政府職能。由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變重心由經(jīng)濟(jì)管理向社會(huì)管理和服務(wù)轉(zhuǎn)變，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、生態(tài)管理和公共服務(wù)為主上來。第二，合理劃分權(quán)限。要把黨政之間，政府部門的上下之間、左右之間、內(nèi)外之間的各種關(guān)系作出明確的劃分和規(guī)定，使每個(gè)組織和單位有權(quán)有責(zé)，盡職盡責(zé)。保證政府各部門在自己的管理領(lǐng)域內(nèi)有相應(yīng)明確的職責(zé)，在各個(gè)部門交叉的管理領(lǐng)域內(nèi)，又能分工合作，共同搞好各個(gè)方面的管理工作。第三，完善管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制完善各種會(huì)議的工作制度。使其真正成為議事、決策的會(huì)議，解決政出多門的問題；建立嚴(yán)格的崗位責(zé)任制、首問負(fù)責(zé)制和行政首長負(fù)責(zé)制。該哪一級(jí)處理的問題就由哪一級(jí)處理，該哪一個(gè)部門負(fù)責(zé)的工作就由哪一個(gè)部門負(fù)責(zé)，使整個(gè)管理機(jī)構(gòu)的工作井然有序。第四，加速行政立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、人員編制和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容的行政法規(guī)，使政府機(jī)構(gòu)的管理工作法律化、制度化。將每一個(gè)崗位的職權(quán)都用法律、條例等形式做出明確，保證每一個(gè)政府工作人員都能清楚地知道自己的權(quán)責(zé)，堅(jiān)決糾正現(xiàn)實(shí)城市管理中存在的“人治”現(xiàn)象。二、城市管理機(jī)構(gòu)改革的原則1.精簡的原則2.效能的原則（效能與效率）3.統(tǒng)一的原則4.法制的原則三、城市政府機(jī)構(gòu)改革的思路與措施1.建立城市綜合管理機(jī)構(gòu)這個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各有關(guān)部門參加，享有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體和執(zhí)法主體地位，在區(qū)街設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一城市綜合管理機(jī)構(gòu)指揮。同時(shí)，組成城市綜合管理監(jiān)察大隊(duì)，內(nèi)部依職責(zé)不同設(shè)若干監(jiān)察中隊(duì)。城市綜合管理監(jiān)察大隊(duì)與城市綜合管理機(jī)構(gòu)合署辦公，確保行政管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，也有利于精簡機(jī)構(gòu)，便于管理。2.加強(qiáng)城市管理宏觀調(diào)控合并、撤銷專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)。撤銷因人設(shè)置的機(jī)構(gòu)，裁減人浮于事的人員。充實(shí)強(qiáng)化決策咨詢、調(diào)節(jié)監(jiān)督、信息反饋、審計(jì)、法制等宏觀調(diào)控部門。強(qiáng)化工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、審計(jì)等維護(hù)市場(chǎng)秩序的執(zhí)法監(jiān)督部門，適當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)部門，并理順相關(guān)部門之間的關(guān)系。3.進(jìn)一步提升社區(qū)自治能力堅(jiān)持街道黨工委和社區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；按照“社區(qū)自治、議行分設(shè)”的原則，充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行民主選舉，建立健全社區(qū)自治組織；堅(jiān)持社區(qū)自治“三權(quán)”的統(tǒng)一性，重點(diǎn)是明晰協(xié)管權(quán)的內(nèi)容，由市、區(qū)兩級(jí)社區(qū)建設(shè)工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一把關(guān)，保證社區(qū)居委會(huì)有效履行自己應(yīng)盡的職責(zé)；堅(jiān)持對(duì)政府布置的一些行政事務(wù)，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)、人隨事走、費(fèi)隨事?lián)堋钡脑瓌t，保證社區(qū)有權(quán)力、有人力、有財(cái)力完成各種協(xié)辦事項(xiàng)。4.培育和發(fā)展社會(huì)中介組織(1

)讓渡職能，簡政放權(quán)。要讓社會(huì)中介組織承擔(dān)服務(wù)性、社會(huì)性的職能，使之有更大的發(fā)展空間。

(2

)創(chuàng)設(shè)平等發(fā)展環(huán)境，大力支持社會(huì)力量興辦社會(huì)中介組織。政府應(yīng)盡可能減少對(duì)社會(huì)中介組織的行政干預(yù)，創(chuàng)設(shè)社會(huì)中介組織獨(dú)立自主、平等競(jìng)爭的制度環(huán)境。(3)完善法規(guī)，強(qiáng)化管理。政府應(yīng)該對(duì)各種中介組織的主體資格、活動(dòng)范圍、權(quán)利與義務(wù)、違法處理等問題作出明確的規(guī)定

,將之納入法制化、規(guī)范化的軌道。要完善中介組織資格認(rèn)證和注冊(cè)登記制度，對(duì)從業(yè)人員要求通過培訓(xùn)合格，持證上崗等。(4)統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)勝劣汰。要有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地發(fā)展社會(huì)中介組織，作到新建與改造同時(shí)并舉。確定服務(wù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

,強(qiáng)調(diào)“服務(wù)信用”。要引入競(jìng)爭機(jī)制，允許國外的一些中介組織進(jìn)入我國，促進(jìn)我國社會(huì)中介組織的發(fā)展。5.加強(qiáng)城市管理法制建設(shè)保證政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、機(jī)構(gòu)間的職責(zé)劃分以及財(cái)政費(fèi)用支出均有相關(guān)法律、制度加以約束。（以下為相關(guān)實(shí)例）深圳籌劃“行政三分制”

相關(guān)改革上半年將實(shí)施深圳正籌劃打造一個(gè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督“行政三分制”的全新政府架構(gòu)。在昨天(1月17日)廣東省十屆人大一次會(huì)議深圳專場(chǎng)記者招待會(huì)上，深圳市市長于幼軍透露，改革方案已廣泛吸收歐美及香港的成功經(jīng)驗(yàn)，基本定稿并獲中編辦原則同意。深圳準(zhǔn)備在今年上半年推行此項(xiàng)改革，現(xiàn)在的許多政府部門可能將就此消失。據(jù)悉，深圳是全國唯一推行此類試點(diǎn)改革的城市。于幼軍沒有透露改革方案詳情，只是說要對(duì)一些政府部門進(jìn)行撤并和調(diào)整。他介紹，實(shí)行“行政三分制”改革后，深圳將出現(xiàn)若干決策局、執(zhí)行局和一個(gè)監(jiān)察局。“決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)；而執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán)。監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄?！睋?jù)悉，深圳即將進(jìn)行的“行政三分制”改革，吸收了英國、美國、新加坡、香港等國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)。于幼軍說，深圳曾派遣專家組到這些地方學(xué)習(xí)。他昨天還介紹了