綜合管理基礎(chǔ)知識(shí)復(fù)習(xí)資料

第一部分公共行政概述

公共行政管理一、

本章概述：什么是公共行政？它的主客體分別是什么？這是我們?cè)趯W(xué)習(xí)公共行政管

理時(shí)首先必須在了解的問題。在公務(wù)員的考試中，我們應(yīng)該掌握這些最基本的概念，另外，我們對(duì)公共行政的功能、原則以及它的發(fā)展也要做一定的了解，以幫助我們更好的掌握概念。二、知識(shí)要點(diǎn)：(一)識(shí)記要點(diǎn)：公共行政的含義：所謂的公共行政就是指政府行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。公共行政的主體：政府行政機(jī)關(guān)。公共行政的客體(或?qū)ο?：社會(huì)公共事務(wù)或政府內(nèi)部事務(wù)。(二)要點(diǎn)理解：1、歷史上對(duì)公共行政的幾種理解或從不同的角度對(duì)公共行政的理解)：政府的組織結(jié)構(gòu)：西方現(xiàn)代資本主義國(guó)家是按照“三權(quán)分立”的原則建立起來的，立法、行政、司法三者之間互相平衡，互相制約。這里的行政是指與立法、司法相對(duì)應(yīng)的行政。從政治與行政的關(guān)系加以考察：美國(guó)行政學(xué)者古德諾認(rèn)為，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。(二分法)從管理角度來加以考察：公共行政被視作一種協(xié)調(diào)眾人力量以達(dá)到共同目標(biāo)的活動(dòng)。美國(guó)行政學(xué)者古立克將這一活動(dòng)過程具體分解為計(jì)劃、組織、用人、指揮、莆田市、報(bào)告和預(yù)算，即著名的POSDCORE七功能說。2、對(duì)公共行政含義的理解：含義見識(shí)記要點(diǎn))公共行政的主體是政府行政機(jī)關(guān)：一種活動(dòng)是不是公共行政活動(dòng)，首先應(yīng)看其主體是誰(shuí)，如果是政府行政機(jī)關(guān)而非權(quán)力機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，則可稱之為公共行政。公共行政的客體是社會(huì)公共事務(wù)或政府內(nèi)部事務(wù)：

公共行政必須依法進(jìn)行，是一種執(zhí)法活動(dòng)或執(zhí)行政策的活動(dòng)：無論在任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須按照立法機(jī)關(guān)所制定的法律和政策進(jìn)行管理，行政活動(dòng)表現(xiàn)為一種執(zhí)法活動(dòng)或執(zhí)行政策的活動(dòng)，同時(shí)還要接受法院的司法監(jiān)督。3、公共行政的功能：管制功能：公共行政的任務(wù)之一是協(xié)調(diào)和處理社會(huì)各種關(guān)系和利益，管制功能是這一協(xié)調(diào)所必需的。服務(wù)功能：行政系統(tǒng)承擔(dān)著向社會(huì)提供各種公共產(chǎn)品的任務(wù)，如：舉辦公共事業(yè)，提供公共設(shè)施。維護(hù)功能：即維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，維持社會(huì)生活的正常動(dòng)作，如：國(guó)防建設(shè)。扶助功能：行政系統(tǒng)有義務(wù)對(duì)社會(huì)的有關(guān)團(tuán)體和組織提供某種幫助，以有助于實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通常有利于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。公共行政的原則：法制原則

服務(wù)原則

效率原則

責(zé)任原則公共行政的理論與實(shí)踐(即產(chǎn)生與發(fā)展)：公共行政的產(chǎn)生：公共行政學(xué)作為一門現(xiàn)實(shí)性、應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科，起源于世紀(jì)末，形成于20世紀(jì)年代。根據(jù)現(xiàn)在人們掌握的資料和共識(shí)，認(rèn)為提出“行政學(xué)”概念的是德國(guó)學(xué)者史坦因，他在年撰寫了《行政學(xué)》一書。但書中的主要內(nèi)容是行政法，并沒有形成公共行政學(xué)體系。公共行政學(xué)從政治中分離出來，作為一門科學(xué)的理論，獨(dú)立的學(xué)科，嚴(yán)格地說是起源于美國(guó)。年，美國(guó)學(xué)者威爾(任普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)和美國(guó)第屆總統(tǒng))在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了“行政的研究”一文，主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立學(xué)科----政學(xué)。他認(rèn)為一個(gè)良好政府需要有兩個(gè)支柱：強(qiáng)有力而負(fù)責(zé)的政務(wù)官，有效能的文官制度。這篇文章產(chǎn)生了巨大影響，被認(rèn)為是美國(guó)公共行政研究的開山之作，威爾遜了被譽(yù)為公共行政學(xué)的鼻祖。繼他之后，美國(guó)的另一位著名行政學(xué)家，霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)古德諾在1900年寫了《政治與行政》一書，提出了“政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”這一著名的論點(diǎn)，從而使威爾遜開創(chuàng)的公共行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來。公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科出現(xiàn)，則

在20世紀(jì)年代中期。一般以懷特在年發(fā)表的美國(guó)第一本大學(xué)科教書《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比在1927年發(fā)表的另一本大學(xué)教科書《行政學(xué)原理》為標(biāo)志。公共行政的發(fā)展(三個(gè)階段)：①紀(jì)末20世紀(jì)初至20世紀(jì)30年代以古典學(xué)派的理論為代表的公共行政的形成時(shí)期又稱為科學(xué)管理時(shí)期。這一時(shí)期主要有三位代表人物：法國(guó)學(xué)者法約爾，德國(guó)學(xué)者馬克斯韋伯以及美國(guó)學(xué)者泰羅。法約爾的一般管理理論中提出了管理的“五大職能”即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制以及管理的14項(xiàng)原則一直沿用至今。韋伯的官僚制組織理論中的科層組織結(jié)構(gòu)以及權(quán)威的不同類型也被人人們所普遍接受。泰羅開創(chuàng)了管理科學(xué)的新時(shí)代他因此被譽(yù)為“科學(xué)管理之父”。②紀(jì)40年代至70年代的公共行政學(xué)的成長(zhǎng)時(shí)期又稱為行為科學(xué)時(shí)期或人際關(guān)系時(shí)期。這一時(shí)期有代表性的理論學(xué)派主要有三個(gè)：行為科學(xué)學(xué)派、決策理論學(xué)派和系統(tǒng)理論學(xué)派。A行為科學(xué)學(xué)派中有代表性的理論分別是梅奧的人際關(guān)系理論以及馬斯洛的需要層次理論。B決策理論學(xué)派中有代表性的理論主要是西蒙的有限理性決策理論。統(tǒng)理論學(xué)派中有代表性的理論主要是里格斯的行政生態(tài)理論和卡斯特的權(quán)變理論。③紀(jì)80年代以來的公共行政學(xué)的發(fā)展時(shí)期又稱為新公共行政管理時(shí)期。這一時(shí)期有代表生的理論學(xué)派主要有三個(gè)：新公共管理理論、政府治理理論、后現(xiàn)代公共行政理論。三、仿真試題：(一)單項(xiàng)選擇題1、公共行政活動(dòng)屬于()A行性活動(dòng)

B領(lǐng)導(dǎo)性活動(dòng)

制性活動(dòng)

D主性活動(dòng)2、下列屬于我國(guó)公共行政主體的是()A家政協(xié)機(jī)關(guān)

B某國(guó)有大中型企業(yè)的廠長(zhǎng)

某市人民政府

D村村委會(huì)3、下列屬于公共行政范疇的是()A國(guó)有工廠領(lǐng)導(dǎo)班子開會(huì)研究解決工人醫(yī)療保險(xiǎn)問題

B某商場(chǎng)經(jīng)理捐款給希望工程C某大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子開會(huì)研究解決貧困學(xué)生學(xué)費(fèi)減免問題D縣政府辦公會(huì)商討解決農(nóng)民賣糧難問題答案：1、A、3、二)多項(xiàng)選擇題1、公共行政的客體是()、)和政府內(nèi)部公共事務(wù)。A法事務(wù)

B立法事務(wù)

社會(huì)公共事務(wù)

D化事務(wù)

國(guó)家事務(wù)答案：DE行政職能一、

本章概述：在現(xiàn)代行政管理學(xué)中，行政職能是一個(gè)重要的范疇。它反映了行政管理活動(dòng)的基本功能及其活動(dòng)，也規(guī)定著我們將在以下會(huì)講到的行政管理的其他的內(nèi)容。什么是行政職能，它的具體內(nèi)容又有哪些呢？考生要通過本章的學(xué)習(xí)理解解掌握行政職能的含義和作用、地位，行政職能的發(fā)展，行政職能體系以及行政職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容。二、知識(shí)要點(diǎn)：(一)識(shí)記要點(diǎn)：1、行政職能的含義：行政職能又叫政府職能，它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在一

定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)社會(huì)需求，在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理中的基本職責(zé)和了揮的功能作用。行政職能主要涉及政府的職責(zé)范圍、履行職責(zé)方式、在國(guó)家和社會(huì)生活起作用等問題。2、行政職能的地位及作用：行政職能是國(guó)家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，它反映了國(guó)家的性質(zhì)和政府活動(dòng)的方向，是政府開展行政管理活動(dòng)的依據(jù)和前提，行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)和層面的活動(dòng)，都可以說是行政職能的運(yùn)用和展開。行政職能在行政管理中的地位至高無上。其地位和作用具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）行政職能是決定政府角色地位的大問題，事關(guān)國(guó)家的興衰成敗。

（2）行政職能是行政組織設(shè)置的依據(jù)、前提和基礎(chǔ)。（3）行政職能決定著行政管理的內(nèi)容和方式。（4）行政職能的實(shí)現(xiàn)是衡量行政管理效率和效能的重要標(biāo)準(zhǔn)。（）行政職能的界定是正確處理黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系的前提，是我國(guó)行政改革的重要內(nèi)容。3、行政職能體系：（1）政府的基本職能：A政治職能B社會(huì)管理職能ａ經(jīng)濟(jì)職能ｂ文化教育職能ｃ社會(huì)服務(wù)職能（2）政府的運(yùn)行職能：A

計(jì)劃職能B組織職能

協(xié)調(diào)職能D控制職能4、行政職能的發(fā)展：（本要點(diǎn)請(qǐng)考生在理解的基礎(chǔ)上記憶，具體內(nèi)容見更要點(diǎn)理解）5、行政職能的轉(zhuǎn)變：（本要點(diǎn)請(qǐng)考生在理解的基礎(chǔ)上記憶，具體內(nèi)容見更要點(diǎn)理解）（二）要點(diǎn)理解：1、行政職能含義的理解：（含義見識(shí)記要點(diǎn)）（）行政職能即政府職能，它是國(guó)家職能的構(gòu)成和體現(xiàn)。國(guó)家有兩種基本職能，一種是政治統(tǒng)治職能，一種是社會(huì)管理職能。行政職能是國(guó)家職能的構(gòu)成部分，必須執(zhí)行和體現(xiàn)國(guó)家的政治統(tǒng)治職能，體現(xiàn)國(guó)家意志的要求；另外，國(guó)家存在是為滿足一般共同需要而存在，盡管國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)不同，但都必須適應(yīng)國(guó)家社會(huì)生活發(fā)展的需要，承擔(dān)社會(huì)公共管理職能。（）行政職能是行政管理職責(zé)與功能的統(tǒng)一。行政職能首先表現(xiàn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法履行的職責(zé)，即政府應(yīng)該管理什么，管到什么程度和怎么管，同時(shí)行政職能又表現(xiàn)為政府在國(guó)家和社會(huì)中的功用、效能，應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用。這兩者是統(tǒng)一的，即政府的社會(huì)功能是其法定職責(zé)的前提和內(nèi)容，政府的法定職責(zé)是其社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)和保障。

（）政府主要涉及的問題，從政府的職責(zé)范圍來看，行政職能既涉及政府內(nèi)部的行政管理的職責(zé)，包括政府人事行政管理、財(cái)務(wù)行政管理、后勤行政管理和機(jī)關(guān)行政管理等，還涉及社會(huì)公共行政管理的職責(zé)，包括經(jīng)濟(jì)行政管理、政治行政管理、文化行政管理和社會(huì)行政管理；從政府履行的職責(zé)的方式和在國(guó)家及社會(huì)生活中所起作用來看，行政職能涉及組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等行政管理行為和過程，以及行政管理方法與規(guī)范等內(nèi)容。從某種意義上說，整個(gè)公共行政管理學(xué)的研究都圍繞這些內(nèi)容展開的。2、行政職能體系的理解：（1）政府的基本職能：A

政治職能：這是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政治事務(wù)的管理，其核心在于維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)。包括專政職能和民主職能B社會(huì)管理職能ａ經(jīng)濟(jì)職能：黨的十四大明確指出，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。這概括反映了我國(guó)現(xiàn)階段政府經(jīng)濟(jì)職能的基本內(nèi)容。ｂ文化教育職能：這是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)全民的思想道德建設(shè)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等方面的管理。ｃ社會(huì)服務(wù)職能：這是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)人民正常的生產(chǎn)、生活秩序，增進(jìn)人民福利而采取②特點(diǎn)：這一時(shí)期政府職能的特點(diǎn)是：政府職能非常有限，政府很少對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序，提供有限的公共物品。③意義：它的積極意義在于自由資本主義的需要，促進(jìn)了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。它的消極意義在于導(dǎo)致了社會(huì)生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)。（3）強(qiáng)勢(shì)政府時(shí)期的行政職能：即“積極干預(yù)”政府時(shí)期。①形成與發(fā)展：政府“積極干預(yù)”職能的出現(xiàn)是世紀(jì)一系列大事促成的。年俄國(guó)革命建立了第一個(gè)無所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并通過國(guó)家行政權(quán)力干預(yù)在經(jīng)濟(jì)上取得巨大成就，使社會(huì)主義思

潮影響擴(kuò)大。特別是年－年震撼世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，標(biāo)志著自由放任經(jīng)濟(jì)理論的破產(chǎn)和“守夜人”政府的終結(jié)。這次危機(jī)對(duì)資本主義世界造成了極大的沖擊，面對(duì)這樣的大危機(jī)，傳統(tǒng)的“守夜人”政府束手無策。隨著以凱恩斯主義國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的羅斯福新政的推選，危機(jī)得到了控制，并逐步走出了困境。凱恩斯主義主張放棄自由放任主義，實(shí)行政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)。②特點(diǎn)：A這一時(shí)期的行政職能范圍大大拓展。主要表現(xiàn)在政府經(jīng)濟(jì)職能的增強(qiáng)，如政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，舉辦國(guó)有企業(yè)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的規(guī)范和管制。同時(shí)政府的社會(huì)管理職能也大增強(qiáng)，如加強(qiáng)社會(huì)保障職能，加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)職能，加強(qiáng)教育科學(xué)

文化管理職能。B這一時(shí)期的行政職能方式更加復(fù)雜多樣。主要表現(xiàn)在政府廣泛使用法律手段以及計(jì)劃手段，制定產(chǎn)業(yè)政策，采取財(cái)政政策、金融政策等經(jīng)濟(jì)手段，采取直接的行政手段。③意義：強(qiáng)勢(shì)政府時(shí)期的行政職能積極的作用主要有，在凱恩斯國(guó)家干預(yù)理論指導(dǎo)下，戰(zhàn)后西方各國(guó)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)普遍采取大規(guī)模積極干預(yù)的政策，這在一定程度上導(dǎo)致了世紀(jì)－代的經(jīng)濟(jì)繁榮。但其消極作用也很明顯，進(jìn)入20世紀(jì)70之后，西方國(guó)家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，形成了“滯脹”現(xiàn)象。（4）有限政府時(shí)期的行政職能①發(fā)展：在紀(jì)70年代以后，面對(duì)西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)滯脹現(xiàn)象，凱恩斯主義一籌莫展，出現(xiàn)了對(duì)凱恩斯主義理論的否定。我們稱之為新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，這一理論主張，政府的干預(yù)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)而言是必要的，政府應(yīng)該承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，維持社會(huì)秩序，保護(hù)社會(huì)的公共利益。但政府的干預(yù)只能限制在一定范圍內(nèi)，政府不能取代市場(chǎng)機(jī)制。②特點(diǎn)：A通過非國(guó)有化，政府對(duì)企業(yè)的微觀管理

B政府放松規(guī)制，更好地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用。推進(jìn)公共服務(wù)職能的社會(huì)化、市場(chǎng)化。5、行政職能的轉(zhuǎn)變：（這里這要指我國(guó)的行政職能的轉(zhuǎn)變）（1）我國(guó)改革開放前行政職能的特征及其弊端：

①我國(guó)改革開放前行政職能的特征：A集中計(jì)劃管理

B微觀直接管理

片面強(qiáng)調(diào)政治職能②我國(guó)改革開放前行政職能的主要弊端：A成政府機(jī)構(gòu)膨脹企業(yè)和社會(huì)缺乏動(dòng)力機(jī)制

B資源配置效率低下D易產(chǎn)生腐?。?）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必要性所謂行政職能轉(zhuǎn)變，是指為適應(yīng)客觀環(huán)境的變化需要，而對(duì)行政職能進(jìn)行的轉(zhuǎn)換、重組和優(yōu)化，是對(duì)政府的行為方式及職能結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①轉(zhuǎn)變行政職能是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。②轉(zhuǎn)變行政職能是面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的需要。③轉(zhuǎn)變行政職能是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展的需要。④轉(zhuǎn)變行政職能是深化政治體制改革的需要。⑤行政職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因和基礎(chǔ)。（3）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容①職能重心的轉(zhuǎn)變：黨的十一屆三中全會(huì)以后，我黨把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，此后，各級(jí)政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。②職能方式的轉(zhuǎn)變：A由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，并將經(jīng)濟(jì)手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來。B由微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。由重計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主，計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合。③職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變：A理順中央政府與地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系。過去，權(quán)力過分集中于中央、集中于上級(jí)，難以發(fā)揮市場(chǎng)地方和基層的積極性。同時(shí)，中央管宏觀又管微觀，既管行政又管企業(yè)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能和微觀調(diào)控職能交叉混合，造成了“一管就死，一放就亂”的局面。中央與地方的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力配置關(guān)系、利益關(guān)系，也是一種法律關(guān)系。理順中央與地方的關(guān)系，必須在合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系，并用

法律的形式明確下來。中央政府代表著國(guó)家的利益和全局利益，承擔(dān)著整個(gè)國(guó)家的宏觀管理職能，提供全國(guó)性的公共物品，同時(shí)承擔(dān)著對(duì)地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。地方政府一方面是國(guó)家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承擔(dān)著中央宏觀政策的執(zhí)行職能和對(duì)本地區(qū)公共事務(wù)的管理職能，提供地區(qū)性的公共物品。B理順政企關(guān)系現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)在地要求所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)分離。兩權(quán)分離的要旨在于從所有權(quán)中嚴(yán)格地分出經(jīng)營(yíng)權(quán)，即讓國(guó)有企業(yè)掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府掌握所有權(quán)，以便使企業(yè)家具有廣闊的活動(dòng)空間，發(fā)揮企業(yè)的活力，同時(shí)也切斷政府與國(guó)有企業(yè)的從屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)政企分開，使國(guó)有企業(yè)成為真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，僅兩權(quán)分離仍是不夠的，必須在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上明確產(chǎn)權(quán)。以兩權(quán)分離為理論基礎(chǔ)的承包制改革至多是一種過渡性的政企改革模式。因而，理順政企關(guān)系的基本原則是權(quán)力下放，政企分開。一是把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，二是把政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三是實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)管理體制，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資本履行出資人的職責(zé)。理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不能沒有政府的干預(yù)，也不能沒有市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場(chǎng)相互關(guān)系的總原則是：市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，就讓市場(chǎng)解決，政府只管市場(chǎng)做不好和做不了的事情，政府引導(dǎo)市場(chǎng)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)企業(yè)。我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系表現(xiàn)為：把市場(chǎng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用有機(jī)結(jié)合起來。同時(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，并不意味著否定市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中所具有的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，實(shí)際上，政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控其作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，在于使市場(chǎng)機(jī)制更充分的發(fā)揮其功能，在于對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用的方向和后果進(jìn)行必要的干預(yù)和引導(dǎo)，矯正市場(chǎng)失靈，但決不是取代或取消市場(chǎng)機(jī)制本身在經(jīng)濟(jì)生活中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。

D順政府與社會(huì)的關(guān)系。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，很多社會(huì)功能集中在政府身上，政府直接面對(duì)社會(huì)，直接從事大量的具體而微觀的管理活動(dòng)，其弊端是顯而易見的。一方面，由于政府直接管理社會(huì)事務(wù)，政府的負(fù)擔(dān)就會(huì)越來越重，管理機(jī)構(gòu)和編制相應(yīng)地增加和擴(kuò)張，這樣就形成了政府機(jī)構(gòu)和人員編制的惡性膨脹；另一方面，“企業(yè)辦社會(huì)”，“機(jī)關(guān)辦社會(huì)”，使社會(huì)的自治能力、自律水平得不到鍛煉與提高，抑制了社會(huì)的自我發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求改變政府的管理范圍、管理

模式和管理方法，實(shí)現(xiàn)政社分開，把過去屬于政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織去行使。為此，要求政府的社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：在管理范圍上，改變?cè)瓉碛烧k一切社會(huì)事務(wù)的做法，向社會(huì)提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府，小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，大社?huì)”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。要進(jìn)行科學(xué)的職能分解和職能分析，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門的職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端。三、仿真試題（一）單項(xiàng)選擇題1、我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)是（）A

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

B縮減編制

轉(zhuǎn)變政府職能

D放行政權(quán)力2、根據(jù)十六大精神，我國(guó)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的原則是（）A精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能

B決策、執(zhí)行、監(jiān)督

定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制

D企分開3、國(guó)家職能是（）和社會(huì)管理職能的統(tǒng)一。A經(jīng)濟(jì)管理

B政治統(tǒng)治

文化管理

D技管理答案：CAB

行政組織一、本章概述：行政組織是行政管理學(xué)中的一個(gè)最基本概念，是行政管理能否得以正常進(jìn)行的至關(guān)重要的因素。在通過本章的學(xué)習(xí)，考生應(yīng)該掌握行政組織的涵義和特征，行政組織設(shè)置的原則，把握好行政組織體制和行政組織的理論，并能夠應(yīng)該行政機(jī)構(gòu)改革的基本的知識(shí)。二、知識(shí)要點(diǎn)：(一)識(shí)記要點(diǎn)：1、行政組織的含義：行政組織是一種社會(huì)組織，它通常指為行使國(guó)家權(quán)力，管理公共事務(wù)，通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排所構(gòu)成的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的完整體系，也就是通常所說的政府機(jī)關(guān)或行政管理機(jī)關(guān)。2、行政組織的特性：（1）政治性與社會(huì)性（2）法制性與權(quán)威性（3）系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性行政組織設(shè)置的原則：（1）命令統(tǒng)一原則（2）精簡(jiǎn)精干原則（3）效率原則（）分工協(xié)作原則（5）權(quán)責(zé)一致原則6）幅度適中原則（7）權(quán)變?cè)瓌t（）法制原則4、行政組織體制：（具體內(nèi)容見要點(diǎn)理解）行政組織體制，是指行政組織結(jié)構(gòu)中各層級(jí)、各部門幾種形式：

之間行政關(guān)系制度表現(xiàn)形式。它主要有民下首長(zhǎng)制與委員會(huì)制：這是依據(jù)行政決策和擔(dān)負(fù)行政責(zé)任的人數(shù)多少來劃分的。集權(quán)制與分權(quán)制：這是依據(jù)行政組織上、下級(jí)職權(quán)的大小來劃分的。完整制與分離制：這是依據(jù)同一層次上的各個(gè)行政組織所受上級(jí)指揮和控制的異同來劃分的。層級(jí)制與職能制：這是依據(jù)行政組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)功能與性質(zhì)來劃分的。（5）矩陣組織體制與立體多維組織體制：5、行政組織理論：

西方行政組織理論：①古典行政組織理論：主要有以泰羅為代表的科學(xué)組織理論；以

法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論。古典組織理論的共同特點(diǎn)是從制度規(guī)范的角度研究行政，提出了一些具有規(guī)范性的組織建設(shè)原則。但僅側(cè)重對(duì)組織內(nèi)部的靜態(tài)研究，忽視了社會(huì)環(huán)境對(duì)組織的影響和組織的動(dòng)態(tài)變化及組織成員的社會(huì)需求等。②新古典組織理論：主要有以梅奧為代表的人際關(guān)系理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。③現(xiàn)代組織理論：主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。④知識(shí)管理學(xué)派理論：主要哈耶克、品喬特兄弟、巴拉密以及他們的理論為代表。這一學(xué)派的幾位代表提出了組織設(shè)計(jì)理論，它不同于傳統(tǒng)組織理論的組織結(jié)構(gòu)與組織行為管理。它要解決的問題是在全新的知識(shí)密集型經(jīng)濟(jì)中，如何能使自己的組織對(duì)持續(xù)變化的環(huán)境具有持續(xù)適應(yīng)能力和持續(xù)創(chuàng)新，即用可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)來重新的審視組織設(shè)計(jì)和創(chuàng)新問題。馬克思主義的行政組織理論：①馬克思、恩格斯主張：人民參加政府管理，人民有權(quán)隨時(shí)撤換

和罷免由普選選出的代表；建立“廉價(jià)政府”；“議行合一”的組織形式；徹底清除國(guó)家等級(jí)制；以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，同時(shí)，使這些勤務(wù)員經(jīng)常處于公眾監(jiān)督之下。②列寧主張：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)民主管理；主張實(shí)行選舉制、罷免制和監(jiān)督制等民主制度；強(qiáng)調(diào)政府組織的效率。③毛澤東、鄧小平主張：堅(jiān)持共產(chǎn)黨對(duì)政府組織的領(lǐng)導(dǎo)；依靠人民檢查人民大眾管政府；強(qiáng)調(diào)政府組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要；實(shí)行民主集中制的原則，劃分好中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性一；實(shí)行精兵簡(jiǎn)政；注重政府組織的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是。

另外，鄧小平日食萬(wàn)錢提出“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”的論斷；指出我國(guó)改革的目標(biāo)是建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系，建立從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。鄧小平的行政組織理論，為我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的深化指明了方向。6、行政機(jī)構(gòu)改革：（具體內(nèi)容見要點(diǎn)理解）（二）要點(diǎn)理解：1、對(duì)行政組織設(shè)置原則的理解：對(duì)行政組織設(shè)置原則的討論，中外都有很多的理論和研究，綜合國(guó)內(nèi)外的研究，我們可以總結(jié)以下幾條：（）命令統(tǒng)一原則：行政組織內(nèi)部各級(jí)管理機(jī)構(gòu)必須服從它的上級(jí)管理機(jī)構(gòu)的命令；一個(gè)下級(jí)只能服從一個(gè)上級(jí)的指揮，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)與多頭指揮；各級(jí)管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)越級(jí)指揮。（）精簡(jiǎn)精干原則：行政組織的設(shè)置要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，領(lǐng)導(dǎo)層次要適度，盡量壓縮編制；行政組織成員人數(shù)和組織管理層次保持在最小限度。（）效率原則：行政組織設(shè)置要將效率原則放在首位，一切原則都是為了提高行政組織運(yùn)行效率的。（）分工協(xié)作原則：行政組織內(nèi)機(jī)構(gòu)與人員按專業(yè)化要求嚴(yán)格分工；各部門的任務(wù)、目標(biāo)職責(zé)要明確，分工必須有協(xié)作，各部門要加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，做到自動(dòng)協(xié)調(diào)。（）權(quán)責(zé)一致原則：行政組織內(nèi)各部門、成員職責(zé)與權(quán)限必須協(xié)調(diào)一致，既要明確每一管理層次的職責(zé)范圍，又要賦予其完成職責(zé)所必須具有的管理權(quán)限。（）幅度適中原則：上級(jí)的控制幅度不能超過有效的控制限度。一般而言，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能夠直接控制下級(jí)的人數(shù)是有一定限度的。（）權(quán)變?cè)瓌t：行政組織根據(jù)組織任務(wù)、目標(biāo)和組織外在環(huán)境的變化，自覺適應(yīng)與調(diào)整；行政組織設(shè)計(jì)要因人、因事、因環(huán)境而異。（8）法制原則：行政組織的設(shè)置必須有一定的法定程序，依憲法和法律設(shè)置，防止有意設(shè)置機(jī)構(gòu)。2、對(duì)行政組織類型的理解：

（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：它的職能是對(duì)轄區(qū)重大行政管理問題進(jìn)行決策，并指揮督導(dǎo)決策的實(shí)施。（）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：亦稱職能機(jī)構(gòu)。它是在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下分管專門行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。其主要職能是貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定的方針、政策和決策方案，具有執(zhí)行性、專業(yè)性、局部性。（）監(jiān)督機(jī)構(gòu)：是對(duì)各種行政機(jī)構(gòu)及其管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)構(gòu)。如監(jiān)察機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等（）咨詢機(jī)構(gòu)：也稱為智囊機(jī)構(gòu)或參謀機(jī)構(gòu)。它不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也不同于秘書班子，其基本職能是調(diào)查預(yù)測(cè)、參謀咨詢、協(xié)調(diào)政策、輔助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)智做好決策。（）信息機(jī)構(gòu)：是專門負(fù)責(zé)信息的搜集、加工、仁慈、貯存，為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門提供各種行政信息、溝通情況的情報(bào)服務(wù)機(jī)構(gòu)。如統(tǒng)計(jì)局、信息中心、情報(bào)室等（6）輔助機(jī)構(gòu)：指為協(xié)助行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)工作而設(shè)置的辦事機(jī)構(gòu)。如各級(jí)政府內(nèi)部的辦公廳（室）。（）派出機(jī)構(gòu)：是一級(jí)政府按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)構(gòu)。如省人民政府下設(shè)的地區(qū)行政公署、縣人了政府下設(shè)的區(qū)公所等，派出機(jī)構(gòu)不是一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)。3、對(duì)行政組織的編制管理的理解：行政組織的編制管理，就是按法制規(guī)定的制度和程序，對(duì)行政組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等進(jìn)行和管理。它包括職能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理三方面。我國(guó)縣以上的各級(jí)政府都設(shè)立了機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，以編制工作進(jìn)行具體的管理。其主要原則有精簡(jiǎn)原則、統(tǒng)一原則和編制立法原則。4、對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)的理解：行政組織結(jié)構(gòu)，指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、提高行政效率的重要組織保證。在行政組織結(jié)構(gòu)中，最重要的是縱向、橫向結(jié)構(gòu)，它是行政組織系統(tǒng)中的基本構(gòu)架。（）行政組織的縱向結(jié)構(gòu)：又稱行政組織的層級(jí)分，是指各級(jí)政府、每級(jí)政府各組成部門上下級(jí)之間構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。行政組織縱向結(jié)構(gòu)的基本問題是處理好管理層次與管理幅度的關(guān)系。管

理層次指縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級(jí)的工作部門。這應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的工作量來決定。管理幅度也稱為管理寬度，是指一級(jí)行政機(jī)關(guān)或一名上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級(jí)單位或工作人員的數(shù)目。管理層次與管理幅度有著密切的關(guān)系。一般說來，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比。這兩者是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。（）行政組織的橫向結(jié)構(gòu)：又稱行政組織的部門化。是指行政組織的橫向分工，是行政組織內(nèi)同級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間和機(jī)構(gòu)內(nèi)部各同級(jí)部門之間平衡分工、相互合作與協(xié)調(diào)的關(guān)系模式。它按不同的角度和標(biāo)準(zhǔn)可以有幾種劃分：①按地域劃分。分為不同的行政區(qū)域。②按管理職能劃分。分為若干個(gè)職能部門。③按管理程序劃分。分為各個(gè)不同的環(huán)節(jié)行政組織的部門化是行政組織的層級(jí)分的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)是以等級(jí)分明、分工嚴(yán)密為特征的層級(jí)制結(jié)構(gòu)。它也是當(dāng)代行政組織的基本結(jié)構(gòu)形式。然而，自20世紀(jì)70年代以來，傳統(tǒng)的層級(jí)制結(jié)構(gòu)形式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這是因?yàn)閷蛹?jí)制結(jié)構(gòu)造成眾多組織機(jī)構(gòu)臃腫，官僚作風(fēng)盛行，效率低下，公共行政的能力和信譽(yù)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而且，隨著瓣技術(shù)革命的興起，管理信息系統(tǒng)的建立，減少了對(duì)組織管理層次的過分依賴。因此，改革舊的結(jié)構(gòu)形式已成為時(shí)代的必然。從80年代開始，組織結(jié)構(gòu)的改革從企業(yè)領(lǐng)域開始，并迅速涉及到政府公共管理領(lǐng)域。組織結(jié)構(gòu)形式的呈現(xiàn)以下新的特征。（）扁平化。所謂組織結(jié)構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁判冗余人員，從而建立一種緊湊、干練的扁平化結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于：行政幅度增寬，行政層次減少，組織成員積極性提高；組織內(nèi)信息暢通；管理成本降低，工作效率大大提高。但它也可能造成權(quán)力分散，行政控制減弱。（）團(tuán)隊(duì)化。它是指組織結(jié)構(gòu)從層級(jí)制垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以團(tuán)隊(duì)為中心的過程分組織模式。它主要在企業(yè)管理中盛行。5、行政組織體制的理解：

是指行政組織結(jié)構(gòu)中各層級(jí)、各部門之間行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。它主要有以下幾種形（）首長(zhǎng)制與委員會(huì)制：這是依據(jù)行政決策和擔(dān)負(fù)行政責(zé)任的人數(shù)多少來劃分的。首長(zhǎng)制，又稱獨(dú)任制、一長(zhǎng)制。指行政組織最高決策和管理權(quán)力由行政首長(zhǎng)個(gè)人行使并負(fù)責(zé)的組織體制。組織內(nèi)其他參與決策的管理者地位處在行政首長(zhǎng)之下，只起到咨詢建議的作用，沒有最終決定權(quán)力與責(zé)任。其優(yōu)點(diǎn)在于事權(quán)集中、命令統(tǒng)一、行動(dòng)迅速、辦事效率高。缺點(diǎn)在于一個(gè)人考慮問題往往難以周全，容易導(dǎo)致獨(dú)斷專行。委員會(huì)制，又稱合議制，指行政組織決策和管理權(quán)力由若干人組成的委員會(huì)共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)調(diào)一致的原則集體決定、共同負(fù)責(zé)的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)在于能集思廣益、分工合作、相互監(jiān)督。缺點(diǎn)在于事權(quán)不集中、決策緩慢、辦事拖拉、效率不高。這兩者各有優(yōu)缺點(diǎn)，因而在行政過程中，采用哪種形式應(yīng)據(jù)情況而定。一般來說，凡從事執(zhí)行性、速?zèng)Q性和指揮性一類事務(wù)的組織。宜采用首長(zhǎng)制。凡從事立法性、協(xié)調(diào)性和咨詢性一類事務(wù)的組織，宜采用委員會(huì)制。我國(guó)的行政系統(tǒng)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。它有兩個(gè)顯著的特征：第一，行政首長(zhǎng)雖然擁有最后決定權(quán)，但并是獨(dú)裁制，對(duì)于重大問題必須經(jīng)過集體討論來決定。但是這種集體討論又不是采取少數(shù)服從多數(shù)的方法，而是指行政首長(zhǎng)根據(jù)大家的意見，可以作出最后的決定。第二，行政首長(zhǎng)在他的任期內(nèi)對(duì)所領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的工作績(jī)效負(fù)有完全責(zé)任。如果工作任務(wù)未完成或造成失誤，行政首長(zhǎng)要承擔(dān)政治的、行政的或法律的責(zé)任。（2）集權(quán)制與分權(quán)制：這是依據(jù)行政組織上、下級(jí)職權(quán)的大小來劃分的。集權(quán)制，指行政組織的一切事務(wù)的決定權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)處于被動(dòng)受控地位，凡事都依據(jù)上級(jí)命令或秉承上級(jí)指示辦理的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)在于政令統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、統(tǒng)籌兼顧、效率較高。缺點(diǎn)在于高度集權(quán)將導(dǎo)致行政管理缺乏彈性，不能因地制宜，尤其是束縛下級(jí)下級(jí)機(jī)關(guān)的積極性和主動(dòng)性。分權(quán)制，是指下級(jí)機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)享有自主權(quán)，上級(jí)機(jī)構(gòu)不予干預(yù)的行政體制。其優(yōu)點(diǎn)在于管理能夠因地制宜，使行政體制富有彈性，應(yīng)變力強(qiáng)，也有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)機(jī)關(guān)的積極性和主動(dòng)性。缺點(diǎn)在于政令難于統(tǒng)一，不能統(tǒng)籌兼顧，容易產(chǎn)生地方主義和分散主義，從而使國(guó)家的整體利益受到損害。

我國(guó)的行政管理體制長(zhǎng)期以來實(shí)行的是集權(quán)制，但是過分的集權(quán)帶來一些弊端。在集權(quán)和分權(quán)方面建立一種良好的機(jī)制是我國(guó)行政改革的任務(wù)之一。（3）層級(jí)制與職能制：這是依據(jù)行政組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)功能與性質(zhì)來劃分的。層級(jí)制又稱直線制，是指行政組織體系縱向分成若干層級(jí)，每個(gè)層級(jí)業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，各對(duì)其上層負(fù)責(zé)，但業(yè)務(wù)范圍由上至下逐級(jí)縮小的行政分區(qū)制。其優(yōu)點(diǎn)在于事權(quán)集中，層次分明，責(zé)任明確，指揮統(tǒng)一，缺點(diǎn)在于難以適應(yīng)管理日趨專業(yè)化的要求。職能制，是指行政組織平行劃分為若干部門，每個(gè)部門所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，但行政范圍大致相同的行政體制。其優(yōu)點(diǎn)在于合理分工，相互配合，減輕了直線領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)，也符合專業(yè)化的要求。缺點(diǎn)在于事權(quán)混淆，職責(zé)不清，政出多門，多頭領(lǐng)導(dǎo)。由于這兩種體制的利弊，現(xiàn)在出現(xiàn)了取兩種之長(zhǎng)的直線職能制。其特點(diǎn)在于職能部門不享有向下發(fā)布命令的權(quán)力，他們對(duì)下只提供建議或指導(dǎo)，同時(shí)對(duì)直接領(lǐng)導(dǎo)的決策提供建議，以保證直線指揮的統(tǒng)一，又提高指揮的效能。（）完整制與分離制：這是依據(jù)同一層次上的各個(gè)行政組織所受上級(jí)指揮和控制的異同來劃分的。完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。指同一層次的各行政組織或同一行政組織各機(jī)構(gòu)只受同一上級(jí)組織或同一首長(zhǎng)的統(tǒng)一指揮、控制與監(jiān)督的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)是指揮統(tǒng)一，權(quán)力集中，關(guān)系明確，責(zé)任確定，易于溝通，步調(diào)一致；上級(jí)機(jī)關(guān)或首長(zhǎng)能統(tǒng)籌全局，全面規(guī)劃。缺點(diǎn)是缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，上級(jí)機(jī)關(guān)或首長(zhǎng)容易專斷擅權(quán)，滋生官僚作風(fēng)；下級(jí)容易推動(dòng)主動(dòng)性和積極性。分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層次的各行政組織或同一行政組織各機(jī)構(gòu)受兩個(gè)以上的首長(zhǎng)或上級(jí)機(jī)關(guān)的指揮、控制與監(jiān)督的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)是它有利于各組織間相互牽制，防止獨(dú)斷專行；事權(quán)分散，易于發(fā)揮下級(jí)的主動(dòng)性和積極性，缺點(diǎn)在于如果它運(yùn)用不當(dāng)，亦會(huì)造成政出多門，各處為政，統(tǒng)屬不清，責(zé)任不明，相互推諉與扯皮等弊病。當(dāng)代行政組織一般都實(shí)行完整制。（5）矩陣組織體制與立體多維組織體制：

矩陣組織體制又稱項(xiàng)目組織體制或?qū)０附M織體制。它是為解決某項(xiàng)特殊任務(wù)而組建的臨時(shí)性工作組織體制。矩陣組織體制是由縱橫兩套管理系統(tǒng)組成的長(zhǎng)方形組織結(jié)構(gòu)，一套是縱向的職能系統(tǒng)，另一套是為完成某項(xiàng)特定任務(wù)而組成的橫向管理系統(tǒng)。橫向系統(tǒng)之中專門項(xiàng)目小組或委員會(huì)的成員都來自各職能部門，以完成某項(xiàng)特定任務(wù)，任務(wù)完成后，成員仍回到原部門，實(shí)際上小組成員處在雙重領(lǐng)導(dǎo)之下。其優(yōu)點(diǎn)是它加強(qiáng)了各職能部門的橫向聯(lián)系，具有較大的機(jī)動(dòng)性和適應(yīng)性，有利于發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的潛力，有利于攻克復(fù)雜的技術(shù)難題。其缺點(diǎn)是由于組織實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目小組主管與職能主管容易產(chǎn)生沖突，組織人員變動(dòng)大，造成心理不穩(wěn)，易千百萬(wàn)意見分歧和工作中相互扯皮現(xiàn)象。立體多維組織體制是在矩陣組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，適應(yīng)新形勢(shì)要求而產(chǎn)生的一種新的管理結(jié)構(gòu)體制。這指一個(gè)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)中包括多個(gè)方面的管理機(jī)構(gòu)，使企業(yè)難免取得更好的協(xié)調(diào)，更易發(fā)揮效率。全部組織結(jié)構(gòu)分為三維：第一，是按產(chǎn)品劃分的事業(yè)部，第二是按職能劃分的專業(yè)參謀機(jī)構(gòu)，是專業(yè)成本中心，第三是按地區(qū)劃分的管理夢(mèng)，是利潤(rùn)中心。在這一體制中，事業(yè)部主管不能單獨(dú)作出決定，而是由事業(yè)部主管、專業(yè)參謀部門和地區(qū)部門的代表共同組成產(chǎn)品事業(yè)委員會(huì)，對(duì)各類產(chǎn)品的產(chǎn)銷進(jìn)行儲(chǔ)。這樣，通過協(xié)調(diào)三個(gè)部門，有助于及時(shí)互通情況，集思廣益，共同決策。6、行政機(jī)構(gòu)改革的理解：（1）行政機(jī)構(gòu)改革的原因：主要有以下兩類第一，外部原因：①經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變會(huì)導(dǎo)致行政管理機(jī)構(gòu)的變革。②政治制度的轉(zhuǎn)變和更迭導(dǎo)致行政管理機(jī)構(gòu)的變革。③社會(huì)發(fā)展程度也影響到行政管理機(jī)構(gòu)的變革。社會(huì)發(fā)展程度是指社會(huì)聽企事業(yè)組織、社群組織、傳媒機(jī)構(gòu)等非政治和非行政組織的發(fā)育程度與成熟程度，以社會(huì)公民素質(zhì)的高低程度。④國(guó)際環(huán)境的轉(zhuǎn)變也會(huì)激發(fā)行政管理機(jī)構(gòu)的變革。第二，內(nèi)部原因：①機(jī)構(gòu)的過度膨脹②人員素質(zhì)不高、弱化（2）行政管理機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)：

在當(dāng)代，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的總目標(biāo)是：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國(guó)家行政干部隊(duì)伍，提高為人民服務(wù)的水平。具體可以分為四個(gè)方面：①按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。②按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。③按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工。④按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政法制建設(shè)。（3）行政管理機(jī)構(gòu)改革的基本內(nèi)容：為適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展要求，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步，我國(guó)政府進(jìn)行行政管理機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面：①堅(jiān)持以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府行

了一系列改革，總結(jié)我國(guó)多次政職能作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。②堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡(jiǎn)政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。③堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，既審時(shí)度勢(shì)，把握時(shí)機(jī)，堅(jiān)定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進(jìn)改革。④堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。⑤按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。三、仿真試題（一）單選1、根據(jù)十六大精神，我國(guó)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的原則是（）A精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能

B決策、執(zhí)行、監(jiān)督

職能、定機(jī)構(gòu)、定編制

D企分開2、馬克思、恩格斯在政府組織形式上主張采?。ǎ〢民主集中制形式

B議行合一形式

價(jià)政府形式

D行平等形式答案：AB（二）多選1、按照權(quán)力分配的集散程度可以將行政體制劃分為()

A權(quán)制

B分權(quán)制

層級(jí)制

D能制

長(zhǎng)制答案：AB第四章

行政領(lǐng)導(dǎo)一、本章概述：行政是人類社會(huì)中一種特殊的公共管理活動(dòng)，無論是作為推行政治決策和

實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的一種公共活動(dòng)，還是作為一種技術(shù)化、藝術(shù)化的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)，均需要在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下才能有效地展開。行政領(lǐng)導(dǎo)作為執(zhí)行公共權(quán)威的基本條件，就成為行政學(xué)研究的重要對(duì)象?？忌ㄟ^本章應(yīng)該掌握行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、方式及其相應(yīng)的管理理論，理解行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)與責(zé)任，行政領(lǐng)導(dǎo)體制以及行政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)。二、知識(shí)要點(diǎn)：（一）識(shí)記要點(diǎn)：1、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義：行政領(lǐng)導(dǎo)有兩種含義，一種是名詞的行政領(lǐng)導(dǎo)，一

種是動(dòng)詞的行政領(lǐng)導(dǎo)。前者是指在各級(jí)行政機(jī)關(guān)中，具有組織、管理、決策、指揮職能的行政人員。后者是指行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等的社會(huì)活動(dòng)。我們主要學(xué)習(xí)的是后者。2、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和職責(zé)（見要點(diǎn)理解）、行政領(lǐng)導(dǎo)體制（見要點(diǎn)理解）4、行政領(lǐng)導(dǎo)的方式（見要點(diǎn)理解）（二）要點(diǎn)理解：

5、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)與結(jié)構(gòu)（見要點(diǎn)理解）1、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位的理解：（）職位的概念：職位是行政組織的基本單位和行政領(lǐng)導(dǎo)的工作崗位，它是行政領(lǐng)導(dǎo)者獲得權(quán)、責(zé)的依據(jù)。職位是權(quán)力機(jī)關(guān)或人事行政部門根據(jù)有關(guān)法律或規(guī)定，按程序選舉或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和責(zé)任。（2）職位的特點(diǎn)：

①職位是以“事”為中心確定的。②職位的數(shù)量有限。③職位

具有相對(duì)的穩(wěn)定性。④行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位由上級(jí)主管部門依據(jù)職能和職權(quán)的分配確定，按法定程序任免。⑤職位上的行政領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任職務(wù)與責(zé)任的時(shí)間長(zhǎng)短、職務(wù)與責(zé)任是否主要，對(duì)職位本身并無影響。（）為保證行政工作的正常進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)行政效能，行政機(jī)構(gòu)中的一切行政領(lǐng)導(dǎo)職位必須是合法的和實(shí)授的，并且應(yīng)盡量減少暫設(shè)和兼任職位。2、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)的理解：（）職權(quán)的概念：職權(quán)是職位上的權(quán)力。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)，是行政領(lǐng)導(dǎo)職位所賦予的權(quán)力，是因?yàn)樾姓I(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任一定職位而獲得的有法律效力的權(quán)力。（2）職權(quán)的范圍：行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)范圍大致有：①執(zhí)行權(quán)②領(lǐng)導(dǎo)權(quán)③管理權(quán)④用人權(quán)⑤檢查、監(jiān)督權(quán)⑥協(xié)調(diào)權(quán)3、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)的理解：（）行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)是行政領(lǐng)導(dǎo)者基于職權(quán)在行政上應(yīng)負(fù)有之責(zé)任，或在履行職務(wù)過程中應(yīng)盡的義務(wù)，或?qū)?guó)家的行政委托的任務(wù)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)的內(nèi)容：①政治責(zé)任：就是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者依照權(quán)力機(jī)關(guān)或授權(quán)會(huì)影響。

要求進(jìn)行工作，完成工作之后，造成的客觀社②工作責(zé)任：就是指領(lǐng)導(dǎo)者自己的崗位責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。③法律責(zé)任：就是指領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任某一職務(wù)，運(yùn)用某種權(quán)力，而

對(duì)法律在作出的承諾。4、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)體制的理解：（1）民主集中制：我國(guó)憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。民主集中制是國(guó)家機(jī)構(gòu)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度、它貫穿于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的全部實(shí)踐活動(dòng)中，是社會(huì)根本制度的直接體現(xiàn)。因此它決定和影響著其他領(lǐng)導(dǎo)制度。（2）行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制：

我憲法第八十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，各部各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”。第一百零五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的主要內(nèi)容為：①行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府的工作實(shí)行人民政府工作會(huì)議制度。我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制無疑是屬于個(gè)人負(fù)責(zé)制類型。這種制度的根本特點(diǎn)是負(fù)責(zé)主體單一化。其優(yōu)點(diǎn)是責(zé)任分明、事權(quán)集中、行動(dòng)果斷、有利于克服官僚主義，提高工作效率。但也容易出現(xiàn)個(gè)人專斷現(xiàn)象。，根據(jù)民主集中制的原則，憲法和組織法又規(guī)定了：凡重大問題要經(jīng)政府全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議進(jìn)行討論，行政首長(zhǎng)充分聽取大家的意見，以便集思廣益（但它不取投票表決形式作出決定），正確作出決定。如果會(huì)議的意見不能取得一致，那么，按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則，行政首長(zhǎng)有權(quán)最后決定。因此，我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是屬于個(gè)人負(fù)責(zé)制類型，但又吸取了委員會(huì)議制的長(zhǎng)處，盡力避免了個(gè)人負(fù)責(zé)制的短處。所以我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是在發(fā)揮集體作用下的個(gè)人負(fù)責(zé)制，是同集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。（3）日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度：①領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾聯(lián)系的制度：包括接待日制度、直接對(duì)話制度、咨詢會(huì)制度、信訪制度、通報(bào)評(píng)議制度。②上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間聯(lián)系的制度：包括通報(bào)征詢制度、報(bào)告指示制度、檢查反饋制度。③領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間聯(lián)系的制度：包括辦公會(huì)議制度、集體學(xué)習(xí)制度、民主生活會(huì)制度。5、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)方式的理解：（）按權(quán)力控制程度，可以分為集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、均權(quán)式

領(lǐng)導(dǎo)。集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者的支配欲很強(qiáng)，對(duì)下屬信任，總是把一切緊緊握在自己手里，事無大小，事必躬親，這種領(lǐng)導(dǎo)方式會(huì)壓抑下屬的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；分權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式正好相反，領(lǐng)導(dǎo)者只是決定組織的目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)的手段則充分地授權(quán)下屬，由他們自己定奪，領(lǐng)導(dǎo)者只問工作的效果，不問工作的過程和細(xì)節(jié)。這種領(lǐng)導(dǎo)方式有利于充分發(fā)揮下屬的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，但這種方式只適用于領(lǐng)導(dǎo)那些獨(dú)立工作能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平較高的下屬；均權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)和分層負(fù)責(zé)，首先領(lǐng)導(dǎo)者與下屬的

職責(zé)與權(quán)限一一加以明確劃分，使下屬在自己的職權(quán)范圍內(nèi)擁有很大的自主權(quán)，不必事事向上級(jí)請(qǐng)示，以提高工作效率，對(duì)于有一定工作能力的下屬，這種方式比較合適。（）按決策權(quán)集中程度，可以分為專斷式領(lǐng)導(dǎo)、民主式領(lǐng)導(dǎo)和放任式領(lǐng)導(dǎo)。專斷式領(lǐng)導(dǎo)把一切決策權(quán)集中在自己一人手里，下屬只能奉命行事，沒有任何參與決策的機(jī)會(huì)。其優(yōu)點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)者的辦事效率較高，缺點(diǎn)是缺乏上下級(jí)之間的感性交流，下屬的滿意度較低；民主式領(lǐng)導(dǎo)同下屬之間互相尊重、彼此信任，常常通過交談和開會(huì)等方式同下屬進(jìn)行溝通，與他們一起商討決策并盡量授權(quán)；放任式領(lǐng)導(dǎo)則對(duì)權(quán)看得很輕，對(duì)組織不確定明確的工作規(guī)章，讓下屬自由摸索，自行發(fā)揮，領(lǐng)導(dǎo)者要么同下屬維持一種良好的關(guān)系要么對(duì)下屬很很少過問。（3）按領(lǐng)導(dǎo)的工作重心分，可分為重事式領(lǐng)導(dǎo)、重人式領(lǐng)導(dǎo)和人事并重式領(lǐng)導(dǎo)。（）按領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的不同進(jìn)行應(yīng)變領(lǐng)導(dǎo)，可具體分為按機(jī)關(guān)性質(zhì)應(yīng)變領(lǐng)導(dǎo)、按教育程度應(yīng)變領(lǐng)導(dǎo)和按上下級(jí)關(guān)系應(yīng)變領(lǐng)導(dǎo)。第一種是指按機(jī)關(guān)和單位本身的性質(zhì)與任務(wù)的不同而采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式；第二種是根據(jù)被領(lǐng)導(dǎo)者受教育有程度的高低而采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方式；第三種是根據(jù)上下級(jí)之間的不同關(guān)系來確定領(lǐng)導(dǎo)方式，如上下級(jí)關(guān)系良好，下級(jí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者比較依賴和尊敬的則適合于采取民主式和分權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)方式，如下級(jí)人員素質(zhì)較低，上下級(jí)溝通較困難，則適合于采取集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式。（5）按行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮模式，可分為強(qiáng)制式領(lǐng)導(dǎo)、說服式領(lǐng)導(dǎo)、激勵(lì)式領(lǐng)導(dǎo)和示范式領(lǐng)導(dǎo)。6、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)的理解：（）政治素質(zhì)。這是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)干部特別要強(qiáng)調(diào)的素質(zhì)，包括：要有堅(jiān)定正確的政治方向；要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界；要有廉潔奉公的政治道德。（）知識(shí)素質(zhì)。合理優(yōu)化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，是行政領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本條件，也是提高行政領(lǐng)導(dǎo)水平的重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)既要具有較寬的知識(shí)面，懂得和運(yùn)用馬克思主義基本理論、一般基礎(chǔ)文化知識(shí)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論知識(shí)、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和法律知識(shí)，同時(shí)也要具有從事本職工作所必需的業(yè)務(wù)知識(shí)和現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)與管理知識(shí)，成為掌握業(yè)務(wù)知識(shí)與領(lǐng)導(dǎo)知識(shí)的雙內(nèi)行，從而適應(yīng)整個(gè)知識(shí)系統(tǒng)既高度分化又高度綜合的發(fā)展趨勢(shì)及其客觀要求，做到博與專的統(tǒng)一。（3）能力素質(zhì)。

①創(chuàng)新能力的具體要求。洞察力、預(yù)見力、決斷力、推動(dòng)力、應(yīng)變力②綜合能力的要求。信息獲取能力、知識(shí)綜合能力、利益整合能力、組織協(xié)調(diào)能力。（4）心理素質(zhì)。包括敢于決斷的氣質(zhì)、競(jìng)爭(zhēng)開放的性格、堅(jiān)忍不拔的意志。7、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)的理解：行政領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)既為行政領(lǐng)導(dǎo)班子的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，我們必須實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)班子的優(yōu)化組合。（）合理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。行政領(lǐng)導(dǎo)班子是一個(gè)有機(jī)整體，從靜態(tài)意義上說，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)包括四個(gè)方面：年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、智能結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)。（）合理的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)班子的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，是指在動(dòng)態(tài)領(lǐng)導(dǎo)過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)班子所形成的合力，包括合力關(guān)系和合力狀態(tài)。第一，合力關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的整體素質(zhì)并不等于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員素質(zhì)的機(jī)械相加之和，而取決于各成員在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中能否形成良性互補(bǔ)、互動(dòng)的合力關(guān)系。這種良性互補(bǔ)的合力關(guān)系主要表現(xiàn)為：經(jīng)驗(yàn)、閱歷的互補(bǔ)關(guān)系；專業(yè)知識(shí)和能力的互補(bǔ)關(guān)系；品德互動(dòng)關(guān)系。第二，合力狀態(tài)。在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，衡量一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)素質(zhì)的高低，主要看以下幾個(gè)方面：團(tuán)結(jié)合作能力、科學(xué)決策和處理復(fù)雜事務(wù)的能力、社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)統(tǒng)御的、清除積弊和開拓進(jìn)取的能力。8、對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的理解：（1）權(quán)力運(yùn)用的藝術(shù)，主要通過以下幾個(gè)方面來體現(xiàn)：交流、說服、命令、獎(jiǎng)懲、授權(quán)。（）把握全局的藝術(shù)，包括以下幾方面：領(lǐng)導(dǎo)者要具有全局的系統(tǒng)的觀點(diǎn)，善于把部門的工作與全局的整體發(fā)展計(jì)劃聯(lián)系起來；把握全局還要求領(lǐng)導(dǎo)者在工作時(shí)具有超前的觀念，掌握立足當(dāng)前謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)見未來的本領(lǐng)；領(lǐng)導(dǎo)者還必須具有細(xì)致的觀察能力。（3）隨機(jī)決斷的藝術(shù)，要做到這一點(diǎn)必須注意兩點(diǎn)：要善于審時(shí)度勢(shì)和做到當(dāng)機(jī)立斷。（4）知人善任的藝術(shù)，要注意做到：用人所長(zhǎng)，揚(yáng)長(zhǎng)避短；寬以待人，團(tuán)結(jié)為重。（）時(shí)間運(yùn)籌的藝術(shù)，掌握一些時(shí)間管理的技巧：集中精力，重點(diǎn)突破；跳出“會(huì)?！?，縮短交際時(shí)間；合理安排工作日程；充分利用現(xiàn)代工具。三、仿真試題

（一）單選、某縣稅務(wù)局長(zhǎng)違反規(guī)定指令下屬濫收費(fèi)，從行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的角度看，該局長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)（）A政治責(zé)任

B行政道德責(zé)任

法律責(zé)任

D忽職守責(zé)任2、在抗洪救災(zāi)斗爭(zhēng)中許多行政領(lǐng)導(dǎo)者總是出現(xiàn)在最危險(xiǎn)的地方，這屬于（）A激勵(lì)式領(lǐng)導(dǎo)方式

B強(qiáng)制式領(lǐng)導(dǎo)方式

范式領(lǐng)導(dǎo)方式

D發(fā)式領(lǐng)導(dǎo)方式答案：（二）多選、行政領(lǐng)導(dǎo)者的群體素質(zhì)應(yīng)該做到：優(yōu)良的能力結(jié)構(gòu)，“三才”合一，這里說的“三才”是指（）A高學(xué)歷的專業(yè)人才

B善斷的帥才

多謀的智囊型人才

D于執(zhí)行的將才答案：BCD第五章

公共政策一、本章概述：公共政策作為行政決策的產(chǎn)物，是行政管理學(xué)所必須研究的一個(gè)重要的范

疇，同時(shí)它也是一個(gè)新的研究?jī)?nèi)容?？忌ㄟ^本章的學(xué)習(xí)，應(yīng)該掌握公共政策的含義、特征、功能、類型，并能夠理解應(yīng)用公共政策的制定過程以及公共政策的執(zhí)行、評(píng)估、和終結(jié)。二、知識(shí)要點(diǎn)：（一）識(shí)記要點(diǎn)：1、公共政策的含義：公共政策是公共決策的產(chǎn)物，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、正常及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)政治、以濟(jì)和文化的目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為規(guī)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。2、公共政策的特征：（1）公共政策的利益傾向性（2公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性（）公共政策的權(quán)威性（4）公共政策的功能多樣性（5公共政策的價(jià)值相關(guān)性

3、公共政策的功能：（1）解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展（2解決政治問題，鞏固政權(quán)，保持政治穩(wěn)定（3）解決社會(huì)領(lǐng)域問題，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展4、公共政策的類型：（見要點(diǎn)理解）

5、公共政策的主體與客體（見要點(diǎn)理解）6、公共政策的制定過程、執(zhí)行、評(píng)估與終結(jié)（見要點(diǎn)理解）（二）要點(diǎn)理解：1、對(duì)公共政策的類型的理解：（）橫向分類：橫向上的公共政策的分類，主要傾向于從政策所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域進(jìn)行分類，政策之間通常為并列關(guān)系。主要?jiǎng)澐譃椋孩僬握撷诮?jīng)濟(jì)政策③社會(huì)政策④科技政策⑤文教政策（）縱向分類：縱向上的公共政策的分類，主要傾向于從中央與地方之間通常具有從屬關(guān)系。主要?jiǎng)澐譃椋?/p>

之間的關(guān)系來劃分，政策①元政策，也稱總政策。它是用以指導(dǎo)和規(guī)范政策行為的一套理念和方法的總稱。它是關(guān)于政策的政策，其基本功用在于保障其他政策遵循同一套政策理念、謀求實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的政策目標(biāo)。②基本政策，它是用以指導(dǎo)方面政策的主導(dǎo)性政策，是執(zhí)政黨和政府給有關(guān)團(tuán)體、個(gè)人的行動(dòng)規(guī)定或指明大方向的公共政策。③方面政策，也稱具體政策。它主要指針對(duì)特定而具體的公共政策問題而做出的政策規(guī)定，是執(zhí)政黨或政府為解決具體問題而給有關(guān)部門和個(gè)人規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則。2、對(duì)公共政策主體與客體的理解：（1）公共政策的主體：①所謂公共政策的主體，就是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、實(shí)施、監(jiān)控、評(píng)估的個(gè)人、團(tuán)體或組織。②公共政策主體的分類：

A以主體數(shù)量為分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共政策主體分為個(gè)人主體和團(tuán)體主體，前者大致包括政治領(lǐng)袖、公務(wù)員和公民個(gè)人；后者主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、官僚集團(tuán)、利益集團(tuán)、智囊軒和大眾傳媒等。B以主體是否具有公共權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共政策主體分為官方主體和非官方主體，或者叫做權(quán)力主體和非權(quán)力主體。以主體在政策運(yùn)行的不同階段所發(fā)揮的功能為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共政策主體分為政策制定主體、政策執(zhí)行主體、政策監(jiān)控主體、政策評(píng)估主體。D以主體參與政策過程的方式與程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為直接主體和間接主體，前者是指那些獲得法律授權(quán)，享有法定權(quán)威，能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配，從而主導(dǎo)政策過程的個(gè)人或組織，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、政治領(lǐng)袖等；后者是指那些雖然并不擁有合法強(qiáng)制力，但能夠通過壓力、輿論、私人接觸等，參與到政策過程中的個(gè)人或組織，包括政黨、利益集團(tuán)、大眾傳媒、智囊團(tuán)等。法權(quán)序列為標(biāo)準(zhǔn)，可分為國(guó)家公共法權(quán)主體、社會(huì)政治法權(quán)主體、社會(huì)非法權(quán)主體。③公共政策主體的構(gòu)成：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政治領(lǐng)袖、官僚集團(tuán)與公務(wù)員、司法機(jī)關(guān)、政黨、智囊團(tuán)、利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民與選民。④公共政策主體的功能：政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策評(píng)估（2）公共政策的客體：①公共政策客體的含義：是指公共政策所要處理的問題及其發(fā)生作用的對(duì)象。②公共政策客體的類型：A、從事的角度：、以政策問題的內(nèi)容和性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，分為政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、文化問題、社會(huì)問題b、以公共政策問題在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的功能為標(biāo)準(zhǔn)，分為初次分配問題、再分配問題c、以問題的直觀性和熟悉程度、決策目標(biāo)的明確性，以及相關(guān)信息的完備性為標(biāo)準(zhǔn)，分為結(jié)構(gòu)良好問題和結(jié)構(gòu)不問題。d、以政策問題是否包含實(shí)體性內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，分為程序性問題和實(shí)體性問題。B、從人的角度：

、以目標(biāo)群體的數(shù)量和區(qū)域范圍為標(biāo)準(zhǔn)，分為全體社會(huì)成員、區(qū)域社會(huì)成員、特殊社會(huì)群體b、以公共政策對(duì)目標(biāo)群體的利益影響為標(biāo)準(zhǔn)，分為受益群體和受損群體。、以政策客體對(duì)政策內(nèi)容的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，分為順應(yīng)型客體、抵觸型客體、觀望型客體。③公共政策客體的構(gòu)成：公共政策問題和目標(biāo)群體。3、對(duì)公共政策制定過程的理解：（）確定政策目標(biāo)：確定政策目標(biāo)過程中遇到一些問題，包括政治因素以及利益集團(tuán)的影響；價(jià)值觀念的因素；多種政策目標(biāo)之間的沖突和矛盾。（2）設(shè)計(jì)政策方案：設(shè)計(jì)步驟包括：政策方案的輪廓設(shè)計(jì)和政策方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。（3）評(píng)估、論證政策方案：①評(píng)估的基本內(nèi)容有：方案價(jià)值論證評(píng)估、可行性論證評(píng)估（經(jīng)濟(jì)可行性評(píng)估、政治可行性評(píng)估、技術(shù)可行性評(píng)估、文化可行性評(píng)估）、方案效果的評(píng)估、方案風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。②政策方案評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)：政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、成本－效益標(biāo)準(zhǔn)、倫理道德標(biāo)準(zhǔn)。（4）抉擇政策方案①對(duì)政策方案進(jìn)行比較，比較的內(nèi)容包括：政策預(yù)期收益的對(duì)比、政策方案成本的對(duì)比、風(fēng)險(xiǎn)程度的對(duì)比、時(shí)間因素的比較。②政策方案的抉擇方法：全體一致同意法（又叫一票否決法）、多數(shù)抉擇規(guī)則（一種是簡(jiǎn)單多數(shù)同意法，即哪一個(gè)得票多就是哪個(gè)；一種是絕對(duì)多數(shù)法即對(duì)選擇某一方案的具體比例做出明確規(guī)定。）、贊成投票法（即先由群體成員對(duì)所有他認(rèn)為可以接受的方案投票，得票最多的可中選）、淘汰投票法（即否定表決法，由參加投票的集體成員對(duì)他認(rèn)為可以舍棄的政策方案投反對(duì)票，得票最多的方案主被淘汰）。4、公共政策的執(zhí)行：（）含義：我們把公共政策的執(zhí)行界定為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。

（2）原則：合法公正性原則、權(quán)變性原則、系統(tǒng)性原則、時(shí)效性原則（）執(zhí)行過程：第一是執(zhí)行準(zhǔn)備（包括制定行動(dòng)計(jì)劃、落實(shí)組織人員、籌備物資經(jīng)費(fèi)、制定必要的管理制度）。第二是政策實(shí)驗(yàn)。第三是政策宣傳。第四是指揮協(xié)調(diào)。第五是監(jiān)督控制。（4）執(zhí)行方式：行政方式、經(jīng)濟(jì)方式、法律方式、思想誘導(dǎo)方式。（5）影響公共政策執(zhí)行的主要因素：①政策本身：主要包括政策的權(quán)威性、政策的合理性與科學(xué)性、政策的正確性、政策的可行性、政策的穩(wěn)定性與連貫性。②機(jī)構(gòu)的因素：主要包括組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)與幅度、組織機(jī)構(gòu)的命令與服從體系、組織結(jié)構(gòu)的分化與整合。③人的因素：④政策因素：（6）要使政策有效執(zhí)行應(yīng)具有的條件：①適宜的環(huán)境②良好的適用主體③必要的政策資源④完善的執(zhí)行機(jī)構(gòu)⑤正確的執(zhí)行策略5、公共政策的評(píng)估：（1）公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)：主要通過公共政策影響的層面來體現(xiàn)①對(duì)公共問題的影響，以及對(duì)面臨公共問題者的影響。②對(duì)政策以外的情況或團(tuán)體的影響。③對(duì)未來的狀況的影響。④用在某項(xiàng)政策上的直接成本。⑤間接的成本。⑥實(shí)質(zhì)性影響和象征性影響。（2）公共政策評(píng)估的主體：包括政府評(píng)估、民間評(píng)估（3）政府評(píng)估不力的原因：A許多政策僅具象征性的價(jià)值，而不具有實(shí)際的價(jià)值，政府機(jī)關(guān)不熱衷于對(duì)一項(xiàng)僅有象征性價(jià)值的政策做研究或評(píng)估的工作。B政府機(jī)關(guān)對(duì)“證明”其政策的確發(fā)生了積極作用，有一種強(qiáng)烈的既得利益感。政府機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行政策在組織上、財(cái)政上和心理上投下巨大的努力，一旦發(fā)現(xiàn)政策難行，很自然地會(huì)對(duì)這種事實(shí)加以排斥。D在政府機(jī)關(guān)里，例行公事比政策研究與評(píng)估更優(yōu)先。

做好政策評(píng)估工作，需要投入相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)、設(shè)備等政府往往不愿將有限的資源用于這種工作以免影響其他政策的推行。評(píng)估政策的一個(gè)重要步驟，是決定政策的目標(biāo)是什么，每個(gè)人對(duì)目標(biāo)的看法不同，必然會(huì)產(chǎn)生矛盾，從而減低了機(jī)關(guān)的內(nèi)聚力，為了避免機(jī)關(guān)內(nèi)的沖突，政府機(jī)關(guān)多不愿做這項(xiàng)工作。公共政策的終結(jié)：原因：政策使命的結(jié)束；失誤政策的廢止；穩(wěn)定的長(zhǎng)效政策轉(zhuǎn)化為法律。內(nèi)容：功能的終結(jié)；機(jī)構(gòu)的終結(jié)；政策本身的終結(jié)；計(jì)劃的終結(jié)。方式：政策替代；政策合并；政策分解；政策縮減。公共政策終結(jié)的倡導(dǎo)者：包括政策反對(duì)者；既得利益者；改革者。反對(duì)公共政策終結(jié)的原因：①利益差別：包括既定概略的地位；既得經(jīng)濟(jì)利益。②習(xí)慣性：包括職業(yè)認(rèn)同感；不安全感。③認(rèn)知：包括對(duì)政策終結(jié)缺乏必要的了解；對(duì)政策終結(jié)缺乏必要的

理解；公共政策終結(jié)的策略：從政府策略的角度看，政策終結(jié)的關(guān)鍵在于抑制阻力的非理性增長(zhǎng)與爆發(fā)，而著眼點(diǎn)則在于增加政策終結(jié)反對(duì)者的利益可預(yù)期性，具體說來，可有以下幾個(gè)方面的考慮：①政策終結(jié)時(shí)機(jī)的可預(yù)期性：政府終結(jié)政策的時(shí)機(jī)，一般來說有兩個(gè)可選擇的方式：一種是突然啟動(dòng)式；一種是在正式啟動(dòng)前先制造政策終結(jié)的輿論，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃政策終結(jié)啟動(dòng)的日程表。兩者各有利弊。②政策終結(jié)過程的長(zhǎng)短：政府對(duì)于終結(jié)政策的過程，有兩種選擇：一種是急遽式終結(jié)；一種是漸進(jìn)式終結(jié)。③正當(dāng)利益補(bǔ)償④公共利益的正義感。三、仿真試題單選：1、從政策人分類角度來說人口政策、勞動(dòng)工資政策屬于（）A政治政策

B經(jīng)濟(jì)政策

社會(huì)政策

D技政策

答案：（二）多選1、某項(xiàng)市政工程在建設(shè)前，應(yīng)該進(jìn)行的方案評(píng)估包括的內(nèi)容有（）A方案效果的評(píng)估B方案風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估答案：ABCD

方案價(jià)值論證評(píng)估

D行性論證評(píng)估第六章

行政執(zhí)行一、本章概述：行政執(zhí)行是行政管理過程中一種重要的行為過程決定著行政管理和各項(xiàng)政策能否得以順利進(jìn)行以及實(shí)施的結(jié)果。行政執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)是考生應(yīng)該掌握的重點(diǎn)內(nèi)容。通過對(duì)本章的學(xué)習(xí)，考生應(yīng)該掌握行政執(zhí)行的含義以及行政執(zhí)行的環(huán)節(jié)行政溝通、行政協(xié)調(diào)、行政控制、以及行政行政監(jiān)督的含義，并理解各個(gè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容。二、知識(shí)要點(diǎn)：（一）識(shí)記要點(diǎn)：1、行政執(zhí)行的含義：行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)的直接具體的組織、指揮和控制的過程，即通過執(zhí)行、適用規(guī)范行政管理活動(dòng)的法律、法規(guī)，實(shí)現(xiàn)行政決策目標(biāo)，完成行政管理任務(wù)的全部行政活動(dòng)和過程。2、行政執(zhí)行的原則（1）忠實(shí)執(zhí)行與靈活運(yùn)用相統(tǒng)一的原則。2）果斷迅速與注重效益相統(tǒng)一的原則。（3）民揚(yáng)民主與強(qiáng)調(diào)集中相統(tǒng)一的原則。3、行政溝通的含義：是行政體系與外界環(huán)境之間，行政體系內(nèi)部各部門之間、層次之間、人員之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點(diǎn)、