鴉片戰(zhàn)爭前后清政府的財(cái)政狀況

鴉片戰(zhàn)爭前后清的財(cái)政狀況中圖分類號：K252文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-913X〔2015〕08-0116-031842年，清王朝的最終敗于英軍之手。中英兩國在泊于南京下關(guān)江面的英軍旗艦康華麗號簽訂了〔南京條約〕。自此，中國的發(fā)展發(fā)生了巨大的變化，中國市場、中國開始與世界市場、世界經(jīng)濟(jì)更緊密的聯(lián)系。與此同時，清的為了配合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開始了它的變革之路。一、鴉片戰(zhàn)爭之前清的狀況“清王朝的財(cái)政體制是皇室財(cái)務(wù)與國家財(cái)務(wù)分別〞[1]中，內(nèi)務(wù)府總管皇室財(cái)務(wù)，戶部總管國家財(cái)務(wù)。二者“各自獨(dú)立但互相挹注〞、各成系統(tǒng)、各有固定的收支項(xiàng)目?！惨弧硟?nèi)務(wù)府內(nèi)務(wù)府總管皇室的財(cái)政，乃清代所特有的機(jī)構(gòu)。皇室事務(wù)諸如日膳、服飾、庫貯、禮儀、工程、農(nóng)莊、畜牧、警衛(wèi)扈從、山澤采捕等皆由它。除這些事務(wù)之外，還把持鹽政、分收榷關(guān)、收受貢品。內(nèi)務(wù)府主要的財(cái)源來自于皇莊的地租，戶部的撥款，工部繳納的實(shí)物以及鹽政、織造、各省大臣進(jìn)獻(xiàn)的財(cái)貨等，皇室有專門的內(nèi)務(wù)府庫藏。相對于戶部總管的國家財(cái)務(wù)而言，收支項(xiàng)目穩(wěn)定，受國民經(jīng)濟(jì)的影響不大，對國民經(jīng)濟(jì)的影響也不大?！捕硲舨靠偣艿膰邑?cái)政鴉片戰(zhàn)爭以前，清的財(cái)政高度集中于。地方財(cái)政的收支項(xiàng)目與數(shù)額，必須按戶部的規(guī)定或得到戶部的批準(zhǔn)。這段時期，清的財(cái)政奉行“量入為出〞原則，即“在歲入的范圍內(nèi)管理運(yùn)用歲出的原則。〞[2]是一種穩(wěn)定而保守的財(cái)政。之所以實(shí)行量入為出的財(cái)政原則，主要是因?yàn)榫鸵话闱闆r而言，在鴉片戰(zhàn)爭以前，清每年支出項(xiàng)目是固定的，每個項(xiàng)目基本有其定額，各項(xiàng)收入也有其定額，且各年變動幅度不大。在承平年代，收支相抵，略有結(jié)余。結(jié)余存入戶部銀庫。若遇戰(zhàn)爭或?yàn)?zāi)禍等特殊情況，造成入不敷出的時候，則動用庫銀。若庫銀不足或不愿動用時，則采用臨時措施，如增稅、開捐、加派商人報(bào)效、鹽斤加價(jià)等，以增加財(cái)政收入。鴉片戰(zhàn)爭以前，清財(cái)政收入的主要財(cái)源是來自于田賦、漕糧、專賣收入〔鹽、茶專賣〕、關(guān)稅以及雜稅。18世紀(jì)上半葉清開始推行攤丁入地〔攤丁入畝〕制度，以田賦的形式征收丁銀和地稅。田賦由地方于每年春秋兩季征收，采取貨幣和實(shí)物兩種形式，因此又叫“錢糧〞。漕糧是一種以實(shí)物為征收對象，用于京城的皇室、貴族和官兵的日常開度，其征收范圍只包括山東、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省。除此二者之外，鹽專賣與關(guān)稅也是數(shù)量較大的兩個收入項(xiàng)目。其中，關(guān)稅有戶部征收的關(guān)稅和工部征收的關(guān)稅之分。在鴉片戰(zhàn)爭之前，鹽專賣和關(guān)入達(dá)到1116萬兩，占到總收入的26.62%。[3]另外，諸收入項(xiàng)中還有雜稅，但其數(shù)額不多。除上述各項(xiàng)收入的正額外，還有耗羨，即額外的附加稅。耗羨的一部分歸地方，稱為“養(yǎng)廉〞，另外的解繳布政使司，叫“羨余〞。田賦耗羨和漕糧耗羨占據(jù)了相當(dāng)大的比重。雖然自1795年以來，為了鎮(zhèn)壓四川、陜西、湖北等地爆發(fā)的白蓮教起義，耗費(fèi)了約2.67億元〔約1.95億兩白銀〕，使財(cái)政狀況一度陷入困境，但起義平定后又逐漸好轉(zhuǎn)。到鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)前的1839年，戶部庫銀結(jié)余725萬余元〔約529萬兩白銀〕。[1]所以，總的來說，戰(zhàn)前清的財(cái)政狀況還是比較好的。其特點(diǎn)可以歸納為：規(guī)模小、自主性明確、量入為出的財(cái)政、收支項(xiàng)目穩(wěn)定和為統(tǒng)治階級服務(wù)五點(diǎn)。二、鴉片戰(zhàn)爭之后清的財(cái)政狀況〔一〕內(nèi)戰(zhàn)時期鴉片戰(zhàn)爭以后，清的財(cái)政可謂是江河日下。不平等條約的簽訂，農(nóng)民起義的爆發(fā)都加深了清的財(cái)政危機(jī)。特別是，1850末到1851年初爆發(fā)的太平天國運(yùn)動，進(jìn)一步惡化了清的財(cái)政。內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)產(chǎn)生了龐大的軍費(fèi)開支，這極大地增加了清的財(cái)政支出。據(jù)，自內(nèi)戰(zhàn)開始到1853年，僅僅三年便產(chǎn)生了2963萬兩白銀的軍費(fèi)開支〔〔清文宗實(shí)錄〕卷97，第32頁〕。隨著內(nèi)戰(zhàn)波及面的不斷擴(kuò)大，使得清控制范圍縮減進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)政收入在征收范圍上的縮小。1853年以后，戶部原有的各種財(cái)政收入不到舊額的十分之四、五〔清代鈔檔：〔同治六年十二月初十日戶部寶鎏奏〕〕；1852～1863年戶部的平均收入僅為道光時期常年的70.4%，其中，尤以1853年為最低，僅為常年收入的41.5%〔清代鈔檔：〔戶部大進(jìn)、大出黃冊及四柱冊〕〕。長年的入不敷出不斷消耗著戶部的積余。內(nèi)戰(zhàn)時期，戶部不僅很少有所積余，甚至有些年份還出現(xiàn)了虧損。如1852年便虧銀一百九十多萬兩，1853年虧銀四百多萬兩〔清代鈔檔：〔同治四年三月十三日戶部左侍郎皂保奏折清單〕〕。清的財(cái)政幾近到了崩潰的邊緣。戶部作為財(cái)政的管理機(jī)構(gòu)，在內(nèi)戰(zhàn)時期不可避免地陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。而地方財(cái)政也沒有能幸免。其中，造成地方財(cái)政危機(jī)的主要原因則是軍餉的籌措。特別是位于戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的省份，不僅本省的作戰(zhàn)布防需要糧餉的供給，而且外省援軍的云集，也需要就地供應(yīng)。到了內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束的時候，各省已經(jīng)是“庫貯都久形空匱，地方財(cái)政面臨瓦解。〞[4]〔二〕內(nèi)戰(zhàn)以后內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束，使百廢待興、外患不斷的清王朝獲得了寶貴的喘息機(jī)會。清的財(cái)政也因此重新開始穩(wěn)步增長。同治、光緒兩朝與道光時期的財(cái)政相比，收支規(guī)模有了明顯的擴(kuò)大。道光年間，戶部收入常年保持在四千二百萬兩左右，而到了光緒年間，幾乎增加了一倍。如1885～1894年，歲入在7708萬～8103萬兩之間。而支出方面，也逐漸趨于平衡。光緒十年，戶部對光緒七年的財(cái)政支出根據(jù)新定科目重新核定，結(jié)果顯示該年戶部收入82349179兩白銀，支出78171450兩白銀。[5]據(jù)，1885～1894年10年間，清財(cái)政累計(jì)結(jié)余白銀5988萬兩白銀。當(dāng)然，實(shí)際情況并非如此樂觀，因?yàn)閯⒃涝频慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并沒有包括意外開支，根據(jù)當(dāng)時美國駐上海領(lǐng)事哲美森的研究，在甲午戰(zhàn)爭以前，清實(shí)際上是沒有財(cái)政準(zhǔn)備金的。所以，該時期的財(cái)政結(jié)余仍是十分有限的。三、財(cái)政改善措施鴉片戰(zhàn)爭以后，清的財(cái)政狀況開始轉(zhuǎn)惡。太平天國等內(nèi)部戰(zhàn)爭的爆發(fā)，進(jìn)一步加深了清的財(cái)政危機(jī)，清的財(cái)政是一種“‘耗財(cái)有聞而生財(cái)無策’的面〞。為了改善財(cái)政，擺脫所陷入的困境，清出臺了一系列的政策。這些政策的實(shí)施，使飽經(jīng)戰(zhàn)火荼毒的清王朝在恢復(fù)短暫的和平之后得到了逐漸的恢復(fù)，直到中法戰(zhàn)爭以后，“財(cái)政支出繼續(xù)保持了略有盈余。〞清推行的改善財(cái)政的措施大致有：增加舊稅、創(chuàng)設(shè)新稅、推廣捐例和舉借內(nèi)外債。〔一〕增加舊稅清的舊稅主要是田賦、漕糧、專賣收入、關(guān)稅和雜稅。其中屬于土地稅范疇的田賦和漕糧占據(jù)了站前財(cái)政收入的70%〔見表3.1〕以上。清增加舊稅主要也是針對田賦和漕糧兩項(xiàng)，采取的措施是預(yù)征田賦和漕糧的浮收、改折。〔二〕創(chuàng)設(shè)新稅創(chuàng)造新稅，主要是開征海關(guān)稅和推行厘金制度。1.關(guān)稅海關(guān)稅與以往的于常關(guān)征收的關(guān)稅不同，它直接由征收，成為財(cái)政的財(cái)源。李鴻章認(rèn)為，海關(guān)稅應(yīng)成為由戶部管理的稅，同時也應(yīng)發(fā)揮其對當(dāng)時軍費(fèi)開支中臨時費(fèi)用的支持。他以江海關(guān)關(guān)稅為例指出，海關(guān)關(guān)稅的收入除借款返還、船舶購置等既定項(xiàng)目以外的部分將全部送交戶部。由此可以窺見，海關(guān)關(guān)稅對于臨時花費(fèi)支出而言，是一個強(qiáng)有力的收入源。除此之外，關(guān)稅最大的用途就是作為向外國借款的擔(dān)保。1853年小刀會起義后，外國人開始在中國海關(guān)行政署中擔(dān)任要職，建立了外國人管理中國海關(guān)行政的稅務(wù)司制度。而這個設(shè)立的稅務(wù)司既負(fù)責(zé)海關(guān)征稅，又負(fù)責(zé)監(jiān)督中國海關(guān)對外賠款與外債的償付。自關(guān)稅初開征很快成為清一項(xiàng)主要的收入;，根據(jù)曾任海關(guān)總稅務(wù)司的羅伯特?赫德的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，1901年清的財(cái)政收入中，海關(guān)關(guān)入2380萬兩白銀，占當(dāng)時總收入的26.99%。[2]由此可以看出海關(guān)關(guān)稅已經(jīng)成為戰(zhàn)后清財(cái)政的一項(xiàng)主要財(cái)源。2.厘金所謂厘金，是以“厘〞〔商品價(jià)格的1%〕作為名義上的課稅基準(zhǔn)而來的。最初僅僅僅僅是一種地方籌餉的方式，稱為捐厘。1853年因戶部和各省調(diào)撥的軍費(fèi)不夠，當(dāng)時以刑部侍郎負(fù)責(zé)清軍江北大營軍餉籌措工作的雷以?P，為了籌集軍費(fèi)便在附近的里下河設(shè)局勸捐，規(guī)定“每米一石，捐錢五十文〞，頗有成效。隨后各地陸續(xù)仿辦，直至全國推行，成為一項(xiàng)新稅種。厘金的征收，雖然加大了商人的負(fù)擔(dān)，阻礙了商品的流通。但是厘金卻很快成為一項(xiàng)重要的財(cái)政收入財(cái)源，例如1892～1893年間，清征收了1428萬兩厘金稅，所占當(dāng)年財(cái)政收入的19.07%，并且它的收入仍在不斷地增長。厘金稅收規(guī)模的增大，在一定程度上反映了當(dāng)時商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過田賦預(yù)征和漕糧的浮收改折，本可以大幅增加清的財(cái)政收入，但是與道光年間相比，光緒年間的田賦〔包含了漕糧收入〕并沒有顯著的增加，而戰(zhàn)后財(cái)政收入規(guī)模卻有了很大程度的擴(kuò)大，其中海關(guān)關(guān)稅和厘金起到了非常重要的作用。這從另一方面可以反映，晚清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰落和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！踩惩茝V捐例捐例包括捐納和捐輸。捐納是由朝廷向報(bào)捐人出賣官爵封典，捐輸是按商民報(bào)效銀數(shù)由朝廷給予某種獎敘。捐例政策初行便取得了較好的成效。1851年清頒發(fā)〔籌餉事例條款〕規(guī)定，捐納京官、外官、武官等職銜按1826年條例所載銀數(shù)核減一成，九折收捐。截至1852年底，捐銀便達(dá)300萬兩。而捐輸?shù)姆绞接懈魇〉胤焦俜脚c地方鄉(xiāng)紳階級聯(lián)合，派定捐數(shù)，指名勒捐。有的向旅居外省的本籍紳商勒捐助餉，名為“需餉孔殷〞。有的直接到鄰省設(shè)局勸捐或由外省在本省設(shè)局勸捐。〔四〕舉借內(nèi)外債舉借內(nèi)債，開始于清1853年在陜西、山西、廣東等省進(jìn)行的“勸借〞。內(nèi)債在舉借之初都規(guī)定按期照數(shù)償還，但最后并未兌現(xiàn)。而各省是以庫銀支絀援請按捐例處理，有的由官府奏請嘉獎，有的則請照章加廣本省學(xué)額。這樣使得“勸借〞發(fā)展成了“勸捐〞，舉債就蛻變成為捐納或捐輸了。這樣的規(guī)模因而不是很大。戰(zhàn)后對于清而言，財(cái)政規(guī)模的不斷擴(kuò)大特別是支出的急速增長，使得在進(jìn)行一些建設(shè)時不得不考慮在僅僅依賴朝廷的資力之余而舉外債。外債最初是1853年至1854年間由蘇松太道吳健彰經(jīng)手向上海洋商舉借，以雇傭外國船炮攻打小刀會起義軍，數(shù)額127788兩。自1860年〔北京條約〕之后，清舉借外債的頻率和規(guī)模都逐漸增加。從1861年到1865年間，蘇、浙、閩、粵等省先后向英、美各國洋商舉借過十二筆外債，總額1878620萬兩。[4]清所舉之外債一般通過清進(jìn)行，返還則實(shí)際由各海關(guān)分?jǐn)?。這樣清便將財(cái)政窘迫的危機(jī)向海關(guān)轉(zhuǎn)嫁，從一定程度緩和了財(cái)政的困境。四、總結(jié)相對于鴉片戰(zhàn)爭前的財(cái)政相比，戰(zhàn)后特別是實(shí)行了新的以后，清的財(cái)政不僅規(guī)模上而且結(jié)構(gòu)上都發(fā)生了巨大的變化。而財(cái)政的變化，從一方面反映了經(jīng)濟(jì)的變遷。戰(zhàn)后，農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰弱和工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展形成了鮮明的對比。這點(diǎn)，在財(cái)政的收支情況中也得到了表現(xiàn)。規(guī)模上而言，財(cái)政支出的規(guī)模明顯加大。1842～1849年，歲入在4868萬～5343萬元，歲出在4681萬～4913萬元；1885～1894年歲入在9352萬～11790萬元，歲出在9585萬～1