以縣為主背景下的西部農(nóng)村教育人事體制和教師激勵機制

“以縣為主”背景下的西部農(nóng)村教育人事體制和教師激勵機制

［］G472.3［］A［］1672－5905（2010）03－0049－07一、教育行政管理與教師激勵機制“獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣”制度是激勵教師努力的基本方式，盡管這是教育管理者普遍接受的激勵原則，但在現(xiàn)實中仍然有大量的學校處于“干好干壞一個樣”、甚至“教學業(yè)績不如社會關系管用”的狀態(tài)。實際調(diào)研顯示，不僅縣與縣之間教師管理狀況存在很大差異，一縣之內(nèi)也可能既有嚴格管理、重獎重罰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)，也有統(tǒng)考不嚴、獎罰不明、甚至連考勤也不抓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)。如何解釋農(nóng)村基層教育管理中存在如此不同的激勵機制？什么樣的環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理者會更積極地實施對學校和教師的激勵？影響基層管理者采取不同激勵制度的因素是什么？在中國西部農(nóng)村教育體制之中，學校和教師的管理依然帶有濃厚的行政色彩。教師的流動或配置主要由行政機構、而不是人才市場來決定；教師長期收入（職稱級別）和短期收入（獎金）的確定，也依靠上級行政管理者的評判決策。本文在西部甲省20個縣50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查基礎上，描述縣鄉(xiāng)兩級教育人事管理體制的指標特征，揭示人事權力配置與教師激勵機制之間的關系，同時對不同類型的人事權力結(jié)構與學生成績間關系進行橫向比較。本文選取了幾個有代表性又有差異性的指標來描述農(nóng)村基層教育人事權力結(jié)構與教師激勵制度：學區(qū)校長由誰選拔任命；學區(qū)內(nèi)教師調(diào)動由誰批準；中級職稱的評聘原則；學區(qū)組織的小學統(tǒng)考頻率；與教師工作業(yè)績掛鉤的獎懲強度等等。二、基層教育人事管理權力配置的不同類型1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》和1986年《義務教育法》確定了我國基礎教育實行地方政府負責，分級管理的制度。1986－2001年間可稱為農(nóng)村教育的“分級管理”時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管教育的職能部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委或教育輔導站，其工作受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣教育局的雙重領導。甲省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委在2001年實行“以縣為主”后逐步撤消，大部分轉(zhuǎn)變?yōu)閷W區(qū)或?qū)⒐芾砺毮芎喜⒌洁l(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。為敘述簡便，本文統(tǒng)一稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管機構為“學區(qū)”，其主管領導則為“學區(qū)校長”，盡管在不同的地區(qū)或時期，“學區(qū)校長”可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委副主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)輔導站站長、學區(qū)校長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學校長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中校長等等。我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)人事體制分成學區(qū)及學區(qū)以內(nèi)兩個層次，即任命學區(qū)校長的任命權與學區(qū)校長自身的人事控制權兩個層次，后者又包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學校長（或副校長、教導主任）和村小校長的任命權、教師在學區(qū)內(nèi)調(diào)動的決定權、教師在學區(qū)內(nèi)分配的決定權等。本文為簡化起見，重點考察教師在學區(qū)內(nèi)調(diào)動的決定權。兩個層面的權力之間有密切的關聯(lián)，進而組成了不同的人事權力結(jié)構。如，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命學區(qū)校長的學區(qū)，基本上也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命村小校長及批準調(diào)動和分配教師；而對于教育局任命學區(qū)校長的學區(qū)，學區(qū)內(nèi)的人事權力就呈現(xiàn)出多種情況：學區(qū)校長既可能充分掌握了學區(qū)內(nèi)人事決定權，也可能幾乎沒有任何決定權。為了探討各種權力配置與教育管理模式之間的關系，我們按照不同的人事權力配置對50個樣本學區(qū)進行分組，以盡量明確基層學區(qū)人事體制的基本類型。表1列出了四種對學區(qū)分類的分組方法。按學區(qū)校長的任命權歸屬對學區(qū)分組時（見“分組一”），50個樣本學區(qū)可以被分為四種類型。按照學區(qū)內(nèi)教師調(diào)動權進行分組（見“分組二”），則可將學區(qū)分成五種類型。如果同時按學區(qū)校長任命權和學區(qū)內(nèi)教師調(diào)動權兩項權力的組合對學區(qū)分組，兩項權力組合下有14種不同的學區(qū)。本文將14種學區(qū)歸納合并為五個基本類型，合并的原則還是從對學區(qū)校長的控制權和學區(qū)校長自身的控制權兩個層次來考慮，其名稱大致概括了這一類學區(qū)的人事權力配置特點，這一分組方式在表1中稱為“分組三”，這五個基本類型的具體定義見表2。類似地，如果按任命學區(qū)校長和任命村小校長這兩項權力的組合對學區(qū)分組（“分組四”），也能得到與“分組三”相似的五種類型。表2的學區(qū)分類定義中，所謂“學區(qū)主管”是指教育系統(tǒng)內(nèi)基層學區(qū)有相當自主權的人事體制類型；“縣主管”則代表了縣政府較多干涉縣教育局、同時縣教育局較多干涉學區(qū)管理的權力配置類型；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”即基層教育人事權基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制；“學區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”表示學區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有一定控制權；“教育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”則表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣教育局在分享或爭奪對基層的控制，此類學區(qū)幾乎沒有人事決定權。對于五種類型的后兩類，教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或?qū)W區(qū)的控制權孰強孰弱并不確定，這可能是權力結(jié)構變遷時的過渡狀態(tài)，也可能反映了當?shù)匦姓嗔Ω偁幍牟淮_定性。此外，調(diào)查結(jié)果顯示，即使是在同一個縣內(nèi)部，學區(qū)類型往往因鄉(xiāng)鎮(zhèn)而異或因人而異。例如靠近縣城或條件較好的學區(qū)通常屬于“縣主管”類型，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領導在政治上較強勢時則屬于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”的類型?！胺纸M三”與“分組一”或“分組二”方法相比較，顯示僅按一項權力歸屬對學區(qū)分類還比較籠統(tǒng)，比如“分組二”中有32個學區(qū)同屬于“教育局任命學區(qū)校長”類型，實際上這些學區(qū)還有明顯不同的特征；而將學區(qū)校長任命權與學區(qū)內(nèi)調(diào)動權結(jié)合起來分類后，學區(qū)的權力結(jié)構類型就變得更為清晰明確，即以“分組三”方法為框架來觀察西部農(nóng)村基層教育管理是較為可取的方案。本文在此基礎上分析學區(qū)權力結(jié)構類型與激勵機制間關系，如果用“分組四”方法也能得到類似的結(jié)果，篇幅所限，本文沒有討論。三、基層教育人事管理權力結(jié)構與激勵機制的關系教育管理部門對教師的激勵可以通過多種方式來實現(xiàn)：（1）短期收入激勵，比如獎金、結(jié)構工資；（2）長期收入激勵，如職稱晉級；（3）教師的調(diào)動；（4）政治激勵，如將教師提拔為教導主任、校長。其中教師的調(diào)動和提拔既是師資配置、也是教師激勵的重要手段，但其操作規(guī)則相對復雜，可能受到多種因素干擾，因此本文暫不討論后兩種激勵手段，重點關注教師收入的激勵機制。要比較公平地確定教師待遇、或?qū)虒W績效進行評估，必須要將之與可觀測的指標掛鉤。通常使用的績效指標主要包含三類：統(tǒng)考考試成績指標；過程管理指標，如教師出勤率、教案撰寫、作業(yè)批改、教研成果等；以及相關領導、同事、家長或者學生的主觀評價指標。最為節(jié)約的信息收集方式是統(tǒng)考，此外，教育管理部門也利用過程管理和主觀評價的方法。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，按照學區(qū)校長任命權和學區(qū)內(nèi)調(diào)動權對學區(qū)分類后，人事管理權力結(jié)構與學區(qū)的激勵機制顯示出內(nèi)在關聯(lián)。本文具體比較了學區(qū)的年終考核、評職稱、統(tǒng)考和獎罰等幾項制度措施，也利用跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)的統(tǒng)考數(shù)據(jù)比較不同的人事管理權力結(jié)構下教育績效的差異。（一）人事權力結(jié)構與年終考核、評職稱制度的關系教師技術職稱評定關系到每一位正式教師。一般情況下，教師只要符合學歷與教齡條件即可評定中級以下職稱，而中級職稱（即“小教高級”和“中教一級”職稱）則有名額限制，需要從符合基本條件的教師中按照一定規(guī)則評定。除了屬于縣教育局直管的學校，鄉(xiāng)村中小學教師的職稱名額通常分配到學區(qū)一級，由學區(qū)組織測評。學區(qū)在符合中級職稱基本條件的教師中確定人選，教育局通常都會批準學區(qū)推薦上報的教師。中級職稱評聘的基本資格在全省有統(tǒng)一要求，但誰先誰后的排隊規(guī)則在各縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可能有所不同，因而對教師產(chǎn)生的激勵也不同。大多數(shù)學區(qū)的中級職稱評定的先后次序依賴于教師的學歷、教齡、近幾年的年終考核成績、發(fā)表論文的等級數(shù)量、得獎情況等等，綜合計算的公式往往復雜多變。本文以“最重要的影響因子”為準，根據(jù)學區(qū)校長問卷及教師問卷相關回答，把職稱評定的諸多規(guī)則簡化為三大類，代表了三種不同的激勵取向：（1）以教齡或取得前一級技術職稱的年度長短（專業(yè)年限）為側(cè)重；（2）以年終考核成績、統(tǒng)考成績或論文發(fā)表、受到獎勵等考核成績因素為側(cè)重；（3）以學區(qū)和其他領導的個人意見或領導與教師的私人關系因素為側(cè)重。其中，第一類屬于論資排輩的激勵，教師晉升職稱主要靠“熬年頭”；而第三類則脫離了客觀評價體系，存在領導濫用職權的嫌疑。表3列舉了人事權力結(jié)構與職稱評定激勵機制之間的關系，“縣主管”類型的學區(qū)主要按教齡因素評職稱；“學區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”類型的學區(qū)則側(cè)重于考核成績因素；“學區(qū)主管”類型的學區(qū)則基本一半以教齡因素為重、一半以考核成績因素為重；“教育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”類型的學區(qū)中，評職稱較少根據(jù)成績，且有不少學區(qū)要靠私人關系才能評上職稱，此時對教師的激勵非常不利于教學工作。單憑“評職稱的側(cè)重因素”還不能充分說明教師職稱評定體制的優(yōu)劣?，F(xiàn)實中，評職稱所依賴的各項因子十分復雜、模糊，如年終考核等級、評先進教師、受各級獎勵等各種必要條件的評定過程都可能有不同的取向。即使是對于“以考核成績?yōu)橹亍钡念愋停杲K考核本身也受到各種因素的影響。比如，一些學區(qū)僅僅告知教師最終的考核等級（優(yōu)、良、稱職、不稱職），卻不公布考核的具體分數(shù)以及評定公式。由于考核過程的不透明，考核結(jié)果的公正性也就打了折扣，對教師的激勵影響就不同。作為補充信息，我們調(diào)查了教師個人對于評職稱及年終考核的主觀認識。表4報告了教師本人“是否清楚地知道年終考核等級是如何評定的”以及“是否認為評職稱公平”的統(tǒng)計結(jié)果。如表4所示，“教師清楚地知道年終考核如何評定”的比例越高，則越少比例的教師認為評職稱不公平。當然，被認為“公平”的體制不一定有利于教學業(yè)務管理?！翱h主管”類型的學區(qū)主要是論資排輩地評職稱（表3），調(diào)查顯示大多教師覺得公平（表4），但從激勵教師角度看這不利于促進教師尤其是年輕教師努力工作。這從另一個側(cè)面說明，當基層人事權過度集中，由于上級領導直接干預學區(qū)內(nèi)部管理，學區(qū)校長傾向于在評職稱時論資排輩，這或許是對現(xiàn)實利益關系的平衡。對于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學區(qū)共管”的學區(qū)，評職稱最看重教師的考核成績（表3），但教師認為職稱評定不公的比例卻相對偏高（表4）。這個現(xiàn)象的深層成因還需要進一步的研究，實地訪談中發(fā)現(xiàn)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導片面追求考試成績，忽視對教育的過程管理，對教師采取高壓的激勵方式，結(jié)果導致教師勸退差等生，在考試中跨學校“買賣”優(yōu)等生等不良后果。值得強調(diào)的是，“學區(qū)主管”類學區(qū)的職稱評定原則雖然在教齡因素和成績因素之間比較平衡，但學區(qū)對教師的年終考核相對最透明，評職稱的滿意度也最高，因此這種體制模式可能是現(xiàn)實中一個較為可取的選擇。五組學區(qū)中最難以激勵教師努力教學的是“教育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”類型，超過一半的教師不知道年終考核如何評定，對評職稱不滿的教師比例也最大，由于人事權力處于爭奪不定的狀態(tài)，學區(qū)對教師和教學的管理顯然較為混亂。=（二）人事權力結(jié)構與統(tǒng)考、獎懲制度的關系年終考核和評職稱是對教師“德能勤績”的綜合評價，而教師的獎金或罰金則大多與考試成績掛鉤，或者完全由成績決定，這是兩套并行不悖的激勵機制。統(tǒng)考是學區(qū)控制教學質(zhì)量的直接方法，也是學區(qū)獎懲教師的主要依據(jù)。我們將學區(qū)獎罰程度大致分為三個等級，其中有明確獎罰制度的學區(qū)一般是進行某種“二次分配”，即所有教師的統(tǒng)考成績分科全年級排名，學區(qū)按照排名將一部分工資或津貼用于獎勵成績優(yōu)良的教師、同時扣罰成績差的教師，也有少數(shù)學區(qū)是用額外獎金來獎勵教師。第二類學區(qū)不進行學區(qū)范圍的獎懲，而是部分學校自行獎懲，或者僅對畢業(yè)班教師、考試成績突出的個別教師有獎勵，不涉及全體教師。第三類則是學區(qū)和學校都無明確獎罰制度的學區(qū)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，明確制定全體教師獎罰制度的學區(qū)比例在“學區(qū)主管”類型中最高，占81.8％，而“縣主管”類型學區(qū)中這一比例最低，僅有21.4％。因此單從獎罰制度來看，“學區(qū)主管”類學區(qū)明顯比“縣主管”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”類型學區(qū)的獎罰管理更嚴格。（表略）由于學區(qū)獎罰制度基本以考試成績?yōu)橹饕罁?jù)，因此還需要將每個學區(qū)的統(tǒng)考頻度與獎罰強度結(jié)合起來分析，我們將每個學期統(tǒng)考并且對全體教師有獎罰制度的學區(qū)歸類為“統(tǒng)考獎罰程度較強”，將每學年統(tǒng)考（或每學期抽考部分年級）并獎懲或每學期統(tǒng)考但僅有部分獎懲的學區(qū)歸類為“統(tǒng)考獎罰程度中等”，其它的情況歸類為“統(tǒng)考獎罰程度較弱”，這樣得到的人事體制與統(tǒng)考獎罰激勵之間的關系就更為明確了。表5列出人事權配置與統(tǒng)考獎懲之間的關系，顯示出“學區(qū)主管”的學區(qū)統(tǒng)考獎懲程度最強、而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”和“縣主管”類型有較大比例的學區(qū)都是統(tǒng)考獎懲較弱。（三）人事權力結(jié)構與考試成績的關系如前所述，不同的人事權力結(jié)構下，學區(qū)傾向于采取不同的激勵機制和獎懲強度，這些不同激勵機制是否真的帶來相應不同的成績呢？我們利用2004年在樣本學區(qū)抽樣進行的統(tǒng)考考試數(shù)據(jù)（跨縣分年級統(tǒng)考），計算樣本學區(qū)的標準化學生成績，以比較不同的人事管理體制下教育績效的差異（表6）。不同的學區(qū)類型中，抽樣學生的平均成績的差距是非常明顯的?！皩W區(qū)主管”的學區(qū)明顯占據(jù)優(yōu)勢，而“學區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”、“縣主管”和“教育局鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”類學區(qū)則低于整體平均水平。如果同時觀察2003年時的人事體制與統(tǒng)考獎懲強度（表7），可以看到成績最好的“學區(qū)主管”類學區(qū)的統(tǒng)考獎懲強度也是最強的。比較表5與表7還顯示總體上2005年時統(tǒng)考獎懲程度較強的比例比2003年增加了，但變化不太大；“學區(qū)主管”和“學區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管”類型學區(qū)都在2005年比兩年前有更強的統(tǒng)考獎懲——與此變化趨勢相反的是“縣主管”類型學區(qū)，2005年的弱激勵學區(qū)比例明顯增加了。四、進一步的分析制約農(nóng)村教育發(fā)展水平的因素很多，除了財政投入、尊師重教的傳統(tǒng)、學校硬件條件、師資力量等，人事管理和教師激勵制度也有重要的影響。本文利用甲省50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查數(shù)據(jù)，對農(nóng)村教育人事與教師激勵機制進行測度與比較分析，描述出二者之間的關系及其對教育績效的影響。本文按照學區(qū)校長的任命權和學區(qū)內(nèi)教師的調(diào)動權兩者的組合對學區(qū)進行分類，分析人事權力配置和教師激勵機制之間的聯(lián)系。相對而言，“學區(qū)主管”以及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”的教師激勵機制和考試成績均優(yōu)于其它類型的學區(qū)。這是因為教學業(yè)務管理中的信息成本以及教學管理者自身的激勵約束不同。具體有如下幾方面的因素：（1）無論在何種權力格局下，學區(qū)校長都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)教學業(yè)務的實際管理者，最熟悉教師和學校的情況。業(yè)務管理者同時掌握人事權力，有利于建立合理的教師激勵制度及有效配置教育資源；（2）“學區(qū)主管”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管”模式，