論新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化運(yùn)作-以排污權(quán)交易制度為例

論新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化運(yùn)作——以排污權(quán)交易制度為例為了促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，提高污染減排的效果和效率，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作起動(dòng)了環(huán)境財(cái)政稅收、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、綠色資本市場(chǎng)、排污產(chǎn)權(quán)交易等方面的突破，并最終建立健全有利于環(huán)境保護(hù)和污染減排的環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系。本文按照總體框架和重要政策相結(jié)合的原則和理論聯(lián)系實(shí)際的原則，詳細(xì)闡述了在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)下，建立我國(guó)完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系的必要性和重要性。全文共分三個(gè)部分：首先概括分析我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的現(xiàn)狀；其次借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)以我國(guó)排污交易制度的發(fā)展、實(shí)踐和展望為例剖析未來(lái)環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展方向；最后提出建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)保障體系的意見(jiàn)和建議。關(guān)鍵詞：環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系排污交易制度我國(guó)現(xiàn)狀學(xué)習(xí)借鑒目錄一、環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理綜述……………………4（一）加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理的必要性……………4（二）落實(shí)污染減排任重道遠(yuǎn)…………………4（三）我國(guó)環(huán)保投入機(jī)制現(xiàn)狀…………………5（四）國(guó)際環(huán)境管理政策借鑒…………………5二、建立行業(yè)和地區(qū)的排污權(quán)交易…………6（一）排污交易的含義及基本條件和問(wèn)題……6（二）在全球?qū)哟危盼劢灰讬C(jī)制的有效和廣泛運(yùn)用………8(三)排污交易在我國(guó)的三個(gè)發(fā)展階段……………8（四）排污交易在實(shí)行的20年中存在的問(wèn)題…………………9(五)我國(guó)排污交易制度的完善和建立的思路和設(shè)想……10三、建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)保障體系……………………10(一)搭建整體工作平臺(tái)………………11(二)加強(qiáng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的合作交流………………11論新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化運(yùn)作——以排污權(quán)交易制度為例為了促進(jìn)環(huán)境友好相社會(huì)的建設(shè)，提高污染減排的效果和效率，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作起動(dòng)了環(huán)境財(cái)政稅收、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、綠色資本市場(chǎng)、排污產(chǎn)權(quán)交易等方面的突破，并最終建立健全有利于環(huán)境保護(hù)和污染減排的環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系。一、環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理綜述環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是指按照價(jià)值規(guī)律的要求,運(yùn)用價(jià)格、稅收、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的原理主要是環(huán)境價(jià)值和市場(chǎng)刺激理論，借助環(huán)境成本內(nèi)部化和市場(chǎng)交易等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整和影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人。與傳統(tǒng)的行政手段相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段具有節(jié)省費(fèi)用，促進(jìn)新的污染控制技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，行為調(diào)節(jié)和資金配置功能，給予企業(yè)更多的靈活性，可以直接和間接增加財(cái)政投入等優(yōu)點(diǎn)。從我國(guó)污染減排的形勢(shì)要求和國(guó)際環(huán)境管理手段發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變以及實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)將起到重要的支撐作用?？梢哉f(shuō)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是建設(shè)環(huán)境有好型社會(huì)、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。（一）加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理的必要性1.“三個(gè)要求”標(biāo)志我國(guó)環(huán)保工作進(jìn)入新的歷史階段從新的歷史發(fā)展階段看，加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策要求是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的必要要求和內(nèi)在要求。在全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)指出“做好新形勢(shì)下的環(huán)保工作，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重，在保護(hù)環(huán)境中求發(fā)展。二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，努力做到不欠新帳，多還舊帳，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題，自覺(jué)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護(hù)工作水平?！边@就標(biāo)志著我國(guó)環(huán)保工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。2.傳統(tǒng)環(huán)境管理模式無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期的要求在新的歷史階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，世界經(jīng)濟(jì)一體化，環(huán)境問(wèn)題向全球化擴(kuò)展，環(huán)境形勢(shì)發(fā)生了多方面的變化，許多新的環(huán)境問(wèn)題涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)層面，如全球氣候變化和生物多樣性問(wèn)題。為此僅靠傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式，即單一的命令強(qiáng)制方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要采取綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法等諸多方面的政策措施，甚至需要徹底改變生產(chǎn)和消費(fèi)方式，改變社會(huì)文化才能取得長(zhǎng)期效果。3.環(huán)保工作必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從新的歷史階段對(duì)環(huán)境管理的要求看，為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，必須強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，重視利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和重視發(fā)揮公眾參與的作用，加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與實(shí)施，建立更加綜合、更加有效、更加有預(yù)防性的環(huán)境管理新手段、新機(jī)制和新模式。（二）落實(shí)污染減排任重道遠(yuǎn)1.當(dāng)前污染減排形勢(shì)嚴(yán)峻從污染減排的形勢(shì)看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是落實(shí)污染減排目標(biāo)的有效手段。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出到2010年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量要比2005年減少10％的約束性指標(biāo)。這是我國(guó)政府對(duì)全社會(huì)作出的莊嚴(yán)承諾。目前，我國(guó)環(huán)境污染總體上仍處于“爬升”階段，環(huán)境污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)還將處于重化工階段，環(huán)境污染的壓力將繼續(xù)增大，污染的高峰將逐漸到來(lái)?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)仍處于能源資源消耗高增長(zhǎng)期和環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)期。2.實(shí)現(xiàn)“十一五”時(shí)期環(huán)保目標(biāo)困難重重2010年化學(xué)需氧量排放量控制目標(biāo)為1270萬(wàn)噸，“十一五”期間需新增去除能力571萬(wàn)噸；2010年二氧化硫排放控制目標(biāo)為2300萬(wàn)噸，“十一五”期間需新增脫硫能力673萬(wàn)噸。因此，化學(xué)需氧量和二氧化硫削減10％的任務(wù)非常艱巨，若不采取斷然措施，有針對(duì)性地進(jìn)行政策、制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，并強(qiáng)化實(shí)施，2010年環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將非常困難。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)、政策措施等還不足以支持環(huán)保目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，迫切需要根據(jù)新的形勢(shì)進(jìn)行修改完善，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法來(lái)保障“十一五”環(huán)保目標(biāo)的落實(shí)。（三）我國(guó)環(huán)保投入機(jī)制現(xiàn)狀從環(huán)境管理現(xiàn)實(shí)需要看，建立市場(chǎng)條件下的環(huán)保投入機(jī)制、完善環(huán)保公共財(cái)政預(yù)算體系是環(huán)境保護(hù)工作的重要保障。1.加強(qiáng)環(huán)保財(cái)政投入環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越受到我國(guó)政府和社會(huì)的關(guān)注，環(huán)保投資規(guī)模逐年增加，環(huán)保投資總量呈上升趨勢(shì)，環(huán)保投資占GDP的比例有顯著提高。通過(guò)調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和發(fā)行國(guó)債等財(cái)政措施，環(huán)保財(cái)政投入得到加強(qiáng)。根據(jù)使用者收費(fèi)的原則，目前我國(guó)已全面開(kāi)征污水處理費(fèi)，但是增收標(biāo)準(zhǔn)、征收體系以及資金使用政策都有待完善和提高。2.環(huán)保投融資機(jī)制呈現(xiàn)多樣化多元化格局隨著經(jīng)濟(jì)體制和投融資體制改革的深入，環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制也在發(fā)生著深刻的變革，呈現(xiàn)出投資渠道多樣化、投資主體多元化的環(huán)保投融資格局。3.我國(guó)環(huán)保投入機(jī)制存在的問(wèn)題我國(guó)環(huán)保投入機(jī)制存在三方面的問(wèn)題。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)不清，哪些環(huán)境保護(hù)工作是政府的職責(zé)，哪些可以靠市場(chǎng)來(lái)解決，還沒(méi)有清晰的劃分；二是環(huán)保有效投入不足，難以滿足我國(guó)環(huán)保需求，對(duì)歷史遺留環(huán)境問(wèn)題投入機(jī)制不健全。污水和垃圾收費(fèi)滯后，收費(fèi)不能滿足污水處理廠和垃圾處理場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)支出。三是環(huán)保投資效益不高，有些投資項(xiàng)目建成后不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。（四）國(guó)際環(huán)境管理政策借鑒從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)看，積極運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是環(huán)境管理改革的重要方向。1.最新國(guó)際環(huán)境政策分類國(guó)際上，環(huán)境政策傳統(tǒng)上分為行政命令型手段和經(jīng)濟(jì)手段。目前最新的環(huán)境政策分類是，利用市場(chǎng)、創(chuàng)建市場(chǎng)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、信息和自愿四大類，其中法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)手段比較適用于污染源數(shù)量相對(duì)較少的情況。在解決目前日益復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，法律標(biāo)準(zhǔn)手段很容易造成新的扭曲，產(chǎn)生低能無(wú)效、甚至完全相反的效果。2.綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段具有不同與其他行政手段的顯著特點(diǎn)從環(huán)境于發(fā)展的國(guó)際進(jìn)展情況來(lái)看，市場(chǎng)手段在降低環(huán)境保護(hù)成本、提高行政效率、減少政府補(bǔ)貼和擴(kuò)大財(cái)政收入諸多方面，具有行政命令手段所不具備的顯著優(yōu)點(diǎn)。實(shí)踐證明，運(yùn)用綜合性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段特別是稅制手段，可以促進(jìn)新的污染控制技術(shù)、生產(chǎn)工藝和清潔生產(chǎn)技術(shù)及產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，有效地抑制對(duì)環(huán)境有害的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)，同時(shí)可以減少?gòu)?fù)雜的行政監(jiān)控措施及其行政費(fèi)用。正是由于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)點(diǎn)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作為環(huán)境管理的重要手段，在越來(lái)越多的國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，也有了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，利用稅收政策改革，引入資源稅和環(huán)境稅，是稅收政策：“綠色化”；利用資本市場(chǎng)創(chuàng)新，引入綠色信貸、環(huán)境保險(xiǎn)、上市公司環(huán)境績(jī)效評(píng)估和環(huán)境會(huì)計(jì)報(bào)告等，發(fā)展和建立綠色資本市場(chǎng)。二、建立行業(yè)和地區(qū)的排污權(quán)交易排污權(quán)交易制度最早是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家CrockerThomas（1966）、RonaldCoase（1968）和DalesJohn（1968）提出來(lái)的，現(xiàn)已發(fā)展成為許多國(guó)家一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制削減污染的重要手段，而且正在用于全球溫室氣體的減排合作。隨著我國(guó)環(huán)境管理改革和環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，以及污染物排放總量控制和節(jié)能減排戰(zhàn)略的推進(jìn)，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量高效配置的排污交易政策手段也日益受到各級(jí)政府部門的重視，并在不同層面上開(kāi)展了試點(diǎn)和探索。（一）排污交易的含義及基本條件和問(wèn)題排污交易是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)境資源商品化的體現(xiàn)，是通過(guò)一系列以環(huán)境容量為客體的權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)換而實(shí)現(xiàn)的排污許可證制度的市場(chǎng)化形式。其有效運(yùn)行需要具備一系列基本條件，如：參與交易的排污配額指標(biāo)的污染物必須是可以使用排放總量控制政策、具備均質(zhì)混合擴(kuò)散特點(diǎn)的污染物；污染物必須要有明確而適宜的總量控制目標(biāo)要求；要有明確的交易具體范圍；要保證分配方法的科學(xué)、合理、公平；污染物排放總量指標(biāo)必須落實(shí)到污染源等等。國(guó)內(nèi)目前主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的角度對(duì)排污產(chǎn)權(quán)交易理論開(kāi)展了較多的研究。排污權(quán)交易制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論供給主要由公共物品理論，產(chǎn)權(quán)理論以及交易成本理論，法學(xué)研究則主要是從排污權(quán)的權(quán)力屬性、法學(xué)范疇以及合法性法律需要等角度來(lái)探討。由于我國(guó)的政體、法律體系和傳統(tǒng)與西方國(guó)家有所不同，排污權(quán)理論也具有不同的特點(diǎn)。目前世界上只有美國(guó)確定了排污權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)法律屬性。但是國(guó)外的理論并不完全符合我國(guó)的國(guó)情，適應(yīng)中國(guó)排污交易制度需要的排污權(quán)理論的構(gòu)建必須建立在真實(shí)把握中國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上。其中最重要的一環(huán)就是首先應(yīng)認(rèn)真梳理和闡明排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)、實(shí)施條件，其產(chǎn)生、發(fā)展、演變的過(guò)程以及權(quán)利形態(tài)流轉(zhuǎn)等基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)理論和基本法理問(wèn)題。1.排污交易的三大理論基礎(chǔ)及基本條件公共物品理論：具有公共物品理論屬性的環(huán)境容量資源在環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的今天日益成為具有稀缺性和價(jià)值性的生產(chǎn)要素。如果沒(méi)有合理的政府規(guī)制，容易產(chǎn)生“公有地的悲劇”，導(dǎo)致環(huán)境容量公共物品的濫用。解決這一問(wèn)題的一個(gè)基本途徑是，通過(guò)政府積極引導(dǎo)，最大限度地將環(huán)境容量資源引進(jìn)市場(chǎng)中，并在政府規(guī)范下，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源容量資源配置的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。產(chǎn)權(quán)理論：要明晰排污權(quán)的權(quán)利形態(tài)和屬性，必須從排污權(quán)初始萌芽的權(quán)利源頭去尋找。在中國(guó)，盡管國(guó)家憲法、環(huán)保基本法或物權(quán)法等法律法規(guī)尚未明確規(guī)定環(huán)境容量資源和污染物排放的法律權(quán)屬，但根據(jù)憲法相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的資源產(chǎn)權(quán)制度采用的是國(guó)家或政府代表全體國(guó)民行使所有權(quán)的一元化自然資源公共所有模式，因此不難推斷，環(huán)境容量資源應(yīng)該同水、礦產(chǎn)、國(guó)土等資源一樣屬于國(guó)有，只不過(guò)這種資源常見(jiàn)的是一類“無(wú)體物”，他的“有形”只有通過(guò)允許環(huán)境中排放限定數(shù)量的污染物來(lái)法向表征和顯示。作為一種特殊形態(tài)的資源，環(huán)境容量資源也具有資源的共性，即也存在濫用和有效利用的問(wèn)題。環(huán)境容量資源的國(guó)有本質(zhì)表明，我國(guó)環(huán)境容量資源主張的權(quán)利在初始是帶有公權(quán)性質(zhì)的，環(huán)境容量資源所有權(quán)的權(quán)利注入是國(guó)家，權(quán)利客體是環(huán)境容量資源。為了促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須充分合理地利用環(huán)境容量資源，即采用環(huán)境容量資源分割為排污指標(biāo)，并以排污許可證的方式加以實(shí)現(xiàn)。排污權(quán)在市場(chǎng)上的權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)換和流通原理也大體相同。也就是說(shuō)，行政性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)性排污權(quán)權(quán)利形態(tài)實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)機(jī)制的對(duì)接在理論上是可行的，在實(shí)踐中是可操作的。目前我國(guó)的法律制度中并沒(méi)有關(guān)于排污產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)自由轉(zhuǎn)讓或交易從行政性公權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)化為個(gè)人私權(quán)利形態(tài)的規(guī)定。因此應(yīng)盡快通過(guò)民法中物權(quán)理論的創(chuàng)新、改革以及環(huán)保法律法規(guī)中的排污許可制度的改進(jìn)，明確將排污許可證中規(guī)定的公權(quán)性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或交易的私權(quán)性排污權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源作為商品在市場(chǎng)上的流通、交易、，最大程度地提高環(huán)境容量資源的配置效率。交易成本理論：行使國(guó)家環(huán)境管理職能的政府部門根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求核定的一定時(shí)期內(nèi)允許污染物排放總量以排污指標(biāo)的方式將排放額分配到企業(yè)后，由于不同地區(qū)、不同行業(yè)或者企業(yè)對(duì)同一污染物排放指標(biāo)削減的邊際成本差異顯著，如果政府允許那些由于技術(shù)工藝先進(jìn)、邊際減排成本較低的企業(yè)將其多余政府分配的排放配額使用權(quán)益自主進(jìn)行出售等經(jīng)營(yíng)行為，也允許那些由于擴(kuò)大規(guī)模、新增項(xiàng)目或邊際減排成本較高的企業(yè)購(gòu)買那些“空余”出來(lái)的排放額并賦予其使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)利，那么在環(huán)境保護(hù)部門或者第三方的跟蹤監(jiān)管以及有關(guān)政策策略和平法規(guī)的約束下，出于減排成本最小化的利益驅(qū)動(dòng)，排污指標(biāo)的“需求者”與排污指標(biāo)的“供應(yīng)者”企業(yè)會(huì)積極主動(dòng)地進(jìn)行排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓。這樣，具有商品屬性的排污許可通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的傳遞作用，就可以在環(huán)境資源市場(chǎng)上自由流通。排污交易機(jī)制的有效運(yùn)行，需要具備一系列基本條件：參與交易的排污配額的污染物必須是可以使用排放總量控制政策、具有均質(zhì)混合擴(kuò)散特點(diǎn)的污染物；污染物必須要有明確而適宜的總量控制目標(biāo)要求；要有明確的交易具體范圍；要保證分配方法的科學(xué)、合理、公平；污染物排放總量指標(biāo)必須落實(shí)到污染源；政府實(shí)施的區(qū)域和行業(yè)范圍必須明確；要具備配套的污染源排放跟蹤監(jiān)管能力和交易管理平臺(tái)；要有必須的法律法規(guī)準(zhǔn)備，有法可依。2.排污交易的兩個(gè)市場(chǎng)及其運(yùn)行模式一是基于公平目標(biāo)的排污配額指標(biāo)分配一級(jí)市場(chǎng)。排污指標(biāo)分配為排污交易機(jī)制的一級(jí)市場(chǎng)，其政策目標(biāo)是落實(shí)總量指標(biāo)，合理設(shè)定“增量”，公平地分配初始排污權(quán)，建立政府主導(dǎo)的一級(jí)市場(chǎng)。從一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行模式上看，一級(jí)市場(chǎng)的分配主體是行使政府職能的環(huán)保主管部門；在分配方式上，考慮到環(huán)境容量的地區(qū)性差異，應(yīng)采取國(guó)家和地方分配結(jié)合的方式；對(duì)于分配客體，新老企業(yè)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)交回排污權(quán)；在分配方法上，建議實(shí)行基于排放績(jī)效的分配方法；在配額分配的有效時(shí)限設(shè)置上，考慮到操作性以及與五年總量控制規(guī)劃結(jié)合，可以采取五年期排污許可證的形式；在資金管理上，有償分配取得的資金可作為環(huán)保專項(xiàng)資金，統(tǒng)一管理，支持發(fā)展可再生能源、提高能源效率、創(chuàng)新減排技術(shù)等。二是基于效率目標(biāo)的環(huán)境容量資源配置的二級(jí)市場(chǎng)。排污配額的自由貿(mào)易和流通是排污交易的二級(jí)市場(chǎng)，是提高污染物排放權(quán)取得以及市場(chǎng)分配效率的重要措施。二級(jí)市場(chǎng)并不是以及市場(chǎng)建立的前提條件，二級(jí)市場(chǎng)旨在提高減排效率，降低污染減排的全社會(huì)成本。從二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行模式看，二級(jí)市場(chǎng)的政策主體主要是污染物減排企事業(yè)單位和政府；在交易方式上，允許企事業(yè)單位在符合交易規(guī)范的前提下基于市場(chǎng)原則自由交易，新入企業(yè)排污指標(biāo)的獲取，可從二級(jí)市場(chǎng)中的排污配額“流量”或者從政府預(yù)留的“存量”指標(biāo)有償取得；為了紡織出現(xiàn)交易價(jià)格壟斷，加以價(jià)格通常采用政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制；政府的空間和行業(yè)范圍，依據(jù)污染物的不同而不同，具有動(dòng)態(tài)性，與一級(jí)市場(chǎng)的減排目標(biāo)有關(guān)。（二）在全球?qū)哟?，排污交易機(jī)制的有效和廣泛運(yùn)用利用排污交易政策手段實(shí)施污染物治理，在國(guó)外主要是美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛、有效的運(yùn)用。近年來(lái)，業(yè)已運(yùn)用于全球污染物減排戰(zhàn)略合作，特別是在氣候變化政策領(lǐng)域顯示出巨大的政策活力。1.大氣和水污染排放交易的形成和發(fā)展美國(guó)是排污交易制度的發(fā)源地。早在1976年美國(guó)就推行了該政策，旨在推動(dòng)電力企業(yè)二氧化硫減排以及促進(jìn)電力行業(yè)加快技術(shù)革新。美國(guó)排污交易的發(fā)展過(guò)程大體分為兩個(gè)階段，第一階段為20世紀(jì)70年代中期到90年代初，為排污交易的探索階段，主要是在政府的協(xié)調(diào)下，做一些局部或區(qū)域性的交易，建立了排放消減信用基礎(chǔ)上的排污交易?？傮w來(lái)看，該階段交易量較少，但其實(shí)踐卻表明排污交易政策對(duì)美國(guó)電力SO2減排有極大的可行性，而且該階段工作也為進(jìn)一步擴(kuò)展排污權(quán)交易政策的應(yīng)用范圍提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第二階段從1990年至今。該階段的排污權(quán)交易是總量控制型，排污交易政策在該階段得到成功的應(yīng)用，真正形成了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的排污交易機(jī)制，實(shí)施范圍覆蓋整個(gè)美國(guó)。除了大氣污染物排污權(quán)的交易，美國(guó)在一些流域也探索水質(zhì)交易，既有點(diǎn)源－點(diǎn)源交易實(shí)踐，也有點(diǎn)源－非點(diǎn)源交易案例實(shí)踐，但從總體上看，美國(guó)水質(zhì)交易還處在探索階段。水排污權(quán)交易在理論上有不少優(yōu)勢(shì)，但沒(méi)有完全將理論上升為實(shí)踐。除美國(guó)外，排污交易目前還只有發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)開(kāi)展了實(shí)踐。他們大都借鑒美國(guó)的排污權(quán)交易制度?？傮w看，排污權(quán)交易制度已成為一些發(fā)達(dá)國(guó)家控制污染物排放的重要措施。2.碳排放削減的重要性及市場(chǎng)交易在全球?qū)哟危盼劢灰讬C(jī)制主要用于碳排放貿(mào)易。《京都議定書》規(guī)定的有效減排溫室氣體的三種履約機(jī)制：清潔發(fā)展機(jī)制、聯(lián)合履約機(jī)制和碳排放貿(mào)易減排機(jī)制，在本質(zhì)上都屬于排污交易范疇，是在明確溫室氣體總量減排的目標(biāo)下，通過(guò)交易行為最大程度降低全球碳治理的經(jīng)濟(jì)成本。盡管三種機(jī)制仍存在這樣或那樣的缺陷，但是對(duì)全球碳排放削減仍起了很大作用，并得到迅猛發(fā)展。很多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了國(guó)內(nèi)交易機(jī)構(gòu)來(lái)促進(jìn)溫室氣體的減排。為響應(yīng)京都議定書履約形成的國(guó)際碳排放貿(mào)易機(jī)制，一些設(shè)計(jì)氣候變化的國(guó)際交易所開(kāi)始蓬勃發(fā)展，這些平臺(tái)的成立，對(duì)全球的碳排放貿(mào)易發(fā)展起了積極的作用。（三）排污交易在我國(guó)的三個(gè)發(fā)展階段排污交易在我國(guó)完全是一個(gè)外來(lái)引進(jìn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，其發(fā)展已經(jīng)有近20年的歷史。1.起步嘗試階段（1988-2000）取得了初步經(jīng)驗(yàn)我國(guó)從1980年末就進(jìn)行了排污交易實(shí)踐。如：87年上海閔行區(qū)開(kāi)展企業(yè)之間水污染物排放指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓實(shí)踐；88年頒布實(shí)施《水污染物排放許可證管理暫行辦法》中規(guī)定水污染物總量控制指標(biāo)可在本地區(qū)互相調(diào)換；在此基礎(chǔ)上很多城市也開(kāi)展了大氣排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作，取得初步經(jīng)驗(yàn)。1996年，我國(guó)正是把污染物排放總量控制政策列為“九五”期間環(huán)境保護(hù)考核目標(biāo)，在全國(guó)實(shí)行排污許可證制度，為中國(guó)開(kāi)展排污權(quán)交易奠定了制度基礎(chǔ)。這一時(shí)期，排污交易政策和實(shí)踐從無(wú)到有，取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。2.試點(diǎn)摸索階段（2001-2006）在節(jié)能減排方面的潛力開(kāi)始顯現(xiàn)“十五”期間，我國(guó)環(huán)保工作的重點(diǎn)全面轉(zhuǎn)到污染物排放總量控制，為了使環(huán)保工作更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，環(huán)?？偩滞ㄟ^(guò)了排污許可證制度促進(jìn)總量控制工作。2001年后開(kāi)展了不少試點(diǎn)項(xiàng)目，如中美環(huán)境合作項(xiàng)目、亞洲開(kāi)發(fā)銀行在太原開(kāi)展市域范圍排污交易試點(diǎn)項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目的完成積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此后二氧化硫排放總量控制即排污權(quán)交易試點(diǎn)工作、水污染物排污交易試點(diǎn)工作也紛紛展開(kāi)。這一階段的排污交易試點(diǎn)工作中的排污交易仍基本是政府部門“拉郎配”的方式運(yùn)作，但排污交易政策機(jī)制在節(jié)能減排方面的潛力已開(kāi)始顯現(xiàn)。3.試點(diǎn)深化階段（2007--）邁出成功的一大步為提高環(huán)境資源的利用效率，減少環(huán)保行政成本，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)生自發(fā)治污減排的內(nèi)在動(dòng)力，構(gòu)建環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制，隨著國(guó)家環(huán)保戰(zhàn)略思路從傳統(tǒng)的行政管制手段轉(zhuǎn)變到注重綜合運(yùn)用行政、法律以及市場(chǎng)和自愿手段，最近幾年各級(jí)政府日益重視市場(chǎng)對(duì)環(huán)境資源配置的基礎(chǔ)性作用，十分關(guān)注環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用。分別啟動(dòng)和探索了綠色信貸、環(huán)境保險(xiǎn)、綠色貿(mào)易、環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償和排污交易等政策。各地方政府對(duì)排污交易機(jī)制在節(jié)能減排中的作用給予了特別關(guān)注，排污交易在這個(gè)階段明顯呈現(xiàn)促國(guó)家日益重視、地方自發(fā)積極探索、上下對(duì)接強(qiáng)化、探索的交易模式多樣、交易標(biāo)的物日益寬泛等特點(diǎn)。4.未來(lái)排污交易的發(fā)展趨勢(shì)及特點(diǎn)從排污交易政策的發(fā)展來(lái)看，未來(lái)一段實(shí)踐排污交易會(huì)向制度化、規(guī)模化和多樣化轉(zhuǎn)變，其發(fā)展趨勢(shì)有一下特點(diǎn)：國(guó)家政策試點(diǎn)和制度規(guī)范力度將繼續(xù)加大；地方自發(fā)探索實(shí)踐將有蓬勃發(fā)展之勢(shì)；一些以排污權(quán)交易為經(jīng)營(yíng)目的的商業(yè)公司會(huì)成立，通過(guò)提供交易平臺(tái)服務(wù)實(shí)現(xiàn)逐利行為；排污指標(biāo)基本上為有償分配使用，體現(xiàn)了環(huán)境容量資源的稀缺性和價(jià)值性原則，但如何合理確定初始排污指標(biāo)分配價(jià)格并保證公平性仍是一個(gè)難題。（四）排污交易在實(shí)行的20年中存在的問(wèn)題盡管排污交易是一項(xiàng)很好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，我國(guó)經(jīng)過(guò)多年嘗試在制定排污交易的管理制度、運(yùn)行機(jī)制等方面也取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但由于該政策體系本身仍不夠合理、配套體制機(jī)制不完善等原因，在進(jìn)一步深化試點(diǎn)和推廣過(guò)程中，遇到了很多阻力和問(wèn)題。1.舊的法律法規(guī)無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，支持排污交易的法規(guī)不足從國(guó)家來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的法律雖已制定相關(guān)制度，地方也開(kāi)展了排污交易試點(diǎn)，但仍沒(méi)有國(guó)家層面的排污權(quán)交易法律法規(guī)。從各省市地方實(shí)施排污指標(biāo)有償使用和排污權(quán)交易的實(shí)踐來(lái)看，也存在排污交易的法律基礎(chǔ)薄弱，法律依據(jù)不充分的問(wèn)題，尤其是排污權(quán)有償取得的法律基礎(chǔ)十分薄弱。2.排放配額分配取得一些經(jīng)驗(yàn)，但方法不完善企業(yè)排放配額分配方法雖然取得了一些經(jīng)驗(yàn)，在分配方法上的公平和公正方面較過(guò)去都有了很大改善，但依然存在績(jī)效分配方法沒(méi)有，落實(shí)到地方、新污染源的排放額獲取方式不明確、尚未有明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，這些問(wèn)題都將成為排污交易推行的障礙。3.排放監(jiān)測(cè)和監(jiān)管力不足準(zhǔn)確計(jì)量和監(jiān)督污染源的排放以及強(qiáng)有力的監(jiān)督執(zhí)法體系是推行排污權(quán)有償取得的重要保障。目前，我國(guó)污染物排放計(jì)量的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、監(jiān)管能力不足，許多地區(qū)尚不能達(dá)到該政策所需的監(jiān)測(cè)條件，致使環(huán)保部門難以掌握排污單位的真實(shí)排放數(shù)據(jù)，對(duì)交易情況的跟蹤記錄和核實(shí)哪一全面有效的開(kāi)展，直接影響者排污交易市場(chǎng)的建立，對(duì)政策的有效實(shí)施提出重大挑戰(zhàn)。4.脫離行政干預(yù)后的排污交易市場(chǎng)規(guī)模潛力不大過(guò)去開(kāi)展的排污交易案例大部分不完全屬于市場(chǎng)交易行為，都是在當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的協(xié)調(diào)下完成的。環(huán)保部門是交易規(guī)則的制定者和實(shí)現(xiàn)建議的中介人，尚沒(méi)有企業(yè)或?qū)ｉT的中介機(jī)構(gòu)扮演經(jīng)紀(jì)人角色，這種政府部門“拉郎配”的形式帶有很強(qiáng)的行政干預(yù)下的“指導(dǎo)價(jià)格”色彩，并未與市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制掛鉤，使得市場(chǎng)的價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮作用，造成排污交易的價(jià)格機(jī)制不健全，交易行為難以反映環(huán)境容量資源的稀缺程度。（五）我國(guó)排污交易制度的完善和建立的思路和設(shè)想國(guó)內(nèi)外排污交易實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，排污交易手段具有巨大的政策活力和減排功能。我國(guó)污染減排的煙具形勢(shì)、盤活總量指標(biāo)的要求、推動(dòng)污染物的定量化管理、實(shí)現(xiàn)減排社會(huì)成本最小化、推進(jìn)企業(yè)自主治污等都迫切需要引進(jìn)排污交易機(jī)制，而且排污交易也能為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)提供政策儲(chǔ)備。因此必須重視發(fā)揮其作用，逐漸構(gòu)建完善的適合我國(guó)國(guó)情的排污交易制度。1.運(yùn)用我國(guó)環(huán)境政策取得積極成效的“法寶”是分步分期有序推進(jìn)和重點(diǎn)突破先試點(diǎn)、示范合理設(shè)計(jì)的環(huán)境政策，再在終結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)尚進(jìn)行大范圍內(nèi)的推廣，是我國(guó)環(huán)境政策缺的積極成效的重要法寶。試點(diǎn)實(shí)踐的有限序安排應(yīng)從已有的工作基礎(chǔ)、問(wèn)題迫切需要解決的程度等角度來(lái)確定，分步分期有序推進(jìn)和重點(diǎn)突破。2.加強(qiáng)排污交易的六大體系建設(shè)是影響排污交易推行的關(guān)鍵影響排污交易在中國(guó)推行的關(guān)鍵要素是多維的，我們應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)六大體系的建設(shè)，即：研發(fā)政策推行需要的關(guān)鍵技術(shù)支撐體系，為政策的順利實(shí)施提供技術(shù)保障；建立公平合理的指標(biāo)分配體系，保證初始排污配額分配的效果；激活排污交易市場(chǎng)體系，提高排污交易配置環(huán)境容量資源的效率；構(gòu)建排污交易法律法規(guī)體系，加強(qiáng)政策推行的法律供給能力；完善污染監(jiān)測(cè)管理體系，強(qiáng)化試點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)排污交易運(yùn)行的監(jiān)管能力建設(shè)；健全排污執(zhí)法監(jiān)管體系，為排污交易的開(kāi)展提供法律規(guī)制。3.結(jié)合實(shí)際和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)我國(guó)推進(jìn)排污交易的行動(dòng)路線目前，我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易制度仍面臨很多政策、管理制度、技術(shù)上的難題。結(jié)合已有的試點(diǎn)基礎(chǔ)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取近期條件較好的行業(yè)和地區(qū)排污交易試點(diǎn)工作中能夠有重大突破，并合理安排實(shí)施進(jìn)度，分近期、中期、遠(yuǎn)期三個(gè)階段，堅(jiān)持由易到難、積極穩(wěn)妥、重點(diǎn)突破的推行原則，由點(diǎn)到面、有序推進(jìn)的行動(dòng)路線。三建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)保障體系我國(guó)環(huán)保工作中，經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用仍然只是法規(guī)制度和行政命令的補(bǔ)充，沒(méi)有進(jìn)行全面系統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究。在全面完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)下，應(yīng)本著總體框架與重要政策相結(jié)合，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與國(guó)內(nèi)研究相結(jié)合