論新時期環(huán)境保護的市場化運作-以排污權(quán)交易制度為例

論新時期環(huán)境保護的市場化運作——以排污權(quán)交易制度為例為了促進環(huán)境友好型社會的建設(shè)，提高污染減排的效果和效率，我國的環(huán)境保護工作起動了環(huán)境財政稅收、區(qū)域生態(tài)補償、綠色資本市場、排污產(chǎn)權(quán)交易等方面的突破，并最終建立健全有利于環(huán)境保護和污染減排的環(huán)境經(jīng)濟體系。本文按照總體框架和重要政策相結(jié)合的原則和理論聯(lián)系實際的原則，詳細闡述了在完善市場經(jīng)濟的形勢下，建立我國完善的環(huán)境經(jīng)濟體系的必要性和重要性。全文共分三個部分：首先概括分析我國環(huán)境經(jīng)濟政策體系的現(xiàn)狀；其次借鑒國外的成功經(jīng)驗以我國排污交易制度的發(fā)展、實踐和展望為例剖析未來環(huán)境保護工作的發(fā)展方向；最后提出建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟保障體系的意見和建議。關(guān)鍵詞：環(huán)境經(jīng)濟體系排污交易制度我國現(xiàn)狀學(xué)習(xí)借鑒目錄一、環(huán)境經(jīng)濟管理綜述……………………4（一）加強環(huán)境經(jīng)濟管理的必要性……………4（二）落實污染減排任重道遠…………………4（三）我國環(huán)保投入機制現(xiàn)狀…………………5（四）國際環(huán)境管理政策借鑒…………………5二、建立行業(yè)和地區(qū)的排污權(quán)交易…………6（一）排污交易的含義及基本條件和問題……6（二）在全球?qū)哟危盼劢灰讬C制的有效和廣泛運用………8(三)排污交易在我國的三個發(fā)展階段……………8（四）排污交易在實行的20年中存在的問題…………………9(五)我國排污交易制度的完善和建立的思路和設(shè)想……10三、建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟保障體系……………………10(一)搭建整體工作平臺………………11(二)加強與市場經(jīng)濟發(fā)達國家的合作交流………………11論新時期環(huán)境保護的市場化運作——以排污權(quán)交易制度為例為了促進環(huán)境友好相社會的建設(shè)，提高污染減排的效果和效率，我國的環(huán)境保護工作起動了環(huán)境財政稅收、區(qū)域生態(tài)補償、綠色資本市場、排污產(chǎn)權(quán)交易等方面的突破，并最終建立健全有利于環(huán)境保護和污染減排的環(huán)境經(jīng)濟體系。一、環(huán)境經(jīng)濟管理綜述環(huán)境經(jīng)濟政策是指按照價值規(guī)律的要求,運用價格、稅收、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境經(jīng)濟政策的原理主要是環(huán)境價值和市場刺激理論，借助環(huán)境成本內(nèi)部化和市場交易等經(jīng)濟杠桿調(diào)整和影響社會經(jīng)濟活動當(dāng)事人。與傳統(tǒng)的行政手段相比，環(huán)境經(jīng)濟手段具有節(jié)省費用，促進新的污染控制技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)，行為調(diào)節(jié)和資金配置功能，給予企業(yè)更多的靈活性，可以直接和間接增加財政投入等優(yōu)點。從我國污染減排的形勢要求和國際環(huán)境管理手段發(fā)展的趨勢來看，環(huán)境經(jīng)濟對實現(xiàn)環(huán)境保護的歷史性轉(zhuǎn)變以及實現(xiàn)污染減排目標將起到重要的支撐作用。可以說，環(huán)境經(jīng)濟政策是建設(shè)環(huán)境有好型社會、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。（一）加強環(huán)境經(jīng)濟管理的必要性1.“三個要求”標志我國環(huán)保工作進入新的歷史階段從新的歷史發(fā)展階段看，加強環(huán)境經(jīng)濟政策要求是實現(xiàn)環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變的必要要求和內(nèi)在要求。在全國環(huán)境保護大會上，溫家寶總理強調(diào)指出“做好新形勢下的環(huán)保工作，要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，在保護環(huán)境中求發(fā)展。二是從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步，努力做到不欠新帳，多還舊帳，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護工作水平。”這就標志著我國環(huán)保工作進入了一個新的歷史階段。2.傳統(tǒng)環(huán)境管理模式無法適應(yīng)新時期的要求在新的歷史階段，經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，世界經(jīng)濟一體化，環(huán)境問題向全球化擴展，環(huán)境形勢發(fā)生了多方面的變化，許多新的環(huán)境問題涉及社會、經(jīng)濟等各個層面，如全球氣候變化和生物多樣性問題。為此僅靠傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式，即單一的命令強制方式已遠遠不夠，需要采取綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法等諸多方面的政策措施，甚至需要徹底改變生產(chǎn)和消費方式，改變社會文化才能取得長期效果。3.環(huán)保工作必須適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展從新的歷史階段對環(huán)境管理的要求看，為了應(yīng)對越來越復(fù)雜的環(huán)境問題，必須強調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，重視利用市場經(jīng)濟手段和重視發(fā)揮公眾參與的作用，加強環(huán)境經(jīng)濟政策研究與實施，建立更加綜合、更加有效、更加有預(yù)防性的環(huán)境管理新手段、新機制和新模式。（二）落實污染減排任重道遠1.當(dāng)前污染減排形勢嚴峻從污染減排的形勢看，環(huán)境經(jīng)濟政策是落實污染減排目標的有效手段。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出到2010年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量要比2005年減少10％的約束性指標。這是我國政府對全社會作出的莊嚴承諾。目前，我國環(huán)境污染總體上仍處于“爬升”階段，環(huán)境污染形勢十分嚴峻。未來一個時期，我國經(jīng)濟還將處于重化工階段，環(huán)境污染的壓力將繼續(xù)增大，污染的高峰將逐漸到來?？偟膩碚f，我國仍處于能源資源消耗高增長期和環(huán)境污染高風(fēng)險期。2.實現(xiàn)“十一五”時期環(huán)保目標困難重重2010年化學(xué)需氧量排放量控制目標為1270萬噸，“十一五”期間需新增去除能力571萬噸；2010年二氧化硫排放控制目標為2300萬噸，“十一五”期間需新增脫硫能力673萬噸。因此，化學(xué)需氧量和二氧化硫削減10％的任務(wù)非常艱巨，若不采取斷然措施，有針對性地進行政策、制度設(shè)計與創(chuàng)新，并強化實施，2010年環(huán)保目標的實現(xiàn)將非常困難。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)、政策措施等還不足以支持環(huán)保目標的順利實現(xiàn)，迫切需要根據(jù)新的形勢進行修改完善，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法來保障“十一五”環(huán)保目標的落實。（三）我國環(huán)保投入機制現(xiàn)狀從環(huán)境管理現(xiàn)實需要看，建立市場條件下的環(huán)保投入機制、完善環(huán)保公共財政預(yù)算體系是環(huán)境保護工作的重要保障。1.加強環(huán)保財政投入環(huán)境污染問題已經(jīng)越來越受到我國政府和社會的關(guān)注，環(huán)保投資規(guī)模逐年增加，環(huán)保投資總量呈上升趨勢，環(huán)保投資占GDP的比例有顯著提高。通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和發(fā)行國債等財政措施，環(huán)保財政投入得到加強。根據(jù)使用者收費的原則，目前我國已全面開征污水處理費，但是增收標準、征收體系以及資金使用政策都有待完善和提高。2.環(huán)保投融資機制呈現(xiàn)多樣化多元化格局隨著經(jīng)濟體制和投融資體制改革的深入，環(huán)境保護投融資機制也在發(fā)生著深刻的變革，呈現(xiàn)出投資渠道多樣化、投資主體多元化的環(huán)保投融資格局。3.我國環(huán)保投入機制存在的問題我國環(huán)保投入機制存在三方面的問題。一是市場經(jīng)濟條件下在環(huán)境保護方面的職責(zé)不清，哪些環(huán)境保護工作是政府的職責(zé)，哪些可以靠市場來解決，還沒有清晰的劃分；二是環(huán)保有效投入不足，難以滿足我國環(huán)保需求，對歷史遺留環(huán)境問題投入機制不健全。污水和垃圾收費滯后，收費不能滿足污水處理廠和垃圾處理場的運營維護支出。三是環(huán)保投資效益不高，有些投資項目建成后不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。（四）國際環(huán)境管理政策借鑒從國際發(fā)展趨勢看，積極運用環(huán)境經(jīng)濟政策是環(huán)境管理改革的重要方向。1.最新國際環(huán)境政策分類國際上，環(huán)境政策傳統(tǒng)上分為行政命令型手段和經(jīng)濟手段。目前最新的環(huán)境政策分類是，利用市場、創(chuàng)建市場、法規(guī)標準、信息和自愿四大類，其中法規(guī)標準手段比較適用于污染源數(shù)量相對較少的情況。在解決目前日益復(fù)雜的環(huán)境問題時，法律標準手段很容易造成新的扭曲，產(chǎn)生低能無效、甚至完全相反的效果。2.綜合環(huán)境經(jīng)濟手段具有不同與其他行政手段的顯著特點從環(huán)境于發(fā)展的國際進展情況來看，市場手段在降低環(huán)境保護成本、提高行政效率、減少政府補貼和擴大財政收入諸多方面，具有行政命令手段所不具備的顯著優(yōu)點。實踐證明，運用綜合性的環(huán)境經(jīng)濟手段特別是稅制手段，可以促進新的污染控制技術(shù)、生產(chǎn)工藝和清潔生產(chǎn)技術(shù)及產(chǎn)品的開發(fā)，有效地抑制對環(huán)境有害的生產(chǎn)和消費活動，同時可以減少復(fù)雜的行政監(jiān)控措施及其行政費用。正是由于環(huán)境經(jīng)濟政策的優(yōu)點，環(huán)境經(jīng)濟政策作為環(huán)境管理的重要手段，在越來越多的國家得到廣泛應(yīng)用，也有了較為成功的經(jīng)驗。例如，利用稅收政策改革，引入資源稅和環(huán)境稅，是稅收政策：“綠色化”；利用資本市場創(chuàng)新，引入綠色信貸、環(huán)境保險、上市公司環(huán)境績效評估和環(huán)境會計報告等，發(fā)展和建立綠色資本市場。二、建立行業(yè)和地區(qū)的排污權(quán)交易排污權(quán)交易制度最早是由美國經(jīng)濟學(xué)家CrockerThomas（1966）、RonaldCoase（1968）和DalesJohn（1968）提出來的，現(xiàn)已發(fā)展成為許多國家一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策，是運用市場機制削減污染的重要手段，而且正在用于全球溫室氣體的減排合作。隨著我國環(huán)境管理改革和環(huán)境保護的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，以及污染物排放總量控制和節(jié)能減排戰(zhàn)略的推進，利用市場機制實現(xiàn)環(huán)境容量高效配置的排污交易政策手段也日益受到各級政府部門的重視，并在不同層面上開展了試點和探索。（一）排污交易的含義及基本條件和問題排污交易是社會發(fā)展過程中環(huán)境資源商品化的體現(xiàn)，是通過一系列以環(huán)境容量為客體的權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)換而實現(xiàn)的排污許可證制度的市場化形式。其有效運行需要具備一系列基本條件，如：參與交易的排污配額指標的污染物必須是可以使用排放總量控制政策、具備均質(zhì)混合擴散特點的污染物；污染物必須要有明確而適宜的總量控制目標要求；要有明確的交易具體范圍；要保證分配方法的科學(xué)、合理、公平；污染物排放總量指標必須落實到污染源等等。國內(nèi)目前主要是從經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)的角度對排污產(chǎn)權(quán)交易理論開展了較多的研究。排污權(quán)交易制度的經(jīng)濟學(xué)理論供給主要由公共物品理論，產(chǎn)權(quán)理論以及交易成本理論，法學(xué)研究則主要是從排污權(quán)的權(quán)力屬性、法學(xué)范疇以及合法性法律需要等角度來探討。由于我國的政體、法律體系和傳統(tǒng)與西方國家有所不同，排污權(quán)理論也具有不同的特點。目前世界上只有美國確定了排污權(quán)的財產(chǎn)權(quán)法律屬性。但是國外的理論并不完全符合我國的國情，適應(yīng)中國排污交易制度需要的排污權(quán)理論的構(gòu)建必須建立在真實把握中國具體國情的基礎(chǔ)上。其中最重要的一環(huán)就是首先應(yīng)認真梳理和闡明排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)、實施條件，其產(chǎn)生、發(fā)展、演變的過程以及權(quán)利形態(tài)流轉(zhuǎn)等基礎(chǔ)經(jīng)濟理論和基本法理問題。1.排污交易的三大理論基礎(chǔ)及基本條件公共物品理論：具有公共物品理論屬性的環(huán)境容量資源在環(huán)境形勢嚴峻的今天日益成為具有稀缺性和價值性的生產(chǎn)要素。如果沒有合理的政府規(guī)制，容易產(chǎn)生“公有地的悲劇”，導(dǎo)致環(huán)境容量公共物品的濫用。解決這一問題的一個基本途徑是，通過政府積極引導(dǎo)，最大限度地將環(huán)境容量資源引進市場中，并在政府規(guī)范下，利用市場機制實現(xiàn)資源容量資源配置的市場化運營。產(chǎn)權(quán)理論：要明晰排污權(quán)的權(quán)利形態(tài)和屬性，必須從排污權(quán)初始萌芽的權(quán)利源頭去尋找。在中國，盡管國家憲法、環(huán)?；痉ɑ蛭餀?quán)法等法律法規(guī)尚未明確規(guī)定環(huán)境容量資源和污染物排放的法律權(quán)屬，但根據(jù)憲法相關(guān)規(guī)定，我國的資源產(chǎn)權(quán)制度采用的是國家或政府代表全體國民行使所有權(quán)的一元化自然資源公共所有模式，因此不難推斷，環(huán)境容量資源應(yīng)該同水、礦產(chǎn)、國土等資源一樣屬于國有，只不過這種資源常見的是一類“無體物”，他的“有形”只有通過允許環(huán)境中排放限定數(shù)量的污染物來法向表征和顯示。作為一種特殊形態(tài)的資源，環(huán)境容量資源也具有資源的共性，即也存在濫用和有效利用的問題。環(huán)境容量資源的國有本質(zhì)表明，我國環(huán)境容量資源主張的權(quán)利在初始是帶有公權(quán)性質(zhì)的，環(huán)境容量資源所有權(quán)的權(quán)利注入是國家，權(quán)利客體是環(huán)境容量資源。為了促進國家的經(jīng)濟發(fā)展，必須充分合理地利用環(huán)境容量資源，即采用環(huán)境容量資源分割為排污指標，并以排污許可證的方式加以實現(xiàn)。排污權(quán)在市場上的權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)換和流通原理也大體相同。也就是說，行政性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)性排污權(quán)權(quán)利形態(tài)實現(xiàn)與市場機制的對接在理論上是可行的，在實踐中是可操作的。目前我國的法律制度中并沒有關(guān)于排污產(chǎn)權(quán)可以通過自由轉(zhuǎn)讓或交易從行政性公權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)化為個人私權(quán)利形態(tài)的規(guī)定。因此應(yīng)盡快通過民法中物權(quán)理論的創(chuàng)新、改革以及環(huán)保法律法規(guī)中的排污許可制度的改進，明確將排污許可證中規(guī)定的公權(quán)性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為可以進入市場進行轉(zhuǎn)讓或交易的私權(quán)性排污權(quán)，進而實現(xiàn)環(huán)境容量資源作為商品在市場上的流通、交易、，最大程度地提高環(huán)境容量資源的配置效率。交易成本理論：行使國家環(huán)境管理職能的政府部門根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達標要求核定的一定時期內(nèi)允許污染物排放總量以排污指標的方式將排放額分配到企業(yè)后，由于不同地區(qū)、不同行業(yè)或者企業(yè)對同一污染物排放指標削減的邊際成本差異顯著，如果政府允許那些由于技術(shù)工藝先進、邊際減排成本較低的企業(yè)將其多余政府分配的排放配額使用權(quán)益自主進行出售等經(jīng)營行為，也允許那些由于擴大規(guī)模、新增項目或邊際減排成本較高的企業(yè)購買那些“空余”出來的排放額并賦予其使用和經(jīng)營權(quán)利，那么在環(huán)境保護部門或者第三方的跟蹤監(jiān)管以及有關(guān)政策策略和平法規(guī)的約束下，出于減排成本最小化的利益驅(qū)動，排污指標的“需求者”與排污指標的“供應(yīng)者”企業(yè)會積極主動地進行排污指標的有償轉(zhuǎn)讓。這樣，具有商品屬性的排污許可通過市場價格杠桿和競爭機制的傳遞作用，就可以在環(huán)境資源市場上自由流通。排污交易機制的有效運行，需要具備一系列基本條件：參與交易的排污配額的污染物必須是可以使用排放總量控制政策、具有均質(zhì)混合擴散特點的污染物；污染物必須要有明確而適宜的總量控制目標要求；要有明確的交易具體范圍；要保證分配方法的科學(xué)、合理、公平；污染物排放總量指標必須落實到污染源；政府實施的區(qū)域和行業(yè)范圍必須明確；要具備配套的污染源排放跟蹤監(jiān)管能力和交易管理平臺；要有必須的法律法規(guī)準備，有法可依。2.排污交易的兩個市場及其運行模式一是基于公平目標的排污配額指標分配一級市場。排污指標分配為排污交易機制的一級市場，其政策目標是落實總量指標，合理設(shè)定“增量”，公平地分配初始排污權(quán)，建立政府主導(dǎo)的一級市場。從一級市場的運行模式上看，一級市場的分配主體是行使政府職能的環(huán)保主管部門；在分配方式上，考慮到環(huán)境容量的地區(qū)性差異，應(yīng)采取國家和地方分配結(jié)合的方式；對于分配客體，新老企業(yè)應(yīng)區(qū)別對待，破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)交回排污權(quán)；在分配方法上，建議實行基于排放績效的分配方法；在配額分配的有效時限設(shè)置上，考慮到操作性以及與五年總量控制規(guī)劃結(jié)合，可以采取五年期排污許可證的形式；在資金管理上，有償分配取得的資金可作為環(huán)保專項資金，統(tǒng)一管理，支持發(fā)展可再生能源、提高能源效率、創(chuàng)新減排技術(shù)等。二是基于效率目標的環(huán)境容量資源配置的二級市場。排污配額的自由貿(mào)易和流通是排污交易的二級市場，是提高污染物排放權(quán)取得以及市場分配效率的重要措施。二級市場并不是以及市場建立的前提條件，二級市場旨在提高減排效率，降低污染減排的全社會成本。從二級市場的運行模式看，二級市場的政策主體主要是污染物減排企事業(yè)單位和政府；在交易方式上，允許企事業(yè)單位在符合交易規(guī)范的前提下基于市場原則自由交易，新入企業(yè)排污指標的獲取，可從二級市場中的排污配額“流量”或者從政府預(yù)留的“存量”指標有償取得；為了紡織出現(xiàn)交易價格壟斷，加以價格通常采用政府指導(dǎo)下的市場自我調(diào)節(jié)機制；政府的空間和行業(yè)范圍，依據(jù)污染物的不同而不同，具有動態(tài)性，與一級市場的減排目標有關(guān)。（二）在全球?qū)哟危盼劢灰讬C制的有效和廣泛運用利用排污交易政策手段實施污染物治理，在國外主要是美國、加拿大等發(fā)達國家得到了廣泛、有效的運用。近年來，業(yè)已運用于全球污染物減排戰(zhàn)略合作，特別是在氣候變化政策領(lǐng)域顯示出巨大的政策活力。1.大氣和水污染排放交易的形成和發(fā)展美國是排污交易制度的發(fā)源地。早在1976年美國就推行了該政策，旨在推動電力企業(yè)二氧化硫減排以及促進電力行業(yè)加快技術(shù)革新。美國排污交易的發(fā)展過程大體分為兩個階段，第一階段為20世紀70年代中期到90年代初，為排污交易的探索階段，主要是在政府的協(xié)調(diào)下，做一些局部或區(qū)域性的交易，建立了排放消減信用基礎(chǔ)上的排污交易?？傮w來看，該階段交易量較少，但其實踐卻表明排污交易政策對美國電力SO2減排有極大的可行性，而且該階段工作也為進一步擴展排污權(quán)交易政策的應(yīng)用范圍提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。第二階段從1990年至今。該階段的排污權(quán)交易是總量控制型，排污交易政策在該階段得到成功的應(yīng)用，真正形成了以市場為導(dǎo)向的排污交易機制，實施范圍覆蓋整個美國。除了大氣污染物排污權(quán)的交易，美國在一些流域也探索水質(zhì)交易，既有點源－點源交易實踐，也有點源－非點源交易案例實踐，但從總體上看，美國水質(zhì)交易還處在探索階段。水排污權(quán)交易在理論上有不少優(yōu)勢，但沒有完全將理論上升為實踐。除美國外，排污交易目前還只有發(fā)達國家，如德國、澳大利亞、加拿大、英國開展了實踐。他們大都借鑒美國的排污權(quán)交易制度?？傮w看，排污權(quán)交易制度已成為一些發(fā)達國家控制污染物排放的重要措施。2.碳排放削減的重要性及市場交易在全球?qū)哟?，排污交易機制主要用于碳排放貿(mào)易?！毒┒甲h定書》規(guī)定的有效減排溫室氣體的三種履約機制：清潔發(fā)展機制、聯(lián)合履約機制和碳排放貿(mào)易減排機制，在本質(zhì)上都屬于排污交易范疇，是在明確溫室氣體總量減排的目標下，通過交易行為最大程度降低全球碳治理的經(jīng)濟成本。盡管三種機制仍存在這樣或那樣的缺陷，但是對全球碳排放削減仍起了很大作用，并得到迅猛發(fā)展。很多發(fā)達國家都建立了國內(nèi)交易機構(gòu)來促進溫室氣體的減排。為響應(yīng)京都議定書履約形成的國際碳排放貿(mào)易機制，一些設(shè)計氣候變化的國際交易所開始蓬勃發(fā)展，這些平臺的成立，對全球的碳排放貿(mào)易發(fā)展起了積極的作用。（三）排污交易在我國的三個發(fā)展階段排污交易在我國完全是一個外來引進的環(huán)境經(jīng)濟手段，其發(fā)展已經(jīng)有近20年的歷史。1.起步嘗試階段（1988-2000）取得了初步經(jīng)驗我國從1980年末就進行了排污交易實踐。如：87年上海閔行區(qū)開展企業(yè)之間水污染物排放指標有償轉(zhuǎn)讓實踐；88年頒布實施《水污染物排放許可證管理暫行辦法》中規(guī)定水污染物總量控制指標可在本地區(qū)互相調(diào)換；在此基礎(chǔ)上很多城市也開展了大氣排污權(quán)交易的試點工作，取得初步經(jīng)驗。1996年，我國正是把污染物排放總量控制政策列為“九五”期間環(huán)境保護考核目標，在全國實行排污許可證制度，為中國開展排污權(quán)交易奠定了制度基礎(chǔ)。這一時期，排污交易政策和實踐從無到有，取得了一些有益的經(jīng)驗。2.試點摸索階段（2001-2006）在節(jié)能減排方面的潛力開始顯現(xiàn)“十五”期間，我國環(huán)保工作的重點全面轉(zhuǎn)到污染物排放總量控制，為了使環(huán)保工作更加適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的需要，環(huán)?？偩滞ㄟ^了排污許可證制度促進總量控制工作。2001年后開展了不少試點項目，如中美環(huán)境合作項目、亞洲開發(fā)銀行在太原開展市域范圍排污交易試點項目等，這些項目的完成積累了豐富的實踐經(jīng)驗。此后二氧化硫排放總量控制即排污權(quán)交易試點工作、水污染物排污交易試點工作也紛紛展開。這一階段的排污交易試點工作中的排污交易仍基本是政府部門“拉郎配”的方式運作，但排污交易政策機制在節(jié)能減排方面的潛力已開始顯現(xiàn)。3.試點深化階段（2007--）邁出成功的一大步為提高環(huán)境資源的利用效率，減少環(huán)保行政成本，促進企業(yè)產(chǎn)生自發(fā)治污減排的內(nèi)在動力，構(gòu)建環(huán)保長效機制，隨著國家環(huán)保戰(zhàn)略思路從傳統(tǒng)的行政管制手段轉(zhuǎn)變到注重綜合運用行政、法律以及市場和自愿手段，最近幾年各級政府日益重視市場對環(huán)境資源配置的基礎(chǔ)性作用，十分關(guān)注環(huán)境經(jīng)濟政策的運用。分別啟動和探索了綠色信貸、環(huán)境保險、綠色貿(mào)易、環(huán)境稅、生態(tài)補償和排污交易等政策。各地方政府對排污交易機制在節(jié)能減排中的作用給予了特別關(guān)注，排污交易在這個階段明顯呈現(xiàn)促國家日益重視、地方自發(fā)積極探索、上下對接強化、探索的交易模式多樣、交易標的物日益寬泛等特點。4.未來排污交易的發(fā)展趨勢及特點從排污交易政策的發(fā)展來看，未來一段實踐排污交易會向制度化、規(guī)?；投鄻踊D(zhuǎn)變，其發(fā)展趨勢有一下特點：國家政策試點和制度規(guī)范力度將繼續(xù)加大；地方自發(fā)探索實踐將有蓬勃發(fā)展之勢；一些以排污權(quán)交易為經(jīng)營目的的商業(yè)公司會成立，通過提供交易平臺服務(wù)實現(xiàn)逐利行為；排污指標基本上為有償分配使用，體現(xiàn)了環(huán)境容量資源的稀缺性和價值性原則，但如何合理確定初始排污指標分配價格并保證公平性仍是一個難題。（四）排污交易在實行的20年中存在的問題盡管排污交易是一項很好的市場經(jīng)濟政策，我國經(jīng)過多年嘗試在制定排污交易的管理制度、運行機制等方面也取得了一些經(jīng)驗，但由于該政策體系本身仍不夠合理、配套體制機制不完善等原因，在進一步深化試點和推廣過程中，遇到了很多阻力和問題。1.舊的法律法規(guī)無法適應(yīng)形勢發(fā)展，支持排污交易的法規(guī)不足從國家來說，現(xiàn)行的法律雖已制定相關(guān)制度，地方也開展了排污交易試點，但仍沒有國家層面的排污權(quán)交易法律法規(guī)。從各省市地方實施排污指標有償使用和排污權(quán)交易的實踐來看，也存在排污交易的法律基礎(chǔ)薄弱，法律依據(jù)不充分的問題，尤其是排污權(quán)有償取得的法律基礎(chǔ)十分薄弱。2.排放配額分配取得一些經(jīng)驗，但方法不完善企業(yè)排放配額分配方法雖然取得了一些經(jīng)驗，在分配方法上的公平和公正方面較過去都有了很大改善，但依然存在績效分配方法沒有，落實到地方、新污染源的排放額獲取方式不明確、尚未有明確的準入標準等問題，這些問題都將成為排污交易推行的障礙。3.排放監(jiān)測和監(jiān)管力不足準確計量和監(jiān)督污染源的排放以及強有力的監(jiān)督執(zhí)法體系是推行排污權(quán)有償取得的重要保障。目前，我國污染物排放計量的基礎(chǔ)相對薄弱、監(jiān)管能力不足，許多地區(qū)尚不能達到該政策所需的監(jiān)測條件，致使環(huán)保部門難以掌握排污單位的真實排放數(shù)據(jù)，對交易情況的跟蹤記錄和核實哪一全面有效的開展，直接影響者排污交易市場的建立，對政策的有效實施提出重大挑戰(zhàn)。4.脫離行政干預(yù)后的排污交易市場規(guī)模潛力不大過去開展的排污交易案例大部分不完全屬于市場交易行為，都是在當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的協(xié)調(diào)下完成的。環(huán)保部門是交易規(guī)則的制定者和實現(xiàn)建議的中介人，尚沒有企業(yè)或?qū)ｉT的中介機構(gòu)扮演經(jīng)紀人角色，這種政府部門“拉郎配”的形式帶有很強的行政干預(yù)下的“指導(dǎo)價格”色彩，并未與市場價格機制掛鉤，使得市場的價格杠桿和競爭機制沒有發(fā)揮作用，造成排污交易的價格機制不健全，交易行為難以反映環(huán)境容量資源的稀缺程度。（五）我國排污交易制度的完善和建立的思路和設(shè)想國內(nèi)外排污交易實踐經(jīng)驗表明，排污交易手段具有巨大的政策活力和減排功能。我國污染減排的煙具形勢、盤活總量指標的要求、推動污染物的定量化管理、實現(xiàn)減排社會成本最小化、推進企業(yè)自主治污等都迫切需要引進排污交易機制，而且排污交易也能為我國應(yīng)對氣候變化的能力建設(shè)提供政策儲備。因此必須重視發(fā)揮其作用，逐漸構(gòu)建完善的適合我國國情的排污交易制度。1.運用我國環(huán)境政策取得積極成效的“法寶”是分步分期有序推進和重點突破先試點、示范合理設(shè)計的環(huán)境政策，再在終結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)尚進行大范圍內(nèi)的推廣，是我國環(huán)境政策缺的積極成效的重要法寶。試點實踐的有限序安排應(yīng)從已有的工作基礎(chǔ)、問題迫切需要解決的程度等角度來確定，分步分期有序推進和重點突破。2.加強排污交易的六大體系建設(shè)是影響排污交易推行的關(guān)鍵影響排污交易在中國推行的關(guān)鍵要素是多維的，我們應(yīng)重點加強六大體系的建設(shè)，即：研發(fā)政策推行需要的關(guān)鍵技術(shù)支撐體系，為政策的順利實施提供技術(shù)保障；建立公平合理的指標分配體系，保證初始排污配額分配的效果；激活排污交易市場體系，提高排污交易配置環(huán)境容量資源的效率；構(gòu)建排污交易法律法規(guī)體系，加強政策推行的法律供給能力；完善污染監(jiān)測管理體系，強化試點區(qū)域和行業(yè)排污交易運行的監(jiān)管能力建設(shè)；健全排污執(zhí)法監(jiān)管體系，為排污交易的開展提供法律規(guī)制。3.結(jié)合實際和國外經(jīng)驗我國推進排污交易的行動路線目前，我國排污權(quán)有償使用和交易制度仍面臨很多政策、管理制度、技術(shù)上的難題。結(jié)合已有的試點基礎(chǔ)和國外經(jīng)驗，爭取近期條件較好的行業(yè)和地區(qū)排污交易試點工作中能夠有重大突破，并合理安排實施進度，分近期、中期、遠期三個階段，堅持由易到難、積極穩(wěn)妥、重點突破的推行原則，由點到面、有序推進的行動路線。三建設(shè)環(huán)境經(jīng)濟保障體系我國環(huán)保工作中，經(jīng)濟手段的應(yīng)用仍然只是法規(guī)制度和行政命令的補充，沒有進行全面系統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟政策研究。在全面完善市場經(jīng)濟的形勢下，應(yīng)本著總體框架與重要政策相結(jié)合，國際經(jīng)驗借鑒與國內(nèi)研究相結(jié)合