公共行政學(xué)特征對政策學(xué)的影響

公共行政學(xué)特征對政策學(xué)的影響

面對21世紀(jì)的中國政策科學(xué)必需充分考慮公共部門治理討論（公共治理學(xué)）進(jìn)展的背景與趨勢，把它放在公共治理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)進(jìn)展的將來取向，拓寬政策科學(xué)的討論主題，引入新的討論方法，加快政策科學(xué)的學(xué)問創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策討論，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的討論領(lǐng)域。它的消失被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的進(jìn)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的快速成長以及它對各國政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共治理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的局部。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次消失則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治討論的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近進(jìn)展》一書特殊是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會(huì)科學(xué)中的政策討論方向，即政策科學(xué)的對象、性質(zhì)和進(jìn)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)進(jìn)展的根底，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年月末、70年月初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)設(shè)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)進(jìn)展的其次里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比擬分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為簡單，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)分，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共治理學(xué)的進(jìn)展背景、特征及對政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為討論對象，那么它主要是關(guān)于公共部門治理尤其是政府治理的學(xué)問。70年月以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商治理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門治理領(lǐng)域新范式或新途徑的消失，即“新公共治理”的興起。因此，要熟悉和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門治理學(xué)科（公共治理學(xué)）進(jìn)展的背景與趨勢。

政府及公共部門治理討論領(lǐng)域成為相對獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開頭的。在百余年的進(jìn)展、演化過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)受了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共治理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府治理討論領(lǐng)域進(jìn)展到肯定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年月，其理論根底是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級制和規(guī)章制度（即采納官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事治理的根本制度；（5）對文官的掌握（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公正。

早期公共行政學(xué)實(shí)行了一種形式主義或靜態(tài)的討論方法，只注意對官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，無視了對行政行為及行政治理過程的討論；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，無視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政治理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公正與效率的關(guān)系問題被無視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共治理學(xué)科本身的進(jìn)展與時(shí)代的變遷必定引起批判，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年月末、70年月初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府治理討論新范式的消失。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共治理討論的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公正為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列根本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政治理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有敏捷性的行政組織構(gòu)造。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、工程治理、組織進(jìn)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共治理分析組織問題的一些根本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公正”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共治理討論領(lǐng)域消失了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織構(gòu)造（官僚體制）的討論，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分別等弊端，政策科學(xué)的提倡者主見一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為討論對象，并以端正社會(huì)進(jìn)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)討論的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年月以后的進(jìn)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的學(xué)問和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識的困難，包括在劃定討論范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的討論方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于雄偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的進(jìn)展方向，回避各國的政治制度和意識形態(tài)的差異和對立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注意政策制定的討論，而無視了對政策過程的其他環(huán)節(jié)特殊是政策執(zhí)行和評估的討論。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難始終困擾著政策科學(xué)后來的進(jìn)展。在80年月中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的進(jìn)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括供應(yīng)關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比擬的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；討論元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探究政策制定的輸入方法；加大學(xué)科根底；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年月后政策科學(xué)的進(jìn)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向進(jìn)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）快速成長壯大。其實(shí)，在50年月到60年月中期，政策討論領(lǐng)域成長的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、治理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的進(jìn)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的根底。70年月以后政策分析途徑的成長引人注目，它的提倡者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的根本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要討論對象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)詳細(xì)的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以供應(yīng)政策建議或備選方案為核心，有詳細(xì)的當(dāng)事人或托付者；其討論對象比擬明確，討論范圍的邊界清楚，在學(xué)科共同體中較簡單形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更簡單取得突破，較快地建立起相對成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的勝利的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年月，政策科學(xué)加強(qiáng)了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的討論。這種由政策制定向政策執(zhí)行的討論重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年月末90年月初“新公共治理”范式消失的一個(gè)契機(jī)（公共治理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的治理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所無視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策勝利之間存在著一個(gè)忽視或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必需加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對奧克蘭試驗(yàn)案例進(jìn)展具體的跟蹤討論，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，假如沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期消失了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、治理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年月中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共治理范式的消失。公共政策與行政治理猶如一個(gè)硬幣的兩面，親密相關(guān)，難分彼此。公共政策必需靠行政治理來推行，而行政治理主要是對公共政策的治理。林恩在《治理公共政策》一書中認(rèn)為，必需熔治理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效治理公共政策。美國政策討論領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與治理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是盼望溝通政策分析討論與公共治理討論，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策討論的理論根底發(fā)生了變化。假如說，70年月以前政策科學(xué)的理論根底主要是政治學(xué)的話，那么70年月以后的理論根底主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年月以前政策討論的根本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年月以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策討論上漸漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法討論非市場決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論根底由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共治理范式的一個(gè)根本特征。

最終，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的討論；比擬公共政策討論的進(jìn)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策治理以及政策網(wǎng)絡(luò)治理和戰(zhàn)略討論的加強(qiáng)等等。

4.新公共治理學(xué)

到了80年月中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和治理科學(xué)的整體化趨勢以及公共部門治理實(shí)踐特殊是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國消失了一種“新公共治理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門治理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的學(xué)問和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共治理尤其是政府治理的學(xué)問框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共治理實(shí)踐進(jìn)展的迫切需要。新公共治理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、治理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、治理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)學(xué)問和方法融合到公共治理之中；它在保存?zhèn)鹘y(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題根底上，在討論領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共效勞供應(yīng)、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共治理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來討論公共治理尤其是政府治理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為根底的新政策治理理論”或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它供應(yīng)了一種當(dāng)代公共治理的新模式，在處理公共治理實(shí)踐尤其是政府與市場、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)供應(yīng)了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿仓卫怼边\(yùn)動(dòng)對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地轉(zhuǎn)變了公共部門治理尤其是政府治理學(xué)科的討論范圍、主題、討論方法、學(xué)科構(gòu)造以及實(shí)踐模式，是公共部門治理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范