關(guān)于主題的形成-當(dāng)代美國行政管理研究及特

關(guān)于主題的形成——當(dāng)代美國行政管理研究及特行政管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科自從19末在美國產(chǎn)生以來，其研究主題幾經(jīng)易轍、變化不定，構(gòu)成了不同的理論流派和分析框架，直至近30年才基本構(gòu)成了一個(gè)比較穩(wěn)定的研究內(nèi)核。行政管理研究主題的變化與回轉(zhuǎn)反復(fù)，一方面反映了現(xiàn)實(shí)生活中的行政管理理論的演變經(jīng)過，另一方面也反映了行政管理理論研究對(duì)行政管理客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化。同時(shí)，行政管理研究主題的比較穩(wěn)定內(nèi)核的構(gòu)成也說明行政管理理論對(duì)行政管理理論的影響和指點(diǎn)作用明顯加強(qiáng)。因而，研究現(xiàn)代美國行政管理理論主題的變化不僅具有理論意義，而且具有理論意義。研究主題的演變背景與經(jīng)過所謂現(xiàn)代美國行政管理的研究主題是指二戰(zhàn)以后在美國行政管理研究中逐步發(fā)展、強(qiáng)化起來的占主導(dǎo)地位的核心內(nèi)容和越來越遭到普遍關(guān)注的問題領(lǐng)域。它起源于30年代羅斯福的新政，成熟于60年代末70年代初的動(dòng)亂時(shí)期。本世紀(jì)30年代發(fā)生在資本主義的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，動(dòng)搖了人們關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制具有自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保證其在動(dòng)態(tài)平衡中運(yùn)行的功能，這一整個(gè)資本主義社會(huì)、政治、文化信念的基礎(chǔ)，迫使人們從新審察過去的理論、政策和更為一般的關(guān)于對(duì)資本主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的認(rèn)識(shí)與觀念問題。應(yīng)付和反思這場(chǎng)幾乎使資本主義脫胎換骨的劫難的結(jié)果之一是使行政管理理論和研究主題，與其他社會(huì)科學(xué)理論一樣，發(fā)生了歷史性的變化。美國早期(大約從1887年到1933年)行政管理研究中占支配地位的觀點(diǎn)和所關(guān)注的重要問題是:行政管理是區(qū)別于政治的獨(dú)立領(lǐng)域;它能夠通過科學(xué)的研究來發(fā)現(xiàn)最好的管理方法和運(yùn)作方式;政治上中性的行政管理應(yīng)該重要關(guān)注怎樣實(shí)現(xiàn)管理的經(jīng)濟(jì)性與高效率。因而，行政管理的重要任務(wù)是尋求某些永遠(yuǎn)恒久的管理原則。然而，羅斯福為解脫30年代大危機(jī)所實(shí)行的以廣泛加強(qiáng)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與控制和在中大量設(shè)立新的行政機(jī)構(gòu)為特征的新政，以及迫使作出更大的承諾與履行更多的責(zé)任的二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，極大地改變了行政管理的社會(huì)、政治背景，擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)利和加強(qiáng)作用的要求占領(lǐng)了現(xiàn)實(shí)政治生活的中心。社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景的這些發(fā)展變化使行政管理這門學(xué)科在脫離初始軌道而沒有確定新的方向之前陷入了嚴(yán)重的混亂狀況，進(jìn)而引發(fā)了行政學(xué)的危機(jī)。由于應(yīng)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)和反法西斯戰(zhàn)斗的需要，要求加強(qiáng)和改善行政管理能力，提升行政管理效率和效力的呼聲日益高漲。為了充分管理力量，聘請(qǐng)大量行政管理專家和受過正規(guī)行政管理訓(xùn)練的人員到部門工作。流向部門的研究人員經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)際工作，幾乎完全改變了過去關(guān)于什么是行政管理專業(yè)應(yīng)該學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容的觀點(diǎn)，感到過去所強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)和內(nèi)容與實(shí)際工作的需要相差甚遠(yuǎn)，意識(shí)到有需要從新考慮和確定行政管理的研究主題，并開始十分強(qiáng)調(diào)與政策制訂的政治經(jīng)過有關(guān)的和在政策制訂中發(fā)揮明顯作用的知識(shí)和背景的主要性。于是這些人一面呼吁改革教學(xué)內(nèi)容，一面開始對(duì)早期的行政管理原則發(fā)起猛烈的攻擊。在對(duì)過去的關(guān)于行政管理的觀點(diǎn)和原則進(jìn)行尖銳批評(píng)的諸多學(xué)者中，最具影響的是赫伯特·西蒙。西蒙在他的〔行政管理的諺語〕一文中把那些行政管理原則比方為自相矛盾的成對(duì)諺語，對(duì)削弱強(qiáng)調(diào)管理原則的研究主題做出了突出奉獻(xiàn)，同時(shí)提出了行政理論這一研究主題。決策行政理論的提出為行政管理向現(xiàn)代研究主題的邁進(jìn)跨出了一大步。以西蒙為代表的決策行政理論以為，決策決定著行政效率，由于任何行政都首先需要決策，決策貫穿在行政管理的始終。西蒙等人強(qiáng)調(diào)，一項(xiàng)政策決定作出后，負(fù)責(zé)將其付諸施行的行政官員同樣面臨著一系列包括決策成分的問題，政策施行經(jīng)過本質(zhì)上就是不斷制定更為具體的政策的經(jīng)過。從這個(gè)意義上說，“管理就是決策〞。由于決策經(jīng)過本質(zhì)上是作為決策主體的人對(duì)作為對(duì)象的客觀事物經(jīng)過認(rèn)識(shí)、判定和反應(yīng)而作出選擇的經(jīng)過，是主觀見之于客觀，理論見之于理論的經(jīng)過，因而，決策經(jīng)過不僅受方法和規(guī)則的制約，也受組織目的、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)識(shí)能力、價(jià)值取向以及歷史觀等的強(qiáng)烈影響。這樣，為了提升行政效率和擴(kuò)大行政能量，不僅要研究和改善行政組織的行政條件，而且要研究整個(gè)行政經(jīng)過所牽涉到的一切因素，包含政治、經(jīng)濟(jì)、法律、心理、歷史、文化等等各個(gè)方面。決策行政理論之所以遭到普遍關(guān)注，關(guān)鍵在于它更重視實(shí)際行政經(jīng)過，具有強(qiáng)烈的可操作性，因此理論與現(xiàn)實(shí)更接近，可謂行政管理的“中程理論〞。另一方面，它吸收了以前和這一時(shí)期出現(xiàn)的各種理論的精華要髓，十分是與組織行為理論的廣泛結(jié)合，使決策行政理論成為當(dāng)時(shí)人類行政管理智慧的集成。能夠說，決策行政理論的提出與發(fā)展，為行政管理研究主題向現(xiàn)代的改變不管從理論框架還是研究視角方面都作出了突出奉獻(xiàn)?，F(xiàn)代研究主題的構(gòu)成雖然決策行政理論顯示出與眾不同的研究視角和理論觀點(diǎn)，揭示了行政管理研究的將來發(fā)展方向，但由于30年代大危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)之后美國社會(huì)的急劇變遷，使行政管理作為一門學(xué)科遭到了致命的挑戰(zhàn)，關(guān)于行政學(xué)屬性和研究主題確實(shí)定成為行政管理作為一個(gè)學(xué)科能否存鄙人去的生命枚關(guān)的問題。因而，各種理論和各種觀點(diǎn)爭論不休、互不相讓，決策行政理論一直未獲得主導(dǎo)地位。直至60年代中期以后，在為日益惡化的美國社會(huì)問題尋求答案:的經(jīng)過中，爭論才逐步平息，觀點(diǎn)日趨綜合并在互相吸收的基礎(chǔ)上基本達(dá)成一致。本世紀(jì)60年代中期至70年代初，正值美國社會(huì)矛盾百出的時(shí)期:種族歧視、貧富懸殊日趨惡化、道德淪落、青年頹廢、吸毒泛濫、色情充滿;民權(quán)運(yùn)動(dòng)此起彼伏;學(xué)生要求改革教學(xué)體制和內(nèi)容的示威游行接迭發(fā)生;反越戰(zhàn)情緒不斷高漲;各種不同政治派別紛紛出現(xiàn)。斯威特·沃爾得把這一時(shí)期描繪為以非同尋常的批判精神沖刷一切和妥協(xié)于社會(huì)運(yùn)動(dòng)為特征的“動(dòng)亂時(shí)期〞。為了解釋進(jìn)而解決這些令人困擾的社會(huì)問題，沃爾得于1968年贊助舉辦了由當(dāng)時(shí)激進(jìn)的年輕行政學(xué)家加入的大型學(xué)術(shù)會(huì)議。會(huì)議的目的是討論行政管理的相關(guān)性問題和在不斷變動(dòng)的社會(huì)中確立公共行政的功能間題。此次會(huì)議所構(gòu)成的觀點(diǎn)是:對(duì)及其處理、解決社會(huì)問題的能力應(yīng)持樂觀態(tài)度;時(shí)下出現(xiàn)的社會(huì)問題是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所不可避免的，是社會(huì)變更和轉(zhuǎn)軌中新舊規(guī)范和心態(tài)發(fā)生沖突的具體表現(xiàn)出;解決這些社會(huì)問題是社會(huì)發(fā)展所賦予的新功能，應(yīng)該也能夠恰當(dāng)?shù)亟鉀Q這些問題;因而解決這些實(shí)際社會(huì)問題應(yīng)是行政管理研究的重要課題。在這一觀點(diǎn)支配下，大會(huì)為解決當(dāng)時(shí)社會(huì)問題提出了諸多辦法和辦法。此次大會(huì)后構(gòu)成了所謂“新行政管理〞運(yùn)動(dòng).正如行政學(xué)家萊納多·桑塔納·拉貝爾所指出的，雖然新行政管理運(yùn)動(dòng)沒有構(gòu)成一個(gè)界限清楚、清楚明晰連貫的理論流派，但它對(duì)于現(xiàn)代行政管理研究主題和研究方向確實(shí)定所產(chǎn)生的影響卻無疑是決定性的。受這一運(yùn)動(dòng)影響構(gòu)成的研究主題和問題領(lǐng)域，H·喬治·弗里·利克遜作出了最具代表性的概述:即相關(guān)性、反實(shí)證主義、個(gè)人道德、組織創(chuàng)新、新的人際關(guān)系、民主與基于社會(huì)平等和公正的責(zé)任等。詳細(xì)簡述如下:1.向傳統(tǒng)行政管理理論的價(jià)值及實(shí)證主義的實(shí)用研究取向和方法提出挑戰(zhàn);2.在行政管理研究中強(qiáng)調(diào)理論對(duì)問題的相關(guān)性與適宜性，避免空洞理論和無的放矢;3.十分看重平等和社會(huì)正義間題的經(jīng)常性研究;4.對(duì)機(jī)構(gòu)和公共組織的等級(jí)構(gòu)造或官僚構(gòu)造進(jìn)行尖銳的批評(píng);5.堅(jiān)信對(duì)行政管理的一切問題可從理論上和哲學(xué)上加以解釋和說明;6.在公共組織研究中強(qiáng)調(diào)應(yīng)用“新的人文主義〞觀點(diǎn)和方法;7.運(yùn)用不同方案對(duì)公共組織進(jìn)行從新設(shè)計(jì)使之不斷適應(yīng)處理各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題的需要;8.研究視角從只重視管理和決策轉(zhuǎn)向更重視政策分析、組織行為和決策經(jīng)過，等等。新行政管理運(yùn)動(dòng)所提倡的研究主題和研究方向的意外收獲是，使人們普遍認(rèn)識(shí)到，假如不對(duì)公共行政研究作更為有效的全面規(guī)劃，行政管理的質(zhì)量將會(huì)大受影響。這一事實(shí)促使“公共事務(wù)和行政學(xué)會(huì)〞(NASPAA)在1973年年會(huì)上，作出了為它的教育和培訓(xùn)計(jì)劃制訂一系列方針和標(biāo)準(zhǔn)的決定，并為此成立了一個(gè)委員會(huì).1973一1974年間，該委員會(huì)同其它專業(yè)學(xué)會(huì)和公共研究機(jī)構(gòu)親密合作，在新行政管理運(yùn)動(dòng)提倡的研究主題和研究方向的基礎(chǔ)上，研究制訂了〔公共事務(wù)/公共行政專業(yè)碩士生培養(yǎng)的方針和標(biāo)準(zhǔn)〕。1974年的NASPAA年會(huì)一致通過了這一研究結(jié)果。它將新行政管理運(yùn)動(dòng)所提倡的研究主題和研究方向愈加詳細(xì)地分類，進(jìn)而使這一研究主題和方向得到了極大的強(qiáng)化并趨于穩(wěn)定。其核心是指出公共行政官員應(yīng)具備的知識(shí)、技能、價(jià)值觀和行為原則。委員會(huì)以為，高等院校公共行政學(xué)專業(yè)教育應(yīng)包含下述五個(gè)方面的內(nèi)容:(1)政治和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境;(2)政策分析;(3)管理經(jīng)過;(5)分析工具;(5)個(gè)人、群體和組織行為。從此，這五個(gè)方面的內(nèi)容便成為美國各大學(xué)行政管理專業(yè)和行政管理人員培訓(xùn)的必修課程。現(xiàn)代美國行政管理研究主題和研究方向自60年代末70年代初構(gòu)成以來，經(jīng)過20多年的演變，固然隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和美國社會(huì)的構(gòu)造變遷，也曾出現(xiàn)過波動(dòng)，但核心內(nèi)容和基本方向卻一直比較穩(wěn)定，這說明行政管理作為一門科學(xué)已比較成熟;同時(shí)也說明人們對(duì)行政管理的一般規(guī)律已經(jīng)有了一個(gè)比較清楚的了解和一致的看法。研究主題演變的特點(diǎn)上述關(guān)于現(xiàn)代美國行政管理研究主題和研究方向演變經(jīng)過的考察，不難看出，在美國行政管理研究中沒有一個(gè)統(tǒng)一的占絕對(duì)主導(dǎo)地位的理論流派，也不存在固定的清楚明晰可見的研究形式和理論框架。雖然如此，研究主題的演變?nèi)燥@示出如下鮮明的特點(diǎn):1.研究主題的變動(dòng)與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)背景的變化親密相關(guān)。行政學(xué)中一句有名的格言是:行政管理不是在真空中運(yùn)行。它受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)的強(qiáng)烈影響和制約。這些因素決定著行為的界限十分是行政管理的作為范圍、行政方式、行政需求與期望，等等。而行政管理研究主題是現(xiàn)實(shí)行政管理所面臨的問題的反映。不同背景下的行政管理所面臨的問題不同，反映到研究主題上必定表現(xiàn)出差別。美國早期行政管理研究的背景是自在聽任和不干涉觀念占統(tǒng)治地位，任何政治參與社會(huì)生活的現(xiàn)象都會(huì)遭到批評(píng)。政治與行政分離主題的提出正值美國政分肥制昌盛時(shí)期，從工作人員任用、升遷到調(diào)節(jié)社會(huì)生活的規(guī)則與程序，無不帶有濃郁的政治色彩。這種情況顯然與當(dāng)時(shí)盛行的觀念相背，必定要求行政獨(dú)立于政治。同樣30年代的大危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使羅斯福的新政和凱恩斯的國家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，行政管理的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)行政研究主題相去甚遠(yuǎn)，在探尋求索新的研究主題時(shí)不能不危機(jī)傳統(tǒng)行政理論而使新的行政理論誕生。2.從建構(gòu)宏觀理論轉(zhuǎn)向建立較低條理的經(jīng)歷體驗(yàn)命題和中程理論。美國早期行政管理研究中非常重視建立抽象水平較高的一般行政原則和理論，如有名的管理本能機(jī)能論、POSDCORB原則等。這些原則或理論涵蓋面極廣，能夠說應(yīng)有盡有。這些理論和原則可演繹地解釋和說明任何類型的管理間題，而對(duì)任何實(shí)際問題所能給出的答案:卻只是一般原則。二次世界大戰(zhàn)之后，美國行政管理研究中，一方面開始對(duì)這種“萬能的宏觀理論〞展開猛烈的攻擊，另一方面開始建構(gòu)具有明確界定的操作化經(jīng)歷體驗(yàn)命題，這些命題構(gòu)成陳述以說明有限范圍的現(xiàn)象之間的協(xié)變關(guān)系。恰是在這種理論研究時(shí)髦的影響下，理論界開始強(qiáng)調(diào)行政管理研究的相關(guān)性與適宜性，并從社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)狀況、文化傳統(tǒng)的角度對(duì)行政管理進(jìn)行經(jīng)歷體驗(yàn)研究，發(fā)展經(jīng)歷體驗(yàn)命題。3.從價(jià)值分析轉(zhuǎn)向價(jià)值與理論的綜合分析。與上述特點(diǎn)相關(guān)的是美國行政管理研究主題從只重視價(jià)值分析轉(zhuǎn)向重視價(jià)值分析與理論分析的綜合。二次世界大戰(zhàn)之前，美國行政管理研究十分重視“應(yīng)然〞分析，從行政管理體制、行政管理方式到行政管理范圍、政策制訂原則等都強(qiáng)調(diào)