行政訴訟原告資格-司法裁量的空間與限度：北大法學院.沈巋

行政訴訟原告資格——司法裁量的空間與限度北京大學法學院·沈巋一、引子市民認為規(guī)劃機關的許可行為“損害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權”或“破壞了其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅”，是否有資格向法院提起行政訴訟？（注：以“損害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權為由”提起訴訟的，是于2000年12月發(fā)生在青島市的一個\o"案例"案例。參見王清軍：“環(huán)境行政訴訟原告資格的再認識”，載《當代法學》2002年第5期，頁123.（加上引號的訴訟理由來自于原文）此外，2001年10月，東南大學教師施建輝、顧大松先生，認為南京市紫金山上建成的觀景臺“破壞了其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅”，將南京市規(guī)劃局告上法庭。盡管兩位起訴人未在訴狀中明確提出該訴訟理由，但一則網絡新聞報道指出他們有此認識。而且，他們以自己購買了中山陵園風景區(qū)優(yōu)惠年票為由，表明自己與被訴行政行為形成了\o"法律"法律上利害關系。參見“紫金山頂建‘怪物’，教師狀告規(guī)劃局”，載/content/2001-10/21/content-249722.htm.（最后一次訪問是2004年1月20日）下文將此案簡稱為“南京紫金山觀景臺案”。）文體局沒有應某位知名畫家的請求，查處該局下屬的進行色情表演、且張貼帶有色情內容廣告畫的娛樂場所，失望和憤怒的畫家是否可以認為文化局的不作為侵害該娛樂場所對面小學未成年人合法權益而訴諸法院？（注：參見張郁：“絕對公益維權，難！”，載《法制日報》2001年4月2日，第七版。更詳細案情，參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，頁152-153.下文將此案簡稱為“未成年人權益案”。）普通公民向地方國稅局舉報某企業(yè)偷稅行為，國稅局置之不理，該公民是否有權對國稅局提出行政訴訟？（注：參見馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，頁153.下文將此案簡稱為“偷稅案”。）夫妻一方死亡，死者與前妻所生子女以及死者母親，是否可以認為婚姻登記機關為死者同第二任妻子辦理婚姻登記的行為違反法定程序，侵害了他們的繼承權，而提起行政訴訟？（注：“鄭松菊、胡奕飛訴浙江省樂清市民政局婚姻登記案”。案情大致如下：胡加招與張明娣第一次親自到民政局申請辦理結婚證時，未帶齊法定的證明文件（胡加招的離婚證以及雙方的婚檢證明）。次日，胡加招的堂兄攜離婚證前往民政局代辦了胡加招與張明娣的結婚證，婚檢證明仍未辦理。不久，胡加招死亡，張明娣與死者家屬發(fā)生遺產繼承糾紛，張明娣提起民事訴訟。民事訴訟尚未審結，死者的母親以及與前妻所生之子向另一法院提起行政訴訟，認為民政局的行為違反了法定程序，請求法院撤銷已經頒發(fā)的結婚證。有關案卷材料蒙張樹義教授提供，在此感謝。欲知詳細的新聞報道及相關評論，可以“胡加招”或“張明娣”為關鍵詞，通過搜索。下文將此案簡稱為“婚姻登記案”。）購買商品房的業(yè)主認為房產管理部門給開發(fā)商頒發(fā)《商品房預售許可證》的行為違法，侵害其財產權益，他們是否可以把房產管理部門告上法庭？（注：“甘延珍等訴長春市房地產管理局頒發(fā)《商品房銷（預）售許可證》案”。案情大致為：大連萬達集團長春房地產有限公司向長春市房產局申請核發(fā)了《商品房銷（預）售許可證》，許可證上注明項目名稱是“萬達·沃爾瑪商城”。萬達長春公司亦通過廣告向公眾宣傳，沃爾瑪公司與萬達公司合作開發(fā)“萬達沃爾瑪購物廣場”，而一層商鋪對外出售。許多業(yè)主以高價購買了商鋪，但后來發(fā)現(xiàn)原先暫定的“萬達沃爾瑪購物廣場”之名，已改為一層用名“萬達購物廣場”，二、三層用名“沃爾瑪購物廣場”。沃爾瑪公司只是承租了購物廣場的二、三層。有的業(yè)主以欺詐為由提起民事訴訟。另有11位業(yè)主提起行政訴訟，認為長春市房產局違法發(fā)放商品房預售許可證的行為，使萬達長春公司“有機會在長春市實施預先精心策劃的一系列商業(yè)欺詐違法活動，給原告為代表的137名購房公民造成巨額財產損失”。有關案卷材料蒙有關\o"律師"律師提供，在此感謝。相關新聞報道，可參見李崖、長春：“‘萬達·沃爾瑪’流血事件”，載/content/2003-02/24/content-963698.htm.（最后一次訪問是2004年1月20日）下文將此案簡稱為“商品房預售許可證案”。）……上引數例，無非不計其數行政訟案之滄海一粟，然其皆有一個主題，即誰有權或有資格提起行政訴訟，進入法院大門，質問公共行政的合法性？作為扣動司法審查程序的扳機之一，此問題歷來受實務與理論的關切。就法律術語而言，它經常被置于“行政訴訟原告資格”概念之下予以討論。不過，當此一般性的設問與某些具體的案情及起訴人的訴訟請求相結合時，起訴人是否為適格原告的爭議，則不可避免地產生。通過以上幾件事例，大致可以觀察到當前對待這一設問的兩種路徑：其一，在現(xiàn)有的關于行政訴訟原告資格的標準之中尋求答案，結論卻有可能是截然相反的；（注：例如，在婚姻登記案中，認為原告適格的理由包括：起訴人是已故當事人的近親屬；起訴人承受已故當事人財產的權利，受到婚姻登記行為的影響等。認為原告不適格的理由包括：起訴人并非婚姻登記行為的當事人；婚姻登記行為涉及的是婚姻關系的建立，婚姻關系是一種特殊的人身權關系，與之有法律上利害關系的主體只能是當事人本人；婚姻登記行為是否有效的結果會影響到起訴人的遺產繼承份額，但這種影響不是行政行為直接導致的權利義務關系；遺產繼承權對于婚姻登記行為而言是一種期待權，是由于婚姻關系一方當事人死亡以后才發(fā)生的權益，婚姻登記行為本身并沒有直接侵害到起訴人的合法權益等。這些理由見諸該案案卷材料之中。）其二，依據現(xiàn)有標準得出起訴人并非適格原告之結論，但從規(guī)范的立場認為應該允許此類訴訟的進行，故而，建議引入新的規(guī)則，實現(xiàn)行政訴訟原告資格的盡可能放寬。（注：例如，針對南京紫金山觀景臺案、未成年人權益案、偷稅案，有學者主張應當在中國建立“公益訴訟”。參見路國連：“論行政公益訴訟-由南京紫金山觀景臺一案引發(fā)的法律思考”，載《當代法學》2002年第11期，頁94-98；解志勇：“論公益訴訟”，載《\o"行政法"行政法學研究》2002年第2期，頁42-48；馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，頁151-158.不過，關于在公益訴訟中誰可以成為原告的問題，學者的意見也不盡一致。）其實，對行政訴訟原告資格問題，在既有規(guī)則之下進行具體的判斷，以及超越現(xiàn)行規(guī)則尋求可能的立法變革，是兩個歷久存在的思路。前者著眼于實在法的理解和解釋，若運用得當，自可對司法大有裨益；后者發(fā)覺法律之不足，故放眼未來、追逐更新的設計，雖暫時不能為司法所用，但有朝一日或可為民眾和立法者所接受，而由理念演變?yōu)閷嵲诘囊?guī)則。并且，兩個路徑之間隱含地存在如下假定：只有當現(xiàn)實提出應然之要求，即出于某些考慮應該賦予起訴人以原告資格，而實在法無論作何理解和詮釋，皆不可能滿足此要求時，前一路徑才會走入“死胡同”，才會需要在后一路徑上謀劃新的發(fā)展。畢竟，若實在法尚有用武之地，何必追求新規(guī)則的制造。然而，略加細致考察當前的討論，卻可發(fā)現(xiàn)，在前一路徑上的探索存有不少的分岔，對原告資格判斷標準究竟包括哪些以及如何解讀，意見和爭論叢生。在具體案件上發(fā)生的分歧，以婚姻登記案為例足以證明。而脫離具體案件的一般性討論，也有諸多文獻為證。（注：例如，\o"行政訴訟法"行政訴訟法施行之初，即有學者概括行政訴訟原告的資格條件有：（1）在行政法律關系中，處于行政管理相對人的地位（包括行政行為的直接對象和其權益受行政行為影響的人）；（2）認為具體行政行為侵犯其合法權益；（3）有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實根據；（4）所訴具體行政行為屬于人\o"民法"民法院的受案范圍；（5）起訴符合法定期限和其他法定條件。參見姜明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，頁89-91.與此觀點類似的，參見鄒榮：“‘行政訴訟的原告資格研究’學術討論會綜述”，載《法學》1998年第7期，頁61-63.不過，亦有學者指出，行政訴訟受案范圍僅是原告資格產生的前提，而不是原告資格的構成內容，更不能將其等同。參見高家偉：“論行政訴訟原告資格”，載《法商研究》1997年第1期，頁63-64.在姜明安教授近期主編的一本教材中，劉恒教授撰寫的“行政訴訟參加人”一章將原告資格的法定條件界定為：（1）原告必須是個人或組織；（2）原告必須是認為具體行政行為侵犯其合法權益的行政相對人；（3）原告必須是向人民法院提起行政訴訟的行政相對人。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，頁334.例舉難免掛一漏萬，但足證歧見之多。）眾說紛紜的局面進一步導致兩個結果。一則，法官在認定起訴人是否具有原告資格時，難以求得比較一致的認識，在表面上看來，形成司法的困境。（注：“在當前的司法實踐中，正是由于對有法律上利害關系含義的理解有偏差，在原告主體資格問題上出現(xiàn)了一些錯誤的做法。一是有的法院放棄原告資格審查或降低審查標準，在起訴人所謂的合法權益根本不存在的情況下，為了擴大對當事人訴權的保護，也作為行政訴訟予以受理。這種做法不僅達不到保護合法權益的目的，而且會使業(yè)已成立的行政法律關系重歸于不確定狀態(tài)?！怯械膶彶樵V訟主體資格時超出法律規(guī)定，人為地附加一些條件，對一些構成對合法權益有實際影響、根據《解釋》第12條規(guī)定應當納入行政訴訟受案范圍的案件不予受理。”李杰、王穎：“行政訴訟原告的主體資格”，載《人民司法》2002年第9期，頁47，作者為山東省高級人民法院法官。盡管我并不完全贊成將作者提及的一些做法定性為“錯誤”，但引述的目的意欲表明，在法官眼中，牽涉原告資格的司法實踐是比較混亂的。）二則，由前一路徑向后一路徑的轉換，并非像給出以上假定那般容易，分岔的存在致使對前一路徑是否“山窮水盡”產生不同認識。（注：以南京紫金山觀景臺案為例，起訴人一是認為自己在享受自然景觀方面有著合法權益，二是認為自己購買了中山陵園風景區(qū)的優(yōu)惠年票，所以，同南京市規(guī)劃局批準建設觀景臺的行為形成了法律上的利害關系?？墒?，亦有學者認為，規(guī)劃局的行為并未“給公民、法人或其他組織的法定權益造成損害，也未增加其法定義務負擔或妨礙其行使法定權利及履行法定義務，即屬于沒有產生法律意義上的實際影響的行為。”但該行為確實違法并對公益造成損害，故應當建立由檢察機關提起行政公益訴訟的制度。參見路國連：“論行政公益訴訟-由南京紫金山觀景臺一案引發(fā)的法律思考”，載《當代法學》2002年第11期，頁94-98.）那么，司法是否真的處于無所適從或不一致的困境之中？現(xiàn)有規(guī)則或制度是否真的無法應對一些社會需求而需要引進新的？在我個人看來，為了對這兩個問題作出一種更加成熟、更加復雜的回應，而不是簡單地給出“是”或“否”的答案，仍然必須把目光聚焦于行政訴訟原告資格的判斷標準之上，對目前規(guī)則所明確或暗示的標準進行慎重、詳實的考究。惟其如此，方能使我們的認識在清晰的向度上更進一步。本文寫作的出發(fā)點即在此。同時，本文愿意接受以下兩個假定。第一，絕大多數普遍、抽象的法律規(guī)則，在個別化地適用于具體案件或事例時，都有多種理解與解釋的可能性。若規(guī)則本身含有不確定的法律概念，尤其如此。第二，在規(guī)則出現(xiàn)可選擇的多種理解與解釋時，實際上意味著適用規(guī)則之人（在本文中主要指向法官）可以進行裁量，而有些裁量的作出隱含著決定者的價值選擇，對此價值選擇不宜簡單、草率地以正確與否進行評價，因為在需要裁量的問題上不見得存在唯一正確的答案，盡管有可能排除不正確的裁量，如超越裁量權限、不履行或拖延履行裁量權以及濫用裁量權等。（注：裁量（discretion）在六十年代前后成為西方法律界廣泛關注的話題，盡管裁量作為一種事實是廣泛存在的。關于美國的情況，參見K.C.Davis，DiscretionaryJustice：APreliminaryInquiry，Chicago：UniversityofIllinoisPress，1971.另見王錫鋅：“自由裁量與行政正義-閱讀戴維斯《自由裁量的正義》”，載《中外法學》2002年第1期，頁115，腳注4.裁量在德國普遍受到重視，也大致起于這個時段。另外，“不確定的法律概念允許各種不同的判斷；從規(guī)范邏輯的角度來看，存在兩個以上的‘正確’判斷?！眳⒁娒谞枺骸缎姓▽W總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第七章后所列的“文獻”，頁148-150，以及頁135.盡管該書所引文獻大多討論行政裁量，但從文獻面世的時間可以大致推測德國學者集中關注裁量問題自何時開始。）正是基于這些假定，本文的動機雖與上述兩個設問有關，但主題卻是議論法官對行政訴訟原告資格的裁量空間與限度。因為，若能在此主題上求得一絲正面的進展，我們或可側面地從中引申出對“司法困境”一說更為深入的認識，以及更為清楚地厘定司法無法作為、需要立法實施變革的地帶。不過，現(xiàn)實影響法官裁量空間與限度的因素較多，法官制度、審判制度、司法行政體制、憲政結構、社會文化環(huán)境、法學研究和教學等，（注：我曾經較為粗略地提及這些因素如何影響司法裁量的合理運作。參見沈巋：“試論行政訴訟中的司法自由裁量權”，載羅豪才主編，《行政法論叢》（第1卷），法律出版社1998年版，頁555-565.）都可能直接或間接地“規(guī)定”了司法裁量的實際空間與限度。為避免陷入無止境論證，本文擬放棄對其它相關因素的考慮，而執(zhí)著于充分挖掘現(xiàn)有規(guī)則之意義，進而嘗試打造“原告資格分析結構”，以此為基點討論在規(guī)則邏輯上可能的司法裁量空間與限度。因此，下文將首先以建立原告資格分析結構為起步，爾后對結構中檢驗原告資格的四個維度逐一進行探索，最后以小結的方式回應在此提及的有關問題。二、相關規(guī)則及分析結構初建（一）哪些是相關規(guī)則？原告資格分析結構的打造，是本文展開論述的必備前提。但是，這一步工作既不能出于臆測和想像，也不能直接援引“他山之石”，而必須建基于我們當前擁有的規(guī)則之上。那么，與行政訴訟原告資格相關的規(guī)則包括哪些呢？為回答此問題，有必要首先確立一個認知前提，即原告資格與受理條件是兩個相互之間具有種屬關系的范疇。原告資格旨在解決何人有資格提起訴訟、以及就起訴人提出的具體訴訟而言起訴人是否合格原告的問題。（注：在大陸法系，“當事人資格”與“當事人適格”是兩個不同的概念。前者不以特定案件為前提，而是從抽象的一般意義上對某人能否成為訴訟當事人進行考察；而后者是以特定案件為前提，具體地、個別地討論某人能否成為該案件的訴訟當事人。參見中村英郎：《新\o"民事訴訟法"民事訴訟法講義》，陳剛、林劍鋒、郭美松譯，法律出版社2001年版，頁52.在英美法系，“原告資格”概念的對應詞是standingtosue，意指一方當事人與某項糾紛有充分的利害關系（sufficientstake），從而可以得到法院對該項糾紛的處理。參見Black‘sDictionary，WestPublishingCo.，1979，pp1260-61.這個概念并未像大陸法系那樣嚴格區(qū)分當事人資格與當事人適格。我國行政法學界一直以來關于行政訴訟原告資格的討論，基本未采用大陸法系的概念區(qū)分。從司法實踐的角度，似乎也沒有區(qū)分之特別需要。本文沿用此慣例。不過，指出原告資格涉及這兩個方面的內容，仍有助于比較全面地理解其意義。）受理條件則是起訴人為使特定法院受理起訴而必須滿足的全部法定條件，起訴人具備原告資格只是其中的一個條件。（注：關于受理條件的規(guī)則散布于《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《若干解釋》”）之中。不過，較為集中的體現(xiàn)，在于《若干解釋》第44條。）由此，有關原告資格的規(guī)則必須同關于其他受理條件的規(guī)則分離開來，不能出現(xiàn)將是否屬于受案范圍、是否提出明確被告和具體訴訟請求及事實根據、是否符合法定起訴期限等納入到原告資格范疇中加以討論的混淆現(xiàn)象。（注：例如，行政訴訟法施行之初，即有學者概括行政訴訟原告的資格條件有：（1）在行政法律關系中，處于行政管理相對人的地位（包括行政行為的直接對象和其權益受行政行為影響的人）；（2）認為具體行政行為侵犯其合法權益；（3）有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實根據；（4）所訴具體行政行為屬于人民法院的受案范圍；（5）起訴符合法定期限和其他法定條件。參見姜明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，頁89-91.與此觀點類似的，參見鄒榮：“’行政訴訟的原告資格研究‘學術討論會綜述”，載《法學》1998年第7期，頁61-63.不過，亦有學者指出，行政訴訟受案范圍僅是原告資格產生的前提，而不是原告資格的構成內容，更不能將其等同。參見高家偉：“論行政訴訟原告資格”，載《法商研究》1997年第1期，頁63-64.在姜明安教授近期主編的一本教材中，劉恒教授撰寫的“行政訴訟參加人”一章將原告資格的法定條件界定為：（1）原告必須是個人或組織；（2）原告必須是認為具體行政行為侵犯其合法權益的行政相對人；（3）原告必須是向人民法院提起行政訴訟的行政相對人。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，頁334.例舉難免掛一漏萬，但足證歧見之多。另參見胡錦光、王叢虎：“論行政訴訟原告資格”，載陳光中、江偉主編，《訴訟法論叢》（第4卷），法律出版社2000年版，頁596-597.該文指出應將取得原告資格的條件和取得原告地位的條件加以區(qū)分。不過，該文仍然把在“受案范圍”、“行政行為的成立”等范疇之下考慮的問題，納入到“原告資格”范疇之下。）綜觀行政訴訟法和《若干解釋》，如果以“條”為計算單位的話，共有12條直接涉及原告的資格條件。其中，對原告資格給出一般性界定的有5條，而關于特定情形下如何確定原告資格的有8條（第24條既觸及一般性界定也規(guī)定原告資格轉移情形）。此外，行政訴訟法第11條雖是規(guī)定受案范圍，但該條在某些方面與原告資格有所牽涉，如對“合法權益”的認識，故而也可視為相關規(guī)則。當然，這并不意味著，如果跳出行政訴訟法和《若干解釋》，就無法找到與原告資格相關的規(guī)則。因為，行政訴訟法第11條第2款的規(guī)定，實際上表明單行的法律、\o"法規(guī)"法規(guī)仍然可能是原告資格相關規(guī)則之淵源。見表一。表一：行政訴訟原告資格相關規(guī)則附圖注：由于本文主要圍繞一般性界定展開討論，故在表中給出與此有關的條款的具體內容。而特定情形下原告資格確定的規(guī)則，在需要論及時，將給出具體內容。（二）分析結構的初建由關于原告資格的條款可知，行政訴訟法和《若干解釋》是通過兩種方式來定位原告資格的：其一，概括式；其二，列舉式。概括式的規(guī)定，即表中涉及一般性界定的規(guī)則，以及行政訴訟法第11條的部分規(guī)則。列舉式的規(guī)定，除了原告資格轉移條款，是由行政訴訟法給出并由《若干解釋》對“近親屬”進行界定的以外，大部分則源于《若干解釋》。主要原因在于司法實踐中出現(xiàn)了非常具體的如何確定原告資格的疑問，最高法院根據實務經驗，針對這些疑問作出了較為明確的回應。這一作法至少告訴我們，在必要的時候，最高法院可以對原資格問題進行具體的解決，并以其慣用的“立法式”解釋給出列舉的規(guī)定。當然，最高法院“立法式”解釋的全部規(guī)則也非旦夕之間一蹴而就的，有些問題已經通過逐個答復的解釋方式予以解決，（注：例如，在《最高人民法院對內蒙古高院〈關于內蒙古康輝國際旅行社有限責任公司訴呼和浩特市工商行政管理局履行法定職責一案的請示報告〉的答復》中，最高法院認定“依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條，公司登記中的利害關系人認為登記管理機關的登記行為侵犯其合法權益，或者對登記行為不服請求變更、撤銷，登記管理機關不予變更或撤銷，向人民法院提起行政訴訟的，具備原告資格?！痹摯饛洼d《行政訴訟及國家賠償司法解釋適用手冊》，中國華僑出版社2001年版，頁53（黑體字是本文為突出其意義而加）。有趣的是，這一答復的給出時間，即1999年11月24日，恰與《若干解釋》在最高法院審判委員會的通過是同一天。）“立法式”解釋在一定程度上只是完成一份總結工作。并且，此種逐個答復的解釋方式預計在未來仍將發(fā)揮重要作用。但是，行政訴訟法或《若干解釋》中的列舉式規(guī)定，以及最高法院逐個答復的解釋，都不可能完全窮盡現(xiàn)實，其基本上完成一個補充性的明確化功能。實際案例中提出的新型問題，并不能在已經給出的列舉規(guī)則或個別答復中找到明確答案。更何況，《最高人民法院對內蒙古高院〈關于內蒙古康輝國際旅行社有限責任公司訴呼和浩特市工商行政管理局履行法定職責一案的請示報告〉的答復》已經例證，最高法院面對新型問題，仍然需要以有關原告資格的基本條款為依據，引申出結論。（注：例如，在《最高人民法院對內蒙古高院〈關于內蒙古康輝國際旅行社有限責任公司訴呼和浩特市工商行政管理局履行法定職責一案的請示報告〉的答復》中，最高法院認定“依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條，公司登記中的利害關系人認為登記管理機關的登記行為侵犯其合法權益，或者對登記行為不服請求變更、撤銷，登記管理機關不予變更或撤銷，向人民法院提起行政訴訟的，具備原告資格?！痹摯饛洼d《行政訴訟及國家賠償司法解釋適用手冊》，中國華僑出版社2001年版，頁53（黑體字是本文為突出其意義而加）。有趣的是，這一答復的給出時間，即1999年11月24日，恰與《若干解釋》在最高法院審判委員會的通過是同一天。）因此，在打造原告資格的分析結構方面，即便列舉式規(guī)則或個別答復可能有所啟示，更加值得關注的，依舊是那些提供一般性界定的基本條款?？疾毂硪凰形鍌€基本條款，可以剝離出檢驗原告資格的四項標準：1、原告是自然人和組織公民、法人和其他組織，以及外國人、無國籍人、外國組織，可以歸納為兩類性質的主體：自然人和組織。2、存在合法權益（法律權益）（注：根據本文之后的闡述，我更愿意在打造分析結構時脫離行政訴訟法所用之“合法權益”概念，而以“法律權益”替代之。但是，一方面，司法裁量通常以現(xiàn)行規(guī)則為基礎，概念替換并非關鍵，如何比較正確地理解“合法權益”方為上策；另一方面，我所接觸的當前著述都沿用“合法權益”并討論其意義，若代以新的概念，文中必會出現(xiàn)許多表面上的混亂。為此仍然運用“合法權益”一詞，下文也只是在標題處點出“法律權益”。）既然自然人或組織起訴某個行政行為是因為他們認為該行為侵犯合法權益，一個理應成立的推論是：合法權益的存在乃必要之前提。換言之，起訴人應當向法院表明受侵犯的合法權益是什么。3、合法權益（法律權益）屬于原告行政訴訟法第2條、第41條第1項都明確，原告必須是認為行政行為侵犯其合法權益。言外之意，起訴人向法院提出受到被訴行為侵犯的合法權益，不應是他人的或公眾的。4、合法權益（法律權益）可能受到被訴行為影響在原告資格基本條款中，立法者允許自然人或組織根據其自己的認識（認為侵犯合法權益）即可提起訴訟。合法權益是否確實受到被訴行為侵犯，并非檢驗原告資格時需要考慮的問題。由于行政訴訟法所用“侵犯”一詞系基于起訴人的主觀認知角度，而起訴人是否適格原告的判斷更多地由法院完成，故從法院角度，似乎用“影響”一詞更為適宜。（注：最高法院在詮釋《若干解釋》第12條中的“與具體行政行為有法律上的利害關系”時，也運用了“影響”一詞。見下文。）然而，難以想像，在起訴人主張的合法權益根本不可能受到被訴行為影響的情況下，法院會認可起訴人的原告資格。因此，此處所提合法權益可能受到被訴行為侵犯，意指被訴行為同合法權益受影響之間存在因果關系，從而保證合法權益受影響是可追溯到被訴行為的。有必要區(qū)分的是，在實際話語中，“可能受到被訴行為影響”還有一種涵義，即行政行為對合法權益的影響尚未實際產生、但必然會產生，如拘留決定作出后尚未執(zhí)行，也就沒有剝奪相對人的人身自由。（注：參見李杰、王穎：“行政訴訟原告的主體資格”，載《人民司法》2002年第9期，頁47-48.）但是，無論拘留決定是否已經執(zhí)行并產生實際影響，其對人身權益的影響在因果關系上是可能的。以上四個標準，系從原告資格基本規(guī)則中初步演繹的結果，其具體內涵留待下文深入討論。不過，在此需要對《若干解釋》第12條所確立的“法律上利害關系”與上述四個標準的關系作一說明。因為，自從這一概念明白引入原告資格的規(guī)則之后，它已經成為理論與實務共同的聚焦點，甚至成為考慮原告資格的核心。（注：參見李杰、王穎：“行政訴訟原告的主體資格”，載《人民司法》2002年第9期，頁47-49；沈福?。骸罢搶ξ覈姓V訟原告資格制度的認識及其發(fā)展”，載《華東政法學院學報》2000年第5期，頁3-7.沈?？〗淌谡J為，原告資格已從“相對人資格論”轉變?yōu)椤胺缮侠﹃P系人資格論”，這一觀點足見法律上利害關系概念的影響。不過，沈福俊教授所稱的“相對人資格論”（相對人特指進入某個具體的行政法律關系、成為該關系中行政管理相對一方的個人或組織）即便占有一定市場，即便曾經一定程度地影響司法實踐，也并未占據絕對壟斷地位。因為，在早些時候即有學者提出，相對人“不僅指具體行政行為的直接對象，……也包括其權益受具體行政行為影響的人”。姜明安，《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，頁89.）我無意反駁“法律上利害關系”享有或應當享有如此地位，只是，上文初建的原告資格分析結構可以與之相容。根據最高法院的釋義，“法律上利害關系”意指被訴行為對自然人和組織的“權利義務已經或將會產生實際影響”。這種利害關系，包括不利的關系和有利的關系，但必須是一種已經或者必將形成的關系。（注：參見最高人民法院行政審判庭編，《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年版，頁26-27.）由此，可以認為它包含兩個層次上的意思：其一，自然人和組織的權利義務；其二，該權利義務已經或將會受到被訴行為的實際影響。第一層次上的涵義與合法權益概念的功能大致相當，主要在于認定是否存在可能會受到被訴行為影響的權益。盡管這里應用的術語是“權利義務”，但無非道出行政行為影響合法權益的可能形式。但凡因行政行為而不能或不能充分享有或行使其權利的，或者，因行政行為而增加非法或不應有之義務的，皆可視為“侵犯合法權益”。畢竟，義務往往對應的就是權利。例如，行政機關違法決定企業(yè)承擔繳費義務，實際上可理解為侵犯后者的財產權。不過，至少在相當一部分人眼中，“權益”與“權利”相較，前者的內涵與外延似乎更為寬泛一些。（注：在較早時期，“權益”即被理解為包括權利和利益。權利是法定的；而利益是因為享有權利而產生的，其內容極為廣泛，不固定。參見羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學出版社1990年版，頁70（該書各專題皆由中國高級法官培訓中心首屆行政法律專業(yè)班學員撰寫）。亦見應松年主編：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1994年版，頁115.近來的認識，可參見夏錦文、高新華：“我國行政訴訟原告資格的演進”，載《法商研究》2001年第1期，頁103.）最高法院如此界定法律上利害關系，是否與行政訴訟法保持吻合，不無商榷之處。第二層次上的涵義，即具體行政行為對權利義務已經或將會產生影響，無非是暗示被訴行為同合法權益受影響之間存在因與果的聯(lián)系?？傊胺缮侠﹃P系”一詞的兩層意義，皆可為分析結構之第二項、第四項所吸收。三、自然人和組織分析結構之第一項，表明原告是自然人或組織。獨立待之的話，其實際上是一般性地討論誰有資格成為行政訴訟的原告，而不是放在特定案件和糾紛中探討起訴人與本案的關系是否足以讓其成為適格原告。因此，根據行政訴訟法，任何自然人、法人或其他組織，皆有作為原告提起訴訟的權利，在法學術語上，即都享有訴訟權利能力。（注：“訴訟權利能力，又稱當事人能力，是指可以作為民事訴訟當事人的能力或資格。它只是一種抽象的能力或資格，具有這種能力或資格的人，并不必然地成為當事人，能夠實際地成為當事人，還需要在具體案件中通過起訴或被訴來實現(xiàn)?！苯瓊ブ骶?，《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2000年版，頁109.另參見胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，頁190-194.）以下再結合某些易引起混淆和異議的問題，略加細致的闡述。（一）自然人；死者和胎兒如何？自然人具有行政訴訟原告的權利能力，這一訴訟權利能力的取得和消滅與其民事權利能力大體一致，即始于出生，終于死亡。這也就意味著已經死亡的自然人和尚未出生的胎兒，并不享有訴訟權利能力。我國的立法例，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，皆未肯認死者和胎兒的原告資格。不過，必須指明，死者和胎兒在訴訟法上的“無原告資格”，并不意味著其在實體法上完全失去權利能力。（注：例如，《著作權法》承認死者仍然享有署名權、修改權、保護作品完整權等?！独^承法》第28條規(guī)定了胎兒的繼承權：“遺產分割時，應當保留胎兒的繼承份額。胎兒出生時是死體的，保留份額按法定繼承辦理?！保┓駝t，就無法解釋一個沒有實體權利能力的“主體”，為何可以依法享有某些權利。這一點基本已成為共識，并被稱為訴訟權利能力和實體權利能力的分離。換言之，自然人實體權利能力始于出生、終于死亡的原理已經受到挑戰(zhàn)，死者和胎兒仍然具備有限的實體權利能力，其權利范圍當視法律之特別規(guī)則而定。法律之所以承認死者有限的實體權利能力，無非因為有些權利與死者特定的人身密切相關，如姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權以及作品的署名權等。它們并不能基于死亡的事實可以轉讓給任何其他人。（注：“與財產權不同，某些非財產權則可在特定情況下超越死亡，發(fā)生效力?！泵返蠋焖梗骸兜聡穹傉摗罚劢|譯，法律出版社2000年版，頁788.）至于認可胎兒有限的實體權利能力，主旨亦在于考慮如何更加公平和充分地對待與保護胎兒的正當權益。（注：例如，關于對胎兒的侵權損害賠償，參見王澤鑒：“對未出生者之保護”，載王澤鑒，《民法學說與判例》（第四冊），中國政法大學出版社1998年版，頁255-292.）民法上關于死者和胎兒實體權利能力的討論，當然不應受到部門法籬笆之禁錮。在行政法領域，死者或胎兒之合法權益受行政行為侵犯，亦不無可能。不過，在此點擊死者和胎兒的實體權利能力，無意打開篇幅探索他們是否應當享有權利或應當享有哪些權利，目的只在于引出一個話題：若死者和胎兒未獲訴訟權利能力，不可能擁有原告資格，其合法權益惟有通過擔當原告的近親屬或胎兒母親予以主張，那么，這與“合法權益屬于原告”之標準如何切合呢？因涉及分析結構之第三項，在此稍稍提及以待下文。（二）組織；行政機關和檢察機關如何？依行政訴訟法，法人和其他組織亦有作為原告的訴訟權利能力，即抽象意義上的原告資格。從現(xiàn)行《\o"民法通則"民法通則》中可知，法人包括企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。在邏輯上，其他組織當指法人以外的組織類型。（注：有學者以“其他組織”并非嚴格的法律概念為由，建議使用“非法人團體”概念。參見江偉主編，《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2000年版，頁117-118.）當然，與自然人一樣，法人或其他組織也會出現(xiàn)實體權利能力終止的情形。與死者類似的是，法人或其他組織實體權利能力終止，其權利同樣有可能存在承受者；不同的是，終止以后的法人或其他組織仍可能成為行政訴訟之原告。兩個方面在立法與司法解釋中皆有表現(xiàn)。根據行政訴訟法第24條第3款，法人或其他組織終止，承受其權利的法人或其他組織可以提起訴訟。而在特定情況下，實體權利能力的終止并不意味著訴訟權利能力的消滅?！度舾山忉尅返?7條就明定，非國有企業(yè)被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關系的，該企業(yè)仍然有權提起行政訴訟。盡管《若干解釋》僅賦予非國有企業(yè)在此特定情況下的訴訟權利能力，但是，從實體權利能力與訴訟權利能力可分離的原理，以及充分保障已經終止的法人或其他組織在終止之前受到行政行為影響的合法權益角度出發(fā)，對于什么情況下已終止的法人或其他組織得享訴訟權利能力，司法完全可能有進一步裁量的空間。近年來，有相當多的論者撰文提出檢察機關進行公益訴訟的設想，（注：例如，參見王萬華：“行政訴訟原告資格”，載《行政法學研究》1997年第2期；武乾：“試論行政公訴”，載《法學評論》1999年第3期，頁38-42；胡錦光、王叢虎，“論行政訴訟原告資格”，頁633-635；于安：“行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題”，載《法學》2001年第5期，頁16-17；解志勇，“論公益訴訟”，載《行政法學研究》2002年第2期，頁40-48；馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，頁151-158.當然，主張公益訴訟的論者并不都把公益訴訟的原告資格限于檢察機關。）以及行政機關進行“執(zhí)行訴訟”甚至“機關訴訟”的設想。（注：執(zhí)行訴訟一般理解為行政機關向法院請求判決公民、法人或其他組織履行一定義務的訴訟。在美國、德國皆有制度上的設計，盡管具體內容有所差異。關于在我國創(chuàng)立執(zhí)行訴訟之設想，參見劉東亮：“‘官告民’訴訟制度設立之構想-非訴行政行為申請執(zhí)行程序改造與完善”，載“大松行政法網”，/01dasong/list.asp？id=263（2004年1月20日最后一次訪問）。機關訴訟一般理解為行政機關之間發(fā)生的權限爭議通過司法程序予以解決的訴訟類型。在德國、日本有相應的制度。關于在我國創(chuàng)建機關訴訟之設想，參見馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，頁159-166.）那么，在分析結構第一項下，行政機關、檢察機關是否有原告資格呢？若就字面意義而言，“自然人、法人和其他組織”完全可以容納行政機關、檢察機關。因為，在我國，行政機關、檢察機關都屬于機關法人。換言之，由于分析結構第一項僅僅是一般性地賦予抽象的原告資格，并不討論起訴人相對于其所提訴訟是否適格原告的問題，所以，把行政機關、檢察機關納入進來具有邏輯的可能性，司法裁量的空間也看似存在。然而，行政機關和檢察機關能否作為行政訴訟原告，并非新鮮之問題。早在行政訴訟法起草時，即有立法建議主張行政機關、檢察機關亦可作為原告，理由與執(zhí)行訴訟、公益訴訟相牽連。（注：參見姜明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，頁41-42.）只是立法最后未予采納。此明顯的立法原意，對司法裁量構成潛在的限制。當然，從法律解釋方法觀察，立法原意并不見得一定會制約司法裁量。不過，正因為立法原意如此，行政訴訟法中才未曾出現(xiàn)與檢察機關公益訴訟、執(zhí)行訴訟、機關訴訟相對應的特殊規(guī)則。若司法裁量貿然突破原意，簡單地將行政機關、檢察機關解釋為具有原告資格的法人，從而承認這些訴訟類型，特殊規(guī)則缺位可能導致的后果難以預測和想像。就這一點而言，檢察機關公益訴訟、執(zhí)行訴訟和機關訴訟的設想，似惟有通過立法改革予以實現(xiàn)，司法裁量的空間微乎其微。當然，由于分析結構第一項仍然在抽象意義上賦予機關法人原告資格，所以，當行政機關成為行政管理的相對一方或利害關系人，仍然可以獲得適格的原告地位。這一點在學界和實務界都已成為共識，在一定意義上，亦可以認為是司法裁量合理運用的結果。（注：例如，針對1989年發(fā)生的一起縣工商局告縣衛(wèi)生局的案件，法官在評析時寫到，“行政機關并不是總是管理者，在依法行使其職權的同時，也是其他行政機關管理的對象，成為另一范圍的行政相對人。因此，行政訴訟法規(guī)定的‘有權提起行政訴訟的公民、法人和其他組織’就包括所有的黨政機關、司法機關、群眾團體和各種民間組織?！眳⒁姉钌骶帲骸缎姓幾h與行政審判》，濟南出版社1992年版，頁94-97.）四、存在合法權益（法律權益）自然人和組織只是享有抽象意義的訴訟權利能力，若要在具體訴訟中成為適格原告，其必須向法院主張被訴行為侵犯其合法權益。由此，是否存在合法權益，成為確認原告是否適格之必備標準，亦即分析結構之第二項。然而，合法權益的內涵與外延是指什么？對其應當如何界定？前述南京紫金山觀景臺案中起訴人所提觀賞自然景觀之愉悅是否在合法權益范疇之內呢？諸如此類的一般性或具體性問題，必須予以詳加探究。（一）裁量合法權益范圍的規(guī)則基礎上文曾經提及，相當一部分論者相信，依字面解釋，“權益”比之“權利”更為寬泛，因為前者包括權利和利益。并且，此理念由來已久。在此理念之下，具體的觀點表達可能存有差異，但常見的是，權利乃法律明定，而利益不以法律規(guī)定為前提、僅需不違法即可。（注：參見夏錦文、高新華，“我國行政訴訟原告資格的演進”，載《法商研究》2001年第1期，頁103.另有學者雖未明確表達此觀點，但在字里行間亦透露出權利為法定、利益超出成文法規(guī)定的意思。參見胡錦光、王叢虎，“論行政訴訟原告資格”，頁598.）不過，與此認識不同，另有論者指出，合法權益乃“\o"憲法"憲法、法律確認的、由相應義務所保證的各種資格、利益、自由和權能”。（注：參見丁麗紅：“關于擴大行政訴訟對合法權益保護范圍的思考”，載《行政法學研究》1999年第1期，頁56.）言下之意，任何合法權益皆需由憲法、法律予以確認。更有論者在較早時期既已主張，雖然公民享有的權利十分廣泛，但依行政訴訟法，除人身權、財產權以外，其他權益必須以法律明確規(guī)定為前提。（注：參見周漢華：“論行政訴訟原告資格審查”，載《中國法學》1991年第6期，頁111.）由此，這些論者看起來提出了三個厘定合法權益范圍的路徑。其一，法律未禁止或反對的；其二，法律確認的；其三，法律明確規(guī)定的。并且，在表面上，三個路徑因強調之重點不同，其有關合法權益范圍的結論似有從寬到窄之差異。那么，取何種路徑更為恰當？或者，這些路徑是否都在司法裁量的空間之內而不存在孰更恰當之價值判斷？易言之，法官從中任選一種皆是合理的？甚至，這些路徑是否真如表面上看來有較大的差異？是否還有別的路徑可循？為解開這些疑問，本文仍從司法裁量皆以一定規(guī)則為基礎的假設出發(fā)，對行政訴訟法既有規(guī)則進行分析，開掘其可能的意義。行政訴訟法未對什么是合法權益作出較為明確的界定。從法律穩(wěn)定性和適應性角度觀察，這一留下不確定法律概念的模糊處理方式卻有其價值所在。畢竟，對合法權益內涵與外延的認知，完全可能隨時代與情境的轉移而發(fā)生變遷。這也同時給司法裁量留下廣闊空間。不過，也不能認為行政訴訟法完全對此保持沉默，以至于絕對放任司法裁量。盡管行政訴訟法第11條直接厘定受案范圍，但是，由于該條款明白點出“人身權”、“財產權”概念，因此，在行政訴訟法的整體結構上，其具有與第2條相結合來考慮合法權益范圍之功能。乍看之下，該條顯然采取列舉和概括兩種方式，來對待合法權益問題。第1款前7項可謂具體之列舉，而第8項以及第2款則是概括之規(guī)定。第8項提出，自然人或組織“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，可以起訴；而第2款則指出，“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！保ǘ┮?guī)則之可能解釋行政訴訟法第11條就其澄清合法權益之范圍的功能而言，主要存在兩種解釋。一種解釋認為該條規(guī)定實際上指向兩類合法權益：（1）人身權和財產權；（2）法律明確規(guī)定的其他權益。（注：“根據《行政訴訟法》的規(guī)定，能據以提起行政訴訟的合法權益有如下兩種：1）凡公民人身權、財產權受到侵犯，便有資格提起行政訴訟；2）其他權益必須以有法律明確規(guī)定為提起訴訟的前提?！敝軡h華，“論行政訴訟原告資格審查”，載《中國法學》1991年第6期，頁111.）其隱含的解釋邏輯是，第8項使用“其他人身權、財產權”一詞，意味著以概括方式覆蓋前7項未窮盡事宜，這也就表明前7項是以列舉方式點擊人身權、財產權。二者結合，第1款的8項內容皆指向人身權、財產權。進一步，第2款就可理解為，凡人身權、財產權以外的其他權益需視單行法律而定。第二種解釋認為，該條第1款前7項并不僅僅涉及人身權、財產權，它們直接規(guī)定可訴的具體行政行為，而不管這些行為涉及的是何種權益，所以，前7項暗喻的權益不能局限于人身權、財產權。（注：“這里使用‘侵犯其他人身權、財產權的行為’并不意味著行政訴訟法第11條第一至七項行為所涉及的只是人身權財產權，也不意味著前述七項行為如涉及相對人人身權、財產權以外的權益，如政治權、勞動權、文化權、受教育權等，均不能起訴，不屬行政訴訟受案范圍。我們認為，前述七項具體行政行為，無論涉及相對人什么權益，均是可訴的，均為行政訴訟受案范圍?！苯靼玻缎姓V訟法學》，北京大學出版社1993年版，頁123-124.盡管姜明安教授詮釋的目的在于厘清受案范圍而不是合法權益，但其隱含之邏輯對框定合法權益的范圍也有益處。）細致考究的結果使本文傾向于接受第二種解釋。因為，在前7項所列情形中，有部分明白規(guī)定的權益難以納入人身權或財產權范疇。例如，經營自主權。根據《民法通則》第99條、第101條、第102條，企業(yè)通常有的人身權僅包括名稱權、名譽權和榮譽權，與經營自主權無涉?！睹穹ㄍ▌t》中屬于“財產權”一節(jié)的第82條規(guī)定，“全民所有制企業(yè)對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權，受法律保護?！睋Q言之，對財產的經營權才屬于財產權范疇?？墒牵髽I(yè)經營自主權比起財產經營權，要廣泛得多。其實，經營自主權本身應該視為一種自由權（1iberty），只是該權利的行使會帶來財產利益。此外，前7項隱含的部分權益，也不宜放置在人身權、財產權的“格子”中。例如，第4項涉及的依法獲得許可證照的權利，就其性質而言，實際上乃取得法律給予的從事特定活動的能力或資格，為自由權之一種。而第7項所列“違法要求履行義務”的行為，更是可能對應地侵犯各種權益。不過，第二種解釋雖然意味著第11條第1款所涉合法權益是開放性的，不限于人身、財產權益，但是，其作用至多反駁了第一種解釋中不合理成分，而沒能給出一堵正面的籬笆，以大致框定開放的邊界。因此，第一種解釋針對第11條第2款的部分-即將其理解為具有補充性功能，非人身權、財產權的權益以法律規(guī)定為準-凸顯其啟迪價值。由于第二種解釋已經推翻了第1款僅觸及人身權、財產權之論斷，所以，第2款不應解讀成只具補充功能，其所用“法律、法規(guī)規(guī)定”一詞甚至可以提升為一個普遍的標準，即凡是在法律、法規(guī)中得到規(guī)定的權益，皆屬于“合法權益”的范疇。進一步，此處的法律、法規(guī)當可擴大解釋為廣泛的法律規(guī)范性文件，而不限于狹義的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因為，第2款使用“法律、法規(guī)”的原意也非定位于狹義，只要全國人大或其常委會制定的法律未明確排除行政訴訟（行政訴訟法第12條第4項），任何法律規(guī)范性文件都可規(guī)定可訴的行政案件。綜上所述，經過對相關規(guī)則的復雜解釋，一個邏輯上可能的結論是：合法權益就是法律規(guī)范規(guī)定的權益。（注：正是為此，根據本文之后的闡述，我更愿意在打造分析結構時脫離行政訴訟法所用之“合法權益”概念，而以“法律權益”替代之。但是，一方面，司法裁量通常以現(xiàn)行規(guī)則為基礎，概念替換并非關鍵，如何比較正確地理解“合法權益”方為上策；另一方面，我所接觸的當前著述都沿用“合法權益”并討論其意義，若代以新的概念，文中必會出現(xiàn)許多表面上的混亂。為此仍然運用“合法權益”一詞，下文也只是在標題處點出“法律權益”。指出可用“法律權益”一詞替代“合法權益”。）各規(guī)則之間的關系結構大致如表二所示。表二：合法權益相關規(guī)則之解釋結構附圖（三）如何理解法律規(guī)范規(guī)定的權益如果“法律規(guī)范規(guī)定的權益”可以接受為對合法權益的一種合理解釋，那么，這是否意味著我們所循的無非上文提及的厘定合法權益范圍的第三種路徑，而摒棄了第一、第二種路徑？答案并不能簡單地給出。關鍵問題在于如何理解甚或挖掘“法律規(guī)范規(guī)定的權益”之意義。首先，欲理解或挖掘這個概念的意義，必須澄清法律規(guī)范是如何規(guī)定權益的。有些學者批評把“權益”等同于“權利”的做法限制了原告資格，因為權利是法律明文規(guī)定的，而利益并不一定由法律規(guī)定。（注：例如，參見夏錦文、高新華，“我國行政訴訟原告資格的演進”，載《法商研究》2001年第1期，頁103.）其隱含之意在于，法律的明文規(guī)定總是狹窄的。其實，法律規(guī)范對權益的規(guī)定，有多種表現(xiàn)形式。有的明白地以給出“××權”概念的形式出現(xiàn)，如人身權、財產權、經營自主權、受教育權等。這一般不會帶來認知上的困難。不過，亦有相當部分法律規(guī)范并不以這種形式來規(guī)定權益，而是通過義務性條款把對應的權益隱含其中。例如，《廣告法》第7條第2款列舉了九項對廣告的禁止性規(guī)定，如不得“含有淫穢、迷信、恐怖、暴力、丑惡的內容。”盡管法律并未明確規(guī)定廣告受眾有什么權益，但從第7條第1款關于廣告應當“有利于人民的身心健康”的規(guī)定著眼，廣告受眾完全可以解釋為享有身心健康的權益。《廣告法》第34條又規(guī)定有些廣告在發(fā)布前必須由有關行政主管部門對廣告內容進行審查。那么，如果廣告審查機關審查批準了一則廣告，可廣告內容又確實含有淫穢等內容，此時，當然可以理解為廣告受眾的合法權益（身心健康）受到了許可行為的影響。此外，從國外司法經驗可以借鑒的是，法律規(guī)范規(guī)定的權益，還有可能從立法要求行政機關必須考慮的因素以及立法目的中派生出來。例如，在美國的哈得孫河自然風景保護聯(lián)盟訴聯(lián)邦電力委員會案中，原告起訴聯(lián)邦電力委員會在哈得孫河上修建水利發(fā)電廠的計劃。法院判定其享有起訴資格，理由之一是《聯(lián)邦電力法》規(guī)定委員會批準的項目應當“最大限度地適應于完成一個綜合性計劃，該綜合性計劃應改善或促進航道，以供州際或對外貿易之用或有助于州際或對外貿易，該綜合性計劃還應改進并充分利用水電的發(fā)展，以及促進其他有益之公用目的包括娛樂休閑目的。”法院宣稱，“娛樂休閑目的”毫無疑問“包括保護自然資源、維系自然美景和維護歷史遺跡?！谂鷾室粋€項目時，權衡每一個因素正是聯(lián)邦電力委員會的義務?！庇纱?，《聯(lián)邦電力法》承認了資源保護利益、審美利益和休閑娛樂利益。（注：ScenicHudsonPreservationConferencev.FPC，354F.2d608，（2dCir.1965）。另參見斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，頁85、97.）對比之下，《南京市中山陵園風景區(qū)管理條例》第7條也有在性質上相似的規(guī)定，“編制風景區(qū)規(guī)劃和各景區(qū)詳細規(guī)劃必須遵循以下原則：（一）符合有關保護和利用風景名勝資源的法律、法規(guī)的規(guī)定；（二）與南京鐘山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、國土規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相協(xié)調；（三）保持自然景觀和人文景觀的原有風貌，維護風景區(qū)的生態(tài)平衡，各項建設設施應當與風景區(qū)環(huán)境相協(xié)調?！比舭疵绹ㄔ航忉尫衫娴姆椒?，最大限度地從“保持自然景觀和人文景觀的原有風貌”的規(guī)定中，裁量出觀賞自然景觀的利益，也是可能的?？梢姡瑥姆山忉尩慕嵌?，法律規(guī)范對權益的規(guī)定，可能有多種存在的方式。對法律規(guī)范規(guī)定的權益之考察和定位，不能限于法律的字面表述，而應當對法律的整個文本（包括法律目的）進行研究，最后以法律解釋的方式確認合法權益之存在。如果一定要對這樣的考察過程予以大致描述的話，那么，可以歸結為以下幾個探問：起訴人主張的權益（1）是否由法律明確以“××權”的形式規(guī)定？（2）是否可以從法律的義務性規(guī)定中對應地推演出？（3）是否可以從法律規(guī)定行政機關必須考慮的因素中推演出？（4）是否可以從立法目的所欲保護或調整的利益范圍中推演出？至此，如果采用上述寬泛解釋的方法去厘定合法權益，讀者自可發(fā)現(xiàn)，前文揭示的兩種路徑-“法律明確規(guī)定的”和“法律確認的”-并無實質性差異。但是，以“法律規(guī)范規(guī)定的權益”作為衡量標準，與第一種路徑即“法律未禁止或反對的”，仍然存在區(qū)別。無論怎樣寬泛地去詮釋立法中認可的權益，這一方法至少在形式上以法律規(guī)范為依托?？扇绻逊晌唇够蚍磳Φ臋嘁嬉暈楹戏嘁?，就有可能無法區(qū)分一些純粹基于個人情感、信仰或觀念而產生的利益和法律要求行政機關應當予以保護的利益。例如，當前建材市場上存在一種涂漆品牌，名為“立邦漆”，并已經申請了商標注冊。可是，確實有人認為“立邦”涂漆是日語“日本”的音譯，在網上號召不要去購買。如果號召者認為該涂漆在中國注冊商標，傷害了自己的民族感情，提起行政訴訟，可以將其視為合法權益的主張嗎？“利益”就其本義而言就是好處或對某人而言有益的事情，基于個人情感、信仰或觀念而產生的利益無疑也是利益。法律當然不會禁止或反對個人的情感利益，但也不會輕易地認同并保護之。對于什么樣的利益屬于法律保護的利益，而什么樣的利益又排斥在外的問題，不同國家存有不同的認識。例如，在美國得到保護的審美利益，在德國并不一定都屬于受保護的權利，而被視為“純粹的舒適性或不舒適性”。（注：“受到一個行政行為之威脅的某種純粹的舒適性或者因該行政行為導致的某種不舒適性，都不是受保護的權利。屬于這種情況的，例如有：有利于欣賞風景的良好視野，某一處自然景觀或文物令人產生的愉悅等等；純粹的不舒適性還有：輕微的噪音，審美上的不快，生氣或者懊惱等?！焙?，《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，頁246.關于在德國，不屬“受保護的權利”之列的其他情形，參見該書頁246-251.關于美國法院在對待不同類型利益時所持的一般立場，可參見斯圖爾特，《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，頁78-110.）由于這個問題源于不確定的法律概念，所以，我相信即便在同一國家，不同時期或不同法官亦會存在不同認識。但至少有一點是肯定的，并非所有的法律上未禁止或反對的利益，都在法律保護或調整的范圍之內。最后，必須指出，“法律規(guī)范規(guī)定的權益”意味著一個較為廣闊的司法裁量空間之存在。在具體案件中，起訴人提出的某些利益主張，如南京紫金山觀景臺案中觀賞自然景觀的利益，是否可以納入進來，不同法官完全可能作出不同裁量。這一點并不難以理解，因為，當試圖超越立法的字面表述，借助對法律內在意圖、精神的鉆探，并以法律解釋的方式去劃定合法權益邊界的時候，必然會形成一個灰色的、令人躊躇的地帶。規(guī)則本身、對規(guī)則的認識以及價值抉擇等諸般因素，皆有可能左右結論的作出。由于選擇了這種方法，以避免過分限制原告資格，那么，就必須容忍灰色地帶的存在。至少，我們保留了一個開放的原告適格標準。但是，即便承認起訴人提出的利益主張屬于法律規(guī)范規(guī)定的權益（即合法權益或法律權益），還不能就此認為起訴人就成為了適格的原告。五、合法權益（法律權益）屬于原告由于原告必須是認為行政行為侵犯“其”合法權益的自然人或組織，字面解釋的一個當然推論是：原告主張的乃其自己權益，而非他人權益或大眾權益。分析結構之第三項，基于此而產生。那么，合法權益屬于原告標準究竟意味著什么？其在具體運用時應注意哪些問題？它是否存在例外的情形？如果有，例外的情形通過什么方式來確定？（一）自己權益和他人權益原則上，起訴人若是為第三方利益提起訴訟，就不能成為適格原告。支撐這一原理的理由可以是多方面的。從訴訟角度觀察，一方面，法院不對權利進行沒有必要的裁判；另一方面，只有切實受到損害或損害威脅的人，才最適宜于主張其權利并進行有效辯論。因此，如果第三方不愿意起訴或完全可以在法庭之外實現(xiàn)其權利，允許起訴人主張第三方權利，法院的裁判就是沒有必要的，訴訟后果無人承擔，而且，法院不能確信起訴人是否可能為第三方權利進行最佳的辯護。（注：Singletonv.Wulff，428U.S.106（1976）。另參見王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，頁628.）前文所引未成年人權益案中，畫家嚴正學先生之公益心和正義感無疑值得稱道，但其提出的權益主張實際上意欲維護在娛樂場所對面學校的小學生身心健康。法院認為嚴正學先生并非適格原告之回應不是簡單的無可厚非，而是應該予以相當贊許。因為，上述原理背后潛在的理由，足以讓我們對此類被稱為公益訴訟的起訴持謹慎之態(tài)度，不應受“公益訴訟”絢麗光環(huán)的誘惑。（注：或許，此案中娛樂場所明顯侵害小學生身心健康的事實，使輿論傾向于支持嚴正學先生的“公益訴訟”。但是，一方面，案件的是非曲直原則上不應成為決定原告適格的要素，另一方面，若利益當事人之間的利益競爭并不像此案那般可以清晰地作出選擇，法院的確有理由懷疑起訴人是否可以最大限度地主張和維護第三方利益。）基于同樣或類似的理由，也不宜支持因為個人或組織不敢或無力提起行政訴訟而提議檢察機關介入的主張。（注：參見姜明安主編，《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，頁337.）不過，起訴人不得主張第三方權益的原則，并不是絕對的。其實，細考行政訴訟法和《若干解釋》的規(guī)定，合法權益屬于原告標準已經存在兩個例外。第一個例外體現(xiàn)在有關原告資格轉移的條款上。當然，并非所有原告資格轉移的情形，都意味著起訴人的起訴是在維護他人的權益。若死者或既已終止的法人或其他組織之財產權益受到非法侵害，那么，權利繼受人可以視為在維護自己權益，因為，此時財產權益已經或即將依法轉讓給權利繼受人。但是，對于某些具有高度個人性質的合法權益，如姓名權、名譽權、榮譽權、人身健康權、著作權等，原告資格轉移以后導致的結果就是：原告在主張他人的權益。在訴訟法理上，這被稱為訴訟擔當。（注：參見江偉主編，《民事訴訟法》，中國人民大學出版社2000年版，頁115.就我迄今所接觸的行政訴訟案例信息而言，尚未發(fā)現(xiàn)為胎兒主張權益、提起行政訴訟的。若將來有所發(fā)展，原告其實也是在從事“訴訟擔當”。上文提及的原告主張?zhí)汉退勒邫嘁媾c合法權益屬于原告之關系問題，在此得到解答。）第二個例外體現(xiàn)在《若干解釋》第15條上，該條規(guī)定，“聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權益或者自己一方合法權益受具體行政行為侵害的，均可以自己的名義提起訴訟?！憋@然，聯(lián)營、合資、合作各方（以下簡稱合營各方）并非聯(lián)營、合資、合作企業(yè)本身（以下簡稱合營企業(yè)），但他們卻可以原告身份起訴行政行為侵害合營企業(yè)的利益。在經驗上，合營各方利益同合營企業(yè)本身利益，確實存在密切關系，行政行為侵害合營企業(yè)權益，有可能導致合營企業(yè)各方權益受損。允許其以行政行為侵害合營企業(yè)權益為由提起訴訟，似乎具有合理性。但是，合營各方利益與合營企業(yè)本身利益并非完全一致，他們在訴訟中是否可以全面、真實、徹底地主張合營企業(yè)的權益，不無疑問。因此，這個例外規(guī)定值得商榷。（注：甘文法官也認為合營各方應以自己一方企業(yè)受損為由提起訴訟，其根據是行政訴訟法關于合法權益屬于原告的規(guī)定。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，頁71.我只是表明，合法權益屬于原告之原則可以存在例外，所以，關鍵問題在于本文提及的支撐該原則之理由，即合營各方是否可以有效地主張和辯護合營企業(yè)本身的權益。）以上例外是法定的，幾無司法裁量空間可言。那么，除這兩個法定例外，是否還存在原告主張第三方權益的其他可能情形？法官是否有可能進行司法裁量、認可這些情形中的原告適格？觀察美國的經驗可知，已經具備起訴資格的原告，在以下兩個條件同時具備的情形中，可以在訴訟中主張第三方利益。其一，原告和第三方的關系相互糾結，以至于原告訴訟結果必然會影響第三方權益，此時原告處于可以有效主張第三方權益的位置；其二，法院有理由相信第三方不能主張自己權益。（注：參見王名揚，《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，頁628-629.）例如，在全國有色人種促進會訴阿拉巴馬州案中，阿拉巴馬州政府請求法院禁止全國有色人種促進會從事活動。州法院下發(fā)禁令后，該會向州法院提請撤銷限制令。州法院則依據州政府請求，下令該會向法院提交該會大部分的資料，包括成員名單。除成員名單外，該會提交了法院要求的所有資料。州法院判決其犯有藐視法庭罪，并處以10萬美元罰款。該會提出其成員根據憲法有權保密他們與該會的聯(lián)系，不受強制性的開示。最高法院在審理此案中，認為該會可以主張其成員根據憲法享有的匿名權利?！叭绻蟪蓡T自己主張憲法權利，那么，就在主張權利的那一刻，成員的權利就變得毫無意義了。”（注：NAACPv.Alabama，357U.S.460（1958）。）又如，在格里斯沃爾德訴康涅狄格州案中，兩位被告受到犯罪指控，緣由是他們?yōu)橐鸦榉驄D提供避孕建議。兩位被告在訴訟中提出，康涅狄格州有關禁止避孕的法律侵犯了憲法上隱私權。盡管他們主張的憲法隱私權并非其所有，而是接受建議的已婚夫婦所有，但法院仍然允許之。法院指出被告和已婚夫婦之間的關系是“保密的”，而已婚夫婦的權利若不能在這樣的情形中得到主張，就“有可能化為烏有或受到不利影響”。（注：Griswoldv.Connecticut，81U.S.481（1965）。）盡管這兩個案例并非行政法案件，當事人面對的分別是州法院的判決以及州政府依州法律提起的犯罪指控，他們提起的請求分別是法院要求提交成員名單的命令違憲以及州法律違憲，但從中可引申出以下推論。一方面，當事人本身因為受到對其不利的公權力行為（有可能是行政行為）的直接影響而具備了起訴資格；另一方面，當事人在決定訴訟勝負的關鍵問題上，把訴訟主張建立在第三方權益基礎上。鑒于起訴人訴訟地位總是與其訴訟主張聯(lián)系在一起，因此，原則上，并不因為起訴人基于某種理由而具備原告資格以后，就可以同時提出建立在第三方權益基礎上的訴訟主張。但是，在符合上述兩個條件的特定情形下，原告仍然有資格主張第三方權益。只不過這應該限于例外，而不應具有普遍性。參見圖一。圖一：起訴人主張第三方權益附圖此外，當團體為其成員權益提起訴訟時，其實也是在主張第三方權益。但美國法院一般認可團體有這樣的資格，而無需同時滿足上述兩個條件。（注：在德國，亦有協(xié)會為其成員利益而進行的“利己的協(xié)會之訴”。胡芬，《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，頁267.）與之有關的一個假設是，“為了生存，一個組織必然要卓有成效地代表其主體部分成員的利益。”（注：斯圖爾特，《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，頁105.）不過，如果出現(xiàn)以下兩種情形之一者，團體不宜主張其成員利益。第一，團體內部成員利益存在明顯分歧和沖突；第二，某些權利主張必須由成員自己決定提出。（注：參見王名揚，《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，頁629.）例如，在哈里斯訴麥克雷案中，一個宗教組織為其成員提出，有些婦女根據新教和猶太教教義，出于宗教信仰而決定進行醫(yī)學上認為必須的墮胎，可政府不為她們提供醫(yī)療補助，這侵犯了她們的宗教信仰自由。但是，法院認為宗教信仰自由受到侵犯的主張必須由本人進行，當事人必須親自表明自己的信仰自由受到了壓制。（注：Harrisv.McRae，448U.S.321（1980）。）我國法院是否會在行政訴訟實踐中發(fā)現(xiàn)類似的情形，并據其司法積極能動態(tài)度，發(fā)展出與美國相近的承認原告主張第三方權益例外情形的原理，仍將是拭目以待的問題。就“合法權益屬于原告”標準而言，在已經具備原告資格的起訴人提出基于第三方權益的訴訟主張方面，司法裁量的空間是存在的，盡管這可能是一項極其膽大的司法創(chuàng)新。而團體為其成員主張權益，似很難切入這一標準，需要立法予以例外的規(guī)定。（注：有關應該賦予社團原告資格以維護成員權益的主張，參見黎軍：“社團在行政訴訟中的作用”，載《法商研究》2000年第1期，頁86-90.）（二）自己權益和公眾權益如果起訴人僅僅以行政機關的違法行為侵犯公共利益為由提起訴訟，其在原則上也不能成為適格的原告。然而，就這層涵義而言，仍然有兩個需要慎重思考的問題。其一，如何判斷起訴人的利益主張是自己的，還是公眾的。其二，起訴人是否可以直接主張公共利益。之所以提出第一個問題，系公共利益和個人利益之間存在復雜和微妙關系的緣故。公共利益和個人利益雖然在語言上是兩個可分的術語，且一直以來為法律界所用，但是，已經形成共識的是，二者在經驗事實上相互紐結。例如，假設某個地區(qū)的居民甲發(fā)現(xiàn)，因為環(huán)保機關違法審批致使某個沒有合格防污設施的建設項目投入使用，造成周圍環(huán)境惡化，遂以自己環(huán)境權益受到影響為由起訴環(huán)保機關。此時，起訴人的權益主張究竟是自己的還是公眾的？上文所引南京紫金山觀景臺案，即便通過司法裁量可以認定觀賞自然景觀的權益屬于合法權益，但又如何判斷起訴人的權益主張是自己的而不是公眾的？法律規(guī)范規(guī)定某種利益，確實會出現(xiàn)利益享有者較為特定和利益享有者不特定兩種情形。例如，根據《產品質量法》第28條，銷售者應當對某些產品負責修理、更換、退貨、造成損失的進行賠償，若銷售者不進行修理、更換、退貨、賠償損失的，由管理產品質量監(jiān)督工作的部門或者工商行政管理部門責令改正。無疑，產品購買者的權益是該條規(guī)定所欲保護的。任何個人或組織購買產品之后，就成為特定的利益享有者。然而，《商標法》第10條規(guī)定，下列標志不得作為商標使用：“……（六）帶有民族歧視性的；……（八）有害于社會主義道德風尚或者有其他不良影響的?！睋藯l款，民族平等之利益、道德風尚之利益，并沒有特定的利益享有者。由此，通常認為，類似于產品質量法第28條的規(guī)則主旨是保障特定個體的權益，凡屬法律意在保護的特定利益享有者，即可擁有請求權，包括請求法定行政機關履行職責或請求法院給予司法救濟。而類似于商標法第10條的規(guī)則意欲維護的公共利益和秩序，一般無特定利益享有者，除非法律明確地、普遍地賦予請求權于個體身上，（注：例如，《商標法》第30條規(guī)定，“對初步審定的商標，自公告之日起三個月內，任何人均可以提出異議。”）否則，也沒有任何特定個體擁有請求權。當然，主旨在于保護公共利益的法律，若能得到行政機關的正當實施，幾乎每個個體都可能從中獲益。（注：“由于嚴格的法律實施對于社會安全是重要的，而社會安全又是社會合作生產和個人安寧舒適的基礎，所以，在糾正官員的非法行徑中存在一種實質利益，并非異想天開的臆測?！彼箞D爾特，《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，頁100.）因公共利益得不到維護而主張自己利益受損，也并非一丁點道理都沒有。但是，這種獲益畢竟是非常間接的，是幾乎所有人都可享受的、難以分割的利益。所以，在德國、日本，曾經以“權利的反射”或“反射利益”概念，把由于法律保護公共利益而間接地給有關人員帶來的利益，排除在私人享有的法律利益范圍之外。（注：參見胡芬，《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，頁251；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，頁198-200.）即起訴人不能通過主張反射利益而成為適格原告。在美國，法律實施的利益（interestinenforcementoflaw）一般也很難成為法院認可起訴資格的基礎。（注：參見斯圖爾特，《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，頁93、100.）然而，特定利益享有者和不特定利益享有者之間的界限，并非涇渭分明。例如，《防洪法》第25條規(guī)定，“護堤護岸的林木，由河道、湖泊管理機構組織營造和管理。護堤護岸林木，不得任意砍伐。采伐護堤護岸林木的，須經河道、湖泊管理機構同意后，依法辦理采伐許可手續(xù)，并完成規(guī)定的更新補種任務?！憋@然，河道湖泊管理機關必須從公共利益出發(fā)，衡量是否辦理采伐許可。同樣，《北京市實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》第19條第2款規(guī)定，“在堤防和護堤地以外的河道、湖泊管理范圍內，在不影響河勢穩(wěn)定或者防洪安全的情況下，經過批準可以采砂、取土、開采地下資源、進行考古發(fā)掘。永定河、潮白河、北運河等市管河道由市水行政主管部門授權的河道管理單位審批，其他河道、湖泊由區(qū)、縣水行政主管部門審批?！睋?，有關行政機關的審批行為，當以“河勢穩(wěn)定或者防洪安全”這一公共利益為準則。法律在保障“護堤護岸的林木”、“河勢穩(wěn)定”、“防洪安全”等方面，看起來都沒有給出特定的利益享有者。可是，這些法律的實施卻不可避免地影響著一定人群，如河道湖泊附近的居民。若行政機關裁量公共利益不當，隨意批準采伐、采砂、取土、開發(fā)地下資源以及進行考古挖掘，很有可能會使河道、湖泊附近的居民處于危險之中。若河道湖泊附近的居民以自己權益受到影響提起行政訴訟，應將其判斷為主張自己權益，還是主張公眾權益？或許，可以從法律的字面規(guī)定中，闡發(fā)出立法意圖包括保護河道湖泊附近的居民人身、財產權益在內。這些居民就是法律欲加保護的一類人群，成了特定利益享有者。不過，這一看似合理的法律解釋，也不無商榷之處。因為，一方面，“河道湖泊附近的居民”這一概念本身有較強的不確定性，與上文提及的“產品購買者”概念不同；更為重要的是，我們不能斷言，在河道湖泊游覽、行船或從事其他活動的民眾，乃至與某個河道湖泊相連的其它河道湖泊附近的居民，就不是法律保護的對象。防洪法律的規(guī)定，確實不能