礦產(chǎn)資源法修改中幾個基本問題的研究

《礦產(chǎn)資源法》修改中幾個基本問題的研究文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A從1979年中國著手制定礦產(chǎn)資源法，到1986年3月19日六屆全國人大常委會通過《礦產(chǎn)資源法》，又經(jīng)過1996年8月29日八屆全國人大常委會通過《關(guān)于修改的決定》，我國《礦產(chǎn)資源法》已歷經(jīng)20余載。這期間，我國社會、政治和經(jīng)濟(jì)理念發(fā)生了巨大的或者根本性的變革，國際環(huán)境與上個世紀(jì)70年代也極不相同，這使得修改《礦產(chǎn)資源法》顯得迫切而必要。WTO于1995年成立并運行之后，世界上出現(xiàn)了修改或者現(xiàn)代化礦產(chǎn)資源法的浪潮。其后20年中，先后有110多個國家對其礦產(chǎn)資源法進(jìn)行了修改或者現(xiàn)代化[1](Pxiii)。而在礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價格居高不下的2006年初，許多新的和老的、本地和國際的礦業(yè)公司蜂擁進(jìn)軍那些缺乏礦業(yè)立法和礦業(yè)稅費經(jīng)驗的國家[1](Pvi)。2003年6月，國土資源部成立《礦產(chǎn)資源法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組，正式揭開了修改1996年《礦產(chǎn)資源法》(修正)的序幕；2007年1月，國務(wù)院將《礦產(chǎn)資源法》(修訂)列為《國務(wù)院2007年立法工作計劃》中“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”之一。構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義民主政治和法治，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，全球化進(jìn)程和新國際關(guān)系的現(xiàn)實，以及新科學(xué)技術(shù)和新發(fā)展理念成為這次修法的大背景?！兜V產(chǎn)資源法》修改涉及多方面、多部門、多地區(qū)、多層次的諸多問題，既需要總結(jié)我國過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也需要考慮國際礦業(yè)形勢和吸取外國的經(jīng)驗教訓(xùn)。堅實充分的理論準(zhǔn)備、開門修法的切實貫徹以及良好辯論和審議機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)說是重要的經(jīng)驗[2]。本文就《礦產(chǎn)資源法》修改中應(yīng)當(dāng)注意但是尚未得到深入研究的幾個基本問題，談?wù)勛约旱目捶?，以期拋磚引玉，促進(jìn)對《礦產(chǎn)資源法》的科學(xué)修改。修改《礦產(chǎn)資源法》的指導(dǎo)思想關(guān)于修改《礦產(chǎn)資源法》的指導(dǎo)思想，有人認(rèn)為：“必須堅持憲法原則，必須符合《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》要求的完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的原則?！盵2]對于堅持憲法原則，筆者完全贊同；但是將完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的原則列為指導(dǎo)思想，筆者認(rèn)為似有不妥，因為《決定》主要涉及經(jīng)濟(jì)方面，而礦產(chǎn)資源法涉及的不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面。筆者主張將科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會作為修改《礦產(chǎn)資源法》的指導(dǎo)思想。因為礦產(chǎn)資源的管理和開發(fā)利用不僅涉及市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還事關(guān)人與人之間直接關(guān)系的社會和政治關(guān)系，也影響人與自然之間的關(guān)系，因此，需要以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會作為指導(dǎo)思想，從而促進(jìn)礦產(chǎn)資源的有效管理和可持續(xù)開發(fā)利用。國家對礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利國家對礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利屬于以國家對自然資源的永久主權(quán)為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)主權(quán)的重要組成部分。就經(jīng)濟(jì)主權(quán)在形式上的歷史演進(jìn)而言，它是第二次世界大戰(zhàn)以后，以擺脫殖民統(tǒng)治而新獨立的國家為主體的新興發(fā)展中國家，歷經(jīng)20世紀(jì)50、60和70年代奮斗而形成的一項國際法原則?！巴暾淖匀毁Y源永久主權(quán)應(yīng)當(dāng)包括國家對其全部自然資源享有永久主權(quán)以及對其管轄范圍內(nèi)的一切與自然資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動享有永久主權(quán)兩個方面。分析這兩個方面之間的關(guān)系，從一定意義上講，前者是內(nèi)容，后者是前者得以實現(xiàn)的不可或缺的方式?！盵3](P67-70)關(guān)于國家對礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利如何在我國礦產(chǎn)資源法中具體體現(xiàn)，國內(nèi)的研究缺乏深入性。首先是國家對礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利屬性認(rèn)識不清。就這一權(quán)利而言，它主要是一種具有法律形式的政治權(quán)力。而這一政治權(quán)力的實現(xiàn)，需要通過法律的具體化而實施。就第一層次的具體化而言，世界上主要有三種形式：(1)法律直接規(guī)定國家對礦產(chǎn)資源擁有所有權(quán)；(2)法律規(guī)定國家基于政治性質(zhì)的信托而代表全體人民對礦產(chǎn)資源持有所有權(quán)；(3)法律規(guī)定國家基于其(政治)職能而對礦產(chǎn)資源擁有管理權(quán)。礦產(chǎn)資源具有有用性，而有用性又可分為三種情況：第一種情況是，為了維持基本生存而需要礦產(chǎn)資源的情形。第二種情況是，由于生態(tài)環(huán)境的整體性，為了維護(hù)最低程度的健康環(huán)境或者說為實現(xiàn)環(huán)境權(quán)而需要礦產(chǎn)資源的情形。第三種情況是，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而需要礦產(chǎn)資源的情形。國家的職能決定了應(yīng)當(dāng)將這三種礦產(chǎn)資源的有用性納入礦產(chǎn)資源法律制度的考量之中。自然資源因具有物的特征而在許多大陸法系國家由物權(quán)法在一定范圍或者程度內(nèi)予以調(diào)整，或者由于能夠用金錢來衡量而在許多普通法系國家由財產(chǎn)法在一定范圍或者程度內(nèi)予以規(guī)制。然而，自然資源并不因此而具有商品的天然屬性。這是由國家對自然資源的主權(quán)權(quán)利所決定的。根據(jù)國家主權(quán)原則，國家有權(quán)決定其管轄范圍內(nèi)自然資源的開發(fā)由誰進(jìn)行、決定開發(fā)后的產(chǎn)品是否進(jìn)入流通領(lǐng)域，也即“決定是否將某一資源納入國際貿(mào)易之列”屬于“國家主權(quán)權(quán)利”[4](P51)。如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》成員國的加拿大、墨西哥和美國政府在1993年聲明，自然狀態(tài)下的水不是商品①。該聲明同一項產(chǎn)品是原材料的某種轉(zhuǎn)化結(jié)果的一般理解是一致的[4](P51)。因此，處于自然狀態(tài)下的資源并不是受WTO制度調(diào)整的商品。進(jìn)一步講，物權(quán)或者財產(chǎn)法律所調(diào)整之物品與市場貿(mào)易法律所調(diào)整之商品并非完全等同，兩者是有所區(qū)別的。有人認(rèn)為：“自然資源是商品。”[5](P18)從法的角度來看，這是一種不恰當(dāng)?shù)哪：^點。還有人認(rèn)為：“在我國，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)具有國家主權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的雙重屬性?！盵6]筆者認(rèn)為，盡管國家對礦產(chǎn)資源的主權(quán)與國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)同時存在，但兩者屬于不同層次的權(quán)利。礦產(chǎn)資源的配置和對權(quán)利或者利益的考量礦產(chǎn)資源的有用性要求國家在對資源進(jìn)行配置時必須將不同的有用性納入考量。不同的有用性涉及不同主體的相互之間經(jīng)常具有沖突的權(quán)利或者利益，而且有時沖突還很劇烈。在前述三種有用性之外，還存在國家的資源安全、能源安全或者經(jīng)濟(jì)安全問題。沒有經(jīng)濟(jì)上的國家安全，就不會有國家的政治安全和獨立。這正是經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則在法律上形成的內(nèi)在動因。盡管經(jīng)濟(jì)主權(quán)是廣大發(fā)展中國家爭取所形成的，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程以及國際關(guān)系格局的變化，經(jīng)濟(jì)主權(quán)也為發(fā)達(dá)國家或者大國特別關(guān)注。觀察西方發(fā)達(dá)國家，可以發(fā)現(xiàn)沒有一個國家將其大部分資源私有化并允許其自由流通。2005年中國海洋石油總公司收購美國第九大石油公司優(yōu)尼科公司因美國國內(nèi)巨大的政治反對而慘遭失敗就是一個強(qiáng)有力的證明②。俄羅斯在沒有建立成熟的自然資源開發(fā)法律制度的情況下匆忙實施私有化，險些造成自然石油及天然氣資源被大部分私有化而國家喪失經(jīng)濟(jì)命脈和經(jīng)濟(jì)主權(quán)的悲劇。俄羅斯總統(tǒng)普京于2004年8月簽署命令，限制對以石油、天然氣、電力等涉及資源的一千多家戰(zhàn)略性企業(yè)進(jìn)行私有化；該國隨后制定礦產(chǎn)資源法律。完全可以認(rèn)為，俄羅斯堅決抵住西方國家的巨大壓力而徹底清算尤科斯石油公司的行為，是維護(hù)國家自然資源主權(quán)的行為，盡管是一種亡羊補(bǔ)牢之舉。試想，如果沒有三年前這些控制自然資源主權(quán)的行為，俄羅斯的巨額外債能夠基本償清嗎?今天的俄羅斯能夠以能源“武器”而傲視西方嗎?因此，就第二層次的將國家對包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的主權(quán)的政治權(quán)力進(jìn)行法律具體化而言，是在礦產(chǎn)資源的配置程序中，在確保國家資源安全、能源安全或者經(jīng)濟(jì)安全的前提下，恰當(dāng)?shù)仄胶獾V產(chǎn)資源的各種有用性。市場在礦產(chǎn)資源配置中的作用在礦產(chǎn)資源政策中，國務(wù)院新聞辦公室2003年12月發(fā)布的《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書提出：“充分發(fā)揮市場在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立政府宏觀調(diào)控與市場運作相結(jié)合的資源優(yōu)化配置機(jī)制?！迸c此似乎相反的是，20世紀(jì)30年代的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使主要資本主義國家認(rèn)識到了“市場失靈”的巨大危害，紛紛加強(qiáng)國家干預(yù)，體現(xiàn)于包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源領(lǐng)域，則是強(qiáng)調(diào)國家的統(tǒng)一管理和配置，一是避免“市場失靈”，二是確保國家的資源安全、能源安全和經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而確保政治安全和獨立。從國際法律的角度來看，以資本主義國家為主導(dǎo)制定的有關(guān)規(guī)則也不損害國家的社會安全、生態(tài)環(huán)境安全、資源安全、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全以及政治安全和獨立。這里以WTO有關(guān)法律文件的規(guī)定為例進(jìn)行分析。(一)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》一般例外措施在《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》包括之《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定的成員可以采取的十項一般例外措施中，有五項與包括國家對礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源主權(quán)相關(guān)。依關(guān)聯(lián)程度的大小，可以依次列為：1.第(g)項：“與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的自然資源的有關(guān)措施?！币虻V產(chǎn)資源必然包括在自然資源的范圍之內(nèi)，筆者將該項列為關(guān)聯(lián)程度最大的第一項。2.第(b)項：“為保護(hù)人類、動植物的生命或者健康所必需的措施。”因在很多情況下，這些措施的采取會涉及到自然資源，筆者將之列為第二項。3.第(f)項：“為保護(hù)本國具有藝術(shù)、歷史或者考古價值的文物而采取的措施。”由于一些具有藝術(shù)、歷史或者考古價值的文物可能直接或者間接涉及到自然資源(前種情形如其本身就是自然資源，后種情形如影響某一或某些自然資源的開發(fā)利用)，筆者將之列為第三項。4.第(i)項：“在國內(nèi)原料的價格被壓低到低于國際價格水平，作為政府穩(wěn)定計劃一部分的期間內(nèi)，為了保證國內(nèi)加工業(yè)對這些原料的基本需要，有必要采取的限制這些原料出口的措施?！蓖ǔＧ闆r下，在健康的市場運作中，一國國內(nèi)原料的價格不會被壓低到低于國際價格水平。但是，壟斷資本為了謀取暴利或者政治目的而在礦產(chǎn)資源原料性產(chǎn)品方面轉(zhuǎn)移價格的情況不是不可能發(fā)生的。此時，一國有權(quán)采取影響自然資源或其開發(fā)利用活動的措施。筆者將該項列為第四項。5.第(j)項：“在普遍或者局部供應(yīng)不足的情況下，為獲取或者分配產(chǎn)品所必需采取的措施?！币粐赡馨l(fā)生能源供應(yīng)不足的情況，此時，該項規(guī)定的措施將與自然資源或其開發(fā)利用相關(guān)。筆者將其列為第五項。(二)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》安全例外措施《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》包括之《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條規(guī)定了三項安全例外?？梢哉f，它們都直接或者間接地與自然資源或其開發(fā)利用相關(guān)。1.第(a)項，任何成員可以不提供根據(jù)其國家安全利益認(rèn)為不能公布的資料。一國自然資源(特別是關(guān)鍵種類或者部分)的資料，事關(guān)該國的國家安全，因此，WTO成員得以安全例外為由而拒絕提供有關(guān)某些自然資源的資料。2.第(b)項，任何成員得為保護(hù)其國家基本安全對以下三類事項采取其認(rèn)為必需采取的任何行動：“(i)裂變材料或提煉裂變材料的原料；(ii)武器、彈藥和軍火的貿(mào)易或者直接或間接提供軍事機(jī)構(gòu)用的其他物品或者原料的貿(mào)易；(iii)戰(zhàn)時或者國際關(guān)系中的其他緊急情況?！边@三類事項，或由于直接涉及自然核能資源或其開發(fā)利用，或者直接、間接關(guān)系自然資源或其開發(fā)利用。3.第(c)項，任何成員得由聯(lián)合國維持國際和平和安全之因而采取相關(guān)行動。在聯(lián)合國有關(guān)維持國際和平和安全的決議或者行動中，有不少涉及包括禁運在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)制裁措施，甚至包括武力措施。由于礦產(chǎn)資源的重要性，自然資源或其開發(fā)利用時常被涉及到。(三)2001年《多哈部長宣言》2001年《多哈部長宣言》第六段寫道：“我們認(rèn)識到，在WTO制度下，應(yīng)當(dāng)允許任何國家采取措施保護(hù)人類、動物或者植物的生命或者健康，或者在它認(rèn)為適當(dāng)?shù)乃缴媳Ｗo(hù)環(huán)境，只要不在情形相同的國家之間構(gòu)成武斷或者不公正的歧視性做法，或者在國際貿(mào)易中形成變相限制的要求，且已做到遵守WTO協(xié)定的規(guī)定?！币虼?，在礦產(chǎn)資源的配置中，市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是在礦產(chǎn)資源第三種有用性的領(lǐng)域，即為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而需要對礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)利用的情形。而且，市場應(yīng)當(dāng)是在無損于國家資源安全、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全以及政治安全或者獨立的前提下，最大限度地發(fā)揮其優(yōu)化配置礦產(chǎn)資源的作用。基于此，筆者認(rèn)為“充分發(fā)揮市場在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用”提法有失偏頗。有人認(rèn)為，修改后的《礦產(chǎn)資源法》對各種所有制形式的礦產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)一視同仁[7](P27-30)。筆者認(rèn)為這種觀點是不足取的?？茖W(xué)、合理的做法應(yīng)當(dāng)是：根據(jù)國家礦產(chǎn)資源安全的要求以及國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，區(qū)別不同區(qū)域或者不同礦產(chǎn)資源種類并規(guī)定不同的準(zhǔn)入資格，以此為基礎(chǔ)，對有資格進(jìn)行同一區(qū)域或者同一礦產(chǎn)勘探開發(fā)的礦業(yè)企業(yè)或者個人賦予同等的法律地位，進(jìn)而鼓勵市場機(jī)制在這種范圍內(nèi)充分發(fā)揮其積極的配置功能和調(diào)節(jié)作用。另外，需要注意的是，不能將“市場”同“經(jīng)濟(jì)手段”或者“經(jīng)濟(jì)杠桿”混同。市場是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)手段或者經(jīng)濟(jì)杠桿則是影響市場機(jī)制運行的方法或者措施。價格、稅收、罰款、資助、補(bǔ)貼和獎勵等都屬于經(jīng)濟(jì)手段或者經(jīng)濟(jì)杠桿，但是運用它們的主體卻不盡相同。例如，價格是一種經(jīng)濟(jì)手段，它既可以為具有平等地位的市場主體用作競爭的手段，也可以由政府作為一種調(diào)節(jié)市場機(jī)制運行的措施。稅收是一種經(jīng)濟(jì)手段，但它只可能是政府用于調(diào)節(jié)市場機(jī)制運行的一種措施，而不可能為具有平等地位的市場主體所運用。五、從礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)到礦產(chǎn)資源產(chǎn)品正如許多關(guān)于經(jīng)濟(jì)主權(quán)的聯(lián)合國大會決議所指出的，一國的自然資源應(yīng)當(dāng)用來為本國經(jīng)濟(jì)、人民福祉、社會、文化等各項事業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，而不是占而不用。但是，多數(shù)礦產(chǎn)資源并不能夠為人類直接利用，需要經(jīng)過一定的勘探和開發(fā)(如挖掘、提取、提煉等)過程。這一過程不僅需要人力，更需要資金、技術(shù)、管理乃至市場運作。盡管政府可以直接進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)，但是歷史和現(xiàn)實告訴我們，一是效果不好，二是影響了政府主要職能作用的正常發(fā)揮。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，以市場主體的參與和介入為主就成為不可或缺，市場機(jī)制發(fā)揮作用和功能也成為必然。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則，一國既可以授權(quán)本國企業(yè)或者個人開發(fā)其管轄范圍內(nèi)某處的某一自然資源，也可以許可外國企業(yè)或者個人開發(fā)，或者許可本國與外國的企業(yè)或者個人共同開發(fā)。一方面，以市場主體身份進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘探或者開發(fā)的企業(yè)或者個人，其志在謀取經(jīng)濟(jì)利益。對它們來說，利潤最大化是最重要的追求。從勘探礦產(chǎn)資源，經(jīng)開發(fā)礦產(chǎn)資源，到生產(chǎn)出礦產(chǎn)資源產(chǎn)品，通常并非朝夕之事，往往需要巨大的投資額、先進(jìn)而成熟的技術(shù)、富有效率的管理手段，而且充滿風(fēng)險。沒有切實的能夠用金錢衡量的權(quán)利保障，就難以吸引企業(yè)或者個人進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘探或者開發(fā)領(lǐng)域。另一方面，礦產(chǎn)資源的國家所有形式或者國家管理職權(quán)，要求國家或其代表機(jī)構(gòu)以明確的形式確認(rèn)有關(guān)企業(yè)或者個人具有進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘探或者開發(fā)的特許權(quán)利。于是，探礦權(quán)和采礦權(quán)就應(yīng)運而生。目前，在探礦權(quán)和采礦權(quán)方面，對以下問題缺乏深入研究。(一)勘探權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題《礦產(chǎn)資源法》(修正)第6條第1款規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情形：(1)“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人?！?2)“已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦?！比欢?，該條第3款又規(guī)定：“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利?！眴栴}是，在正常情況下，如果不能牟取利潤，探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人是不會轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)或者采礦權(quán)的。因此，這一規(guī)定是明確禁止或者限制市場機(jī)制在探礦權(quán)和采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮作用，有悖于我國《憲法》(2004年)第十五條關(guān)于“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的規(guī)定。而且，從國務(wù)院1998年2月《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和國土資源部2000年11月《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》來看，也沒有就在轉(zhuǎn)讓審批程序中是否牟利的審核問題做出任何規(guī)定。在實踐中，《礦產(chǎn)資源法》的這一規(guī)定反而成了不法官員索賄的一項工具或者借口。筆者認(rèn)為，只要轉(zhuǎn)讓條件具備、受讓人符合取得探礦權(quán)或者采礦權(quán)的條件，就應(yīng)當(dāng)允許探礦權(quán)或者采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，建議將該第3款刪除。(二)礦產(chǎn)資源稅費問題就國際礦業(yè)界目前所討論的問題而言，礦產(chǎn)資源稅費是其中最受關(guān)切或許是最具挑戰(zhàn)性的課題[1](Pvi)。在礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)領(lǐng)域，礦產(chǎn)資源所有權(quán)人對勘探開發(fā)者收取的費用，在英文中一般使用royalty一詞來表示；在礦產(chǎn)資源屬于國家所有而收取費用的情況下，這種費用可以用RoyaltyTaxation這一術(shù)語來表達(dá)。在國際法學(xué)界，從上個世紀(jì)80年代起，使用“特許費”或者“特許稅費”作為相應(yīng)的漢語表述。最近幾年有人以“權(quán)利金”作為相應(yīng)的漢語表述[2][7](P27-30)[8][9](P106-112)?！兜V產(chǎn)資源法》(修正)第5條第2款規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費?！眹鴦?wù)院1998年2月《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條規(guī)定：“國家實行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費以勘查年度計算，逐年繳納?！眹鴦?wù)院1998年2月《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第九條規(guī)定：“國家實行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納?！笨梢?，我國規(guī)定的礦產(chǎn)資源稅費有礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費四種。有人認(rèn)為，權(quán)利金制度是國際通行的礦產(chǎn)資源費制度，并建議用單一的權(quán)利金制度取代我國的礦產(chǎn)資源稅費制度[2][7](P27-30)[8][9](P106-112)。其實，關(guān)于權(quán)利金制度是國際通行的礦產(chǎn)資源費制度的說法并不全面。根據(jù)世界銀行所組織的詹姆斯?奧托等八位專家對世界上110多個國家的RoyaltyTaxation進(jìn)行研究于2006年所得出的成果《礦產(chǎn)勘探開發(fā)稅費》(MiningRoyalties)，關(guān)于其種類及組成、收取方法及稅費率、減免等鮮有相同或者類似者，并不存在通行的做法。因此，筆者認(rèn)為，我國的以上四種礦產(chǎn)資源稅費就相當(dāng)于royaltytaxation，沒有必要以“權(quán)利金”一詞取代。至于如何改革，可以考慮以詹姆斯?奧托等人的研究成果為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)有益做法或者經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)我國的具體國情，對我國的礦產(chǎn)資源稅費制度進(jìn)行改革。根據(jù)2006年12月26日《國務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源合理利用、保護(hù)和管理工作的報告》，目前我國在礦產(chǎn)資源儲量方面存在的問題是：“礦產(chǎn)勘查長期投入不足，公益性地質(zhì)工作滯后，找礦技術(shù)缺乏重大突破”，以及“勘查工作相對滯后”；在礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序中存在的突出問題之一是：“一些礦業(yè)權(quán)人‘圈而不探’，炒作資源，‘以采代探’，越界開采”；在礦業(yè)體制機(jī)制方面存在的問題是：機(jī)制不完善，“多年來礦業(yè)權(quán)可以無償取得，導(dǎo)致企業(yè)不珍惜資源。礦產(chǎn)品價格形成機(jī)制不完善，不利于安全生產(chǎn)、資源節(jié)約和環(huán)境治理。資源稅費政策不完善，利益分配機(jī)制不合理”。因此，我國礦產(chǎn)資源稅費改革不僅必須解決這些問題，而且還要立足于長遠(yuǎn)的符合科學(xué)發(fā)展觀的礦