公共政策課件 公共政策概論

PAGE1緒論公共政策的含義政策：社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表現(xiàn)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。社會(huì)公共權(quán)威泛指具有特殊權(quán)力、能夠制定公共政策的政治實(shí)體。特定情境是指特定的歷史時(shí)期和特定的環(huán)境條件，以及公共政策特定的適用范圍。政策目標(biāo)是政策的靈魂。行動(dòng)方案是指政策的具體性和可操作性，行動(dòng)準(zhǔn)則是指政策的指導(dǎo)性和原則性。公共政策的作用導(dǎo)向功能公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會(huì)準(zhǔn)則，其對(duì)公眾行為具有重要的引導(dǎo)作用，這種引導(dǎo)既包括行為的引導(dǎo)也包括觀念的引導(dǎo)。有兩種作用方式，一是直接引導(dǎo)，二是間接引導(dǎo)。從作用結(jié)果看，既有正向功能也有負(fù)向功能。管制功能為避免一些影響社會(huì)良性運(yùn)行的不利因素出現(xiàn)，公共政策就要發(fā)揮對(duì)目標(biāo)群體的約束和管制職能。有兩種途徑：（1）積極性管制；（2）消極性管制。調(diào)控功能指政府運(yùn)用政策手段對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系特別是物質(zhì)利益關(guān)系。還經(jīng)常表現(xiàn)出其特有的傾斜性。分配功能對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本職特征。政策的這種利益分配功能對(duì)社會(huì)的良性運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展有著非常直接的影響?！肮病备拍钔敢暪部臻g：是提供給大眾使用的，每個(gè)人都有權(quán)利在這個(gè)空間中活動(dòng)，于是你的權(quán)利只是與他人分享空間，而不是獨(dú)占空間。如果不能理解公共空間的概念，就很難搞清楚公共政策應(yīng)該在哪里發(fā)揮作用了?！饺丝臻g效應(yīng)：人需要私人空間，對(duì)他人侵入這一空間，會(huì)做出各種反應(yīng)，這種反應(yīng)叫做“私人空間效應(yīng)”。不同的人，私人空間的范圍、性質(zhì)是不同的。公共物品是指那些能夠被所有人得到的物品或服務(wù)。私人物品是指那些通過市場(chǎng)選擇而被個(gè)人消費(fèi)的物品，而且只有那些為之付費(fèi)的人才有權(quán)利對(duì)其進(jìn)行支配。公共物品的主要特征表現(xiàn)于它的不可分割性，也就是說，它面向所有人，不具有排他性。而私人物品帶有明顯的排他性。公共物品用稅收和借貸的方式予以支付，他們的價(jià)格表現(xiàn)在資助其生產(chǎn)所要求的征稅水平，而私人物品則是通過在市場(chǎng)條件下運(yùn)行的價(jià)格體系予以支付?！鶡羲?yīng)（免費(fèi)搭車現(xiàn)象）：私有商品都可以在市場(chǎng)上交換，并有市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)值，但公共物品沒有市場(chǎng)交換，也沒有市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)值，因此消費(fèi)者都不愿意一個(gè)人支付公共物品的費(fèi)用而讓別人來消費(fèi)?！乇瘎。菏侵溉绻环N資源沒有排他性的所有權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致這種資源的過度使用。公共職能：就是建立在集體而不是個(gè)人基礎(chǔ)之上的、用來滿足占社會(huì)人口大多數(shù)的群體需求的一種活動(dòng)。公共活動(dòng)是復(fù)雜多樣的，公共職能比不是必須得由公共部門獨(dú)家行使，現(xiàn)實(shí)生活中存在許多不同的職能表現(xiàn)形式。公共問題：是指具有廣泛影響，且影響程度較大，人們必須認(rèn)真對(duì)待的社會(huì)問題。有些問題具有私人性質(zhì)有些問題具有公共性質(zhì)。公共政策要處理的是公共問題而不是私人問題，因?yàn)檎毮軕?yīng)該是有限的，不應(yīng)該是無限的。任何問題都可以從私人性和公共性兩方面做出區(qū)分。政府要管具有公共性質(zhì)的問題，而盡量不去干涉私人性質(zhì)的問題。公共利益：是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，它是包括國家利益、階級(jí)利益、民族利益、集體利益在內(nèi)的公共物質(zhì)利益和精神需要。正確界定公共利益，要遵循以下四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：（1）公共性；（2）合理性；（3）正當(dāng)性；（4）公平性。公共權(quán)力：一般指由立法、行政、執(zhí)法、司法等國家和社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，它在保證社會(huì)穩(wěn)定、維持良性互動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著任何非公共的私人權(quán)力都無法取代的重要作用?！戏▊Γ壕褪钦f有些人能夠利用自己的管轄權(quán)，在他可以做主的范圍里，利用冠冕堂皇的理由對(duì)其治下的民眾加以傷害，而所有這一切都是在合法的名義治下進(jìn)行的。掌握權(quán)力的人一旦可以借合法的名義來傷害別人，他們就會(huì)充分利用這種權(quán)力為己謀利，經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般把這種現(xiàn)象稱為尋租。公共秩序：也稱“社會(huì)秩序”，是指為了維護(hù)社會(huì)公共生活的正常進(jìn)行而要求人們必須遵守的行為規(guī)范，由法律，行政法規(guī)，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的規(guī)章制度等共同確定，主要包括社會(huì)管理秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、交通秩序和公共場(chǎng)所秩序等。處理公共秩序與私人權(quán)利關(guān)系的基本原則：一是正當(dāng)性，即公共秩序的需要與私人利益相比較是否對(duì)公共利益更有利。二是必要性，公共秩序如果可以有多種實(shí)現(xiàn)手段，就應(yīng)當(dāng)盡可能少侵犯或不侵犯?jìng)€(gè)人利益，以便提高公共政策的效率。三是合法性，保護(hù)公共秩序的措施要能夠接受司法審查。四是合理性，即個(gè)人利益的損失應(yīng)該得到合理的補(bǔ)償。此外還要堅(jiān)持人性化管理。公共治理對(duì)于公共事務(wù)的治理，有三種有影響的模型：哈寶的公地悲劇模型、納什的囚徒困境模型、奧爾森的集體行動(dòng)邏輯。這三大模型都揭示了在公共事務(wù)治理過程中個(gè)人理性的結(jié)果卻是集體選擇的非理性，導(dǎo)致了公共事務(wù)的惡化和非可持續(xù)發(fā)展，最終喪失集體利益和個(gè)人的長遠(yuǎn)利益。要改變這種情況，要強(qiáng)權(quán)控制或者徹底的私有化。※選擇性激勵(lì)：是指對(duì)給集體帶來收益的個(gè)人給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)，即“排他性的個(gè)人收益”。公共政策的分類一、實(shí)質(zhì)性政策和程序性政策1、實(shí)質(zhì)性政策：與政府將要采取的行動(dòng)有關(guān)，會(huì)直接給人們帶來利益或造成不便，并分配相關(guān)收益和支付必要成本。程序性政策：只涉及怎樣采取行動(dòng)和有誰來采取行動(dòng)的問題。包括一些法律。程序性政策也可能會(huì)有重要的實(shí)質(zhì)性結(jié)果。分配性政策和再分配性政策分配性政策：涉及將服務(wù)和利益分配給人口的特定人群——個(gè)人、團(tuán)體、公司和社區(qū)。一般來說，分配性政策涉及使用公共資金來支持特定的團(tuán)體、社區(qū)或產(chǎn)業(yè)。再分配性政策：是政府有計(jì)劃的積極行動(dòng)，涉及在社會(huì)各階層和團(tuán)體中財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)和權(quán)力的轉(zhuǎn)移性分配。通常模式是資源從有產(chǎn)者流向無產(chǎn)者。管制性政策和自我管制性政策管制性政策：是對(duì)個(gè)人或團(tuán)體的行動(dòng)加以限制和約束，減少了受管制對(duì)象的自由和權(quán)利。有以下幾種形式：某些管制性政策提出了行動(dòng)的基本準(zhǔn)則，即指定應(yīng)該采取哪些行動(dòng)，或命令不得采取哪些行動(dòng)。消費(fèi)者保護(hù)政策能用來說明管制性政策存在的另一些差別。某些管制性政策是通過將利益付與某些人，而拒絕給予另一些人的決定來加以貫徹實(shí)施的。自我管制性政策：受到被管制團(tuán)體更多的控制，而且它們把其用作保護(hù)和促進(jìn)利益的一種手段。物質(zhì)性政策和象征性政策物質(zhì)性政策是將有形的資源和實(shí)質(zhì)性的權(quán)力給予受益人，或?qū)⒄嬲牟焕麠l件強(qiáng)加給那些受相反影響的人。象征性政策不分配有形的利益，多涉及人們所珍視的一些價(jià)值觀。絕大多數(shù)政策既非純粹的象征性政策，也不是完全的物質(zhì)性政策。物質(zhì)性政策有時(shí)會(huì)演變?yōu)橄笳餍哉?，象征性政策也?huì)轉(zhuǎn)化為物質(zhì)性政策。涉公政策和涉私政策所謂涉公政策和涉私政策實(shí)際是涉及公共物品提供和涉及私人物品提供的政策。※弗雷德的公共政策分類：規(guī)章型；分配型；再分配型；資本型；5、倫理型。政策分析政策分析的含義政策分析的由來政策分析的范圍已經(jīng)擴(kuò)展到影響政策制定和執(zhí)行過程的諸多因素，人們視政策分析為“在政策領(lǐng)域創(chuàng)造、溝通和應(yīng)用社會(huì)知識(shí)的復(fù)雜過程”。二、政策分析的基本特征理論和實(shí)踐的結(jié)合進(jìn)行政策分析主要出于科學(xué)和專業(yè)上的雙重考慮，而科學(xué)和專業(yè)是兩個(gè)不同的認(rèn)知層次，前者的目標(biāo)是探求理論知識(shí)，后者的目標(biāo)是運(yùn)用這些理論知識(shí)去解決社會(huì)中的實(shí)際問題。理論與實(shí)踐的結(jié)合是政策分析最為突出的特征。復(fù)雜的學(xué)科背景政策分析具有跨學(xué)科的特定，涉及的學(xué)科包括政治學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和社會(huì)學(xué)等，此外還要了解與公共政策有關(guān)的歷史、法律、人類學(xué)和地理學(xué)方面的知識(shí)。多架構(gòu)的研究方法政策分析的目的是結(jié)合各種具體情境，運(yùn)用不同分析模型，強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)性和適用性。因此，政策分析不能視野狹隘，而要博采各種研究方法和學(xué)科之長。廣闊的研究領(lǐng)域在現(xiàn)代社會(huì)里，公共政策已經(jīng)滲透到社會(huì)的各個(gè)層面和生活的各個(gè)領(lǐng)域。一般而言，政府和公眾所關(guān)心的政策問題都是政策分析所要涉及的研究領(lǐng)域。三、政策分析的焦點(diǎn)政策問題是指一種能夠通過采取公共行動(dòng)達(dá)到改善目的的并且還為實(shí)現(xiàn)的價(jià)值和機(jī)會(huì)。政策預(yù)期是指政策可選方案的預(yù)期結(jié)果，導(dǎo)致問題出現(xiàn)的環(huán)境方面的信息對(duì)政策預(yù)期信息的產(chǎn)生具有至關(guān)重要的影響。政策偏好是指一個(gè)問題的潛在解決方法。政策績效是指政策行動(dòng)實(shí)施后得到的結(jié)果。政策執(zhí)行是指政策績效實(shí)際的貢獻(xiàn)程度。以上五種與政策相關(guān)的信息相互聯(lián)系、相互依存，構(gòu)成政策信息系統(tǒng)。四、政策分析的方法政策分析的基本方法經(jīng)驗(yàn)的方法實(shí)證的方法規(guī)范的方法政策分析的具體方法政策分析會(huì)用到五種類型的信息，從而產(chǎn)生五種分析方法，包括描述、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、開方和定義。監(jiān)控（描述）產(chǎn)生有關(guān)政策觀測(cè)結(jié)果的信息，提供先前政策執(zhí)行情況方面的知識(shí)。預(yù)見（預(yù)測(cè)）產(chǎn)生期望政策結(jié)果的信息，提供有關(guān)事件未來狀態(tài)的相關(guān)知識(shí)。評(píng)估（評(píng)價(jià)）產(chǎn)生觀察政策結(jié)果的期望政策結(jié)果的價(jià)值信息，設(shè)法發(fā)現(xiàn)預(yù)想的實(shí)際執(zhí)行狀況之間的差異，提供與政策價(jià)值相關(guān)的知識(shí)。建議（開方）產(chǎn)生偏好政策的信息，通過對(duì)結(jié)果的得失進(jìn)行分析，產(chǎn)生對(duì)政策選擇有用的知識(shí)。問題構(gòu)建（定義）產(chǎn)生什么樣的問題需要解決的信息，提供與問題基本假設(shè)相關(guān)的知識(shí)。五、政策分析的類型根據(jù)政策分析的項(xiàng)目的要求不同，可以把政策分析分為研究型分析與快速分析。研究性分析主要面向一些大型的或長期性的項(xiàng)目，分析人員努力尋求問題背后的真相，對(duì)分析的復(fù)雜性和精確性有較高的要求。特點(diǎn)：研究周期長，投入成本高，占有資料多，效果顯示慢。具有相對(duì)的程式，存在一些常規(guī)性的步驟和已為人們所接受的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)?？焖俜治龆嗌婕吧鐣?huì)生活中的一些具體事項(xiàng)，目標(biāo)比研究型分析更為實(shí)在，旨在向決策者提供簡明的建議。特點(diǎn)：分析過程簡便、快捷，分析結(jié)果提供及時(shí)，與現(xiàn)實(shí)因素的密切互動(dòng)?！焖俜治龅幕静襟E確認(rèn)政策問題建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提出備選方案評(píng)估備選方案展示備選方案監(jiān)督政策執(zhí)行六、政策分析的局限政府權(quán)力的限制問題認(rèn)識(shí)上的分歧人文研究的設(shè)計(jì)限制人類心理和行為的復(fù)雜性社會(huì)問題的多樣性、社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和科學(xué)知識(shí)的有限性七、政策分析是技術(shù)還是藝術(shù)政策分析既是技術(shù)但更是藝術(shù)。技術(shù)體現(xiàn)在方法的掌握，藝術(shù)表現(xiàn)與創(chuàng)造性的發(fā)揮。政策分析由于需要借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的相關(guān)知識(shí)，因此它被公認(rèn)為一項(xiàng)具有顯著專業(yè)特征的技術(shù)。因?yàn)檎叻治鲈谡J(rèn)定和描述社會(huì)問題、設(shè)計(jì)和評(píng)估解決方案、預(yù)測(cè)和分析是，皆需要敏銳的洞察力、豐富的想象力和過人的創(chuàng)造力，所以它又是一項(xiàng)與范式和程序相對(duì)立的藝術(shù)。政策分析的基本步驟定義問題定義問題最重要的步驟是做癥狀分析，從而形成對(duì)問題本身的全面認(rèn)識(shí)，評(píng)估其在社會(huì)公共領(lǐng)域的作用和影響。定義問題階段涉及的主要方法有：類別分析法類比分析法假設(shè)分析法收集證據(jù)收集證據(jù)是為了擴(kuò)展分析思路，開發(fā)解決問題的技巧?？梢岳枚喾N途徑收集問題信息，為支持問題存在提供有價(jià)值的證據(jù)。例如互聯(lián)網(wǎng)，去圖書館查找，向各級(jí)政府部門直接進(jìn)行咨詢，去調(diào)查研究組織查詢。分析原因分析原因即依據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，運(yùn)用科學(xué)的方法和手段對(duì)問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，主要方式有縱向分析和橫向分析。評(píng)估政策評(píng)估政策實(shí)際上就是對(duì)現(xiàn)實(shí)政策的利弊進(jìn)行分析。目的是要發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策需要持續(xù)和加強(qiáng)的部分以及需要修補(bǔ)和改進(jìn)的地方。開發(fā)方案開發(fā)方案是政策分析的中心環(huán)節(jié)，也是參謀系統(tǒng)參與決策最多的一個(gè)環(huán)節(jié)。開發(fā)方案一般涉及輪廓設(shè)想和細(xì)部設(shè)計(jì)兩個(gè)步驟。結(jié)果預(yù)測(cè)就是立足過去和現(xiàn)在，預(yù)料和推測(cè)政策的實(shí)施效果?；静襟E為：（1）收集資料；（2）確定方法；（3）計(jì)算和分析；（4）評(píng)估結(jié)果。擇優(yōu)選擇擇優(yōu)就是要在多個(gè)可選方案中選出自認(rèn)為好的方案。有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：可行性，即政策落實(shí)的可能性；有效性，即政策在減少或減輕社會(huì)問題方面產(chǎn)生積極效果的可能性。一般來說，可行性更為重要，在擇優(yōu)選擇中應(yīng)該遵循可行性優(yōu)先的原則。思想庫思想庫的作用產(chǎn)生思想。就是通過研究和分析形成新的政策主張，并且力圖使這些主張獲得公眾的支持和決策者的青睞。教育公眾。它的功能既是針對(duì)普通百姓的，也是面向決策者和社會(huì)精英的。有以下途徑：（1）出版書刊；（2）在主流媒體上接受采訪、發(fā)表評(píng)論，舉辦媒體吹風(fēng)會(huì)，（3）舉辦各種講座、報(bào)告會(huì)、培訓(xùn)班，提供各種長期或短期的訪問學(xué)者資助；（4）出席國會(huì)聽證會(huì)、參與政府政策咨詢。匯集人才。包括三個(gè)層面。（1）培養(yǎng)未來的研究人員和決策者；（2）網(wǎng)絡(luò)社會(huì)各個(gè)階層的精英，充當(dāng)權(quán)勢(shì)集團(tuán)的“俱樂部”；（3）為前政府官員提供容身之處，為新政府輸送官員，充當(dāng)人才“中轉(zhuǎn)站”。思想庫的類型1、官方思想庫：隸屬政府及其職能部門，或作為最高行政長官的智囊團(tuán)，或隸屬于不同職能部門，或具有相對(duì)獨(dú)立的建制。2、半官方思想庫：一是政府出資支持重點(diǎn)研究課題，把研究工作納入為政府服務(wù)的軌道；二是政府通過與政策研究機(jī)構(gòu)簽訂合同，從而建立相互依存的關(guān)系；三是與政府有關(guān)機(jī)構(gòu)有對(duì)口掛靠關(guān)系的思想庫，它們直接為對(duì)口單位提供政策咨詢服務(wù)。3、民間思想庫：是有民間發(fā)起，得到基金會(huì)或公司企業(yè)贊助的社會(huì)性政策研究機(jī)構(gòu)。它具有自由、研究范圍廣、社會(huì)聯(lián)系多、不受政治局限、獨(dú)立性強(qiáng)、靈活性大等特點(diǎn)。4、國際思想庫：是有不同國家的學(xué)者和官員組成的，以國際問題為研究對(duì)象的國際性政策研究組織。三、美國的著名思想庫1、布魯金斯學(xué)會(huì)2、美國企業(yè)公共政策研究所3、美國遺產(chǎn)基金會(huì)4、美國對(duì)外關(guān)系委員會(huì)5、卡耐基國際和平基金會(huì)6、胡佛戰(zhàn)爭、革命與和平研究所政策理念、政策主體與政策環(huán)境公共政策理念公共政策作為實(shí)現(xiàn)公共意志、滿足社會(huì)需求的公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾的行動(dòng)指南和準(zhǔn)則。公共政策的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)公共理性，并以此作為衡量公共政策質(zhì)量的重要指標(biāo)。從公共理性出發(fā)，公共政策理念可以歸納為以下幾點(diǎn)：生命至尊公平至上民主為用法治優(yōu)先誠信為基寬容為懷自由為體民生為天以人為本和諧為貴政策主體政策主體可以被簡單界定為直接或間接地參與政策制定過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策主體的分類多以官方?jīng)Q策者和非官方參與者進(jìn)行劃分。官方?jīng)Q策者是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們。非官方?jīng)Q策者不擁有合法的權(quán)力去做出具有強(qiáng)制力的政策決定。官方?jīng)Q策者立法機(jī)關(guān)行政決策機(jī)關(guān)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)法院非官方?jīng)Q策者它們對(duì)政策制定過程的影響較為間接，但同樣是政策制定中不可忽視的主體因素。利益集團(tuán)利益集團(tuán)是由具有相同價(jià)值需求和利益傾向的個(gè)人所組成的團(tuán)體或團(tuán)體間的聯(lián)盟。利益集團(tuán)影響政策制定的方式是多種多樣的，如院外活動(dòng)、輿論宣傳、政治捐款、抗議示威等。政黨政黨作為利益集團(tuán)的一種特殊類型，往往以政治聯(lián)盟的形式出現(xiàn)。其關(guān)注的政策范圍要比一般的利益集團(tuán)更廣，對(duì)政策制定的影響也比一般的利益集團(tuán)更大。公民個(gè)人在現(xiàn)代社會(huì)，公民參與政策過程的主要途徑包括：以主權(quán)者身份，通過直接投票的方式?jīng)Q定某些重大的政策問題，直接行使個(gè)人的權(quán)力。（2）通過代議形式，推選代表參與政策制定，間接行使個(gè)人的權(quán)力。使用威脅手段，反對(duì)某項(xiàng)政策的出臺(tái)，迫使政府修改或廢止這一政策。通過參加政治黨派的利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量影響公共政策的制定。通過制造社會(huì)輿論或進(jìn)行多方游說等手段，提出政策訴求，影響政策導(dǎo)向。以個(gè)人的知識(shí)活動(dòng)為政策制定提供實(shí)證依據(jù)或理論指導(dǎo)。大眾傳媒特點(diǎn)：（1）傳媒是傳播政府政策意圖的有效工具。傳媒是社會(huì)輿論的風(fēng)向標(biāo)。傳媒是社會(huì)輿論的導(dǎo)向舵。傳媒是社會(huì)信息分配的中樞。思想庫思想庫或腦庫是現(xiàn)代政策研究組織的別稱。是由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，它的出現(xiàn)對(duì)改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。它是政策主體的一個(gè)十分獨(dú)特而又非常重要的構(gòu)成因素，被認(rèn)為是現(xiàn)代決策鏈條中不可缺少的一環(huán)，在政府政策制定中發(fā)揮著非常重要的作用。政策環(huán)境政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。一、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。他們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用。環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。公共政策是隨著社會(huì)的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化。公共政策也不是完全消極和被動(dòng)的，它對(duì)政策環(huán)境也具有一定的能動(dòng)作用。政策環(huán)境的構(gòu)成因素地理環(huán)境地理環(huán)境是指一個(gè)國家所處的地理位置和自然情況。是人類生存的搖籃，它與社會(huì)發(fā)展和公共政策有著極為密切的關(guān)系。它不僅為社會(huì)發(fā)展提供了各種可能性，同時(shí)也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能性。經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對(duì)政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共政策制定具有決定性的影響。政治傳統(tǒng)與政治文化政治文化是影響公共政策的一個(gè)重要環(huán)境因素，在不同的政治文化氛圍中，政策系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。社會(huì)變遷一切社會(huì)現(xiàn)象突發(fā)的、急劇的變化或演進(jìn)的、緩慢的變化都可以叫做社會(huì)變遷。公共政策必須隨著社會(huì)變遷而不斷地調(diào)整其政策目標(biāo)與內(nèi)容、執(zhí)行方式和手段，堅(jiān)持改革的方向，使之能跟上形勢(shì)變化與發(fā)展的腳步。國際環(huán)境國際環(huán)境是指一個(gè)國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面的關(guān)系以及其他國家之間的相互關(guān)系。國際環(huán)境對(duì)一個(gè)國家的公共政策有著非常重要的影響。把公共政策置于國際背景中，不僅可以比較公共政策的優(yōu)劣和效能，同時(shí)這也是每個(gè)國家制定和實(shí)施公共政策尤其是外交政策的基本需要。政策模型及相關(guān)理論模型概述模型：模型是現(xiàn)實(shí)世界部分化、序列化、簡單化或抽象化的代表。模型突出了原型的本質(zhì)特點(diǎn)，忽略了次要因素，使錯(cuò)綜復(fù)雜、變化無常的現(xiàn)實(shí)世界更易于人們把握。模型可以分為具體模型和抽象模型。具體模型指與原型在形態(tài)上幾何相似的模型，這些模型對(duì)原型是一種形象的說明，使人一眼望去就會(huì)聯(lián)想到現(xiàn)實(shí)生活里的真實(shí)事物，突出表現(xiàn)了模型的相似性特征。抽象模型主要是指用語言、符號(hào)、圖表、數(shù)字等抽象形式反映原型內(nèi)在聯(lián)系和特征的模型。評(píng)估模型效用的準(zhǔn)則排列并簡化現(xiàn)實(shí)認(rèn)定重要層面符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)提供有意義的溝通指導(dǎo)調(diào)查和研究提出一定的解釋政治模型——公共政策的分析途徑傳統(tǒng)理性模型：決策追求最優(yōu)解理性模型起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是以經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為前提的。理性決策的具體步驟是：確定決策目標(biāo)；提出備選方案；對(duì)這些方案及其結(jié)果進(jìn)行比較；通過排序選擇出最佳方案。傳統(tǒng)的政策理論認(rèn)為，任何決策都是目標(biāo)性行為，達(dá)到目標(biāo)當(dāng)然會(huì)有很多種途徑和手段。所謂理性的選擇就是要做出最大價(jià)值的選擇，即選擇達(dá)到目標(biāo)的最優(yōu)方案。傳統(tǒng)理性模型所要求的最優(yōu)選擇應(yīng)具備以下條件：把決策行為視為整體行為而非群體行為；決策者具有絕對(duì)理性；決策目標(biāo)單一、明確和絕對(duì)；決策者在決策過程中具備一以貫之的價(jià)值偏好；決策過程中不考慮時(shí)間和其他政策資源的消耗。傳統(tǒng)理性模型的障礙：決策目標(biāo)不是單一、明確和絕對(duì)的，而是多元、模糊和相對(duì)的；認(rèn)識(shí)感情動(dòng)物，存在理性缺陷，其行為往往會(huì)受到個(gè)人偏好、性格特征等非理性因素的影響；人處理信息的能力是有限的，體現(xiàn)在：①人對(duì)信息的感知能力有限；②人的記憶能力有限。決策所面臨的情況往往是價(jià)值沖突而非價(jià)值一致；決策總要受制于時(shí)間、人力、物力、財(cái)力等資源條件的限制。西蒙等人認(rèn)為，傳統(tǒng)理性主義從經(jīng)紀(jì)人假設(shè)出發(fā)，以邏輯推理方式所確立的規(guī)范性政策理論無法解釋現(xiàn)實(shí)生活中政策制定過程的實(shí)際行為?，F(xiàn)實(shí)生活中不存在純粹的理性，傳統(tǒng)理性模型只能被認(rèn)為是一種理想的追求，而缺少實(shí)踐的基礎(chǔ)。但它的思想價(jià)值一致受到理論界的肯定。有限理性模型：決策最求滿意解西蒙認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中決策者的理性是介乎完全理性與非理性之間的有限理性，他們不是經(jīng)濟(jì)人，而是行政人。由于種種條件的限制，無論是個(gè)人決策還是群體決策，大多數(shù)都是發(fā)現(xiàn)和選擇滿意方案的過程；只有在非常例外的情況下，才是發(fā)現(xiàn)和選擇最優(yōu)方案的過程。有限理性的行為表現(xiàn)：在情報(bào)活動(dòng)階段，人的決策行為往往受到知覺選擇性的支配，不同經(jīng)驗(yàn)和背景的決策者，對(duì)決策環(huán)境的認(rèn)識(shí)會(huì)有不同的解釋；在設(shè)計(jì)活動(dòng)階段，人們并不試圖找出所有可行性方案，而是通過力所能及的問題求解活動(dòng)，尋找盡可能多的決策方案；在抉擇活動(dòng)階段，決策者的選擇往往與備選方案的提出順序有關(guān)，如果先提出的方案是滿意方案，就不會(huì)考慮后面的方案。次優(yōu)決策涉及的基本問題有限目標(biāo)期望水平搜索方法搜索方法基于滿意原則，是西蒙有限理性學(xué)說的核心內(nèi)容。①試探方法；②隨機(jī)方法；③折中方法；④效益方法。無論采取哪種搜索方法，一旦遇到滿意方案就會(huì)終止搜索行為。有限理性模型對(duì)人們的實(shí)際決策行為做了比較真實(shí)的解釋，為決策理論及其實(shí)踐的發(fā)展開辟了一個(gè)新的方向。漸進(jìn)主義:新政策是對(duì)舊政策的補(bǔ)充的修正美國學(xué)者林德布洛姆在批判傳統(tǒng)理性模型的基礎(chǔ)上提出了漸進(jìn)模型。他認(rèn)為，政策制定的實(shí)際過程并不完全是一個(gè)理性過程，而是對(duì)以往政策行為的不斷補(bǔ)充和修正的過程。政策制定只能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)變遷。特點(diǎn)：要求決策者必須保留對(duì)以往政策的承諾；注重研究現(xiàn)行政策的缺陷；強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與方案之間的相互調(diào)試。漸進(jìn)模型多適用于穩(wěn)定發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)，有著很大的局限，帶有明顯的保守主義偏見，不符合社會(huì)變革的需要。四、小組意識(shí)模型：源自凝聚力的群體狂想癥詹尼斯發(fā)現(xiàn)，由于參與決策的群體成員自覺不自覺地把保持群體一致和創(chuàng)造和諧氣氛作為目的，所以往往不能理智地分析各種備選方案，遂造成決策的失誤。他認(rèn)為，在決策小組中存在著一種尋求一致的行為模式，這種現(xiàn)象在面對(duì)進(jìn)行問題討論的時(shí)候表現(xiàn)得更為明顯。特征：一致性思維；有傾向性地選擇信息；極端化的盲目情緒；對(duì)群體的過分自信；很強(qiáng)的群體凝聚力；群體成員的共同性。預(yù)防措施：決策小組的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)鼓勵(lì)成員盡可能多地提出懷疑和反對(duì)意見，在小組討論中為意見的交鋒創(chuàng)造良好的氣氛；領(lǐng)導(dǎo)不要一開始就說明自己傾向于哪個(gè)方案，避免由于自己的主觀好惡對(duì)成員造成心理影響；按照行政管理的要求，建立一些獨(dú)立的政策計(jì)劃和政策評(píng)估小組，為同一項(xiàng)政策服務(wù)，增強(qiáng)小組的開放性；可以把決策小組再分成若干小組，由不同的人主持小組的討論，然后再把意見匯總；決策小組的成員可以和信得過的組外人士交換意見，然后把他們的意見帶到組內(nèi)；一些專家和有關(guān)方面人士可以被邀請(qǐng)到會(huì)，并鼓勵(lì)他們向核心成員的意見提出挑戰(zhàn)，加強(qiáng)決策小組的開放性；領(lǐng)導(dǎo)者在每次會(huì)上應(yīng)暗中委派一個(gè)“魔鬼”角色，故意與大家意見相左，克服群體壓力引起的從眾效應(yīng)；如果政策涉及一個(gè)敵對(duì)國家或組織，就要警惕情緒化的過激行為，可用“角色扮演”的方法，從對(duì)方的立場(chǎng)和觀點(diǎn)去分析和思考問題；不要輕易滿足簡單的一致，在成員完全一致后，應(yīng)再開一次會(huì)，專門提出疑問，加以研究。精英理論：政策是精英們價(jià)值偏好的反應(yīng)主要觀點(diǎn)是：在政策過程中，公眾完全是被動(dòng)的，他們的要求及其行動(dòng)對(duì)公共政策不會(huì)產(chǎn)生決定作用。與之相反，占統(tǒng)治地位的政治精英們把握政策制定的主動(dòng)權(quán)，公共政策完全由他們來決定，然后由行政官員及其機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行。精英理論對(duì)政策分析的啟示：它告訴我們公共政策不反應(yīng)公眾的要求，而是反映精英的興趣和偏好；精英理論認(rèn)為公眾是被動(dòng)、麻木和信息閉塞的，公眾的情感往往被操縱在精英們的鼓掌之中，公眾對(duì)精英價(jià)值觀的影響微乎其微；精英理論認(rèn)為，對(duì)支撐社會(huì)制度的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，精英集團(tuán)有著一致的認(rèn)識(shí)；精英理論收到了多方面的批判，被認(rèn)為是難以證實(shí)的觀點(diǎn)，但作為一種啟發(fā)性方法，它為政策分析提供了一條重要思路。制度理論：政策是組織的產(chǎn)物制度理論認(rèn)為，公共政策與政府制度之間的關(guān)系的非常緊密的，政府制度是公共政策的母體，它在公共政策的整個(gè)生命周期里都發(fā)揮著決定性的影響。也就是說，不同的政府制度會(huì)導(dǎo)致不同的政策輸出，公共政策是政府制度的產(chǎn)物。政府制度賦予了公共政策三個(gè)明顯的特征：合法性；普遍性；強(qiáng)制性。博弈理論：政策是競(jìng)爭環(huán)境中進(jìn)行的理性選擇博弈理論研究的是在特定情況下如何進(jìn)行理性決策的問題，這種特定情況是指，兩個(gè)或兩個(gè)以上的參與者，他們彼此存在相反的利害關(guān)系，其中每個(gè)人的選擇都會(huì)對(duì)他人的決定產(chǎn)生影響，最終的結(jié)果依賴于所有參與者的選擇。博弈理論并不描述人們實(shí)際上如何進(jìn)行決策，而是解釋理性的人在競(jìng)爭狀態(tài)下會(huì)怎樣去考慮決策。博弈理論是一種理性的模型，它更多地適用于競(jìng)爭環(huán)境。團(tuán)體理論：政策是團(tuán)體利益的平衡利益團(tuán)體是指社會(huì)中有著共同觀點(diǎn)和看法并有權(quán)力對(duì)其他團(tuán)體提出要求的社會(huì)團(tuán)體。團(tuán)體理論認(rèn)為，公共政策實(shí)際上是團(tuán)體斗爭中相互妥協(xié)的結(jié)果，是不同利益集團(tuán)之間的一種平衡產(chǎn)物。制約這種平衡的力量來自不同利益團(tuán)體的相關(guān)影響。團(tuán)體對(duì)公共政策的影響力由其成員的數(shù)量、財(cái)力的狀況、團(tuán)體的實(shí)力、領(lǐng)導(dǎo)者的能力、團(tuán)體的凝聚力以及與政府決策層的關(guān)系等因素來決定。缺陷：它把注意力集中于政策制定過程那些重要的能動(dòng)因素的同時(shí)，過分夸大了團(tuán)體在社會(huì)政治生活中所發(fā)揮的作用，而低估了政策制定者在政治過程中所具有的獨(dú)立的且富有創(chuàng)造性的作用。系統(tǒng)理論：政策是政治系統(tǒng)的輸出政策分析的系統(tǒng)理論源于分析政治系統(tǒng)的方法研究，它把公共政策視為政治系統(tǒng)對(duì)外界環(huán)境壓力所做出的反應(yīng)。系統(tǒng)理論認(rèn)為，公共政策的輸出是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果。政策系統(tǒng)與其外部化境之間的互動(dòng)是一個(gè)反復(fù)循環(huán)的過程，政策輸出會(huì)引起公眾要求的變化，而新的要求的不斷提出會(huì)使新的政策不斷出臺(tái)。系統(tǒng)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)生活進(jìn)行了高度的概括，從宏觀角度對(duì)政策過程進(jìn)行了分析。但是，系統(tǒng)理論對(duì)政策系統(tǒng)缺少針對(duì)性的分析，沒有能夠很好地解釋政策決定的具體形成過程，因而使它在政策實(shí)踐中應(yīng)用受到很大的限制。生命周期理論也被成為政策的過程模型，它試圖通過階段性的描述，對(duì)政策進(jìn)行程式化的分析。有助于我們對(duì)政策生命過程中各種政治行為的把握，為政策制定與執(zhí)行提供了一個(gè)科學(xué)的分析框架。公共政策過程：社會(huì)問題的出現(xiàn)；社會(huì)問題的確認(rèn)；政策議程的建立；政策規(guī)劃；政策方案的執(zhí)行；執(zhí)行效果的評(píng)估；政策調(diào)整與改變；政策的終結(jié)。政策分析的相關(guān)理論混合描述理論批判性理論實(shí)驗(yàn)性理論取舍理論政策系統(tǒng)說中國古代政策觀儒家的中庸之道道家的無為之治貴柔守辱不爭墨家的理性推理法家的系統(tǒng)理論社會(huì)問題與政策議程社會(huì)問題一、社會(huì)問題的產(chǎn)生只有當(dāng)社會(huì)的大部分成員和一部分有影響的任務(wù)認(rèn)為某種社會(huì)狀況是社會(huì)問題時(shí)，它才是社會(huì)問題，其中權(quán)力因素起著非常關(guān)鍵的作用。人們的主觀認(rèn)識(shí)、思想信仰、生活態(tài)度等價(jià)值因素在社會(huì)問題的形成過程中有決定性的影響?！鶚?biāo)簽論社會(huì)問題的類型過失性社會(huì)問題這類社會(huì)問題產(chǎn)生于偏離社會(huì)正常生活和規(guī)范的一些過時(shí)行為。有兩點(diǎn)需要注意：一是一些社會(huì)規(guī)范允許一定程度的行為偏差；二是“偏差”這一概念具有相對(duì)性。過失和偏差往往是相對(duì)而言的，并沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，需要放在特定的社會(huì)環(huán)境中去考察。結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題是指由社會(huì)自身結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的一些社會(huì)現(xiàn)象。結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題涉及社會(huì)生活的許多方面，其中最為突出的就是各種各樣的不平等現(xiàn)象。此外，由價(jià)值觀變化引發(fā)的結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題也不在少數(shù)?！鐣?huì)沖突理論對(duì)社會(huì)問題成因的三種觀點(diǎn)價(jià)值沖突論群體沖突論階級(jí)沖突論社會(huì)問題的特征社會(huì)問題是一種客觀條件所謂客觀條件是指一種可以通過實(shí)證加以認(rèn)識(shí)的情況。客觀條件是社會(huì)問題存在的必要前提，但不是充分條件。社會(huì)問題是一種主觀主義所謂主觀主義是指人們對(duì)上述客觀情況的察覺和認(rèn)識(shí)，即他們明顯感覺到目前的客觀條件已經(jīng)危及他們所珍視的社會(huì)價(jià)值觀，是對(duì)他們所信奉的社會(huì)規(guī)范的一種背離。社會(huì)問題受價(jià)值判斷的影響價(jià)值判斷使人們以不同的方式或從不同的角度看待同一種狀況及其解決方法。社會(huì)問題之所以能夠出現(xiàn)并得以持續(xù)，主要是由于人們具有不同的價(jià)值選擇和目標(biāo)取向。社會(huì)問題是關(guān)系到大多數(shù)人的問題社會(huì)問題的形成具有階段性特征社會(huì)問題往往不是突然發(fā)生的，而是逐漸形成的，它有一個(gè)從小到大、從潛到顯、從一般到突出、從小范圍到大范圍的變化過程。社會(huì)問題多帶有系統(tǒng)性特征任何一個(gè)社會(huì)問題都不是孤立存在的，它往往是整個(gè)社會(huì)問題系統(tǒng)中的一個(gè)有機(jī)組成部分。社會(huì)問題的系統(tǒng)性要求我們?cè)谔幚韱栴}時(shí)必須從整體出發(fā)，從各個(gè)具體問題之間的相互關(guān)系上去把握。研究社會(huì)問題的意義：及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題；正確診斷社會(huì)問題；客觀描述社會(huì)問題；科學(xué)解釋社會(huì)問題；有效解決社會(huì)問題；正確對(duì)待社會(huì)問題；科學(xué)預(yù)測(cè)社會(huì)問題。社會(huì)問題的比喻急性病慢性病自愈性疾病晚期疾病先天性疾病傳染性疾病不治之癥醫(yī)源性疾病食源性疾病第二節(jié)政策問題的確認(rèn)政策問題的確認(rèn)指對(duì)于政策問題的察覺、界定和描述的過程。從認(rèn)識(shí)論的角度而言，這是一個(gè)從對(duì)客觀事實(shí)的感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)的過程的過渡。問題察覺是指某一社會(huì)現(xiàn)象被人們發(fā)現(xiàn)并擴(kuò)散，逐漸引起社會(huì)公眾和政府有關(guān)部門關(guān)注的過程。問題界定問題界定是指對(duì)問題進(jìn)行特定分析和解釋的過程。首先，需要通過一定的方法對(duì)問題進(jìn)行必要的歸類。其次，需要對(duì)問題進(jìn)行必要的診斷。解決兩個(gè)問題，一是差距何在，二是原因何在。最后，需要把問題情境轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)問題。問題描述是指運(yùn)用可操作性語言對(duì)問題進(jìn)行明確表述的過程。政策議程的建立一、公眾議程與政府議程政策議程的建立是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。公眾議程和政府議程是政策議程的兩種最基本的形式，同時(shí)也是政策議程的兩個(gè)不同的階段。公眾議程是指某個(gè)社會(huì)問題已引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。從本質(zhì)上講，公眾議程是一個(gè)眾人參與的討論過程，是一個(gè)問題從與其具有特殊聯(lián)系的群體逐漸擴(kuò)展到社會(huì)普遍公眾的變化過程。政府議程是指某些社會(huì)問題已引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問題列入政策范圍這樣一種政策議程。從本質(zhì)上講，政府議程是政府部門按特定程序行動(dòng)的過程，政府的制度性因素在其中有著十分重要的影響。區(qū)別：1、公眾議程往往出現(xiàn)在政府議程之前，是由一些片段的、零散的、不系統(tǒng)的或不完全成型的議論所組成的，人們對(duì)于問題的實(shí)質(zhì)及其社會(huì)影響認(rèn)識(shí)還不夠具體。其主要目標(biāo)是使公眾訴求能夠在政府議程中獲取一席之地。2、政府議程往往是由一些意義非常明確的項(xiàng)目所組成，具有制度化的操作程序運(yùn)行方法，其主要目標(biāo)就是對(duì)問題有關(guān)的客觀事實(shí)作出主觀認(rèn)定。聯(lián)系：一般而言，社會(huì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}先要經(jīng)過公眾議程，然后才能進(jìn)入政策議程。但有些時(shí)候社會(huì)問題也有可能越過公眾議程直接進(jìn)入政府議程。政策議程的基本類型科布以政策訴求的主體為標(biāo)準(zhǔn)，提出了建立政策議程的三種類型：外在創(chuàng)始型政策訴求由政府系統(tǒng)以外的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋和擴(kuò)散進(jìn)入公眾議程，然后通過對(duì)政府施壓的手段使之進(jìn)入政府議程。政治動(dòng)員型具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖主動(dòng)提出其政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。政治動(dòng)員型以政府議程為基點(diǎn)，以公眾議程為對(duì)象，其目標(biāo)在于政策方案的執(zhí)行。內(nèi)在創(chuàng)始型政策訴求源于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員或部門，其擴(kuò)散的對(duì)象僅限于體制內(nèi)的相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，擴(kuò)散的目的是為了形成足夠的壓力以使決策者將問題列入政府議程。格斯頓認(rèn)為議題的復(fù)雜性和對(duì)社會(huì)不同領(lǐng)域的不平衡影響在程度上存在很大的差別，一些議題似乎比另一些議題更具有引起關(guān)注和回應(yīng)的價(jià)值。據(jù)此，可以把政策議程區(qū)分為實(shí)質(zhì)性議程與象征性議程。實(shí)質(zhì)性議程往往涉及具有廣泛社會(huì)影響、最具爆炸性的公共政策議題。象征性議題則更注重價(jià)值問題而不是資源問題。政策議程建立的條件私人訴求從某種意義上講，很多具有公共性質(zhì)的問題都是由私人問題引發(fā)的。團(tuán)體推動(dòng)任何利益團(tuán)體都有自己的利益所求，在社會(huì)中它們尋求著某種合理的平衡狀態(tài)。如果出現(xiàn)的某種情況威脅到這種平衡狀態(tài)的存在，那么它們就肯定會(huì)做出必要的反應(yīng)。領(lǐng)袖因素政治領(lǐng)袖作為決策系統(tǒng)的核心，其對(duì)政策議程的影響力往往來自制度的授權(quán)，他們常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動(dòng)地提上政府議程。體制功能政府體制涉及組織結(jié)構(gòu)、工作程序、代表制度、選舉制度等多種因素，這些因素對(duì)政策議程的建立都有很大的影響。傳媒作用首先，它能把問題廣泛傳播，以爭取多數(shù)人的理解與支持，從而為建立公眾議程創(chuàng)造了條件。其次，它能制造強(qiáng)大的輿論壓力，促使政府決策系統(tǒng)接收來自公眾的愿望和要求。再次，它是連接公眾與政府決策系統(tǒng)的橋梁，擴(kuò)大了政策問題的來源。最后，它是政府決策系統(tǒng)了解和掌握社會(huì)信息的重要工具。問題本身社會(huì)問題的明朗化程度對(duì)政策議程的建立具有非常重要的影響。明朗化的社會(huì)問題最容易引起社會(huì)公眾的普遍關(guān)注和政府決策系統(tǒng)的政策反應(yīng)。政策議程的觸發(fā)機(jī)制觸發(fā)機(jī)制的影響因素在公共政策制定的早期階段，觸發(fā)機(jī)制表現(xiàn)出極其重要的作用，它有助于識(shí)別和澄清面臨的問題。觸發(fā)機(jī)制作為公共政策的催化劑，其作用的發(fā)揮源于三個(gè)影響因素的互動(dòng)：范圍。指的是受觸發(fā)機(jī)制影響的人員數(shù)量和地區(qū)規(guī)模。強(qiáng)度。是指公眾的態(tài)度反映。時(shí)間。是指觸發(fā)機(jī)制產(chǎn)生的時(shí)間。據(jù)此，可以把觸發(fā)機(jī)制劃分為瞬間機(jī)制和持續(xù)機(jī)制。前者是指很快就能夠廣為人知的事件；后者是指需要經(jīng)歷一定醞釀過程的持續(xù)事件。觸發(fā)機(jī)制的類型觸發(fā)機(jī)制產(chǎn)生于國內(nèi)和國外兩種不同的環(huán)境，因此可區(qū)分為：政策議程的內(nèi)在觸發(fā)機(jī)制①自然災(zāi)害②經(jīng)濟(jì)災(zāi)難③技術(shù)突破④生態(tài)變遷⑤社會(huì)變遷政策議程的外在觸發(fā)機(jī)制①戰(zhàn)爭行動(dòng)②地區(qū)和國際沖突③經(jīng)濟(jì)對(duì)抗④新式武器與力量失衡實(shí)質(zhì)性議程與象征性議程實(shí)質(zhì)性議程實(shí)質(zhì)性議程往往涉及一些社會(huì)影響非常廣泛、最具潛在和爆炸性特征的公共政策問題。一個(gè)政策問題進(jìn)入實(shí)質(zhì)性議程必須具備三個(gè)條件：一是公共資源的分配涉及重大的利害關(guān)系；而是議題引起公民和決策者的密切關(guān)注；三是議題包含了發(fā)生重大變化的可能性。象征性議程象征性議題注重的是價(jià)值而不是資源，解決不好同樣會(huì)給社會(huì)帶來許多麻煩。政策議程與突發(fā)事件安德森認(rèn)為下列因素促成了政策議程的建立：某種危機(jī)或驚人事件抗議活動(dòng)新聞媒介政策議程建立的障礙政治原則的偏離價(jià)值體系的排斥政府體系的封閉承受能力的超重表達(dá)方式的失當(dāng)?shù)诹抡咭?guī)劃政策規(guī)劃往往被視為一個(gè)狹義的政策分析過程，它是指在既定原則指導(dǎo)下尋求方案優(yōu)化的一系列分析和決策活動(dòng)。政策規(guī)劃主體既有單一型也有多元型。前者通常是指規(guī)劃在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，后者則是指規(guī)劃不僅有政府參與而且擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為多種主體的合法介入。無論是單一型還是單一型的主體構(gòu)成，決策者與政策分析人員的互動(dòng)在政策規(guī)劃過程中起著核心作用。規(guī)劃原則信息原則信息是政策規(guī)劃的基礎(chǔ)材料，從某種意義上講，政策規(guī)劃的過程就是信息的收集、整理、加工和處理的過程，政策規(guī)劃的成效很大程度上依賴于信息的全面、具體、準(zhǔn)確、及時(shí)。系統(tǒng)原則在社會(huì)大系統(tǒng)內(nèi)，不同范圍、領(lǐng)域、層次的社會(huì)問題存在著相互聯(lián)系、相互制約的辯證統(tǒng)一關(guān)系。這就要求政策規(guī)劃工作的參與者必須牢固樹立系統(tǒng)觀念，考慮問題以大局為著眼點(diǎn)。預(yù)測(cè)原則科學(xué)預(yù)測(cè)是保證政策規(guī)劃成功的必要前提。只有建立在可靠預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的政策方案，才是具有現(xiàn)實(shí)可行性的政策方案?？陀^原則實(shí)事求是，尊重客觀規(guī)律，一切從實(shí)際出發(fā)是政策規(guī)劃最基本的要求。只有做到這一點(diǎn)，才能大大減少政策規(guī)劃的主觀盲目性。智囊原則借助外腦，發(fā)揮思想庫的作用，讓專家參與，這是現(xiàn)代政策規(guī)劃不可缺少的外部條件。擇優(yōu)原則比較和選擇是政策規(guī)劃最突出的特征，追求優(yōu)化是政策規(guī)劃當(dāng)然的目標(biāo)。在決策科學(xué)中，人們習(xí)慣把只有一個(gè)備選方案，沒有其他選擇余地的決策條件成為“霍布森選擇”。效益原則決策的目的在于提高效益，效益的高低直接影響著決策的質(zhì)量?？尚性瓌t政策規(guī)劃應(yīng)注重可行性分析，認(rèn)真考慮主客觀多種制約因素，如時(shí)間、空間、能力、技術(shù)、人力、物力等。兼聽原則在政策方案的論證過程中應(yīng)注意聽取不同的意見。時(shí)效原則決策不可優(yōu)柔寡斷，坐失良機(jī)，要敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，把握決策時(shí)機(jī)。第二節(jié)思維方法一、經(jīng)驗(yàn)思維經(jīng)驗(yàn)思維的特點(diǎn)在于經(jīng)驗(yàn)的聯(lián)想和經(jīng)驗(yàn)的遷移。經(jīng)驗(yàn)的聯(lián)想使用于處理重復(fù)性的工作。經(jīng)驗(yàn)的遷移是通過類比，發(fā)現(xiàn)兩類事務(wù)之間的共同性或機(jī)械性，從而將解決這類問題的方法遷移到解決另一類問題上去。經(jīng)驗(yàn)思維方法簡單實(shí)用，但適用范圍有限，局限于重復(fù)性的和可類比的事物。二、邏輯思維邏輯思維是人腦對(duì)客觀事物間接概括的反映，它憑借科學(xué)的抽象揭示事物的本質(zhì)，具有自覺性、過程性、間接性和必然性的特點(diǎn)。邏輯思維的基本形式是概念、判斷、推理；基本過程是分析、綜合、比較、抽象、概括和具體化；基本方法主要有歸納和演繹、分析和綜合以及抽象和具體。直覺思維創(chuàng)新思維它基于現(xiàn)實(shí)而又超越現(xiàn)實(shí)，從揭示事物的本質(zhì)出發(fā)，沖破了經(jīng)驗(yàn)俗套的障礙，克服了思維定式的束縛，能提供新穎的具有社會(huì)價(jià)值的思維成果。逆向思維逆向思維也叫求異思維，是創(chuàng)新思維重要的補(bǔ)充形式。是對(duì)司空見慣的似乎已成定論的事物或觀點(diǎn)反過來思考的一種思維方式。六、創(chuàng)新方法1、頭腦風(fēng)暴法原則：（1）排除批評(píng)；歡迎暢所欲言；觀點(diǎn)多多益善；合并和改進(jìn)。注意事項(xiàng)：（1）以較大的團(tuán)體為宜（6-12人）；做好觀點(diǎn)意見的筆錄；特定時(shí)段集中關(guān)注一個(gè)特定的問題；遵循判斷置后原則。綜攝法原理與特點(diǎn)綜攝法以已知的東西為媒介，將毫無關(guān)聯(lián)、不同的知識(shí)要素結(jié)合起來，以打開“未知世界的門扉”，激起人們的創(chuàng)造欲，使?jié)撛诘膭?chuàng)造力發(fā)揮出來，產(chǎn)生眾多的創(chuàng)造性設(shè)想?；驹瓌t①異質(zhì)同化。即變陌生為熟悉，亦即將給定的陌生東西與早已熟知的東西進(jìn)行比較，將陌生之物納入一個(gè)可接受的模式中，從而轉(zhuǎn)換成熟悉的東西。②同質(zhì)異化。即熟悉為陌生。對(duì)已有的各種事物，通過類比，從新的陌生的角度來觀察、分析和處理，使看慣的東西成為看不慣，把熟知的東西變?yōu)樾路f的東西，從而啟迪新的創(chuàng)造性設(shè)想?；具^程給定問題→變陌生為熟悉→理解問題→類比→變熟悉為陌生→心理狀態(tài)→心理狀態(tài)與問題相結(jié)合→觀點(diǎn)→得出答案或深化研究的任務(wù)?！惐确椒ǎ侯惐仁沁x擇兩個(gè)對(duì)象或事物對(duì)它們某些相同或相似性進(jìn)行考察比較。（1）直接類比；（2）擬人類比；（3）象征類比；（4）幻想類比；（5）因果類比；（6）對(duì)稱類比；（7）仿生類比；（8）綜合類比。零起點(diǎn)法強(qiáng)調(diào)要拋開過去所有的框框，破字當(dāng)頭，突破思維定式，一切從零開始。NM法點(diǎn)、線記憶結(jié)合的NM法根據(jù)人的高級(jí)神經(jīng)活動(dòng)理論，把人的記憶力分為點(diǎn)性記憶和線性記憶。點(diǎn)性記憶是指在斷斷續(xù)續(xù)中聯(lián)想出一些意想不到的結(jié)果。線性記憶是指以理論為契機(jī)產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)性聯(lián)想，即把看似無關(guān)的結(jié)果串聯(lián)起來。等價(jià)變換法等價(jià)變換理論強(qiáng)調(diào)：任何新事物都不是從天上掉下來的，都是從原事物中產(chǎn)生的。它不是對(duì)原事物的徹底否定，而是舍棄過時(shí)的、消極的東西，保留積極的、合理的內(nèi)容，并且將保留的內(nèi)容賦予新的關(guān)系、新的秩序和新的形式。角色互換法就是換位思考，站在對(duì)方的立場(chǎng)上考慮問題。第三節(jié)政策規(guī)劃程序一、政策目標(biāo)的確定1、如何確定政策目標(biāo)確定政策目標(biāo)是政策規(guī)劃的首要任務(wù)。政策目標(biāo)不僅是方案設(shè)計(jì)和擇優(yōu)的基礎(chǔ)依據(jù)，同時(shí)也是政策執(zhí)行的知道方針，并且為政策評(píng)估提供了參照標(biāo)準(zhǔn)。政策目標(biāo)有如下特征：層次性；多樣性；系統(tǒng)性。政策目標(biāo)的確定必須要遵循一定的原則：針對(duì)性；可行性；系統(tǒng)性；規(guī)劃性；具體性。區(qū)分價(jià)值前提與事實(shí)前提價(jià)值前提事實(shí)因素是指決策活動(dòng)中所依據(jù)的客觀事實(shí)。價(jià)值因素是指決策者的個(gè)人好惡。價(jià)值判斷被認(rèn)為是決策的首要前提。決策的價(jià)值前提不是由單一因素決定的，而是由諸多價(jià)值因素構(gòu)成的價(jià)值體統(tǒng)決定的。價(jià)值判斷不僅在決策的開始階段存在，而且在整個(gè)決策過程中持續(xù)。事實(shí)前提特點(diǎn)是客觀性、可檢驗(yàn)性、變動(dòng)性。事實(shí)前提與價(jià)值前提的區(qū)別：提出問題的角度不同；認(rèn)識(shí)形式的表現(xiàn)不同；影響決策的作用不同。政策方案的設(shè)計(jì)政策方案是指一個(gè)或一組為解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所設(shè)計(jì)的行動(dòng)準(zhǔn)則和內(nèi)容，它具有規(guī)定實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的步驟、途徑和方法。方案設(shè)計(jì)就是在明確政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和方法，設(shè)計(jì)或者規(guī)劃諸種實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的行動(dòng)方案的過程。政策方案的內(nèi)容一般涉及原則和操作兩個(gè)層面，原則層面是指政策目標(biāo)的確立，操作層面是指政策方案的具體內(nèi)容。政策方案設(shè)計(jì)需注意兩個(gè)問題：一是對(duì)方案后果及其效應(yīng)的準(zhǔn)確估計(jì)；二是對(duì)方案實(shí)施細(xì)節(jié)的詳盡規(guī)定。戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)方案設(shè)計(jì)的步驟輪廓設(shè)想。內(nèi)容：一是為實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，大致可提出多少個(gè)政策備選方案。二是將各種備選方案的輪廓大致勾畫出來。主要要求：備選方案要盡可能多樣化并具備整體上的完備性，各個(gè)方案之間要有所差別。細(xì)部設(shè)計(jì)。方案設(shè)計(jì)內(nèi)容及要點(diǎn)行動(dòng)方案的內(nèi)容是多方面的，通俗的說可以用5W1H概括。要點(diǎn)：（1）成本；穩(wěn)定性；可靠性；牢固性；靈活性；風(fēng)險(xiǎn)性；傳播性；功效性；簡單性；相容性；可逆性；強(qiáng)韌性。方案來源及尋求方法。來源：現(xiàn)行的政策方案；通常的解決方案；調(diào)整的解決方案和創(chuàng)新的解決方案。方法：（1）消極等待法；（2）主動(dòng)尋求法；（3）觸類旁通法。方案開發(fā)的理性基礎(chǔ)技術(shù)理性經(jīng)濟(jì)理性法律理性社會(huì)理性實(shí)質(zhì)理性預(yù)測(cè)性分析預(yù)測(cè)的形式：推斷、預(yù)言和猜測(cè)預(yù)測(cè)的局限預(yù)測(cè)的方法專家會(huì)議法是指以專家為索取信息的對(duì)象，通過會(huì)議討論的形式，對(duì)決策對(duì)象未來的發(fā)展趨勢(shì)和狀況進(jìn)行分析和判斷的預(yù)測(cè)方法。優(yōu)點(diǎn)。缺點(diǎn)。德爾菲法采用匿名通信和反復(fù)征求意見的形式，使專家們?cè)诨ゲ恢獣?、彼此隔離的情況下交換意見，這些意見經(jīng)過技術(shù)處理后會(huì)得出預(yù)測(cè)的結(jié)果。首先需要設(shè)計(jì)意見征詢表，要求如下：①問題含義要明確；②問題要具有獨(dú)立性；③回答問題的方式要統(tǒng)一。一般程序：第一輪：把意見征詢表寄給專家小組的成員，請(qǐng)他們填寫意見。第二輪：將第一輪得到的相對(duì)比較集中的意見再反饋給每位專家，要求他們以此為參考，重新填寫意見。第三輪：將第二輪統(tǒng)計(jì)結(jié)果及某些專家的陳述理由告知每位專家，請(qǐng)他們?cè)谶@個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行新的預(yù)測(cè)。投入-產(chǎn)出分析時(shí)間序列法回歸分析法趨勢(shì)外推法馬爾科夫模型可行性分析可行性分析主要涉及的是方案實(shí)施在主客觀條件和政策預(yù)期效果方面的可行性問題。內(nèi)容：政治可行性；經(jīng)濟(jì)可行性；行政可行性；法律可行性；技術(shù)可行性；社會(huì)可行性。政策方案的選擇方案抉擇的主要環(huán)節(jié)確定標(biāo)準(zhǔn)比較性分析達(dá)成共識(shí)的途徑交換說服強(qiáng)制選擇的簡單模型非確定型決策的原則性方法樂觀原則（大中取大原則）悲觀原則（小中取大原則）樂觀系數(shù)原則等可能性原則后悔值原則群體決策群體決策的含義及其利弊群體決策包括“領(lǐng)導(dǎo)群體決策”和“群體參與決策”兩種形式。領(lǐng)導(dǎo)群體決策不是指領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍板決策，而是指一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體共同進(jìn)行決策。群體參與決策是指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況。特征：有利的特征：1、它可以為解決問題提供較多的處理意見和可供選擇的決策方案；群體成員在決策過程中，伴隨著滿意度的增加，會(huì)表現(xiàn)出對(duì)決策的支持，從而使之易于執(zhí)行；可以加強(qiáng)組織中不同水平的溝通，促使人際關(guān)系的發(fā)展，增強(qiáng)組織的凝聚力。不利的一面：1、群體決策的工作進(jìn)程較慢；在群體溝通遇到障礙時(shí)，個(gè)人意見往往會(huì)受到某種因素的壓抑；因?yàn)闆Q策的結(jié)果是由集體負(fù)責(zé)，所以決策群體易出現(xiàn)極化現(xiàn)象；群體決策時(shí)會(huì)出現(xiàn)利益的不同、觀點(diǎn)的沖突，造成不必要的內(nèi)耗和人力的浪費(fèi)；有時(shí)，表面上是群體決策，實(shí)際上是個(gè)人拍板；一旦決策失誤，責(zé)任需由集體承擔(dān)，從而掩蓋了個(gè)人的過失；當(dāng)組織不具備群體決策的條件時(shí)，一旦采取群體決策形式，往往會(huì)帶來非常不利的結(jié)果；把群體決策作為激勵(lì)的一種手段并不明智；在決策目標(biāo)和問題情境不清楚時(shí)，不要采取群體決策?！懊半U(xiǎn)轉(zhuǎn)移”理論斯托爾、科根認(rèn)為，群體決策往往比個(gè)人決策具有更大的冒險(xiǎn)性，原因是：責(zé)任分散；領(lǐng)導(dǎo)者的作用；社會(huì)比較的作用。群體決策的擇案規(guī)則擇案規(guī)則就是決策群體選定最終政策方案的程序和方法。一票否決規(guī)則多數(shù)規(guī)則兩兩對(duì)比規(guī)則偏好次序表決規(guī)則贊成投票規(guī)則淘汰投票規(guī)則正負(fù)表決規(guī)則等級(jí)決定規(guī)則擇案規(guī)則分析孔多塞的困惑相關(guān)方案的作用個(gè)體理性與群體理性的沖突領(lǐng)先的悖論聽證制度與政策合法化聽證制度聽證主要是指政府機(jī)構(gòu)在做出涉及公眾利益的公共決策時(shí)，聽取利益各方和社會(huì)各個(gè)方面以及有關(guān)專家的意見，以實(shí)現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序。建立聽證制度的意義：聽證制度的實(shí)施使公民參政權(quán)得以體現(xiàn)；有助于行政機(jī)構(gòu)提高行政效率；有利于樹立“陽光行政”的理念；有利于社會(huì)的和諧進(jìn)步。聽證步驟通知確定聽證代表聽證會(huì)舉行①聽證主持人宣布聽證會(huì)開始，宣布聽證的行政立法的名稱、制定機(jī)關(guān)，宣布聽證紀(jì)律和發(fā)言順序等。②行政立法制定機(jī)關(guān)代表就行政立法的法律依據(jù)、主要內(nèi)容和理由發(fā)言。③聽證代表按順序發(fā)言。④旁聽人員經(jīng)主持人同意，也可以在限定的時(shí)間內(nèi)發(fā)表意見或提出意見。⑤聽證會(huì)應(yīng)有時(shí)間限制。聽證筆錄行政立法與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的主要區(qū)別：立法主體不同立法規(guī)范的內(nèi)容不同立法的效力不同座談會(huì)與論證會(huì)座談會(huì)座談會(huì)是一種政府聽取民意的方式。這種靈活的聽取意見的程序，既可以讓行政立法機(jī)關(guān)聽到對(duì)行政立法草案的更多不同意見，同時(shí)也不會(huì)過大地增加行政立法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，與聽證會(huì)相比可以大大節(jié)約開支，因而在行政規(guī)章制定程序中被廣泛使用。通過座談會(huì)聽取公民對(duì)行政立法的意見，應(yīng)注意以下問題：行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)確定參加座談會(huì)的人員，并盡快將行政立法草案和相關(guān)的材料送到他們手中；盡早確定召開座談會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)，并及時(shí)告知；在座談會(huì)中，行政立法機(jī)關(guān)除對(duì)代表的質(zhì)疑做必要的解釋外，不必就某一問題與其展開辯論；座談會(huì)參加人員不必在筆錄上簽名，參加人員的發(fā)言可以被視為行政立法機(jī)關(guān)與公民之間就行政立法問題所做的一種思想溝通。論證會(huì)論證會(huì)，即邀請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)行政立法草案內(nèi)容的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行研究論證，作出評(píng)估。通過論證會(huì)聽取專家們對(duì)行政立法草案的意見，應(yīng)注意以下問題：選擇合適的專家參加論證會(huì)正確對(duì)待專家的意見專家應(yīng)當(dāng)保持必要的中立地位信函與電子郵件這種聽取意見程序可以提高行政立法的效率，同時(shí)也便于公民對(duì)行政立法草案發(fā)表意見。應(yīng)注意以下問題：行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞筋A(yù)告行政立法草案的意見，以便公民可以便利地取得行政立法草案；為了使公民能夠提出更具針對(duì)性的意見，行政立法機(jī)關(guān)可以設(shè)立必要的咨詢點(diǎn)，解答公民對(duì)行政立法草案認(rèn)識(shí)上的疑惑；對(duì)公民通過信函、電子郵件等方式提出的意見，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予簡要的答復(fù)；如果有數(shù)個(gè)公民提出相同的意見或者建議，行政立法機(jī)關(guān)可以通過媒體集中回復(fù)意見。聽證會(huì)與座談會(huì)、論證會(huì)的不同從重要性方面來看，聽證會(huì)更為重要從程序性方面來看，聽證會(huì)更為嚴(yán)格從結(jié)果性方面來看，聽證會(huì)更有作用政策合法化合法性是指某種政治統(tǒng)治或政治權(quán)力以及實(shí)施措施能夠讓被統(tǒng)治群體和個(gè)人認(rèn)為是合理正當(dāng)和符合道義的，從而能夠加以認(rèn)可和服從的能力以及屬性。主要涉及統(tǒng)治主體與統(tǒng)治客體兩個(gè)方面。廣義的政策合法性從廣義角度而言，具有合法性的政策就是能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的政策，而使政策能夠逐漸被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行的過程就是政策的合法化過程。政策取得合法性的過程被稱為政策合法化，分為兩個(gè)部分，第一部分是政治系統(tǒng)自身的合法化，第二部分是公共政策的合法化。政治系統(tǒng)的合法化是公共政策合法化的前提，只有具備合法性的政府才能頒布具有合法性的政策。公眾對(duì)政策的認(rèn)可和默許、接受與遵行，是政策合法化的必要條件。根據(jù)韋伯的觀點(diǎn)，政治系統(tǒng)取得合法性有三種途徑：一是依據(jù)合法和合理的程序取得政權(quán)；二是依據(jù)社會(huì)的傳統(tǒng)習(xí)慣取得政權(quán)；三是具有超凡魅力的領(lǐng)袖人物取得政權(quán)。韋伯根據(jù)合法的權(quán)威基礎(chǔ)，區(qū)分了三種權(quán)威類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威。狹義的政策合法性從狹義角度來講，主要偏重于從法律角度去解釋合法性這一概念。包括這樣一些內(nèi)容：合法的政策主體一般而言，主要從六個(gè)方面考察主體的合法性：管理職能機(jī)構(gòu)設(shè)置人員組合權(quán)責(zé)體系組織經(jīng)費(fèi)運(yùn)行規(guī)則合法的政策程序政策是規(guī)范決策組織行為的有效途徑。如果沒有程序做保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機(jī)性行為，使個(gè)人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標(biāo)之上，個(gè)人行為代替組織行為。合法的政策內(nèi)容政策內(nèi)容的合法主要是指在應(yīng)與國家憲法和現(xiàn)行的法律相一致，在內(nèi)容上不發(fā)生抵觸。政策法律化政策法律化（也成政策立法）是從狹義的公共政策概念出發(fā)，國家有關(guān)機(jī)構(gòu)把一些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、比較成熟和穩(wěn)定的、能夠在較長時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用的政策性內(nèi)容上升為國家的法律法規(guī)，賦予這些政策內(nèi)容相應(yīng)的法律效力和國家強(qiáng)制力的保障。政策法律化的基本條件對(duì)全局有重大影響的政策可以上升為法律；具有長期穩(wěn)定性的政策可以上升為法律；只有比較成功的政策才能上升為法律。政策法律化的形式要求公共政策的表現(xiàn)形式多種多樣，其中包括規(guī)范形式也包括非規(guī)范形式；而法律的表現(xiàn)形式則比較單一，主要是以規(guī)范性文件形式存在。這決定了公共政策在向法律轉(zhuǎn)化的過程中，必須進(jìn)行從非規(guī)范到規(guī)范的形式轉(zhuǎn)變。法律的局限性制約政策法律化法律的局限性指法律基于其防范人性弱點(diǎn)工具的特質(zhì)在取得其積極價(jià)值的同時(shí)不可避免地要付出的代價(jià)，是法律由于其技術(shù)上的特點(diǎn)不能完善地實(shí)現(xiàn)其目的的情況。主要表現(xiàn)在：法律具有天生保守的傾向和難以應(yīng)變的弊端；法律無法全面涵蓋和適應(yīng)已經(jīng)存在或即將發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象；法律語言的拙劣導(dǎo)致自由裁量范圍的擴(kuò)大化；法律總是存在從管理走向強(qiáng)制、從控制走向壓制的潛在危險(xiǎn)；法律執(zhí)行的成本問題；法律的實(shí)現(xiàn)總要受制于一定的外部條件。法律的局限性無疑會(huì)制約政策的法律化。在政策法律化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分政策和法律的界限，給政策留出應(yīng)有的存在空間。泛法治主義的批判泛法治主義，即無限夸大法治的作用，無視法律自身的缺陷而引起的法治局限性，其隱含觀念為法律萬能化。它掩蓋法治缺陷以及法律局限性，違背法律信仰的本質(zhì)，并視法律為純粹的治理工具從而忽視法治的追求目標(biāo)。政策執(zhí)行政策執(zhí)行概述政策執(zhí)行的含義基本含義政策執(zhí)行是政策實(shí)施的具體過程，包括使政策作用于目標(biāo)群體以及使政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。理論界定行動(dòng)學(xué)派認(rèn)為，政策執(zhí)行是將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)，在諸多活動(dòng)中，要以解釋、組織和實(shí)施三者最為重要。組織理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用，認(rèn)為任何政策都是通過一定的組織得以實(shí)施的。研究路徑自上而下路徑的研究者著眼于上層行政官員的行為，分析哪些影響他們行為的因素。自下而上路徑的研究者認(rèn)為，行政執(zhí)行的研究應(yīng)該著眼于下層行政官員及其活動(dòng)，看看他們是怎樣與當(dāng)事人互動(dòng)的。政策執(zhí)行的特征對(duì)象的適用性執(zhí)行的靈活性執(zhí)行的有序性過程的動(dòng)態(tài)性執(zhí)行的協(xié)調(diào)性執(zhí)行的時(shí)限性政策執(zhí)行的功能確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)政策成效為后續(xù)政策制定提供依據(jù)政策執(zhí)行過程政策宣傳政策細(xì)化物質(zhì)欲組織準(zhǔn)備組織協(xié)調(diào)選擇政策試點(diǎn)政策推廣政策監(jiān)督政策執(zhí)行的相關(guān)條件政策資源經(jīng)費(fèi)資源人力資源信息資源權(quán)威資源目標(biāo)群體受到政策直接影響和作用的對(duì)象，即政策制約的社會(huì)成員被稱為政策目標(biāo)群體或政策對(duì)象。政策對(duì)象對(duì)政策有接受或不接受兩種選擇。他們對(duì)政策接受的情況可分為三種狀態(tài)：服從、認(rèn)同、內(nèi)化。政策認(rèn)同的緣由政治社會(huì)化的影響傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約對(duì)政策形式合理與實(shí)質(zhì)合理的看法成本收益的權(quán)衡大局或整體的考慮避免受到懲罰環(huán)境條件的變化政策抗拒的原因合法性危機(jī)缺乏對(duì)政府官員的信任社會(huì)心理負(fù)擔(dān)過大政策執(zhí)行存在偏差政策自身存在缺陷政策評(píng)估存在問題政策執(zhí)行原則性與靈活性相結(jié)合發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)執(zhí)行手段多樣化行政手段經(jīng)濟(jì)手段法律手段思想教育手段實(shí)施反饋機(jī)制重視成本-收益分析階梯效應(yīng)與服從成本“破窗理論”與環(huán)境建設(shè)執(zhí)行程序與效率政策執(zhí)行的效率原則體現(xiàn)在：時(shí)效原則代理原則不停止執(zhí)行原則緊急處置原則執(zhí)行隊(duì)伍執(zhí)行人員的素質(zhì)要求政治素質(zhì)品德素質(zhì)知識(shí)素質(zhì)能力素質(zhì)心理素質(zhì)身體素質(zhì)執(zhí)行隊(duì)伍的群體合作信息溝通執(zhí)行中的溝通只要是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門之前、上下級(jí)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之前為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所進(jìn)行的信息交換。信息溝通的渠道有正式和非正式兩種。正式渠道是指按組織結(jié)構(gòu)和管理層次來進(jìn)行信息溝通的渠道，可分為縱向溝通和橫向溝通，縱向溝通可分為上行和下行溝通。特點(diǎn)是權(quán)威、正式、約束力強(qiáng)，具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但溝通速度慢且較為刻板。非正式渠道是指不受正式組織約束的組織成員之間和社會(huì)成員之間的信息溝通渠道。特征是靈活多樣、信息傳遞速度快、信息量大、覆蓋面廣，可以滿足多種類型的需要，但無規(guī)可循、極易失真。溝通媒介直面溝通電話溝通會(huì)議溝通E-mail（或書面）溝通溝通障礙語言障礙觀念障礙角色障礙時(shí)空和習(xí)俗障礙心理障礙非正式信息的主要特點(diǎn)在危機(jī)狀態(tài)下易于泛濫；某個(gè)人的地位和角色表現(xiàn)超群或變化突然時(shí)，傳言和議論會(huì)驟然增加；非正式群體在非正式信息傳播中起著很關(guān)鍵的作用；非正式信息傳遞速度極快，多勝于正式信息的傳播；在一定的制度環(huán)境里，非正式信息往往比正式信息更可信；非正式信息往往與人們的切身利益直接相關(guān)，內(nèi)容多涉及即時(shí)性社會(huì)焦點(diǎn)問題；非正式信息的內(nèi)容在傳播中不斷變化。非正式溝通的基本功能緩解社會(huì)焦慮和心理矛盾；滿足社會(huì)好奇和個(gè)人躁動(dòng)心理；擴(kuò)大利益相關(guān)者范圍，提升問題利害程度；整合零散信息，形成框架印象。如何克服非正式信息的不良影響建立預(yù)測(cè)和反饋機(jī)制正確處理疏與堵的關(guān)系提高正式