中國農(nóng)地管理主體行為與制度績效研究

中國農(nóng)地管理主體行為與制度績效研究

一、中國農(nóng)地管理中的主體分析中國農(nóng)地管理的主體從目前的情況來看，主要存在三個(gè)層級，中央政府、地方政府（主要是縣級以上政府）以及村集體。中央政府作為農(nóng)村集體土地的被委托代理者，負(fù)有管理責(zé)任。按照我國的憲法規(guī)定，除了城市的土地，其余土地都?xì)w集體所有，集體將土地委托中央政府代為管理。中央政府作為農(nóng)地管理的主要主體之一，對農(nóng)地管理的內(nèi)容及其模式也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展歷程。建國初期，中國實(shí)行農(nóng)地個(gè)人所有制，這時(shí)期中央政府對農(nóng)地管理主要是宏觀層面的產(chǎn)權(quán)制度的管理，這個(gè)歷史時(shí)期很短，在進(jìn)入集體公社時(shí)期后，農(nóng)地個(gè)人所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，這個(gè)時(shí)期集體將土地委托給中央政府進(jìn)行管理與監(jiān)督，從此開始中央政府受集體委托代為管理集體土地的內(nèi)容及其形式逐步穩(wěn)定至今，從而建立起農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)地征用制度等為核心的農(nóng)地管理制度。地方政府作為農(nóng)地管理的主要執(zhí)行者和主體，是作為中央政府的二級委托代理者管理轄區(qū)內(nèi)的集體土地，其管理的模式及其對制度變遷的動(dòng)機(jī)隨著中央政府的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。改革開放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府與中央政府目標(biāo)基本是一致的，地方政府作為中央政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府滿足這方面的目標(biāo)即可。但是自1978年改革開放以來，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體開始有了自身的利益目標(biāo)，并隨著中央不斷的放權(quán)以及改革的不斷深入，特別是分稅制和財(cái)政分權(quán)后，現(xiàn)行的制度安排使得地方政府在農(nóng)地管理中的角色發(fā)生變化，與中央政府的目標(biāo)發(fā)生差異。地方政府以地方利益最大化，以當(dāng)期主管官員的政績最大化為主要目標(biāo)，而中國政府的績效考核主要是以經(jīng)濟(jì)為主，使得地方政府的主體行為趨利化，不斷尋求現(xiàn)行制度安排中的租金空間并獲利，以服務(wù)于其最大化目標(biāo)。但是，隨著農(nóng)地管理制度變遷博弈的不斷進(jìn)行，地方政府的趨利行為會隨著制度租金的不斷消散而發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。村集體或類似的組織應(yīng)該作為農(nóng)地管理的微觀主體。建國初期，農(nóng)地個(gè)人所有制，農(nóng)民即是農(nóng)地管理的微觀主體。人民公社運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村集體化進(jìn)程，農(nóng)民由個(gè)體變?yōu)榧w制，形成以集體或公社作為農(nóng)民利益的代表管理農(nóng)地。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，使得農(nóng)地制度的主體由實(shí)體轉(zhuǎn)變?yōu)樘摶?，農(nóng)民獲得農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，而農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有。但是，此時(shí)的集體很大程度上名不符實(shí)，基本上不存在，導(dǎo)致農(nóng)地管理的微觀主體虛化或缺失。在此情況下很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又很大程度上取代了集體的所有權(quán)地位，成為農(nóng)村集體的代表，在農(nóng)地管理的過程中與城市政府博弈。但是，同為一個(gè)系統(tǒng)的政府管理部門，其管理的有效性、對農(nóng)地的保護(hù)和農(nóng)民利益的維護(hù)上顯然受到很大的影響。綜上所述，農(nóng)地的管理主體雖然具有層次性，但是微觀主體的虛化或者缺失使得管理的層次性不足，同時(shí)每個(gè)管理主體的目標(biāo)缺乏一致性，使得農(nóng)地管理的效率無法保證，更談不上農(nóng)地保護(hù)和有效保護(hù)農(nóng)民的利益。因此，首先要重塑農(nóng)地管理的微觀主體，使之實(shí)體化，不管是使集體實(shí)化，還是給予農(nóng)民足夠的權(quán)力使之能夠成為農(nóng)地管理的微觀主體。在此基礎(chǔ)上，通過有效的制度變上遷使得各個(gè)主體在農(nóng)地管理制度運(yùn)行及其創(chuàng)新的目標(biāo)上一致。二、中國農(nóng)地管理主體的行為及其制度績效制度績效是用來說明制度能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行以及作用大小、的概念，它實(shí)際上是從制度對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所起作用的角度來說明制度效率的高低①?？冃н@個(gè)概念首先被西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)引入，諾斯(1994)在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中認(rèn)為“績效”是制度的表現(xiàn)，并指出制度在實(shí)際執(zhí)行過程中，會與一系列非制度因素相互作用、相互影響，且制度因素與非制度因素對于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)是交織在一起的，因此，若要排除其它因素的影響，而只談制度自身的績效是比較困難的②。在評判制度績效的過程中，只能根據(jù)制定制度的目的以及該制度本身所承載的功能來反映制度的績效，如果制度達(dá)到了所設(shè)定的目標(biāo)，就可以認(rèn)為它是有效的。因此，農(nóng)地管理制度的績效則是通過有效的農(nóng)地管理制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，提高農(nóng)民的收入水平，促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的利用效率。具體主要包括：經(jīng)濟(jì)效率、公平（包括財(cái)政平衡及再分配）、責(zé)任、適應(yīng)性和間接績效。一是主體行為與經(jīng)濟(jì)效率。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，主體的行為首先是為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，按照主體的性質(zhì)的不同，其利益最大化的目標(biāo)是不同的，包括自身利益最大化、社會福利最大化等等。經(jīng)濟(jì)效率則是相對于制度設(shè)計(jì)在運(yùn)行過程中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，效率在收益與成本估計(jì)或投資回報(bào)率估計(jì)的研究中起中心作用，常常被用來確定某一項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的可行性。其中，經(jīng)濟(jì)效率由資源配置及再配置相關(guān)的凈收益流量的變化來決定，目前理論界一般將帕累托效率作為評判經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否具備經(jīng)濟(jì)效率的具體標(biāo)準(zhǔn)，即如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)作是有效的，沒有任何資源的再配置會在不使其它狀況惡化下促進(jìn)某個(gè)群體的福利改善，就是其運(yùn)行所帶來的收益超過其全部的直接和間接成本時(shí)，這一項(xiàng)目標(biāo)才具有可持續(xù)性。直觀而言，經(jīng)濟(jì)效率高低涉及投入與取得有效產(chǎn)品或服務(wù)（產(chǎn)出）兩個(gè)方面，投入大于產(chǎn)出，就可被視為有效率，否則，即為無效率。這里需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，投入所形成的產(chǎn)品或服務(wù)必須是有效的，即必須是為社會所需要的產(chǎn)品或服務(wù)，否則，即便單純從計(jì)量角度投入大于產(chǎn)出，也不能認(rèn)為是有效率的。中國農(nóng)地管理制度的變遷從建國開始，從整體上來說，在不同的歷史階段發(fā)揮了不同的作用。譬如說農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建國前后實(shí)行“耕者有其田”的私有制，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)及革命的積極性和主動(dòng)性。隨著我國工業(yè)體系的逐步建立與完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，即農(nóng)地的集體所有制。在集體所有制的初期，也在很大程度上促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。到文革結(jié)束前后，農(nóng)民自身發(fā)展的要求導(dǎo)致自下而上的誘致性制度變遷，從集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w性質(zhì)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地的所有權(quán)與使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）分離，也極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，提高了農(nóng)民的收入水平，改善了農(nóng)民的生活，在1979-1984年的農(nóng)作物產(chǎn)值增長中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的貢獻(xiàn)率達(dá)到46.89%③。但是，隨著制度變遷效應(yīng)的逐步遞減，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也需要進(jìn)一步的變遷，現(xiàn)在全國各地出現(xiàn)多種多樣的形式，包括股份制、兩田制等等。再譬如土地征用政策，自改革開放以來的土地征用是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為促進(jìn)工業(yè)和城市的發(fā)展做出的第二次貢獻(xiàn)，城市政府通過土地征用獲得的巨額制度租金，推進(jìn)城市建設(shè)，并低價(jià)地轉(zhuǎn)讓土地，促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展。這是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)特別是城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的源泉之一——低土地成本。應(yīng)該說，土地征用制度缺乏公平性，從目前來看需要進(jìn)行變遷、調(diào)整與改進(jìn)。應(yīng)該說，中國農(nóng)地管理制度中，排除尚未建立的農(nóng)村規(guī)劃制度，產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度、征用制度基本上在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長中包括制度租金在內(nèi)一直發(fā)揮著重要的作用，而耕地保護(hù)制度主要是從中國安全發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的基石，對經(jīng)濟(jì)增長的保障作用是其他農(nóng)地管理制度所無法替代的。二是主體行為與公平。制度績效的公平性就是指政府在執(zhí)行農(nóng)地管理制度過程中，通過直接管理或委托代理的形式實(shí)現(xiàn)管理的有效性，保障各利益主體在管理過程中獲利的公平性。從兩個(gè)層次來看，第一個(gè)層次是制度在財(cái)政平衡中的公平性。簡單講即是制度（尤其是正式制度）在確保財(cái)政平衡的同時(shí)所實(shí)際體現(xiàn)出的公平或公正取向與效力。因此，作為制度實(shí)施績效的評判標(biāo)準(zhǔn)，它內(nèi)含兩方面的基本訴求，即首先制度應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡；其次，制度應(yīng)有利于經(jīng)由財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)社會公平或公正的基本目標(biāo)取向。第二個(gè)層次是制度在再分配中的公平性。盡管有經(jīng)濟(jì)學(xué)家把分配的公平與否問題作為一種特殊公共產(chǎn)品加以研究，但無論怎樣，收入分配結(jié)果對效率會產(chǎn)生很大影響卻是毋庸置疑的。土地作為社會生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)，不但本身是一種稀缺的重要財(cái)富，同時(shí)也是產(chǎn)生財(cái)富的源泉。因此，土地不公平分配，必然表現(xiàn)為財(cái)富不公平分配，若土地過分集中，就會產(chǎn)生比較大的收入差距甚至引發(fā)嚴(yán)重社會問題。另外，土地價(jià)格的變動(dòng)也會影響到收入分配狀況。當(dāng)土地價(jià)格上漲時(shí)，就會在擁有土地的人以及沒有土地的人之間制造很大的不平等。奧斯特羅姆認(rèn)為，在發(fā)展中國家，將資源再分配給比較窮的人的政策是相當(dāng)重要的。因此，雖然效率準(zhǔn)則規(guī)定稀缺資源應(yīng)被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平目標(biāo)則可能緩減這一目的，致使有利于特別是非常貧窮的人群的設(shè)施得到發(fā)展④。由于土地利用政策不可避免地影響到人們的生活質(zhì)量和社會經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的獲取，并對每個(gè)社會成員的福利和生活預(yù)期產(chǎn)生重大影響，因此，再分配的公平性就要求慎重考慮土地使用政策和方案在每個(gè)階段可能產(chǎn)生的各種分配影響，至少要避免使處于社會低收入階層的社會成員的經(jīng)濟(jì)狀況惡化，并有助于改善他們的社會經(jīng)濟(jì)狀況。否則，若土地利用政策使窮人的處境惡化，剝奪了個(gè)人平等的社會、經(jīng)濟(jì)機(jī)會時(shí)，就明顯地是不公平的土地利用政策。譬如中國的土地征用政策，雖然如前所述，土地征用制度在中國經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮了巨大的作用，但是不可否認(rèn)的是土地收益的分配并未實(shí)現(xiàn)財(cái)政的平衡和再分配收入的公平性。一方面，城市政府包括土地開發(fā)商、投資者在土地征用過程中利用其在征用制度設(shè)計(jì)中的絕對優(yōu)勢地位，長期、持續(xù)地獲得制度租金，籌集收入過多，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，而從實(shí)際上來看，在法律上還是合法的，卻不合理。土地收益分配過程中體現(xiàn)了兩個(gè)不公平性，一是土地收益分配的標(biāo)準(zhǔn)合法不合理。法律的確定表現(xiàn)為博弈的過程，由于城市政府的優(yōu)勢地位，所以農(nóng)民在此過程中并不能為自身的利益進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)，使得通過的法律制度并沒有維護(hù)農(nóng)民、農(nóng)村的利益，反而實(shí)現(xiàn)城市的利益最大化。二是土地不僅僅是農(nóng)民的資產(chǎn)，而且還成為農(nóng)民的社會保障資產(chǎn)。以往大量的征地行為，基本上只支付農(nóng)民的土地補(bǔ)償，而不考慮農(nóng)民的社會保障以及可持續(xù)發(fā)展問題?，F(xiàn)階段的征地行為有所改進(jìn)，但是在很大程度上也沒有考慮農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題，沒有肯定土地是農(nóng)民的資產(chǎn)。因此，中國農(nóng)地管理中的制度績效不公平性，主要是基于主體行為造成的，特別是優(yōu)勢主體的行為。三是主體行為與制度績效的責(zé)任。責(zé)任就是指政府有相應(yīng)的職責(zé)保證農(nóng)地管理制度的有效執(zhí)行。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人的行為動(dòng)機(jī)具有雙重性，除了利己之外，也存在利他主義⑤。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的利他主義一般遵循的是經(jīng)濟(jì)原則，表現(xiàn)為人們的互惠聯(lián)動(dòng)行為。如對策論的研究表明，純粹的個(gè)人理性行為可能導(dǎo)致集體非理性，而按“利他”或以“合作”的方式行事時(shí)，則可能得到更好的結(jié)果。因此，在稀缺資源的使用過程中，如果沒有適當(dāng)?shù)呢?zé)任，目標(biāo)群體就無法完整地得到資源收益，導(dǎo)致資源的更容易被浪費(fèi)，這使得考察稀缺資源使用的責(zé)任就常常成為了最重要的內(nèi)容。(1)存在制度租金并能夠獲利的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)行的農(nóng)地管理制度中，存在制度租金的制度設(shè)計(jì)，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用制度等。在這些存在潛在的制度租金的制度設(shè)計(jì)中，地方政府或者城市政府按照其在制度設(shè)計(jì)中所占據(jù)的優(yōu)勢地位，并不斷獲取巨額的利益，其行為主要是按照利益最大化的原則進(jìn)行的，其個(gè)人的理性行為在一定階段內(nèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是初級階段的發(fā)展是有效的，但是短期的理性在長期內(nèi)導(dǎo)致了集體的非理性，即短期的社會福利最大化并沒有導(dǎo)致長期的社會福利最大化，中央政府整體社會福利最大化的原則并沒有得到有效的貫徹，農(nóng)民的利益沒有得到有效的保障。這也就是為什么現(xiàn)階段對征地制度和流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革的核心原因所在。需要進(jìn)一步說明的是，制度變遷過程中還需要辨明主體行為的尋租動(dòng)力，包括現(xiàn)在的“以租代征”，表面上促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的改革，而實(shí)際上仍然是地方政府的尋租行為。(2)不存在制度租金，或者很難直接獲得制度租金的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行農(nóng)地管理制度中，不存在制度租金或者很難獲得制度租金的制度設(shè)計(jì)主要是耕地保護(hù)制度等。耕地保護(hù)制度作為中國的基本國策之一，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，確保中國的糧食安全戰(zhàn)略。在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，中央政府占據(jù)主導(dǎo)地位，而地方政府則處于服從地位。但是中央政府只能作為制度的設(shè)計(jì)者、監(jiān)督者，執(zhí)行者是地方政府。在現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)中，由于缺乏明晰的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以及現(xiàn)行地方政府的績效考核標(biāo)準(zhǔn)的原因，使得地方政府對耕地保護(hù)缺乏積極性，反而想方設(shè)法地躲避責(zé)任，或者變相地對耕地保護(hù)制度進(jìn)行調(diào)整，與其他農(nóng)地制度進(jìn)行混淆，譬如“以租代征”，不僅沒有保護(hù)耕地，反而使得耕地?cái)?shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷下降。(3)不僅不存在制度租金，還可能消散制度租金的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行農(nóng)地管理制度中，管理相對較弱，制度建設(shè)相對不足的就是針對農(nóng)村的規(guī)劃制度和土地用途管制制度。在現(xiàn)行的規(guī)劃制度中，農(nóng)村規(guī)劃主要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對具體的農(nóng)地規(guī)劃不足，導(dǎo)致管理不到位，地方政府不斷地按照自身的利益要求，調(diào)整規(guī)劃，甚至不需要調(diào)整規(guī)劃，就出現(xiàn)了農(nóng)地用地性質(zhì)和規(guī)模、數(shù)量、位置不斷調(diào)整的情況，使得耕地保護(hù)無法落到實(shí)處。因此，農(nóng)地規(guī)劃制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地管理制度有效的一個(gè)基本保障，中國當(dāng)前迫切需要建立完整的農(nóng)村農(nóng)地規(guī)劃制度，落實(shí)到具體的地塊、個(gè)人、用途等這樣才能使農(nóng)地管理的有效性得到提高。四是主體行為與適應(yīng)性。制度有其特定的運(yùn)行環(huán)境，并在對制度環(huán)境產(chǎn)生邊際影響的同時(shí)，受到制度環(huán)境的根本制約。因此，制度的適應(yīng)性主要涉及的就是制度與制度環(huán)境之間的相互關(guān)系問題，正如奧斯特羅姆所指出的，如果制度安排不能對變化的環(huán)境做出反應(yīng)，那么其設(shè)施的可持續(xù)性很可能就遭到破壞。而且在一些獨(dú)特情況（不可預(yù)見性的）出現(xiàn)之前，制度就用事先存在，從而對這類危機(jī)能夠作出適當(dāng)反映成為可能。這也正是道格拉斯·諾思在對制度及制度變遷的研究中提出的路徑依賴?yán)碚?。諾思認(rèn)為，路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑（無論是“好”的還是“壞”的）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。其原因是：制度變遷過程與技術(shù)變遷過程一樣，存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。所以，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變化可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)下而導(dǎo)致停滯。一旦進(jìn)入了鎖定狀態(tài)，要脫身而出就會變得十分困難。在現(xiàn)行農(nóng)地管理制度中，存在制度租金的制度設(shè)計(jì)在運(yùn)行過程中，如征地制度、流轉(zhuǎn)制度，由于主體博弈（中央政府、地方政府、農(nóng)民）的不斷進(jìn)行，其博弈的時(shí)間從制度設(shè)計(jì)剛剛建立時(shí)就已經(jīng)開始，持續(xù)很長的時(shí)間，最終達(dá)到制度變遷的目標(biāo)，使得其制度設(shè)計(jì)不斷從地方政府主要獲利，向公平性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民在此過程中逐步獲得其應(yīng)得的利益，而中央政府也逐步實(shí)現(xiàn)其社會福利的最大化目標(biāo)。而一些很難直接獲得制度租金的制度設(shè)計(jì)，如耕地保護(hù)制度，現(xiàn)在相對陷入一個(gè)無效率的困境，如何設(shè)計(jì)并實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)制度的變遷，調(diào)動(dòng)地方政府、農(nóng)民的積極性，實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)是中央政府需要解決的問題。而對建立不存在制度租金的制度設(shè)計(jì)，如農(nóng)村詳細(xì)規(guī)劃等，需要盡快落實(shí)，這關(guān)系到其他制度的有效執(zhí)行與監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)該考慮到，也正是存在制度被制度環(huán)境“鎖定”在無效率狀態(tài)的可能性，有效的制度安排就應(yīng)當(dāng)具有普適性、開放性的基本特征，能夠根據(jù)變化了的制度環(huán)境做出迅速正確的反應(yīng)，而且在這一過程中，應(yīng)該充分考慮到制度變遷的整體性和綜合配套性，其程序?qū)λ腥硕詰?yīng)是平等、公開的?？梢哉J(rèn)為，開放的系統(tǒng)可以增進(jìn)人們的交流和信息的轉(zhuǎn)化，減少交易成本，并通過學(xué)習(xí)、競爭機(jī)制的引入增加潛在利潤從而為將來在新環(huán)境中進(jìn)行制度創(chuàng)新提供新的可能。五是主體行為與間接制度績效。由于總體績效標(biāo)準(zhǔn)必須考慮許多變量，所以，在判斷制度績效時(shí).還需要考慮制度運(yùn)行中其績效的間接評判標(biāo)準(zhǔn)，包括供給成本和生產(chǎn)成本兩個(gè)方面，并且兩者中都包含有轉(zhuǎn)換成本和交易成本。其中，轉(zhuǎn)換成本是將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的成本，而交易成本則是與協(xié)調(diào)、信息和策略成本相關(guān)的轉(zhuǎn)換成本的增加。這里包括三個(gè)類型：協(xié)調(diào)成本，是指供給協(xié)議的協(xié)商、監(jiān)督和執(zhí)行的時(shí)間、金錢和人力成本的總和；信息成本，是搜集和組織信息的成本和由于時(shí)間、地點(diǎn)變量和一般科學(xué)原則的知識的缺乏或無效混合所造成的錯(cuò)誤成本；策略成本，是指當(dāng)個(gè)人利用信息、權(quán)力以及其他資源的不對稱分配，以犧牲別人的利益為代價(jià)的情況下獲得的效益，從而造成的轉(zhuǎn)換成本的增加。在現(xiàn)行中國農(nóng)地管理制度中，地方政府作為既得利益主體，在博弈的過程中主要支付策略成本和付出相應(yīng)的搜集及組織信息的成本與中央政府進(jìn)行博弈，在與村集體或者農(nóng)民的博弈過程中處于相對優(yōu)勢地位。而作為中央政府為實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化，不僅要支付相應(yīng)的協(xié)調(diào)成本，還需要支付信息成本和錯(cuò)誤成本等與地方政府博弈，而這些間接成本的支付，在中央政府與地方政府目標(biāo)一致的情況下，大部分就能節(jié)約，譬如地方政府的策略成本、中央政府的協(xié)調(diào)成本等等。因此，農(nóng)地管理制度的變遷，要按照逐步過渡和適度等原則，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地管理制度的改革，不僅要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地管理的經(jīng)濟(jì)效率的提高，更要實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。三、改革與完善我國農(nóng)地管理制度的政策建議不同主體行為對利益追求目標(biāo)的不同導(dǎo)致其在制度設(shè)計(jì)的博弈過程中采取不同的策略實(shí)現(xiàn)利己的制度設(shè)計(jì)。在短期內(nèi)，其個(gè)人理性的主體行為并不能等于集體理性，從而實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。在長期內(nèi)，某些短期個(gè)人理性的行為將通過不斷的制度設(shè)計(jì)博弈而最終形成有利于社會福利最大化實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)，其制度績效在不斷的博弈過程中得到優(yōu)化?，F(xiàn)行農(nóng)地管理制度并非都是無效的，其管理效率未達(dá)到預(yù)期的效果，主要原因在于現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)存在缺陷、對管理執(zhí)行主體的規(guī)制不足、微觀管理主體的缺位、虛化等。因此，以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會為指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)地管理制度的創(chuàng)新，提高農(nóng)地管理的效率，有效保護(hù)耕地，提高農(nóng)地的利用和流轉(zhuǎn)效率，需要構(gòu)建完善的農(nóng)地管理和規(guī)制制度體系，充實(shí)微觀管理主體，減少委托代理環(huán)節(jié)，提高管理的有效性。首先，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地管理的有效性，限制地方政府的尋租行為，改變地方政府農(nóng)地管理的策略。中央政府首先要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系，借鑒國內(nèi)外規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)地管理規(guī)劃具體化，落實(shí)到具體地塊、用途管制，責(zé)任落實(shí)到具體的個(gè)人，可分以下幾個(gè)層次：一是要構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體系；二是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃法律體系；三是要形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度。其次，構(gòu)建以農(nóng)民為核心的微觀管理主體。在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，借鑒城市土地管理制度，以土地使用權(quán)能一致性為基礎(chǔ)，初步充實(shí)農(nóng)民的權(quán)能，構(gòu)建以農(nóng)民為核心的農(nóng)地管理微觀主體。農(nóng)村集體所有制土地與城市國家所有制土地既有相同