公共管理學(xué)昆明

公共管理學(xué)昆明第1頁/共514頁政治是我的責(zé)任，科學(xué)是我的愛好

——富蘭克林第2頁/共514頁中文名稱：公共管理學(xué)英文名稱：PublicManagement主持人：倪星教授、博導(dǎo)電話－mail：nixing@第3頁/共514頁從“中國之謎”說開去中國崩潰中國奇跡中國之謎

自然解讀：人力資源、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

經(jīng)濟(jì)解讀：儲(chǔ)蓄率、投資率、外向型、企業(yè)家

文化解讀：重教育、重儲(chǔ)蓄、尊重權(quán)威

政治解讀：集權(quán)優(yōu)勢(shì)、穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)人的智慧

公共部門領(lǐng)導(dǎo)與創(chuàng)新解讀第4頁/共514頁典型案例1：公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)典型案例2：弗里德曼與“教育券”行政管理案例庫第5頁/共514頁第一講公共管理學(xué)與中國世紀(jì)第二講公共管理學(xué)的沿革第三講公共管理的主體第四講公共管理的目標(biāo)第五講公共管理的職能第六講公共管理的過程第七講公共管理的責(zé)任第八講公共部門績效管理第九講公共管理創(chuàng)新第6頁/共514頁公共管理學(xué)與中國世紀(jì)第7頁/共514頁第一節(jié)社會(huì)環(huán)境的變化與全球性公共管理改革的浪潮一、當(dāng)代公共管理改革的社會(huì)背景1、國際競爭：全球化2、科技進(jìn)步：信息化3、財(cái)政壓力：赤字中的民主4、政府失靈：官僚制的弊端5、民眾呼聲：私營部門的示范效應(yīng)6、理論創(chuàng)新：新公共管理二、當(dāng)代公共管理改革的主要模式1、調(diào)適型改革：西方發(fā)達(dá)國家2、轉(zhuǎn)軌型改革：原蘇聯(lián)、東歐、中國3、發(fā)展型改革：第三世界國家第8頁/共514頁三、西方公共管理改革的主要內(nèi)容1、掌舵而不是劃槳：放松規(guī)制、非國有化、民營化2、授權(quán)而不是服務(wù)：授權(quán)一線、多中心治理、公私合作3、從壟斷到競爭：公共服務(wù)多元化、授權(quán)經(jīng)營、業(yè)務(wù)外包、競爭招標(biāo)4、從規(guī)章到使命：精簡、競爭、效能5、從投入到結(jié)果：結(jié)果導(dǎo)向、績效管理6、從官僚到顧客：顧客導(dǎo)向、顧客選擇權(quán)、用戶中心7、從浪費(fèi)到收益：尋求收益8、事先預(yù)防而不是事后治療9、從集權(quán)到分權(quán)：參與、協(xié)作、扁平化10、市場(chǎng)導(dǎo)向：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革第9頁/共514頁第二節(jié)中國公共管理改革的理論與實(shí)踐一、當(dāng)代公共管理改革的主導(dǎo)理論1、公共選擇理論2、新管理主義3、治理理論二、中國公共管理改革的價(jià)值訴求1、民主的再思考2、公平的呼吁3、效率的追求三、中國公共管理改革的實(shí)踐趨勢(shì)1、民主行政民意行政法治行政責(zé)任行政透明行政第10頁/共514頁2、公平行政親民行政親市場(chǎng)行政廉潔行政3、效率行政精干行政專業(yè)行政技術(shù)行政均權(quán)行政第11頁/共514頁…第三節(jié)社會(huì)治理模式的變遷與公共管理學(xué)的興起一、規(guī)制型管理模式（一）古典組織理論的管理原則1、目標(biāo)導(dǎo)向2、專業(yè)化分工3、指揮統(tǒng)一3、層級(jí)節(jié)制（連續(xù)分級(jí)）4、權(quán)責(zé)相稱5、授權(quán)6、管理層次與管理幅度相適應(yīng)7、精簡節(jié)約第12頁/共514頁（二）規(guī)制型管理的一般方法規(guī)制型管理方法強(qiáng)調(diào)對(duì)行政組織及其成員實(shí)行理性化管理，要求在組織內(nèi)部進(jìn)行專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制和嚴(yán)格規(guī)范，以此提高組織績效、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。1、組織標(biāo)準(zhǔn)化（1）分工專業(yè)化。這是組織標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)，它要求行政組織內(nèi)每個(gè)職位的工作任務(wù)盡可能地簡化、單一化，并把組織活動(dòng)分解為各項(xiàng)比較細(xì)致的工序。（2）工作指標(biāo)化。即對(duì)各個(gè)職位的工作要求作出說明，規(guī)定其完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間和程序。（3）人員統(tǒng)一化。組織中每個(gè)職位上的工作人員必須具有相應(yīng)的能力，每個(gè)職位對(duì)任職者的素質(zhì)和能力都第13頁/共514頁有明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并要經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)，以使其能按質(zhì)按量完成職位任務(wù)。2、工作秩序化（1）建立聯(lián)系。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。規(guī)制型管理方法強(qiáng)調(diào)在行政組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。（2）理順關(guān)系。理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。（3）杜絕隨意性。與此同時(shí)，它要求徹底清除人的隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無章，使行政組織成為一架精密的機(jī)器。第14頁/共514頁3、管理規(guī)范化（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規(guī)則和紀(jì)律，不因個(gè)人情感的不同而不同。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問題。第15頁/共514頁（三）評(píng)價(jià)1、優(yōu)點(diǎn)規(guī)制型管理方法是工業(yè)革命的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)是人類管理思想史上的巨大進(jìn)步。在此前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，行政組織的管理往往是領(lǐng)導(dǎo)者憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的，缺乏合理的分工、明確的制度與嚴(yán)格的制約，管理方法的零散雜亂在組織中造成了混亂無序、人心渙散、濫用權(quán)利、徇私舞弊、貪污腐敗、裙帶作風(fēng)、效率低下等惡果。規(guī)制型管理追求理性和效率，其目的是排除人的情感第16頁/共514頁因素對(duì)組織運(yùn)行的影響，盡可能地消除偶然性，使行政組織成為一種客觀系統(tǒng)。這種管理方法力圖在無序中建立秩序，適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的需要。2、缺點(diǎn)（1）規(guī)制型管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)；（2）采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性；（3）排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任；（4）依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。第17頁/共514頁二、情感型管理模式（一）行為主義的管理原則1、以人為本2、人與組織平衡3、正式組織與非正式組織平衡4、激勵(lì)、溝通、參與、協(xié)調(diào)（二）情感型管理的一般方法情感型管理是一種在行政組織中有選擇性地增加情感投入，滿足組織成員的感情和心理需要，以提高組織績效水平的管理方法。第18頁/共514頁1、激勵(lì)組織是人的集合體，組織的活動(dòng)是由人來進(jìn)行的；只有使參與行政活動(dòng)的每個(gè)人始終保持高昂的士氣，行政組織才能實(shí)現(xiàn)較好的績效。激勵(lì)就是對(duì)人進(jìn)行某種刺激，以誘發(fā)其高亢情緒的過程。當(dāng)人受到某種刺激后，產(chǎn)生了一定的需求，形成為了行為動(dòng)機(jī)，然后開始行動(dòng)。需求是激勵(lì)中的主要因素，沒有需求就不能產(chǎn)生行動(dòng)。情感型管理方法認(rèn)為人具有多方面、多層次的需求，行政領(lǐng)導(dǎo)者只有針對(duì)人的不同需求，分別用物質(zhì)、尊重與自我實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容作為刺激物，才能最大限度地激發(fā)人的工作熱情。第19頁/共514頁2、溝通人與人之間由于出身、教育、地位、個(gè)性等因素的差異，對(duì)組織目標(biāo)等問題的認(rèn)識(shí)往往存在較大的差距與隔閡。為了消除矛盾，達(dá)到相互信任和了解，就需要經(jīng)常地進(jìn)行縱向與橫向、正式與非正式的相互溝通，從而使組織成員之間達(dá)到相互了解和信任，形成良好的人際關(guān)系，產(chǎn)生強(qiáng)大的內(nèi)聚力，以完成組織的目標(biāo)。溝通是行政組織的血液，正是溝通賦予了行政組織以生命力。如果沒有溝通，行政組織的活動(dòng)就無法進(jìn)行。第20頁/共514頁3、參與一切管理活動(dòng)都應(yīng)該以調(diào)動(dòng)人的積極性、發(fā)掘人的潛能為根本。參與管理的方法充分肯定人性的積極面，認(rèn)為只要讓組織成員參與行政組織的管理，他們是樂于工作并尋求全面發(fā)展的。參與管理方法認(rèn)為組織管理的最佳境界，就是組織成員把組織任務(wù)當(dāng)成自身之事。而要達(dá)到這種境界，組織與個(gè)人之間就應(yīng)該建立一種相互開放的關(guān)系，即個(gè)人努力工作，組織創(chuàng)造條件讓個(gè)人了解并參與制定與之有關(guān)的組織目標(biāo)、計(jì)劃與規(guī)范。第21頁/共514頁4、協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)是指消除行政組織內(nèi)、外部的矛盾，減少管理過程中的功能損耗，建立和諧融洽的工作關(guān)系，使組織的整體功能得以實(shí)現(xiàn)的一種管理活動(dòng)。協(xié)調(diào)的管理方法要求及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政組織運(yùn)行中的矛盾沖突，具體分析其原因，并采用各種措施加以疏導(dǎo)，保證行政組織內(nèi)部形成一種良好的合作關(guān)系，將組織各部門、各成員的努力統(tǒng)一到組織的總體目標(biāo)上來，和諧一致，高效地完成工作任務(wù)。在行政組織的自身管理中，既包括了內(nèi)部的各部門、各成員、各活動(dòng)方面之間的協(xié)調(diào)，又包括了該組織與外部其他組織和環(huán)境之間協(xié)調(diào)活動(dòng)。第22頁/共514頁（三）評(píng)價(jià)1、作用在某種意義上，情感型管理方法就是一種以人為本的管理方法。人畢竟不是機(jī)器，人是有感情的動(dòng)物，存在著各種復(fù)雜的心理活動(dòng)和情感需要。在行政組織的管理中，去掉人的某些不當(dāng)情感是無可非議的。但這并不意味著要將人的一切情感都毫無例外地排除掉。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，管理學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在組織管理中適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用一定的情感因素，不僅可以滿足組織成員本身的需要，而且可以大幅度提高組織的績效水平。第23頁/共514頁情感型管理方法是為了彌補(bǔ)規(guī)制型管理方法的不足而產(chǎn)生的，它深化了人們對(duì)組織的理解和認(rèn)識(shí)，推進(jìn)了行政組織管理的發(fā)展與工作效率的提高。2、注意（1）情感型管理不應(yīng)與規(guī)制型管理相對(duì)立，它是在規(guī)制型管理的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用的。（2）情感型管理的作用是有限的，只是在微型組織和處于危機(jī)的組織中發(fā)揮巨大作用。（3）情感型管理與傳統(tǒng)型管理存在著共同之處，容易造成混淆。（4）情感型管理也是將績效放在首位的。第24頁/共514頁三、后規(guī)制型管理模式（一）公共行政的傳統(tǒng)信條1、政治中立2、層級(jí)制和規(guī)則化3、永久性和穩(wěn)定性4、制度化的文官制5、嚴(yán)格的內(nèi)部管制6、平等化第25頁/共514頁（二）治理創(chuàng)新1、市場(chǎng)化政府MarketModel2、參與式政府ParticipatoryState3、彈性化政府FlexibleGovernment4、解制式政府DeregulatedGovernment第26頁/共514頁市場(chǎng)化政府參與式政府彈性化政府解制式政府問題診斷壟斷層級(jí)節(jié)制永久性內(nèi)部管制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平組織虛擬組織無特別建議管理按勞取酬，私人部門管理技術(shù)全面質(zhì)量管理，團(tuán)隊(duì)管理臨時(shí)雇員更多的管理自由決策內(nèi)部市場(chǎng)，市場(chǎng)刺激協(xié)商，談判試驗(yàn)企業(yè)型政府公共利益低成本參與，協(xié)商低成本，協(xié)調(diào)創(chuàng)造力，能動(dòng)性第27頁/共514頁市場(chǎng)化政府參與式政府彈性化政府解制式政府協(xié)調(diào)看不見的手由下而上改變組織管理者的自我利益錯(cuò)誤的發(fā)現(xiàn)和改正市場(chǎng)信號(hào)政治信號(hào)錯(cuò)誤無法制度化接受更多的錯(cuò)誤公務(wù)員制度以市場(chǎng)機(jī)制取代之減少層級(jí)節(jié)制臨時(shí)任用制解除管制職責(zé)通過市場(chǎng)通過顧客抱怨無明確建議通過前后控制第28頁/共514頁四、公共管理學(xué)的邏輯框架（一）私人管理與公共管理BusinessManagementvs.PublicManagementPrivatevs.PublicManagementvs.Administration（二）公共管理的構(gòu)成要素1、主體——公共組織及其工作人員2、對(duì)象——公共問題、公共事務(wù)3、目的——公共利益4、手段——公共權(quán)力第29頁/共514頁（三）公共管理的價(jià)值追求1、公共性2、民主性3、回應(yīng)性4、競爭性5、透明性6、參與性7、服務(wù)性8、效能性9、責(zé)任性10、有限性第30頁/共514頁31第二講公共管理學(xué)的沿革

一、公共管理學(xué)的涵義和內(nèi)容二、公共管理學(xué)的沿革與發(fā)展第31頁/共514頁32一、公共管理學(xué)的涵義和內(nèi)容

（一）

公共管理學(xué)的涵義在英語中，Publicadministration（公共行政）和Publicmanagement（公共管理）是近義詞。我國公共管理專業(yè)碩士所用的英文名稱就是MasterofPublicAdministration(MPA)在西方文獻(xiàn)中，對(duì)作為學(xué)科的Publicmanagement主要有三種理解：第32頁/共514頁33

一是將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者們。如馬克斯、赫德森、羅森布魯姆第33頁/共514頁34二是將公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的分支學(xué)科關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總看法。代表：奧特、海德和謝夫里茲主編的《公共管理精華讀物》第34頁/共514頁35三是將公共管理學(xué)看作不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的學(xué)科框架加森和奧弗曼：《美國的公共管理研究》佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的觀點(diǎn)》波齊曼和斯特拉斯曼：《公共管理戰(zhàn)略》第35頁/共514頁（二）公共管理學(xué)的主要研究內(nèi)容

1、

公共管理學(xué)的歷史發(fā)展2、

公共管理主體研究3、

公共管理過程研究4、

公共資源管理研究5、

公共管理改革與發(fā)展研究第36頁/共514頁二、公共管理學(xué)的沿革與發(fā)展

第37頁/共514頁38（一）傳統(tǒng)公共行政學(xué)階段

（19世紀(jì)末至20世紀(jì)40年代中）“行政學(xué)”一詞，由德國學(xué)者史坦因于1865年最早提出，但當(dāng)時(shí)所講的行政學(xué)，主要是指行政法。1887年，美國威爾遜《行政學(xué)之研究》成為公共行政學(xué)誕生的象征性標(biāo)志。第38頁/共514頁39傳統(tǒng)行政學(xué)理論基礎(chǔ)之一：威爾遜、古德諾關(guān)于政治與行政的“二分法”思想和馬克斯·韋伯的官僚制理論

威爾遜的行政學(xué)思想建立在政治與行政之間明確劃分基礎(chǔ)上，并由古德諾系統(tǒng)發(fā)揮韋伯的官僚制理論對(duì)注重政府組織及其結(jié)構(gòu)形式的傳統(tǒng)行政學(xué)研究產(chǎn)生重要影響第39頁/共514頁40傳統(tǒng)行政學(xué)理論基礎(chǔ)之二：科學(xué)管理學(xué)派泰羅：《科學(xué)管理原理》（1911年）法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》（1929年）第40頁/共514頁41傳統(tǒng)公共行政學(xué)的代表作：懷特：《行政學(xué)導(dǎo)論》（1926年），該書把行政學(xué)研究內(nèi)容歸納為組織、人事、財(cái)務(wù)、法規(guī)四部分。這是美國第一部行政學(xué)的教科書威洛比：《公共行政學(xué)原理》（1927年）代表性論文：古利克和厄威克：《行政科學(xué)論文集》（1937年）將公共行政學(xué)歸納為著名的“POSDCORB”，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算七項(xiàng)職能第41頁/共514頁傳統(tǒng)公共行政學(xué)的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府組織機(jī)構(gòu)為研究主要領(lǐng)域政治－行政二分法成為理論基礎(chǔ)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)第42頁/共514頁（二）行政學(xué)學(xué)派分流階段

（20世紀(jì)40年代末至70年代）第43頁/共514頁20世紀(jì)40年代末，著名的管理決策專家赫伯特·

西蒙（Simon,1947）出版了《行政行為》一書，稍后，另一位重要的行政學(xué)者瓦爾多（Waldo,1948）出版了《行政國家》一書。兩位學(xué)者及其著述凸顯了公共行政學(xué)中兩種學(xué)術(shù)旨趣之爭：實(shí)證取向的公共行政學(xué)，還是價(jià)值取向的公共行政學(xué)？1952年，西蒙與瓦爾多之間就此發(fā)生辯論。這場(chǎng)著名的“西-瓦之辯”(Waldo,1952;Simon,1952)正式結(jié)束了公共行政學(xué)的古典時(shí)期。第44頁/共514頁自那以后，美國公共行政學(xué)分裂成許多流派，由此進(jìn)入一個(gè)長達(dá)近60年的范式分離、范式競爭和范式危機(jī)階段。公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”也伴隨而來。進(jìn)入70年代后，公共行政學(xué)界進(jìn)一步出現(xiàn)了大分裂，除了古典公共行政學(xué)的支持者以及西蒙的追隨者之外，還產(chǎn)生了以下三個(gè)流派：

第45頁/共514頁1、新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)作為一個(gè)學(xué)派，主要特點(diǎn)是致力于將公共行政學(xué)的研究建立在規(guī)范理論的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)該追求社會(huì)公正，不能僅僅追求“效率”。這一派的代表人物有瓦爾多（Waldo）和弗里德利克森（Friederickson）等。第46頁/共514頁2、公共政策學(xué)派。這一派的學(xué)者刻意與古典公共行政學(xué)劃清界限。其中一個(gè)重要表現(xiàn)在于，他們強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)宏觀的、“批判的”政策分析者，而不是在行政機(jī)關(guān)里處理日常事務(wù)的小公務(wù)員。在公共政策學(xué)派這里，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和數(shù)量方法被大量引進(jìn)而成為大學(xué)里的主要課程，而傳統(tǒng)公共行政學(xué)中的行政法等內(nèi)容則被忽略。第47頁/共514頁3、公共選擇學(xué)派。這一派的領(lǐng)軍人物是著名學(xué)者奧斯特羅姆夫婦（VincentOstrom&ElinorOstrom,1971），他們主張運(yùn)用公共選擇理論來研究公共行政，之后又向制度學(xué)派靠攏。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，這一學(xué)派在公共行政學(xué)界中也贏得了很多支持者。

第48頁/共514頁在20世紀(jì)70年代的學(xué)派分流中，公共行政學(xué)界的重鎮(zhèn)人物西蒙退出了公共行政的研究。西蒙的最后一篇公共行政學(xué)論文發(fā)表于1973年的《公共行政學(xué)評(píng)論》，此后整整20年，他都沒有再涉足這一領(lǐng)域。直到90年代他發(fā)表《為什么要公共行政？》一文，才算重新對(duì)公共行政學(xué)發(fā)表意見。當(dāng)公共行政學(xué)陷入學(xué)科規(guī)范的激烈辯論時(shí)，西蒙的離去對(duì)學(xué)科后來的發(fā)展走向究竟產(chǎn)生了什么樣的影響，實(shí)難估量。

第49頁/共514頁（三）（新）公共管理階段

（20世紀(jì)80年代以來）

自70年代末80年代初開始，西方各國掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，這就是“新公共管理”(ＮewＰublicＭanagement)運(yùn)動(dòng)?！靶鹿补芾怼笔且环N國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴(kuò)展到其他西方國家，它有不同的名稱，如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈood等，1991)、“管理主義”(Ｐollitt，1993)、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”(Ｌan，ＺhiyongandＲosenbloom，1992)、“后官僚制模式”(Ｂarzelay，1992)、“企業(yè)化政府”理論(ＯsborneandＧaebler，1992)等第50頁/共514頁（新）公共管理的主要代表有：胡德、波利特、巴澤雷、奧斯本、蓋布勒、佩里、凱特爾、雷恩等。胡德認(rèn)為，（新）公共管理的興起與政府管理的四大趨勢(shì)是息息相關(guān)的。這四大趨勢(shì)是：

(1)對(duì)政府規(guī)模擴(kuò)張的遏制，特別是對(duì)公共開支和冗員的控制；

(2)私有化浪潮；

(3)信息技術(shù)的發(fā)展；

(4)全球化。

第51頁/共514頁此外，新公共管理研究的興起也與政策學(xué)派的發(fā)展密切相關(guān)。從80年代開始，政策學(xué)派逐漸陷入一個(gè)相當(dāng)尷尬的境地：一方面，它發(fā)現(xiàn)自己培養(yǎng)的政策分析者并不如經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)培養(yǎng)的政策分析者那樣有競爭力。另一方面，從社會(huì)應(yīng)用層面上看，公共部門對(duì)政策分析者的需求很小，對(duì)于管理人員的需求卻很大。在這種困境下，公共政策學(xué)派意識(shí)到它需要某種和公共行政學(xué)相聯(lián)但是又區(qū)別于“老式”公共行政學(xué)的領(lǐng)域。于是，在80年代，“公共管理”應(yīng)運(yùn)而生。公共管理的出現(xiàn)實(shí)際上是在政策學(xué)派內(nèi)部復(fù)活了傳統(tǒng)公共行政的研究。第52頁/共514頁自1991年以來，美國公共管理的研究者已經(jīng)組織了五次全國性的研討會(huì)，各次會(huì)議的論文都已分別編輯出版。1991年會(huì)議的論文由波斯曼編輯出版，即《公共管理：這門藝術(shù)的現(xiàn)狀》（PublicManagement:TheStateoftheArt,1993）。1993年會(huì)議的論文由科特和米爾沃特（Kettl&Milward）編輯出版，即《公共管理的現(xiàn)狀》（TheStateofPublicManagement,1996）。1995年的會(huì)議論文由弗里德利克森和約翰森（Friederickson&Johnson）編輯出版，即《公共管理改革與創(chuàng)新》（PublicManagementReformandInnovation,1999）。1997年會(huì)議的論文由布魯?shù)美?、沃圖勒和雷利（Brudney,O'Toole&Rainey）編輯出版，即《改進(jìn)公共管理》（AdvancingPublicManagement,2000）。第53頁/共514頁1.（新）公共管理的研究角度公共管理并沒有一個(gè)統(tǒng)一的角度，來自不同學(xué)科背景的學(xué)者常常從自己的學(xué)科的角度來切入公共管理研究。1993年，波斯曼曾概括了三種研究公共管理的角度：即政策學(xué)派的角度（P），工商管理的角度（B）和一個(gè)尚難鑒別的角度（X）。政策流派的角度和工商管理的角度之間的區(qū)別主要有以下幾個(gè)方面：

第54頁/共514頁1、從工商管理角度出發(fā)的公共管理研究偏好工商管理的概念與框架；而政策學(xué)派的研究則試圖拓展出自己的分析框架。2、從工商管理角度出發(fā)的公共管理研究較少強(qiáng)調(diào)公共部門和私人部門的區(qū)別，因而有強(qiáng)烈的“一般性管理”傾向。而從政策學(xué)派角度出發(fā)的公共管理研究則強(qiáng)調(diào)這一區(qū)別，進(jìn)而著重于高層的政策管理。3、從工商管理角度出發(fā)的公共管理研究與公共行政學(xué)有很強(qiáng)的聯(lián)系，而從政策學(xué)派角度出發(fā)的公共管理研究則并不強(qiáng)調(diào)這方面的聯(lián)系。

第55頁/共514頁波斯曼在1993年難以鑒別和命名的（X）角度現(xiàn)在被認(rèn)為是“公共行政學(xué)的角度”。公共行政學(xué)研究的角度主要關(guān)注于行政責(zé)任、行政倫理和社會(huì)公正。同時(shí)，致力于將管理與政治融合在一起。

第56頁/共514頁2.（新）公共管理的主要研究領(lǐng)域政策管理（policymanagement）資源管理（resourcesmanagement）項(xiàng)目管理（programmanagement）

第57頁/共514頁政策管理涉及政策選擇和資源配置方面的戰(zhàn)略問題，包括評(píng)估、戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略分析（SWOT分析等）。資源管理涉及預(yù)算、財(cái)務(wù)管理、人事、采購與供給、財(cái)產(chǎn)管理和信息管理等。項(xiàng)目管理涉及日常執(zhí)行，包括日程安排、記錄保存、生產(chǎn)效率與監(jiān)督等。第58頁/共514頁3.（新）公共管理研究的

貢獻(xiàn)與不足

（新）公共管理研究的主要貢獻(xiàn)是：第一，“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。公共管理中“政策管理”的研究為公共部門的研究提供了一個(gè)整合政治與管理的機(jī)會(huì)和框架。同時(shí)，使得研究領(lǐng)域從傳統(tǒng)公共行政學(xué)的中層和低層管理拓展到高層管理。第59頁/共514頁第二，“新公共管理”開闊了公共行政學(xué)的理論視野。它并不像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣過于“內(nèi)視”，即只研究政府的內(nèi)部組織管理。它對(duì)于外部管理也非常關(guān)注。

第60頁/共514頁第三，由于“新公共管理”實(shí)際上是在政策學(xué)派內(nèi)復(fù)活了公共行政的研究，加之越來越多的公共行政學(xué)家也介入了新公共管理的研究，所以新公共管理的出現(xiàn)實(shí)際上開始彌合政策分析學(xué)派和公共行政學(xué)派之間存在了近30年的鴻溝(Lowery&Whitaker,1994；Soto，Openeim&Tajalli，1999)。當(dāng)政策學(xué)派將管理加入公共政策分析的同時(shí)，越來越多的公共行政學(xué)家也開始轉(zhuǎn)向新公共管理。第61頁/共514頁第四，“新公共管理”提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。這種新模式就是奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所描述的“企業(yè)化政府”的十大特征：

第62頁/共514頁

1.重新界定政府的作用（從劃槳到掌舵）

2.讓民眾自己管理自己的事情（從管理→服務(wù)→授權(quán)）

3.在政府的管理活動(dòng)中注入競爭機(jī)制（從壟斷到競爭）

4.改變政府行為的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力——由“任務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府”取代“規(guī)則驅(qū)動(dòng)的政府”（從規(guī)則驅(qū)動(dòng)到任務(wù)驅(qū)動(dòng)）

5.轉(zhuǎn)變政府的投入產(chǎn)出觀念（從重投入到重產(chǎn)出）

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6.政府雇員應(yīng)樹立顧客意識(shí)（從官僚到顧客）

7.變花錢政府為賺錢政府（從花錢到賺錢）

8.政府應(yīng)該有預(yù)見未來的能力（從治療到預(yù)防）

9.簡政放權(quán)，發(fā)展組織間的合作模式（從集權(quán)到分權(quán)）

10.從行政指令到市場(chǎng)機(jī)制第64頁/共514頁（新）公共管理研究的不足（1）（新）公共管理研究仍然處于發(fā)展的早期，現(xiàn)有的文獻(xiàn)并沒有形成統(tǒng)一的廣泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。第65頁/共514頁（2）（新）公共管理的研究有一個(gè)很大的缺陷，即忽略了法律角度的研究。羅森布魯姆（Rosenbloom,1989）指出，公共行政學(xué)的研究主要有三種角度：管理、政治和法律。然而，在公共管理的文獻(xiàn)中卻很少見到法律角度的研究。第66頁/共514頁（3）忽視了私人部門與公共部門的基本差別以及不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻，它把公民視為消費(fèi)者和顧客。第67頁/共514頁（四）公共管理學(xué)的新發(fā)展2003年，丹哈特夫婦（JanetV.Denhardt）、RobertB.Denhardt)合寫了《新公共服務(wù)》一書，該書對(duì)新公共管理論進(jìn)行了批判，并系統(tǒng)闡述了新公共服務(wù)理論的觀點(diǎn)：第68頁/共514頁1、政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”2、公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品3、在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性4、政府要為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)5、政府責(zé)任并不簡單6、要重視人，而不只是重視生產(chǎn)率7、公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要第69頁/共514頁“新公共服務(wù)”的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：其一，方法論的創(chuàng)新。該書運(yùn)用了比較分析法和多元視角的方法；著力主張必須從民主治理的角度而不是僅從私營部門管理的角度來研究。其二，提出了重塑公共管理的價(jià)值規(guī)范的問題。認(rèn)為公共管理的核心價(jià)值是：為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益。其三，作者提出了公共管理的三個(gè)不同歷史時(shí)期的行動(dòng)指向的問題。認(rèn)為在老公共行政階段重點(diǎn)是提出并捍衛(wèi)“政治行政”兩分法和理想官僚治理念，強(qiáng)調(diào)行政官僚要對(duì)（民選官僚）的政治決策全權(quán)負(fù)責(zé)；在新公共管理時(shí)期，主要以顧客為核心，強(qiáng)調(diào)要像關(guān)注市場(chǎng)主體一樣關(guān)注公共服務(wù)的個(gè)體逐利者；新公共服務(wù)則強(qiáng)調(diào)在民主治理的社會(huì)里，應(yīng)該以公民為核心來分配和供給公共服務(wù)。當(dāng)然，新公共服務(wù)關(guān)于政府是“服務(wù)，而不是掌舵”的論斷尚有待商榷，其相關(guān)理論也有待實(shí)踐的檢驗(yàn)和進(jìn)一步的論證。第70頁/共514頁公共管理學(xué)理論的沿革與發(fā)展歷程對(duì)于我們有如下啟示：第一，公共管理學(xué)理論發(fā)展的每一個(gè)階段都有其貢獻(xiàn)和不足，因而我們對(duì)其不應(yīng)簡單的肯定或否定。第二，不應(yīng)當(dāng)將政治與管理、政治與行政機(jī)械地割裂開來第三，公共管理學(xué)的研究應(yīng)該緊密結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)與行政發(fā)展的進(jìn)程，為政府管理及其改革提供科學(xué)的理論依據(jù)第71頁/共514頁復(fù)習(xí)思考題1、如何理解和把握公共管理學(xué)的涵義和內(nèi)容？2、公共管理學(xué)的沿革與發(fā)展歷程對(duì)我們有何啟示？第72頁/共514頁公共管理的主體第73頁/共514頁第一節(jié)組織的含義與特征一、組織的概念1、詞源中文的“組織”是將絲麻紡織成布。英文的“組織”（組織）則來源于“器官”一詞，即自成系統(tǒng)的、具有特定功能的細(xì)胞結(jié)構(gòu)。后來，“組織”被引申為將一種物體的構(gòu)成部分組合成一個(gè)整體。2、定義第74頁/共514頁組織，是人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，按照特定原則和方法結(jié)合相關(guān)資源，并以特定結(jié)構(gòu)運(yùn)行的社會(huì)集團(tuán)。3、特征目標(biāo)的一致性原則的統(tǒng)一性資源的有機(jī)結(jié)合性活動(dòng)的協(xié)作性結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性二、組織的基本要素1、物質(zhì)要素第75頁/共514頁人員經(jīng)費(fèi)物資設(shè)備2、精神要素目標(biāo)責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)人際關(guān)系3、一般構(gòu)成靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)的組織過程生態(tài)的組織環(huán)境心態(tài)的組織意識(shí)第76頁/共514頁三、組織的類型1、組織的目標(biāo)：公共組織與非公共組織2、組織的形成：正式組織與非正式組織3、組織的特性：政治組織與管理組織四、組織的管理功能1、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)分解任務(wù)，設(shè)置相應(yīng)的職能部門選擇合適的結(jié)構(gòu)形式明確組織及其成員之間的職、權(quán)、責(zé)第77頁/共514頁2、人力資源管理人力資源規(guī)劃招募與培訓(xùn)考核與薪酬管理3、力量整合整合組織中的各種力量，建立高效的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，處理好組織的不同成員之間、直線主管與參謀之間、以及高層管理人員之間的各種關(guān)系，使組織機(jī)構(gòu)中的各個(gè)部分要協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)第78頁/共514頁第二節(jié)組織的產(chǎn)生與演變一、理論模型1、理論分析組織是人類生存的基本方式。眾所周知，社會(huì)性是人類所獨(dú)有的特征，而組織性又是社會(huì)性的主要特征之一。沒有組織，就沒有社會(huì)。組織是連接人與社會(huì)的中介。通過組織，使各個(gè)具體的人聯(lián)系在一起，將個(gè)人納入到群體網(wǎng)絡(luò)之中，從而共同組成了人類社會(huì)。組織是社會(huì)的細(xì)胞，社會(huì)的基本單元，是人們實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的工具。具有某種共同目標(biāo)的人總是以各種不同的方式，聚合到各類不同形式的組織之中，成為其中的一員，大家相互合作，共同行動(dòng)，通過集體的努第79頁/共514頁力來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，達(dá)到單個(gè)人所無法達(dá)到的目標(biāo)或無法企及的結(jié)果。無數(shù)個(gè)大大小小、形形色色的組織相互交織、有機(jī)排列就構(gòu)成了人類社會(huì)的總體結(jié)構(gòu)。2、交易費(fèi)用理論人與人之間的交互行為，相互產(chǎn)生或好或壞的影響組織產(chǎn)生的惟一理由是節(jié)約交易費(fèi)用組織存在和延續(xù)的基礎(chǔ)在于其內(nèi)部管理成本低于市場(chǎng)交易費(fèi)用3、一個(gè)例證貿(mào)易能夠使強(qiáng)者和弱者的福利同時(shí)得到增加鎖（個(gè)人）－→聯(lián)防隊(duì)（集體）－→警察（政府）第80頁/共514頁二、歷史真實(shí)從社會(huì)發(fā)展史來看，組織產(chǎn)生于人類的生產(chǎn)斗爭和社會(huì)斗爭之中。最初出現(xiàn)的人類組織是家庭、氏族、部落，以后逐漸產(chǎn)生了階級(jí)，出現(xiàn)了國家，國家將其領(lǐng)域內(nèi)的每個(gè)成員都編入一定的組織。同時(shí)，人們?yōu)榱藢で蟾玫纳?，建立和參加了越來越多的組織。就個(gè)人而言，一個(gè)人從生到死，在學(xué)習(xí)、生活、工作的各個(gè)階段，要加入許多組織，同時(shí)為很多組織工作，接受很多組織的服務(wù)。在進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，幾乎已沒有任何一個(gè)領(lǐng)域、任何一項(xiàng)事業(yè)、任何一個(gè)人能夠處于與組織完全無關(guān)的地位。隨著組織功能日趨分化，日臻完善，個(gè)人的每項(xiàng)追求、每個(gè)欲望，幾乎都要在各種具有不同功能的組織中尋求實(shí)現(xiàn)的途徑，或獲得某種程度的滿足。第81頁/共514頁充分發(fā)揮組織功能，發(fā)展和完善人類社會(huì)的組織體系，已經(jīng)成為了發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)，改善人類生活條件，提高人的尊嚴(yán)和價(jià)值的一個(gè)重要途徑。第82頁/共514頁第三節(jié)行政組織一、概念1、廣義的行政組織指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企、事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨等負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家機(jī)關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個(gè)行政機(jī)關(guān)。2、狹義的行政組織指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。第83頁/共514頁從世界各國現(xiàn)行的政治體系來看，行政組織指的是總統(tǒng)制國家中的總統(tǒng)及其下屬行政單位、議會(huì)制國家中對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)閣及其下屬行政機(jī)關(guān)。我國的行政組織是國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)即國務(wù)院和地方人民政府，其任務(wù)是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行人大所通過的法律、政策和決定，并接受其監(jiān)督。二、行政組織與企業(yè)組織的區(qū)別1、相同之處－→政府可以向企業(yè)學(xué)習(xí)，建立企業(yè)家政府政府官員也是經(jīng)濟(jì)人政府也是生產(chǎn)性組織政府也面臨著競爭第84頁/共514頁2、不同之處－→學(xué)習(xí)的限度性質(zhì)與目標(biāo)不同組織產(chǎn)出不同生產(chǎn)過程不同環(huán)境差異成員的行為方式不同3、啟示可學(xué)習(xí)之處：私有化、分權(quán)化、利益激勵(lì)、成本—效益觀念政治性質(zhì)：人民主權(quán)、政治決策過程、社會(huì)公平第85頁/共514頁三、行政組織的作用與功能1、行政組織是行政管理的主體2、行政組織是行政人員的載體3、行政組織是管理功能發(fā)揮的關(guān)鍵4、行政組織是各種力量的匯聚點(diǎn)和放大器第86頁/共514頁中外行政組織第87頁/共514頁第一節(jié)美國的行政組織一、美國的政治體制1、民主憲政2、三權(quán)分立3、總統(tǒng)制4、聯(lián)邦制5、兩黨制二、聯(lián)邦政府1、總統(tǒng)2、內(nèi)閣與行政部第88頁/共514頁3、總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)4、獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)三、州與地方政府1、聯(lián)邦與州的關(guān)系2、州政府體制3、地方政府第89頁/共514頁第二節(jié)英國的行政組織一、英國的政治體制1、君主立憲2、議會(huì)主權(quán)3、內(nèi)閣制4、單一制5、兩黨制二、中央政府1、君主與王權(quán)2、樞密院第90頁/共514頁3、首相與內(nèi)閣4、部三、地方政府1、地方政府的地位2、地方政府的結(jié)構(gòu)3、職權(quán)與機(jī)構(gòu)第91頁/共514頁第三節(jié)法國的行政組織一、法國的政治體制1、民主憲政2、半總統(tǒng)－半議會(huì)制3、總理與內(nèi)閣制4、單一制5、多黨制二、中央政府1、總統(tǒng)2、總理第92頁/共514頁3、部4、咨詢機(jī)關(guān)三、地方政府1、中央與地方關(guān)系2、地方政府的性質(zhì)與地位3、地方國家行政機(jī)關(guān)4、地方自治團(tuán)體第93頁/共514頁第四節(jié)中國的行政組織一、新中國的政治體制1、人民民主專政以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)共產(chǎn)黨是國家政權(quán)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量具有廣泛的民主性和群眾基礎(chǔ)，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，結(jié)成廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。2、議行合一的人民代表大會(huì)制度國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使管理國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督第94頁/共514頁人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國家機(jī)關(guān)由之產(chǎn)生，對(duì)之負(fù)責(zé)人民代表大會(huì)集體行使職權(quán)，實(shí)行民主集中制3、單一制的國家結(jié)構(gòu)形式中國是由各個(gè)行政區(qū)域組成的單一主權(quán)國家，實(shí)行統(tǒng)一的中央集權(quán)，具有統(tǒng)一的憲法和國籍，只有一個(gè)中央政府國家按地域劃分行政區(qū)域，設(shè)立地方政府中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政府，地方政府必須服從中央政府在對(duì)外關(guān)系中，中央政府是國際法主體第95頁/共514頁二、中華人民共和國主席國家主席制度是我國政治制度的重要組成部分。主席制度是1954年憲法規(guī)定的，1975年憲法曾予以取消，現(xiàn)行憲法又恢復(fù)了國家主席制度。1、我國國家元首制度的特點(diǎn)我國國家元首是社會(huì)主義的國家元首，是人民民主專政國家機(jī)構(gòu)的一個(gè)組成部分，具有自己的特點(diǎn)。（1）元首職權(quán)由國家主席同最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)結(jié)合起來行使。憲法規(guī)定，國家主席根據(jù)全國人大的決定和全國人大常委會(huì)的決定行使主席職權(quán)。這說明我國國家元首是集體元首。第96頁/共514頁（2）武裝力量的統(tǒng)帥權(quán)由國家的中央軍事委員會(huì)行使。根據(jù)憲法規(guī)定，我國由中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，國家主席不統(tǒng)帥武裝力量。（3）元首地位從屬于全國人民代表大會(huì)。根據(jù)憲法的規(guī)定，國家主席不參與法律的制定，只是負(fù)責(zé)公布法律；國家主席不參與國家的行政性工作。因此，國家主席對(duì)全國人大不負(fù)行政責(zé)任。但全國人大有權(quán)罷免國家主席。2、國家主席的性質(zhì)和地位主席是國家的代表，它同最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)結(jié)合行使國家元首職權(quán)。國家主席不負(fù)行政責(zé)任，處于超脫地位。第97頁/共514頁3、國家主席的產(chǎn)生和任期根據(jù)全國人民代表大會(huì)組織法規(guī)定，中華人民共和國主席、副主席的人選，由全國人大主席團(tuán)提名，經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商，再由主席團(tuán)根據(jù)多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單，然后，由全國人民代表大會(huì)選舉。有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿45歲的中華人民共和國公民，可以被選為中華人民共和國主席、副主席。主席與副主席每屆任期五年，但是連續(xù)任職不得超過兩屆。這樣就取消了終身制，有利于新舊更替，有利于保持國家工作的穩(wěn)定。第98頁/共514頁4、國家主席的職權(quán)（1）公布法律權(quán)；（2）任免最高行政人員權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，任免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長；（3）外交權(quán)。代表中華人民共和國接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人大常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)與廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定；（4）發(fā)布命令權(quán)。發(fā)布特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令；（5）榮典權(quán)。授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)。第99頁/共514頁三、國務(wù)院1、國務(wù)院的性質(zhì)和地位憲法規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)?！边@說明，我國最高行政機(jī)關(guān)是國務(wù)院，同時(shí)也說明了國務(wù)院是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在我國政治體系中處于重要地位，在行政機(jī)關(guān)體系中處于最高的領(lǐng)導(dǎo)地位。具體表現(xiàn)為：(1)全國一切行政機(jī)關(guān)都在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，制定的法規(guī)、發(fā)布的決定和命令，地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)必須貫徹執(zhí)行；第100頁/共514頁(2)根據(jù)憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，以保證國務(wù)院統(tǒng)一行使行政權(quán)力。(3)國務(wù)院對(duì)全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部、各委員會(huì)以及地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作。2、國務(wù)院的組成和任期（1）組成人員：包括總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會(huì)主任，審計(jì)長和秘書長。（2）組成程序：總理由國家主席提名，經(jīng)全國人大決定，然后由國家主席任命；副總理、國務(wù)委第101頁/共514頁員、各部部長、委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長由總理提名，經(jīng)全國人大決定，由國家主席任命。（3）任期：與全國人大每屆任期相同?？偫怼⒏笨偫?、國務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。3、國務(wù)院的職權(quán)根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八十九條的規(guī)定，國務(wù)院行使下列職權(quán)：（1）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；（2）向全國人民代表大會(huì)或者全國人大常委會(huì)提出議案；（3）規(guī)定各部和委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)第102頁/共514頁各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國性的行政工作；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。（4）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國家預(yù)算；領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；管理對(duì)外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定；領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)；領(lǐng)導(dǎo)和管理民族第103頁/共514頁事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益。（5）批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分。（6）審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員。（7）全國人民代表大會(huì)和全國人大常委會(huì)授予的其他職權(quán)。4、國務(wù)院各部、各委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)制度（1）各部、各委員會(huì)國務(wù)院根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，為了順第104頁/共514頁利地完成任務(wù)，設(shè)立一系列的部和委員會(huì)。各部、委員會(huì)不是固定定不變的。為適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，貫徹精簡和改革的原則，可以增減或合并。目前國務(wù)院共有29個(gè)部和委員會(huì)。（2）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門事務(wù)。直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不是國務(wù)院組成人員，他們的任免和這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置由國務(wù)院決定，不必經(jīng)過全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。目前國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)有：國家物資局、國家物價(jià)局、國家統(tǒng)計(jì)局、國家工商行政管理局、海關(guān)總署、國家氣象局、中國民第105頁/共514頁用航空局、國家海洋局、國家地震局、國家旅游局、中國文字改革委員會(huì)、國務(wù)院宗教事務(wù)局、國家檔案局、國務(wù)院參事室、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、新華通訊社等。(3)領(lǐng)導(dǎo)制度現(xiàn)行憲法第86條規(guī)定，國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長主任負(fù)責(zé)制。這個(gè)規(guī)定主要是說明國務(wù)院總理、各部部長、各委員會(huì)主任對(duì)他們主管的工作負(fù)全部責(zé)任，與這種全部負(fù)責(zé)相聯(lián)系的是他們對(duì)自己主管的工作有完全決定的權(quán)力。這是我國國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)制度的一項(xiàng)重要改革和發(fā)展。第106頁/共514頁四、中央軍事委員會(huì)1、性質(zhì)：中央軍事委員會(huì)是全國武裝力量的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，它是國家機(jī)構(gòu)的重要部分。憲法把軍隊(duì)列入國家體制，并肯定它在國家體制中的地位，這有利于軍隊(duì)現(xiàn)代化、正規(guī)化的建設(shè)，有利于區(qū)分黨和國家的不同職能，改變中共中央主席統(tǒng)率全國武裝力量的傳統(tǒng)。但是，國家的中央軍委成立后，并未削弱黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)。2、地位：中央軍事委員會(huì)是全國武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，中央軍委主席對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，全國人民代表大會(huì)有權(quán)罷免中央軍事委員會(huì)主席和其他組成人員。第107頁/共514頁3、組成：中央軍事委員會(huì)由主席、副主席若干人、委員若干人組成。中央軍委主席由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，其他組成人員由軍事委員會(huì)主席提名，全國人民代表大會(huì)決定人選。在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的任免。4、任期：中央軍事委員會(huì)每屆任期與全國人大相同。中央軍事委員會(huì)主席沒有規(guī)定任職的屆數(shù)，這是因?yàn)橹醒胲娛挛瘑T會(huì)和其他國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，軍事情況有它的特殊性和連續(xù)性。中央軍事委員會(huì)實(shí)行主席負(fù)責(zé)制。第108頁/共514頁五、地方各級(jí)人民政府1、地方政府的層級(jí)在1949年新中國建立初期，地方政府有大區(qū)（東北、華北、西北、華東、中南、西南六大行政區(qū)）、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。1954年憲法撤消了大區(qū)保留省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)層級(jí)。省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)。現(xiàn)在全國有23個(gè)省，5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市，香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。與縣同級(jí)的有自治縣、縣級(jí)市。與鄉(xiāng)同級(jí)的有鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)。另外在省和縣之間，有自治州、地級(jí)市和省政府第109頁/共514頁的派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署（它不是一級(jí)政府）。八、九十年代我國多數(shù)地區(qū)逐漸將地級(jí)市和地區(qū)行政公署合并，并在地級(jí)市下設(shè)縣、自治縣、縣級(jí)市，縣之下設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。因此，實(shí)際上我國多數(shù)地方政府是四級(jí)：省、市（地級(jí)）、縣、鄉(xiāng)。另外，在我國還設(shè)有行政特區(qū)，原來全國有40來個(gè)，現(xiàn)在只有6個(gè)。2、地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)、組成、任期及領(lǐng)導(dǎo)體制憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。第110頁/共514頁地方各級(jí)人民政府與同級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系是從屬關(guān)系，它必須執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議，對(duì)本級(jí)人大和它的常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)。在整個(gè)國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中，它必須接受上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決議和命令，并都服從最高國家行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，各級(jí)人民政府是按照雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則進(jìn)行工作，即一方面要對(duì)本級(jí)人大及第111頁/共514頁其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受它的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面還必須對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府的組成情況分別是：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，分別由省長，副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，秘書長和屬于政府職能部門的廳長、局長、:委員會(huì)主任等組成；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府分別由州長、副州長，縣長、副縣長，市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長和屬于政府職能部門的局長、科長等組成；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府設(shè)鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)人民政府設(shè)鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。第112頁/共514頁按照憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民政府每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。地方各級(jí)人民政府的任期是：省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府，每屆任期5年；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府，每屆任期3年。憲法規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制?！?/p>

3、地方各級(jí)人民政府的職權(quán)4、地方各級(jí)人民政府的工作部門5、地方各級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)、縣、自治縣、市第113頁/共514頁轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，在必要的時(shí)候，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)不是一級(jí)政府機(jī)關(guān)，只是上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的代表機(jī)關(guān)，它有權(quán)代表上級(jí)人民政府指導(dǎo)本地區(qū)的行政工作。地方各級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)，有地區(qū)行政公署、區(qū)公所，街道辦事處等。（1）地區(qū)行政公署。省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)若干行政公署，作為它的派出機(jī)關(guān)，其工作區(qū)域是由若干縣(市)組成的地區(qū)。（2）區(qū)公所。縣、自:治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批誰，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)，其工第114頁/共514頁作區(qū)域是由若干鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組成的地區(qū)。（3）街道辦事處。在市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，根據(jù)工作需要，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。街道辦事處設(shè)主任和副主任領(lǐng)導(dǎo)工作。街道辦事處的任務(wù)，是辦理市、市轄區(qū)人民政府有關(guān)居民的工作事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求等。

第115頁/共514頁行政組織結(jié)構(gòu)第116頁/共514頁第一節(jié)組織結(jié)構(gòu)概述一、行政組織結(jié)構(gòu)的定義1、結(jié)構(gòu)“結(jié)構(gòu)”一詞是生物學(xué)上的名詞，是指一個(gè)生物體對(duì)所具有的各種要素的科學(xué)的特定安排。2、行政組織結(jié)構(gòu)是指行政組織各種要素的一種特定安排，即行政組織各要素的排列組合方式。第117頁/共514頁二、合理的行政組織結(jié)構(gòu)的功能有效地滿足公共組織目標(biāo)的需要；穩(wěn)定工作人員的情緒，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性；使組織保持良好的溝通關(guān)系；是提高微觀和宏觀行政效率的前提條件。三、合理的行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)1、任務(wù)與組織平衡2、各個(gè)組織、人員之間按比例配置3、分工明確，合作良好4、適應(yīng)環(huán)境，具有彈性第118頁/共514頁第二節(jié)行政組織的縱向結(jié)構(gòu)一、行政組織縱向結(jié)構(gòu)的職責(zé)分工1、最高層——決策層負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)人、財(cái)、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會(huì)對(duì)本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標(biāo)。因此，最高層次的公共組織，是一個(gè)開放的、面向社會(huì)的公共組織。2、中層——協(xié)調(diào)指揮層負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、第119頁/共514頁方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)，既要使本層級(jí)公共組織與上級(jí)公共組織保持一致，又要滿足本單位工作對(duì)象的具體要求。3、基層——技術(shù)操作層其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。第120頁/共514頁二、行政組織縱向結(jié)構(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)。1、優(yōu)點(diǎn)（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況作出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工作；（4）各層級(jí)行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。第121頁/共514頁2、缺點(diǎn)（1）各層級(jí)行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。第122頁/共514頁第三節(jié)行政組織的橫向結(jié)構(gòu)一、行政組織橫向分工的種類1、按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的異同劃分部門，是公共組織平行分部化的基本方式。公共組織中絕大多數(shù)部門，皆是按業(yè)務(wù)性質(zhì)不同而設(shè)置的。第123頁/共514頁優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個(gè)部門只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過細(xì)，易造成部門林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。第124頁/共514頁2、按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等，每個(gè)部門在管理程序過程中各自發(fā)揮其功能作用，使公共管理的功能齊全、管理過程井然有序。如各級(jí)政府的首腦機(jī)構(gòu)就是決策部門，各級(jí)政府的政策研究室就是各級(jí)政府的咨詢部門，一般的業(yè)務(wù)部門就是執(zhí)行部門，統(tǒng)計(jì)局就是信息部門，監(jiān)察部就是負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門。第125頁/共514頁優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)；（2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨(dú)立出來。第126頁/共514頁3、按管理對(duì)象分工按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類別實(shí)行分部管理。優(yōu)點(diǎn)：（1）根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需要。（2）群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。（2）容易忽視甚至第127頁/共514頁割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對(duì)象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。4、按地區(qū)分工按地區(qū)分部化，從不同層級(jí)看，是縱向分工；從同一層級(jí)看，各地方行政組織之間的關(guān)系屬平行的地區(qū)橫向分工，這是宏觀的地區(qū)分部化。微觀地區(qū)分部化是指中央政府各個(gè)部門在各個(gè)地方設(shè)置派出機(jī)關(guān)，如鐵道部在各個(gè)地方設(shè)置的各地鐵路局即是，本文只分析宏觀的地區(qū)分工。第128頁/共514頁優(yōu)點(diǎn)：（1）便于各地方政府因地制宜決定政策，以適應(yīng)各地不同的需要，避免事事請(qǐng)示匯報(bào)，曠日費(fèi)時(shí)，影響工作。（2）便于一個(gè)地區(qū)各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)、互相配合，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、文化而協(xié)調(diào)努力。（3）能分擔(dān)上級(jí)政府的工作，使上級(jí)政府能更好地集中精力抓大政方針，有利于國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)。缺點(diǎn)：（1）形成區(qū)劃的客觀因素比較原則和抽象，不易具體掌握，因此在劃分行政區(qū)域時(shí)，不可能準(zhǔn)確地照顧到各個(gè)居民點(diǎn)的具體要求，容易造成各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、文化與心理的矛盾。（2）各地區(qū)行政組織易產(chǎn)生地方主義觀念，妨礙國家民族的整體團(tuán)結(jié)和事業(yè)的整體發(fā)展。第129頁/共514頁第四節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)的基本形式一、直線制直線制是最常采用的一種組織結(jié)構(gòu)，無論在機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)和醫(yī)院，隨處可見。按照垂直系統(tǒng)建立組織形式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行統(tǒng)一的指揮和管理職能，不設(shè)專門的職能機(jī)構(gòu)?？v向直線是管理層級(jí)，橫向是輔助職能科室。特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)簡單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個(gè)人負(fù)責(zé)。它適于小規(guī)模的任務(wù)，缺點(diǎn)是等級(jí)森嚴(yán)，形式呆板，不利于發(fā)揮成員的主動(dòng)性和積極性。第130頁/共514頁二、職能制由于分工復(fù)雜，因此設(shè)立了專業(yè)職能人員，領(lǐng)導(dǎo)將相應(yīng)的權(quán)力交給了職能部門，職能部門直接指揮下屬。即在各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)之下，按專業(yè)分工設(shè)置管理職能部門，各部門在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，有權(quán)向下級(jí)發(fā)布命令和下達(dá)指示。優(yōu)點(diǎn)是解決了主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專業(yè)指揮的困難，缺點(diǎn)是各職能部門都有指揮權(quán)，產(chǎn)生多頭領(lǐng)導(dǎo)，不好協(xié)調(diào)。三、直線職能制以直線制為基礎(chǔ)，在行政首長領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置相應(yīng)的職能部門，分別從事專業(yè)管理，作為該級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參謀。這種組織模式的運(yùn)行機(jī)制由職能專業(yè)化程度決定的，第131頁/共514頁是一種集權(quán)度較高的組織模式。參謀部門只替領(lǐng)導(dǎo)充當(dāng)助手，對(duì)下級(jí)不能發(fā)號(hào)施令，沒有決策權(quán)。優(yōu)點(diǎn)是保證了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免了多頭制，但容易忽視參謀部門的作用，過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的指揮權(quán)。四、矩陣制矩陣制是由專門從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展而來的一種組織結(jié)構(gòu)。所謂項(xiàng)目組，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知識(shí)、分別選自不同部門的人員組成的。通常人數(shù)不多，組成項(xiàng)目組后，大家為某個(gè)特定的任務(wù)而共同工作。任務(wù)一旦完成，項(xiàng)目組的使命就結(jié)束了，下一次任務(wù)又重新組織項(xiàng)目組。第132頁/共514頁其特點(diǎn)是縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)動(dòng)靈活。不足之處是缺乏穩(wěn)定性，不能大規(guī)模運(yùn)用，也容易發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)的沖突。因此，矩陣制對(duì)組織的主管者的素質(zhì)有較高要求，否則可能運(yùn)用不好。矩陣制主要適用于那些工作內(nèi)容變動(dòng)頻繁、每項(xiàng)工作的完成需要運(yùn)用眾多技術(shù)知識(shí)的組織，或者作為一般組織中安排臨時(shí)性工作任務(wù)的補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。第133頁/共514頁公共管理的目標(biāo)：

效率與公平第134頁/共514頁互聯(lián)網(wǎng)上的背景資料材料5-1：收入差距___Google搜索結(jié)果材料5-2：中國內(nèi)地首富排行榜材料5-3：暴富丁磊·財(cái)富過山車材料5-4：李彥宏在美國創(chuàng)造神話百度400老員工一夜暴富材料5-5：納稅50強(qiáng)僅4人上榜福布斯亂點(diǎn)中國富豪榜材料5-6：

《福布斯》2006年富豪排行榜新鮮出爐第135頁/共514頁第一節(jié)公平與效率的內(nèi)涵一、公平1、定義“兼覆無私謂之公”，“據(jù)當(dāng)不傾謂之平”“公正之無私，平等之不傾”公正：公方正直，合情合理，不偏不倚，不求私利。平等：地位和待遇的相等、平均或一致2、多維度性社會(huì)學(xué)：公平是指社會(huì)成員之間的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入、消費(fèi)水平比較接近，而不過分懸殊。第136頁/共514頁政治學(xué)和法學(xué)：公平是指權(quán)利與義務(wù)、行為與報(bào)償之間的對(duì)稱。倫理學(xué)：公平要求每個(gè)人都擁有相同的生存、發(fā)展權(quán)利和機(jī)會(huì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)：公平是一種分配原則，包括制度公平、市場(chǎng)公平、補(bǔ)償公平。二、收入分配與公平1、收入的定義：是指個(gè)人在特定時(shí)期內(nèi)所獲得的、可自由支配的貨幣的數(shù)量。2、影響因素：在要素價(jià)格一定的情況下，個(gè)人收入受制于:第137頁/共514頁自然稟賦差異個(gè)人偏好（見材料5－7）機(jī)會(huì)不均等價(jià)格隨機(jī)波動(dòng)運(yùn)氣3、不平等的衡量洛倫茨曲線（LorenzCurve）基尼系數(shù)（GiniCoefficient）（見圖5－1）（見表5－1）恩格爾系數(shù)：食物消費(fèi)占整個(gè)家庭消費(fèi)支出總額的比重（見表5－2）貧困線與貧困率：食物成本的3倍（見材料5－8、材料5－9）第138頁/共514頁4、衡量中的問題經(jīng)濟(jì)的生命周期暫時(shí)收入與持久收入經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性實(shí)物的轉(zhuǎn)移支付收入單位三、效率1、定義資源配置效率生產(chǎn)效率X效率第139頁/共514頁帕累托效率（Paretoefficiency）如果在一定的資源配置狀態(tài)下，任何一方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)福利增進(jìn)必須以其它當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)福利的減少為代價(jià)，那么，這時(shí)候的資源配置狀態(tài)是最優(yōu)的?？柖嘈试谫Y源重新配置中，得者之所得多于失者之所失，即能夠使得社會(huì)總體效率水平提高。第140頁/共514頁第二節(jié)公平與效率的關(guān)系一、公平與效率之間的替代與互補(bǔ)1、替代關(guān)系較大的收入差距有利于刺激勞動(dòng)力供給高收入階層的邊際儲(chǔ)蓄傾向更高收入差距可以避免消費(fèi)上的同步共振2、互補(bǔ)關(guān)系收入均等化可以提高勞動(dòng)力素質(zhì)消費(fèi)的增加可以帶動(dòng)投資消除社會(huì)對(duì)立情緒和社會(huì)矛盾第141頁/共514頁二、公平與效率的先后次序1、效率優(yōu)先論效率與自由競爭相聯(lián)系效率本身意味著公平2、公平優(yōu)先論公平是一種天賦人權(quán)效率來自于不公平三、公平與效率的協(xié)調(diào)1、基本理念效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的前提第142頁/共514頁機(jī)會(huì)平等與平均主義效率優(yōu)先，兼顧公平2、政策建議政府增加教育投入建立和完善社會(huì)保障制度優(yōu)化稅收制度規(guī)范市場(chǎng)的公平競爭增加勞動(dòng)力的流動(dòng)性第143頁/共514頁第三節(jié)在社會(huì)轉(zhuǎn)型中重構(gòu)公平與效率一、制度公平、市場(chǎng)公平與補(bǔ)償性公平1、起點(diǎn)公平2、過程公平3、結(jié)果公平二、“寡”與“不均”1、基本理念做蛋糕與分蛋糕一次分配講效率，二次分配講公平第144頁/共514頁2、政策建議保護(hù)合法收入取締非法收入整頓不合理收入調(diào)節(jié)過高收入三、收入再分配的哲學(xué)1、功利主義代表：邊沁、穆勒觀點(diǎn)：政府的目標(biāo)是使社會(huì)中所有人的效用總和最大化，即追求最大多數(shù)人的最大利益。第145頁/共514頁政策：根據(jù)“邊際效用遞減”的假設(shè)，政府應(yīng)進(jìn)行再分配。但否定平均主義，因其會(huì)扭曲激勵(lì)機(jī)制的作用，造成社會(huì)總產(chǎn)出下降。2、自由主義代表：羅爾斯觀點(diǎn)：所有的社會(huì)基本價(jià)值都要平等地分配，除非對(duì)其中一種或所有價(jià)值的不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。政府的目標(biāo)是使社會(huì)中狀況最差的人的福利最大化。政策：政府應(yīng)推行收入平等化政策，把富人的收入轉(zhuǎn)移給窮人，改進(jìn)社會(huì)上最不幸的人的福利。第146頁/共514頁3、自由意志主義代表：諾齊克觀點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)自由權(quán)利至高無上、不可侵犯，反對(duì)為了他人或集體的利益來犧牲個(gè)人自己的權(quán)利。只要過程是公正的，即使結(jié)果不平等也是公正的。機(jī)會(huì)平等比收入平等更重要。政策：政府應(yīng)懲罰犯罪，保證自愿協(xié)議的執(zhí)行，維護(hù)游戲規(guī)則，除此之外，不應(yīng)介入收入分配。4、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（1）舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表：庇古(Pigou)第147頁/共514頁（2）新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表：帕累托（Pareto）序數(shù)效用論：效用是人們的主觀心理感受，可以知道大小，但無法精確計(jì)量。結(jié)論：人們之間的效用不可比較，政府不能隨意進(jìn)行再分配。如果收入差距是由剝削造成的，政府調(diào)節(jié)可增加社會(huì)福利；否則，政府進(jìn)行財(cái)富轉(zhuǎn)移會(huì)降低人們的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致社會(huì)福利下降。第148頁/共514頁四、收入再分配的政策手段1、稅收累進(jìn)所得稅（見表5－3、4、5）2、公共支出公共教育公共衛(wèi)生公共工程地區(qū)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)貼3、社會(huì)保障社會(huì)保險(xiǎn)、救濟(jì)、福利、優(yōu)撫第149頁/共514頁4、政治決策價(jià)格管制最低工資立法就業(yè)支援教育振興反貧困計(jì)劃實(shí)物轉(zhuǎn)移支付第150頁/共514頁第四節(jié)公共管理中的公平與效率一、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)適委托——代理關(guān)系二、政府的職能配置外部性公共產(chǎn)品收入分配壟斷宏觀經(jīng)濟(jì)第151頁/共514頁三、政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)濟(jì)、政法與社會(huì)管理機(jī)構(gòu)宏觀與專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)四、人力資源管理資歷、年齡與能力民族、性別招聘、裁員與補(bǔ)償五、權(quán)力劃分第152頁/共514頁縱向橫向六、運(yùn)行機(jī)制公開公正廉潔高效民主第153頁/共514頁公共管理的職能第154頁/共514頁第一節(jié)資源配置的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一、資源配置的效率標(biāo)準(zhǔn)1、資源配置效率的含義帕累托效率（Paretoefficiency）如果在一定的資源配置狀態(tài)下，任何一方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)福利增進(jìn)必須以其它當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)福利的減少為代價(jià)，那么，這時(shí)候的資源配置狀態(tài)是最優(yōu)的。第155頁/共514頁帕累托無效率（Paretoinefficiency）指的是一種資源配置狀態(tài)還有可能在其它人福利水平不變的情況下，通過重新配置資源使一個(gè)人或一些人的福利水平有所增進(jìn)提高。帕累托改進(jìn)（Pare