三限政策對(duì)公立高中擇校的影響

“三限”政策對(duì)公立高中擇校的影響

一、高中擇校與“三限”政策的發(fā)展上世紀(jì)50年代中期以來，學(xué)校選擇成為發(fā)達(dá)國(guó)家政府和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家持續(xù)關(guān)注的問題。出于對(duì)公立學(xué)校質(zhì)量和效率的質(zhì)疑和對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的推崇，學(xué)校選擇的支持者倡導(dǎo)公立學(xué)校之間的選擇和公私立學(xué)校之間的選擇。[1]教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為學(xué)校選擇可以迫使公立學(xué)校參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提高生產(chǎn)效率。[2]此外，學(xué)校選擇還可以降低校內(nèi)學(xué)生的同質(zhì)性、打破學(xué)校之間能力分層的現(xiàn)象，提高教育資源的配置效率。最重要的是，學(xué)校選擇有利于提高弱勢(shì)群體的學(xué)習(xí)成績(jī)，并提高個(gè)人收入。[3]從20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)部分地區(qū)也開始出現(xiàn)公立高中之間的學(xué)校選擇。其主要目的是為了提高配置的效率。具體地說，公立高中擇校是為了滿足過剩的教育需求和差異化的教育需求。[4]我國(guó)公立高中擇校一方面打破了一些強(qiáng)勢(shì)社會(huì)團(tuán)體對(duì)有限、優(yōu)質(zhì)教育資源的壟斷(以權(quán)擇校)；另一方面又形成了其他強(qiáng)勢(shì)社會(huì)團(tuán)體的壟斷(以錢擇校)。[5]目前，尚未有實(shí)證研究顯示我國(guó)高中擇校促進(jìn)了學(xué)校生產(chǎn)率和配置效率的提高。為了促進(jìn)教育資源配置均衡化，我國(guó)政府提出限制高中階段的學(xué)校選擇。政府限制擇校的主要手段是推行“三限”政策，即公辦普通高中招收擇校生時(shí)實(shí)行“限分?jǐn)?shù)、限人數(shù)、限錢數(shù)”的原則。2001年國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好治理教育亂收費(fèi)工作的意見》首次提及“三限”政策。2002年，教育部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦再次發(fā)出通知，把“三限”政策的適用范圍擴(kuò)大到全國(guó)所有的公立普通高中。[6]現(xiàn)有對(duì)“三限”政策的研究指出，它從治理教育亂收費(fèi)的角度對(duì)公立高中擇校進(jìn)行了干預(yù)，在一定程度上遏制了重點(diǎn)或示范性高中的亂收費(fèi)行為。[7]但也有研究指出，“三限”政策未能觸及高中教育階段的根本性問題，如政府投入不足、校際差異大、私立教育不發(fā)達(dá)、政府權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督等等。在政策執(zhí)行的過程中，也出現(xiàn)了“人數(shù)過多”、“錢數(shù)過高”、“分?jǐn)?shù)過低”的現(xiàn)象。此外，各省市和地方執(zhí)行“三限”政策的力度并不相同。[8]上述研究探討了“三限”政策對(duì)作為擇校供給方的公立學(xué)校的影響，也有學(xué)者分析了需求方的作用，即“三限”政策對(duì)個(gè)人擇校行為的影響。目前擇校研究分析了家庭對(duì)擇校需求、擇校比例和擇校費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景與擇校的關(guān)系、擇校帶來的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但沒有研究“三限”政策是否直接影響了家庭的擇校行為。因此，不能說明該政策能否通過抑制需求解決擇校問題。此外，現(xiàn)有研究尚未分析地方“三限”政策對(duì)學(xué)校行為的影響，因此也不能說明該政策能否通過限制供給方來抑制公立高中擇校。本研究試圖通過定量和定性分析，確定“三限”政策能否限制公立高中擇校，分析思路包括兩個(gè)層次：一是通過對(duì)個(gè)人擇校的實(shí)證分析，考察家庭擇校行為的主要決定因素，并在此基礎(chǔ)上探討“三限”政策是否能夠限制個(gè)人擇校行為；二是通過歸納地方政策文本，分析“三限”政策對(duì)學(xué)校行為的影響。二、“三限”政策對(duì)個(gè)人的影響為了確定個(gè)人擇校的主要因素，本研究對(duì)北京大學(xué)和北京師范大學(xué)2008年9月在東、中、西三省(甘肅、湖南、江蘇)13所公立高中收集的學(xué)生問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析。樣本包括高一學(xué)生870人，高三學(xué)生638人，其中男生775人，女生714人。問卷內(nèi)容涉及學(xué)生個(gè)人信息、家庭背景信息、個(gè)人擇校選擇和教育成本、中學(xué)補(bǔ)習(xí)情況或高中畢業(yè)后志愿等問題。本研究從三個(gè)維度探討個(gè)人擇校的影響因素。第一，個(gè)人因素，包括學(xué)生的性別、民族、省份、戶口所在地區(qū)、中考成績(jī)、是否在重點(diǎn)中學(xué)學(xué)習(xí)、是否在重點(diǎn)班學(xué)習(xí)。第二，家庭背景因素，著重考察母親的職業(yè)層次、父親的學(xué)歷和月收入對(duì)擇校的影響。第三，初中補(bǔ)習(xí)情況，包括初三補(bǔ)習(xí)課程數(shù)量、初三每周補(bǔ)習(xí)時(shí)間和初三年補(bǔ)習(xí)費(fèi)用。①這些變量也是回歸模型中的主要因變量。分析模型的被解釋變量為是否參與高中擇校。模型1和2為二元邏輯斯特模型(自變量是啞變量，0/1取值)。模型1包括了個(gè)人因素和家庭背景因素，模型2加入了初中補(bǔ)習(xí)情況。模型3為多元邏輯斯特模型(自變量取值為1-4，分別代表重點(diǎn)校擇校、重點(diǎn)校非擇校、非重點(diǎn)校擇校、非重點(diǎn)校非擇校)。模型3的參照組為非重點(diǎn)校非擇校。該模型是為了確定重點(diǎn)學(xué)校擇校與非重點(diǎn)學(xué)校擇校各自主要的影響因素(見表1)。表1中數(shù)值為回歸系數(shù)轉(zhuǎn)化的比值比(oddsratio)。2.省份變量的參照組為甘肅；區(qū)域變量的參照組為直轄市、省會(huì)城市或者地級(jí)市；中考成績(jī)的參照組為最低組；母親職業(yè)層次的參照組為最低組；父親學(xué)歷參照組為初中畢業(yè)及以下；父親月收入?yún)⒄战M為1000元及以下；初三補(bǔ)習(xí)數(shù)量的參照組為三門及以下；初三補(bǔ)習(xí)時(shí)間的參照組為每周三小時(shí)及以下；年補(bǔ)習(xí)費(fèi)用的參照組為580元以下。研究顯示個(gè)人擇校行為的主要影響因素有：第一，擇校選擇在很大程度上受到個(gè)人因素的影響，例如民族、地區(qū)、戶口所在地、中考成績(jī)。對(duì)高一和高三學(xué)生問卷的分析表明，擇校生比例在各地區(qū)和各年度之間存在很大差異。三省高一年級(jí)校生比例平均為16％，高三年級(jí)平均為22％。其中甘肅省高一年級(jí)擇校生比例為25％，高三年級(jí)為16％；湖南省高一年級(jí)擇校生比例為11％，高三年級(jí)為28％；江蘇省擇校比例高一為16％，高三為22％。模型2顯示甘肅省學(xué)生擇校的概率顯著地高于湖南省學(xué)生，與江蘇省學(xué)生無顯著差異。此外，戶口在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)生可能性僅為戶口在直轄市、省會(huì)或者地級(jí)市學(xué)生的擇?？赡苄缘?3％。與中考成績(jī)最低組學(xué)生相比，中考成績(jī)屬于中低組和中高組學(xué)生擇校的概率僅為前者的16％-17％，中考成績(jī)最高組擇校的可能性僅為最低組的5％。因此中考成績(jī)最低組學(xué)生擇校的概率顯著高于其他組學(xué)生。簡(jiǎn)言之，城市學(xué)生和中考成績(jī)較低的學(xué)生更容易參與擇校。第二，家庭背景主要是通過家庭收入對(duì)擇校產(chǎn)生影響。如父母學(xué)歷和收入，父母學(xué)歷為本科及以上學(xué)生的擇校比例(高一年級(jí)為29％，高三年級(jí)為26％)高于父母學(xué)歷為初中的學(xué)生(高一年級(jí)為12％，高三年級(jí)為25％)和父母學(xué)歷為高中的學(xué)生(高一年級(jí)為13％，高三年級(jí)為20％)。這反映了近年來?yè)裥Ｕ叩淖兓絹碓接欣诟呱鐣?huì)經(jīng)濟(jì)背景學(xué)生的擇校。此外，父母的月收入也與學(xué)生擇校行為有關(guān)，但是兩者之間不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。例如，當(dāng)母親月收入低于2000元時(shí)，擇校比例隨著收入增長(zhǎng)而遞增；當(dāng)月收入居于2000-4000元之間時(shí)，擇校比例顯著下降；而當(dāng)父親月收入大于4000元時(shí)，擇校比例再次提高。模型2中父親月收入對(duì)擇校有顯著影響。在其他變量不變的情況下，父親月收入2000-4000元學(xué)生擇校的可能性是父親月收入低于1000元學(xué)生的7.7倍。此外，母親的高層次職業(yè)和父親的高學(xué)歷對(duì)擇校有正向但不顯著的影響。這可能是由于父親收入、母親學(xué)歷和父親學(xué)歷之間的高相關(guān)關(guān)系。第三，補(bǔ)習(xí)時(shí)間和費(fèi)用對(duì)擇校有顯著影響。與每周補(bǔ)習(xí)時(shí)間低于4小時(shí)的學(xué)生相比，補(bǔ)習(xí)4小時(shí)及以上學(xué)生的擇?？赡苄灾皇乔罢叩?5％，換言之，補(bǔ)習(xí)時(shí)間越長(zhǎng)，擇?？赡苄栽降汀＿@一結(jié)果證實(shí)了補(bǔ)習(xí)與擇校之間存在替代關(guān)系的假設(shè)。此外，補(bǔ)習(xí)課程多于4門的學(xué)生擇校的概率約為補(bǔ)習(xí)較少學(xué)生的50％，但是回歸系數(shù)不顯著。與花費(fèi)小于高中學(xué)生年補(bǔ)習(xí)費(fèi)用均值(每年580元)的家庭相比，花費(fèi)大于均值的家庭更傾向于選擇高中擇校。模型3對(duì)基本模型進(jìn)行了拓展，目的是為了分析重點(diǎn)學(xué)校擇校和非重點(diǎn)學(xué)校擇校決定因素的差異。其結(jié)論與基本模型一致。第一，性別和民族對(duì)選擇重點(diǎn)學(xué)校擇校有顯著的正向影響，而對(duì)非重點(diǎn)學(xué)校擇校無顯著影響。第二，父親月收入對(duì)重點(diǎn)學(xué)校擇校無顯著影響，但是對(duì)非重點(diǎn)學(xué)校擇校有顯著的正向影響。第三，補(bǔ)習(xí)時(shí)間對(duì)擇校有顯著的負(fù)作用，對(duì)重點(diǎn)校擇校的影響更大。每周補(bǔ)習(xí)時(shí)間大于4小時(shí)學(xué)生參與重點(diǎn)校擇校的可能性為補(bǔ)習(xí)低于4小時(shí)學(xué)生擇校概率的5％，而每周補(bǔ)習(xí)時(shí)間大于4小時(shí)學(xué)生參與高中非重點(diǎn)校擇校的可能性是補(bǔ)習(xí)低于4小時(shí)學(xué)生擇校概率的20％。大中城市的“三限”政策屬于對(duì)學(xué)校擇校供給的限制，實(shí)際上也對(duì)家庭的擇校行為進(jìn)行了限制。首先，限分?jǐn)?shù)意味著低能力學(xué)生不能擇校。這個(gè)規(guī)定主要是為了保證生源質(zhì)量和學(xué)生群體的同質(zhì)性。但研究表明，中考成績(jī)最低組學(xué)生擇校的概率顯著高于中考的中低成績(jī)組、中高成績(jī)組和最高組，因此低能力學(xué)生在擇校競(jìng)爭(zhēng)中并未處于不利地位。換言之，限分?jǐn)?shù)政策并未限制低能力學(xué)生的擇校。其次，限錢數(shù)規(guī)定意味著低收入家庭子女不能進(jìn)行擇校。這個(gè)規(guī)定的初衷是限制學(xué)校的擇校費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而不是限制低收入家庭參與擇校?？赡壳皳裥ＹM(fèi)達(dá)到了相當(dāng)高的水平(甘肅省蘭州市省級(jí)示范性高中的擇校費(fèi)上限是20000元，其他地區(qū)上限為6000元；湖南省為8000元；江蘇省蘇南和蘇中地區(qū)為30000元，蘇北為25000元)，這可能導(dǎo)致低收入家庭受到經(jīng)濟(jì)因素的限制而無法參與擇校?；貧w分析結(jié)果表明，高收入家庭和補(bǔ)習(xí)支出大的家庭擇校概率遠(yuǎn)大于低收入家庭。這意味著“限錢數(shù)”政策抑制了低收入家庭的擇校行為。綜上所述，實(shí)證分析表明“三限”政策通過影響家庭擇校需求抑制了擇校行為，但是其作用效果僅限于低收入家庭子女，對(duì)低能力、高收入學(xué)生或者高能力、高收入學(xué)生沒有任何限制作用。簡(jiǎn)言之，“三限”政策很難限制擇校需求者的行為，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景較高家庭的高中擇校行為。三、“三限”政策對(duì)學(xué)校的影響“三限”政策是否對(duì)教育供給方的行為也產(chǎn)生了實(shí)際限制？本研究分析了甘肅、湖南和江蘇三省高中收費(fèi)政策和擇校政策，及其對(duì)學(xué)校行為的影響。表2歸納了三省2000年以來出臺(tái)的有關(guān)高中收費(fèi)和擇校政策。分析顯示各省高中收費(fèi)和擇校政策解決了公共教育資源配置中一些不合理問題，但是這些政策很難對(duì)學(xué)校行為形成真正的限制。第一，各省高中收費(fèi)和擇校政策與政府對(duì)公立高中的投入政策沒有直接聯(lián)系，屬于對(duì)“多元化籌資渠道”的片面理解，無助于解決高中擇校問題。多元化籌資渠道一方面允許高中適當(dāng)收學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)。另一方面，它意味著政府仍然有責(zé)任從經(jīng)費(fèi)上支持普通公立高中的發(fā)展。若政府對(duì)高中的財(cái)政投入維持過去幾年下滑的趨勢(shì)，[9]政府不及時(shí)加大投入解決公立高中公用和基建經(jīng)費(fèi)問題，公立高中就不會(huì)停止通過招收擇校生來彌補(bǔ)財(cái)政性收入不足的行為。第二，三省均提出高中收費(fèi)和擇校政策應(yīng)由教育部門、物價(jià)和財(cái)政部門共同協(xié)調(diào)，而且收費(fèi)政策要以物價(jià)部門為主導(dǎo)來制訂，導(dǎo)致在擇校問題上出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離，即由教育部門提出“限人數(shù)和限分?jǐn)?shù)”的標(biāo)準(zhǔn)(事權(quán))，而由物價(jià)部門和財(cái)政部門制訂“限錢數(shù)”的標(biāo)準(zhǔn)(財(cái)權(quán))。財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離導(dǎo)致分散化的決策過程，而分散化決策過程形成的政策很難對(duì)學(xué)校行為形成強(qiáng)有力的限制。此外，“三限”政策經(jīng)常發(fā)生不可預(yù)期的變化，導(dǎo)致政策約束效力下降。例如，與2005年相比，2007年湖南省規(guī)定的公立高中擇校費(fèi)水平提高，但是擇校比例下降。這種變化意味著各省政策調(diào)整的周期較短，政策的穩(wěn)定性較差，影響了“三限”政策的制約能力。第三，“三限”政策所采用的控制擇校數(shù)量和價(jià)格的方式，會(huì)造成社會(huì)福利的損失。擇校的出現(xiàn)意味著在現(xiàn)有價(jià)格水平上，市場(chǎng)需求大于供給。為此，政府有兩種選擇：控制市場(chǎng)價(jià)格(限錢數(shù))或者控制產(chǎn)品數(shù)量(限人數(shù)或者限分?jǐn)?shù))。但是，如果政府同時(shí)又規(guī)定供給數(shù)量，那么，若配額規(guī)定數(shù)量小于市場(chǎng)均衡數(shù)量，則一方面無法滿足社會(huì)的超額需求，另一方面由于消費(fèi)者剩余的損失會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失；若規(guī)定配額數(shù)量大于市場(chǎng)均衡數(shù)量，則一方面出現(xiàn)超額供給，另一方面由于生產(chǎn)者剩余的損失也將導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失?！叭蕖闭咭?guī)定的統(tǒng)一定價(jià)方式，會(huì)進(jìn)一步造成社會(huì)福利的損失。從根源上分析，由于我國(guó)優(yōu)質(zhì)公立高中教育資源的稀缺性，政府實(shí)際上處于寡頭壟斷地位。[10]若政府能根據(jù)消費(fèi)者的支付意愿定價(jià)，實(shí)行價(jià)格歧視，可以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者剩余的最大化，從而提高社會(huì)整體的福利。目前的“三限”政策采取“一刀切”的定價(jià)方式，即同一類型高中對(duì)所有家庭收取統(tǒng)一的擇校費(fèi)。因此擇校費(fèi)水平與家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和支付能力無關(guān)。這不符合寡頭壟斷條件下“歧視定價(jià)”的要求，將導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。第四，“三限政策”雖然以教育公平為出發(fā)點(diǎn)，但會(huì)加劇學(xué)校之間資源配置的不公平。首先，不是所有高中都可以招收擇校生，很多高中，尤其是一般高中實(shí)際上無法從擇校費(fèi)中獲益。②其次，由于擇校費(fèi)的存在，政府對(duì)高中公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)的投入處于低水平，造成學(xué)校運(yùn)行困難。③再次，高中擇校費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，示范校受益多，一般高中受益有限。擇校費(fèi)的差異和學(xué)校內(nèi)擇校生數(shù)量的不同，造成各校擇校收入的顯著差異?！爸攸c(diǎn)?！笔恰叭蕖闭叽嬖诘闹贫然A(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。只要高中之間存在資源差異和質(zhì)量差異，那么學(xué)生流動(dòng)和擇校必然會(huì)存在。本研究認(rèn)為僅僅依靠以治理教育亂收費(fèi)為目的的“三限”政策無助于解決公立高中的擇校問題。為解決高中擇校問題，政府應(yīng)該首先取消重點(diǎn)校和示范校，在同一行政區(qū)域內(nèi)對(duì)公立普通高中實(shí)行均等化撥款，促進(jìn)公立高中的均衡發(fā)展。其次，政府還應(yīng)加大對(duì)公立普通高中的財(cái)政投入，尤其是公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)的投入，以提高高中經(jīng)費(fèi)來源中財(cái)政撥款所占比重，減輕學(xué)校對(duì)學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)等自籌經(jīng)費(fèi)的依賴。此外，如果政府在一定時(shí)期內(nèi)允許高中擇校，應(yīng)給予高中定價(jià)權(quán)，同時(shí)取消對(duì)擇校生比例的控制。為了同時(shí)保證生源質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)充足性，公立高中自然會(huì)選擇合理的擇校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擇校生比例。注釋：①初中補(bǔ)習(xí)和高中擇校之間可能存在替代關(guān)系。家庭可能會(huì)為了提高中考成績(jī)而大量投資于初三補(bǔ)習(xí)，以降低擇校的可能性和未來的擇校支出。同理，有些家庭可能選擇少量的初中補(bǔ)習(xí)，而把家庭資源集中用于支付高中的擇校