資源枯竭型城市轉型中公共政策創(chuàng)新研究

資源枯竭型城市轉型中公共政策創(chuàng)新研究——以阜新市為例摘要：針對阜新資源枯竭型城市轉型10年過程中，公共政策存在的公民參與積極性不高、政策執(zhí)行方式出現(xiàn)偏差和政策宣傳力度不夠的問題，提出提高公民參與政策的意識，加強政策執(zhí)行者的執(zhí)政能力，加大政策的宣傳力度和落實群眾的監(jiān)督。以推動阜新轉型的加速發(fā)展。關鍵詞：公共政策；資源枯竭型城市；阜新0引言阜新市經(jīng)濟轉型已經(jīng)10年，隨著阜新市十一五的順利完成，在阜新市十二五規(guī)劃中提出建立資源枯竭型城市示范市的口號。過去的10年中，在政府轉型主導模式下，公共政策對阜新市經(jīng)濟轉型發(fā)揮著重要的作用。文章選擇阜新市經(jīng)濟轉型過程中的公共政策為調(diào)研對象，采用定量和定性相結合的分析方法，分析阜新市過去10年經(jīng)濟轉型中公共政策中公民參與、執(zhí)行和宣傳存在的主要問題，提出阜新資源枯竭型城市轉型中公共政策創(chuàng)新的策略，為阜新市打造經(jīng)濟轉型示范市提供參考，加快阜新市經(jīng)濟轉型的步伐。1樣本與資料情況本次調(diào)查的對象是阜新市市民，采用分類抽樣方法，以阜新市經(jīng)濟轉型實施地區(qū)為標準，然后采用隨機調(diào)查的方法。調(diào)查共走訪調(diào)查了皮革園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、太平區(qū)、新邱區(qū)、阜新市人民公園、阜新市人才市場、政府部門以及阜新市三溝酒廠。本次調(diào)查問卷，現(xiàn)場發(fā)放，現(xiàn)場回收，實際發(fā)放問卷100份，回收100份，回收率100%，有效問卷77，有效率77%。2阜新市市民對經(jīng)濟轉型及政策的基本情況2.1阜新十年經(jīng)濟轉型政策成效較好從表1中可以看出，有78%的市民認為阜新十年經(jīng)濟轉型政策的成效很好或還可以。當對不同職業(yè)群體進行分析時（表2），可以得出，政府公務員這一群體認為阜新十年轉型政策成效很好占到本群體的80%，明顯高于其他群體，與其他職業(yè)群體之間存在著顯著差異。表1阜新新十年轉型政策成效阜新十年轉型政策成效頻率百分比有效百分比累積百分比很好99.09.09.0一般，還可以6969.069.078.0不太好1717.017.095.0不清楚55.05.0100.0合計100100.0100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷表2職業(yè)*阜新十年轉型政策成效交叉表阜新十年轉型的政策成效合計很好一般不太好不清楚職業(yè)公務員41005自謀職業(yè)者1216129事業(yè)單位職工1130014企業(yè)職工1175326其他2176126合計969175100資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷2.2阜新十年經(jīng)濟轉型家庭生活狀況有一定改善在對阜新十年經(jīng)濟轉型家庭生活狀況改善的情況調(diào)查中（見表3），可以發(fā)現(xiàn)家庭生活狀況改善非常大的占21%，改善一般的占到54%，改善很小的占16%，沒有改善的占9%。綜上可以得出，阜新十年經(jīng)濟轉型家庭生活狀況改善較好，其中改善非常大和一般占到75%。表3家庭生活改善狀況家庭生活改善狀況頻率百分比有效百分比累積百分比改善非常大2121.021.021.0改善一般5454.054.075.0改善很小1616.016.091.0沒有改善99.09.0100.0合計100100.0100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷2.3對阜新成為轉型示范市前景比較樂觀阜新市十二五規(guī)劃提出要建設資源枯竭型城市轉型示范市，在對100市民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)（見表4），有70.1%的市民對阜新成為轉型示范市對的前景比較樂觀或是很樂觀。表4阜新成為全國資源枯竭型城市轉型示范市前景的態(tài)度阜新成為全國資源枯竭型城市轉型示范市前景的態(tài)度頻率百分比有效百分比累積百分比比較樂觀4646.047.447.4很樂觀2222.022.770.1不樂觀2929.029.9100.0合計9797.0100.0缺失系統(tǒng)33.0合計100100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷2.4對阜新未來發(fā)展比較充滿信心阜新市市民不不僅對阜新成為資源枯竭型城市比較樂觀，同時對阜新未來的發(fā)展也充滿信心。從表5中可以看出，73%的市民對阜新的未來發(fā)展有信心或非常有信心，同時也有25%的市民對此表示了擔心，只有2%的市民不關心。表5對阜新未來發(fā)展的態(tài)度對阜新未來發(fā)展的態(tài)度頻率百分比有效百分比累積百分比非常有信心3232.032.032.0有信心4141.041.073.0感到擔憂2525.025.098.0不關心22.02.0100.0合計100100.0100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷綜上所述，在阜新經(jīng)濟轉型的十年里，我們可以看出，阜新市市民對政府實施的公共政策的成效還是比較滿意的，也取得了一定的成績和效果，對阜新市成為資源枯竭型城市轉型示范市和阜新未來的發(fā)展也重現(xiàn)信心和期待。3阜新經(jīng)濟轉型中公共政策存在的問題3.1轉型政策建議過程中公民參與存在的問題3.1.1公民參與積極性低從表6中我們可以看出人們參與經(jīng)濟轉型的態(tài)度的不是很積極，很積極的公民僅為9.1%，比較積極的為17.2%，一般積極的人為43.4%，不太積極的人為23.2%，很不積極的人也占到7.1%。在阜新轉型這10年來，人們自身素質的局限和自身所處區(qū)域的封閉性，使公民意識不到參與政策制定的重要性，這樣就造成了人們并不關心政治上面的事情，極少參與政治，自身參與的意識十分淡薄。表6阜新經(jīng)濟轉型政策制定過程公民參與態(tài)度阜新經(jīng)濟轉型政策制定過程公民參與態(tài)度頻率百分比有效百分比累積百分比很積極99.09.19.1比較積極1717.017.226.3一般4343.043.469.7不太積極2323.023.292.9很不積極77.07.1100.0合計9999.0100.0缺失系統(tǒng)11.0合計100100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷3.1.2公民參與轉型政策較低市民參與轉型政策中去是對政府工作的支持還可以起到監(jiān)督的作用，從表7中我們可以看出沒有參與到轉型政策中去的人高達53.1%。參與情況十分不樂觀，人民群眾參與不到其中，導致政策的制定缺乏一定的信息來源。表7參與關阜新經(jīng)濟轉型政策情況參與關阜新經(jīng)濟轉型政策情況頻率百分比有效百分比累積百分比參與過很多77.07.17.1參與過一些1818.018.425.5很少參與2121.021.446.9沒有參與過5252.053.1100.0合計9898.0100.0系統(tǒng)缺失22.0合計100100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷3.1.3公民參與政策條件受限阜新市的發(fā)展與在阜新生活的每一個公民都是息息相關的，每位公民都應該參與到政策制定中去，這樣政策的制定才能貼近老百姓的生活，得到百姓的認可。但是調(diào)查顯示（見表8），公民參與還是存在很多不足，有39%認為缺乏完備的信息，信息的不暢通影響了公民的參與，導致參與程度較低。表8轉型政策建議過程中公民參與存在哪些不足轉型政策建議過程中公民參與存在哪些不足頻率缺乏參與必備的信息39公民參與的權利沒有保障37公民參與能力較弱30缺乏公民意識、公民精神21對公民參與的作用缺乏信任21具體的參與制度安排缺乏可操作性15資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷3.2轉型政策執(zhí)行存在的問題3.2.1政府執(zhí)行政策過程缺乏監(jiān)督群眾的監(jiān)督可以防止政策的執(zhí)行者受到利益的驅使損害百姓的利益。“公民參與政策執(zhí)行評估有助于公共政策執(zhí)行評估的公開化和有效性，有助于政策執(zhí)行信息反饋的完整性和科學性，防治政策執(zhí)行評估的暗箱操作，防止政策執(zhí)行評估結果的浮夸與失真，也有助于加強公共政策執(zhí)行的責任追究和行為監(jiān)控，防止政策執(zhí)行不良結果的繼續(xù)惡化，維護國家政策和法律的權威性和嚴肅性”[1]。從表9可以看出，52%的人認為政府在執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)督、評估、反饋、修正機制方面還存在著不足。表9阜新市經(jīng)濟轉型政策執(zhí)行還存在哪些不足轉型政策建議過程中政策執(zhí)行存在哪些不足頻率有效百分比政府執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督、評估、反饋、修正機制5252.0執(zhí)行方式缺乏科學性3636.0有法不依3131.0政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差1515.0沒有不足55.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷(每個選項獨立統(tǒng)計)3.2.2執(zhí)行方式粗暴執(zhí)行的手段影響著公民對政府的評價，調(diào)查顯示（見表10），有40%的人認為執(zhí)行者的手段過于粗暴，政策的執(zhí)行是為人民服務的，手段過于粗暴會影響公民對政府的信任和認可。徐珂認為：“在中國，政府執(zhí)行力是黨的意志和主張能否實現(xiàn)的關鍵性因素”[2]。這樣的執(zhí)行方式會造成的后果只能是政府的執(zhí)行力大大降低，造成公民和政府之間形成一種對立的局面，沒有人民的支持，政策便無法落實下去。表10我國部分政策執(zhí)行者運用的執(zhí)行方式存在哪些問題我國部分政策執(zhí)行者運用的執(zhí)行方式存在哪些問題頻率執(zhí)行手段粗暴40對群眾的思想教育手段缺乏34執(zhí)行方式單一25不能依法運用執(zhí)行手段24執(zhí)行手段的選擇上缺少成本的考慮10其他3資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷3.3轉型政策宣傳存在問題3.3.1對轉型政策了解程度較低由表11可以看出，不了解具體政策的占到33.3%，非常了解只占到8.1%。由此可見，市民對轉型政策的了解程度較低。表11經(jīng)濟轉型政策了解程度對阜新經(jīng)濟轉型政策了解程度頻率百分比有效百分比累積百分比非常了解88.08.18.1還算了解政策內(nèi)容2525.025.333.3只知道一些大致政策3333.033.366.7不了解3333.033.3100.0合計9999.0100.0系統(tǒng)11.0合計100100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷3.3.2轉型政策宣傳力度不夠普通民眾獲得一些關于政府政策方面信息的途經(jīng)都是通過媒體對政策的宣傳和政府舉辦的一些有關于政策的活動，但表12顯示認為宣傳力度非常足夠和足夠的僅僅占到百分之3.1%和8.2%，認為一般和不足夠的占到了56.1%和32.7%，政府在宣傳力度方面還應該有所加強。表12執(zhí)行轉型政策過程中政策的宣傳力度政策的宣傳力度頻率百分比有效百分比累積百分比非常足夠33.03.13.1足夠88.08.211.2一般5555.056.167.3不足夠3232.032.7100.0合計9898.0100.0系統(tǒng)缺失22.0合計100100.0資料來源：資源枯竭型城市轉型政府推動模式研究的調(diào)查問卷4創(chuàng)新阜新經(jīng)濟轉型過程中公共政策的對策4.1提高公民參與意識公民參與到政策中有利于讓政策代表絕大多數(shù)群眾的利益，有利于得到公民的認同感。正如法國行政學家夏爾·德巴什所言：“如果決策與他所期望的東西不相符合或在他看來是無法實施時，他將反對這種毫無活力的東西，或者試圖改變既定措施的內(nèi)容”[3]。公民參與到其中就減小了人民與政府的摩擦。但是現(xiàn)階段因為公民的文化程度等關系的限制，公民參與政策的意識淡薄，大家普遍認為這是與自己生活離的很遠。要想提高公民的參與意識，首先要保證公民的基本生活。其次就是在公共政策的制定中，要制定符合大眾認知的文化，即參與型文化，讓公民都參與其中。正如阿爾蒙德（Almond,Gabrial）所說：“治文化在幾個方面對利益表達都是重要的?！薄叭绻袡C會的話，參與型文化更容易動員人民”[4]。4.2完善公民參與條件公民參與政策制定的條件受到很多因素的限制，比如公民缺乏必備的信息、公民參與的權利沒有保障、公民參與的能力較弱、政府對公民缺乏必備的信任、具體的參與制度缺乏可安排行。為了保證公民參與公共決策權利的真正實現(xiàn)，確保公共決策符合公共利益，就必須通過政治程序過程使每個公民根本利益趨向民主化[5]。具體措施如下：第一、增強政府政策的對外透明度。民主社會的的存在是以公開為前提的，列寧指出，“沒有公開性而談民主是很可笑的的”[6]。第二，政府應出臺相應的政策保障公民參與的權利，讓公民有法可依；第三，把政策的制定貼近百姓的生活，反映百姓的實際，從百姓中來到百姓中去；第四，政府要信任公民，讓公民親自去參與，政策的制定只有有了公民的參與才會變得具有科學性，才會變得更加具有生命力，受到百姓的認可；第五，制定公民的參與制度要切合實際，要符合規(guī)章制度，要落實下去。4.3拓寬群眾監(jiān)督渠道群眾的監(jiān)督和反饋機制有利于政策制定不偏離當初的價值軌道，我們國家在法律方面的監(jiān)督是十分完備的，但是公民的監(jiān)督卻沒有受到應有的重視，沒發(fā)揮出它的作用。群眾監(jiān)督要的不能形式主義，不是走一個形式之后最后做決定的還是那些領導，公民需要一個健全的監(jiān)督體制來保障公民監(jiān)督的可行性，監(jiān)督的進行有利于推動民主的發(fā)展，促進社會的穩(wěn)定。阜新轉型十年來其實最有發(fā)言權的就是公民，他們是阜新轉型的體驗者，他們最能反映出最真實。群眾的監(jiān)督也有助于減少“官本位”等一系列危害人民利益的行為出現(xiàn)。因此，我們應該拓寬群眾參與的渠道，定期開一些聽證會，讓群眾及時的了解信息，進行監(jiān)督，反映最有價值的信息。此外，還可以定期安排人員進行調(diào)查，深入到基層，調(diào)查公民對政策制定和執(zhí)行的滿意程度，進行及時的總結。4.4優(yōu)化政策執(zhí)行方式政策的制定就是本著為人民服務的宗旨，政策在執(zhí)行的過程中也應該采取人民能接受的手段，所以應該充分的尊重人民，采用多樣化、靈活的執(zhí)行方式。成立具有獨立法人資格的執(zhí)行機構或半自制性機構，專門從事政策執(zhí)行；另一方面，準許私人部門進入某些私人服務領域，提供公共物品；還可以通過公共服務的社區(qū)化，充分利用社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔部分政策的執(zhí)行[7]。將經(jīng)濟、法律和思想教育手段相結合，不采用帶有強制色彩的行政手段，要將執(zhí)行方式法制化和科學化。4.5加大政策宣傳力度目前，互聯(lián)網(wǎng)成為了人們最常使用的工具，許多有用的信息也都是通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞出來的，我們必須加強宣傳力度，從而切實維護群眾的合法權益。大部分群眾的受教育程度都比較低，我們在宣傳時應當列舉實例，使人能一目了然，一聽就懂，用生動形象的宣傳形式讓群眾了