環(huán)境、生態(tài)保護-國家的責任公民的權利

環(huán)境、生態(tài)保護:國家的責任，公民的權利

一2009年應該關注的環(huán)境、生態(tài)問題氣候變化及人類的應對、污染對健康的影響、叫停西南水電工程引發(fā)爭議以及中美清潔能源合作等，是在已過去的2009年應被人們關注的問題。（一）氣候變化1.從人們可感知氣候異常到氣候災害在中國的首都北京，人們已經(jīng)能夠感覺到氣候在變化。冬日天然水域的冰場，開放越來越晚：2003年是12月10日，2004年是12月15日，2005年是12月17日，2006年是12月27日，2007年和2009年都是在其后一年的1月1日（2008年，提前了幾日，是12月24日）。幾年來，北京的7家天然冰場，已有一半停辦。有專家預言：今后可能有一天，北京人冬季將不再能在天然冰場滑冰。與此同時，自2008年10月25日至2009年2月12日，北京持續(xù)了110天的無雨雪記錄。一場罕見的特大旱災，肆虐于中國的河南、安徽、山東、河北、山西、陜西、甘肅等15省，多數(shù)受旱地區(qū)基本上達到30年一遇的標準，而河北南部、河南、安徽北部等局部地區(qū)，干旱的程度達到50年一遇。至2009年2月6日，全國作物受旱面積1.61億畝（其中冬麥主產(chǎn)區(qū)受旱面積1.43億畝，重旱4635萬畝、干枯116萬畝），有437萬人、210萬頭大牲畜因干旱發(fā)生飲水困難。[1]中國最大的淡水湖——鄱陽湖水位已達歷史同期最低水位，湖區(qū)大面積干涸。正當中國及東南亞地區(qū)的越南、緬甸等地于2008年冬至2009年春均為旱情困擾的同時，在西半球的北美等地則遭遇了暴風雨的侵襲。2009年夏，全國29個省（區(qū)、市）發(fā)生洪澇災害，農(nóng)作物受災面積達7115千公頃，受災人口9188萬人，死亡427人、失蹤126人，倒塌房屋40萬間，直接經(jīng)濟損失711億元。[2]其中，湖南、廣東、湖北、貴州、四川、福建、江西、重慶八省市受災嚴重——湖南“局部地區(qū)降雨強度近千年一遇”。[3]與此同時，17個?。▍^(qū)、市）持續(xù)高溫，至6月下旬，35℃以上高溫覆蓋面積約350萬平方公里，40℃以上高溫覆蓋面積約21.5萬平方公里。[4]此外，東北、西北等北方大部分省區(qū)極少降雨，山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、河北、新疆等6省區(qū)旱情嚴重，受旱面積達1.55億畝。至2009年8月27日，全國農(nóng)作物受旱面積1.45億畝（多年同期均值1.42億畝），其中重旱6107萬畝，干枯2975萬畝；693萬人、562萬頭大牲畜飲水困難。[5]2009年8月，臺風“莫拉克”襲擊臺灣及福建、浙江、江西、安徽、江蘇等省，造成臺灣461人死亡、192人失蹤、46人受傷，24950人撤離，農(nóng)林漁牧損失累計145.8978億元（新臺幣）；[6]大陸5省8人死亡，3人失蹤，1103萬人受災（其中，157萬人緊急轉移安置），農(nóng)作物受災面積449.6千公頃；倒塌房屋1萬余間；因災直接經(jīng)濟損失97.2億元。[7]入秋至冬，又是一輪干旱出現(xiàn)于中國南部。接著是過早降臨的暴雪、雨雪，北方一些城市，降雪量大至60年一遇。2.政府的回應氣候異常（盡管有人認為上述現(xiàn)象并不一定是全球及中國氣候變化所致），引起了中國黨政領導機構的高度關注。早在2007年國務院即制定了《中國應對氣候變化國家方案》，計劃到2010年實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年末降低20%左右，這意味著中國在“十一五”期間將節(jié)約能源約合6.2億噸標準煤，相當于少排放二氧化碳約15億噸。2009年8月12日，國務院常務會議專門研究部署了應對氣候變化相關工作，提出：培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟增長點，加快建設以低碳排放為特征的工業(yè)、建筑、交通體系；積極開展國際交流與合作，加快資金、技術和人才引進，有效消化、吸收國外先進的低碳技術和應對氣候變化技術；支持不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家提高適應氣候變化的能力。8月24日，第十一屆全國人大常委會第十次會議聽取了國家發(fā)改委副主任解振華《關于應對氣候變化工作情況的報告》，27日，做出《關于積極應對氣候變化的決議》。而在此前，5月24日，美國眾議院議長南?！づ迓逦髀拭绹鴩鴷娮h院代表團訪華，即以應對氣候變化和環(huán)保領域的合作為主要議題。7月14日，美國商務部長駱家輝和能源部長朱棣文訪華，目的亦集中于尋求中美在清潔能源和環(huán)境領域合作的可能。7月27～28日，首輪“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話”在華盛頓舉行，氣候變化問題被置于中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話議題的突出位置。經(jīng)談判，雙方草簽了中美兩國政府關于加強氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄。中美之間能否在應對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟、促進結構轉型方面有實質(zhì)性的合作為人們所關注。[8]9月22日，聯(lián)合國氣候變化峰會召開，192個會員國代表、近百名國家元首或政府首腦出席了會議。中國中共中央總書記和國家主席胡錦濤在會上發(fā)表了題為《攜手應對氣候變化挑戰(zhàn)》的講話，追述了37年來從斯德哥爾摩到里約熱內(nèi)盧，從京都到巴厘島，人類為保護全球環(huán)境、應對氣候變化所做的努力，并仍然強調(diào)以“共同但有區(qū)別的責任原則”為“合作的基礎”，及“人與自然相和諧”的目標。胡錦濤說：“氣候變化沒有國界，任何國家都不可能獨善其身?！彼岢觯骸皯摌淞椭鷦e人就是幫助自己的觀念”，明確發(fā)展中國家應“擺脫先污染、后治理的老路”，同時強調(diào)，發(fā)達國家應該擔起責任，向發(fā)展中國家提供新的額外的充足的可預期的資金支持。指出這是對人類未來的共同投資，氣候友好技術應該更好服務于全人類共同利益。在同一會議上，聯(lián)合國秘書長潘基文說：“與其要求其他國家做出讓步，世界各國不如做出自己應做的貢獻”。2009年12月19日，在哥本哈根舉行的聯(lián)合國氣候變化大會落下帷幕。會議在經(jīng)過了十幾天激烈爭吵后，并未就“減排責任分擔”、“資金提供”、“技術轉讓”以及減排的“可報告”、“可測量”、“可核實”達成有法律約束力的協(xié)議。人們翹首以待，希望在2009年解決的問題，被歷史留給了2010年。（二）環(huán)境與健康1.全國污染源普查與《國家環(huán)境與健康行動計劃》執(zhí)行進展不明全國污染源普查，據(jù)稱“已經(jīng)取得了階段性成果。普查對象包括工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、城鎮(zhèn)生活源、集中式污染治理設施4大類”，[9]但具體結果尚不明確?！秶噎h(huán)境與健康行動計劃（2007～2015）》也已于2008年開始實施（2008年1月，由20多個中央部、委、辦組成的國家環(huán)境與健康工作領導小組成立），但具體進展如何，也未可知。2.環(huán)境與健康事件頻發(fā)2009年引發(fā)社會強烈反響的事件有：湖南省瀏陽市鎘中毒、陜西省鳳翔縣兒童“血鉛超標”、內(nèi)蒙古赤峰市自來水污染，以及張海超因職場粉塵污染而患塵肺病不被職業(yè)病研究所承認，不得不開胸驗肺。（1）湖南省瀏陽市鎘中毒。2009年7月30日，湖南瀏陽市數(shù)千群眾上街游行抗議設于瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)的湘和化工廠排放污染物致人鎘中毒。導致事故發(fā)生的湘和化工廠是在2003年經(jīng)瀏陽市招商引資引入的曾因污染而在另地被勒令關停的化工企業(yè)。2004年開工后，即因廠區(qū)周圍村民所有林木枯死，村民相繼出現(xiàn)全身無力、頭暈、胸悶、關節(jié)疼痛等癥狀，自2006年起多次遭村民控告。2009年，群體性事件發(fā)生后，官方文件稱：事故系湘和化工廠在未經(jīng)批準的情況下非法提煉貴金屬“銦”，造成鎘污染所致。污染導致工人和周邊村民鎘中毒——在參加檢測的276名職工中有24人鎘超標，2888名村民中有509人鎘超標——其中，數(shù)人死亡。工廠周邊500米內(nèi)土壤嚴重污染，稻谷、蔬菜、豬、禽等因鎘超標而不能食用；500米外至1200米內(nèi)，亦為輕度污染。[10]造成污染企業(yè)的經(jīng)營者系大學學歷，長沙市人大代表。為化工方面專家，明知其生產(chǎn)所造成污染的危害，最危險工種招工只用外地人（尤其是上無老、下無小的外地人）；工廠每三年一遷。當?shù)劓?zhèn)政府及環(huán)境保護局等多年受理村民投訴，均以“無污染，零排放”搪塞，并稱該企業(yè)是“市長工程”，給村民做思想工作，說“引進一個企業(yè)不容易”。副鎮(zhèn)長甚至入股該企業(yè)。死亡、進京上訪、當?shù)剞r(nóng)村在外上大學的學生網(wǎng)上發(fā)帖，中毒村民在當?shù)蒯t(yī)院拒絕為他們檢測后去外地醫(yī)院檢測，數(shù)百名村民，至上千名村民圍堵鎮(zhèn)政府、派出所，與瀏陽市政府派出的上千名警察及滿滿兩大車警犬對峙，數(shù)十村民被抓，終使事件進入了解決的過程之中——企業(yè)經(jīng)營者被拘，環(huán)境保護局局長、副局長被撤職，村民開始得到生活補貼與賠償。[11]事后，有評論稱：在瀏陽鎘污染的背后，是“瘋狂追逐昂貴稀有金屬銦”引起的禍端，“類似湘和化工廠的情況并不在少數(shù)”。[12]“扭曲的政績觀就要求GDP往上漲”，何況政府的環(huán)保部門和企業(yè)在環(huán)境影響評價和監(jiān)測上還會有違法交易。[13]（2）陜西省鳳翔縣兒童“血鉛超標”。2009年8月，陜西鳳翔縣長青鎮(zhèn)數(shù)百名兒童經(jīng)檢測體內(nèi)鉛超標，追尋肇禍者，村民即將目標指向了陜西東嶺冶煉有限公司（下簡稱“東嶺公司”）。8月13日，鳳翔縣政府召開新聞發(fā)布會稱：抽檢的731名兒童中，615人血鉛超標，315人鉛中毒。15日，鳳翔縣宣布兒童血鉛超標主要原因是東嶺公司的鉛排放。16日，東嶺公司附近數(shù)百村民沖擊東嶺廠區(qū)，廠區(qū)鐵路專用線近三百米圍墻被掀翻，現(xiàn)場十多輛大貨車受損。當?shù)鼐彀偃诉M駐現(xiàn)場維持秩序。此后，東嶺公司全面停產(chǎn)。東嶺公司是一個年產(chǎn)鉛鋅20萬噸的企業(yè)。2008年，上繳稅款1.23億元，其中2400萬元為地方稅，占鳳翔縣地方財政收入總額的17%。三年前，是在鳳翔縣與周邊縣競爭后被引進鳳翔縣工業(yè)園區(qū)的第一個大型企業(yè)。當年，為給這個“大項目”征地，縣長趙曉明強調(diào)：“不存在商量”，強制手段“一定要有”。[14]鳳翔縣政府曾動用全縣干部職工、教師、醫(yī)生，及雇用的外鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民近15000人，強砍玉米，并引發(fā)當?shù)卮迕裼诖笥曛信吭谟衩椎刂凶o苗，而后，數(shù)百人涌上寶寧鐵路，致使鐵路運輸中斷47分鐘。當時，“村民最擔心的便是污染問題”。一份制作于2003年8月26日的宣傳冊稱：東嶺公司項目“符合省市環(huán)評標準，按世界一流水平規(guī)劃設計，環(huán)保方面高投入，不會對人民群眾生產(chǎn)生活造成影響”。而《陜西東嶺集團ISP冶煉工程環(huán)境影響報告書》則稱：“評價認為ISP工程的衛(wèi)生防護距離確定為1000米為宜。據(jù)現(xiàn)場調(diào)查初步統(tǒng)計，處在此距離范圍內(nèi)的居民，需全部搬遷”。但鳳翔縣非但沒有按環(huán)評要求去做，反而連自己“減半”承諾的“三年之內(nèi)分三批將工廠周圍500米內(nèi)的581戶居民全部搬遷”也未做到——僅搬遷了156戶，分三個居民點，除其中一個在距廠1000米外，其余兩個仍在500～1000米范圍以內(nèi)。2006年初，東嶺公司排污造成水污染，并由此引發(fā)和村民的沖突，村民將東嶺公司大門圍堵數(shù)日，但東嶺公司從未因此受罰；事實上，血鉛事件爆發(fā)后，寶雞市環(huán)境監(jiān)測站站長韓勤有仍稱東嶺公司“排放達標”。另據(jù)東嶺公司股東陜西省產(chǎn)業(yè)投資有限公司公開材料：東嶺公司10萬噸鉛鋅冶煉和70萬噸焦化項目，為陜西省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點。而鳳翔縣，則于8月5日通過陜西省的生態(tài)驗收，被評為“生態(tài)示范縣”。評論者指出：在血鉛事件中，“孩子住院、農(nóng)民憤怒的背后，是地方政府強力建設的工業(yè)園和因此帶來的財政收入”。[15]上述事件發(fā)生后，經(jīng)黨政高層領導指示，政府環(huán)保部門全面排查涉鉛、鎘、汞、鉻和類金屬砷的企業(yè)，處理重金屬污染事件15起。（3）內(nèi)蒙古赤峰市自來水污染。2009年7月23日，一場暴雨侵襲了內(nèi)蒙古赤峰市，大雨導致污水淹沒了新城區(qū)九龍供水公司九號水源井。7月24日、25日，赤峰市新城區(qū)陸續(xù)有居民飲用自來水后，出現(xiàn)發(fā)熱、惡心、嘔吐、腹瀉等癥狀，至27日，去醫(yī)院就診的已達1154人，其中110人服藥治療，15人住院觀察。事發(fā)三天后，九龍供水公司于7月26日向居民發(fā)出公告稱：7月23日，新城區(qū)突降暴雨，公司九號水源井被淹，造成水污染。提醒居民注意：應將自來水燒開飲用；清洗蔬菜水果時要用燒開的自來水。至7月28日下午17時赤峰市政府通報：新城區(qū)已有18個小區(qū)發(fā)現(xiàn)水污染病例，累計報告病例2622例。赤峰市衛(wèi)生部門稱：經(jīng)26日采集水樣，新城區(qū)九號水源井總大腸桿菌群、菌落總數(shù)嚴重超標，同時檢出沙門氏菌，是導致此次水污染事件的主要原因。赤峰市的自來水污染，一度導致用水恐慌，市民紛紛搶購礦泉水，政府動用消防車給居民送水。市民質(zhì)疑自來水公司對水污染遲報、瞞報，只考慮停水會影響自身利益；指責衛(wèi)生等部門反應遲鈍。赤峰市建委副主任俞秀峰承認：此事政府難脫干系，在監(jiān)管方面存在一定的漏洞。評論者指出：繼2007年太湖藍藻事件之后，2009年2月，江蘇鹽城化工廠污染自來水，數(shù)十萬人飲水受影響，這些事件都是在居民發(fā)現(xiàn)飲水有異常之后才引起政府相關部門重視的。[16]（4）張海超開胸驗肺。2009年，張海超“開胸驗肺”一事使更多的人把關注點轉向了職場環(huán)境污染。張海超是農(nóng)村人，進城打工，在鄭州振東耐磨材料有限公司從事過的三個工種都是在粉塵多的環(huán)境中工作，2007年，他開始感到身體不適，咳嗽、胸悶，去河南省人民醫(yī)院、鄭州大學第一附屬醫(yī)院、河南胸科醫(yī)院以及北京協(xié)和醫(yī)院、北京首都醫(yī)科大學朝陽附屬醫(yī)院、北京煤炭總醫(yī)院、北醫(yī)三院等各大醫(yī)院檢查，都說他得了“塵肺病”?！皦m肺病”是法定的職業(yè)病，按規(guī)定需要由用人單位（工廠）開出證明（職業(yè)史證明書、職業(yè)健康監(jiān)護檔案、職業(yè)健康檢查結果、工作場所歷年職業(yè)病危害因素檢測評價資料等），由法定的職業(yè)病診斷機構——職業(yè)病防治所診斷，然后，才能由用人單位賠償，才有錢治療。張海超經(jīng)多次上訪、與用人單位發(fā)生沖突，才在新密市政府協(xié)調(diào)下，取得用人單位的證明，去職業(yè)病防治所診斷，而職業(yè)病防治所的診斷是“不能確定”［“無塵肺0＋期（醫(yī)學觀察）合并肺結核”］，無奈，張海超于2009年6月22日在鄭州大學第一附屬醫(yī)院“開胸驗肺”，以證明自己患上了塵肺病。事后，人們較多關注了勞工維權之難（像張海超這樣的維權，在方法上是不可復制的），而較少注意到職場工作環(huán)境污染。《全球協(xié)議計劃》所設立的企業(yè)社會責任三類九項，含括了人權、勞工標準和環(huán)境保護。職場環(huán)境嚴重污染傷害勞工（特別是“農(nóng)民工”）健康，甚至是傷及勞工生命的事，20余年來屢屢發(fā)生。2009年7月26日，鄭州市職業(yè)病防治所再次為張海超做出的診斷是：塵肺?、笃?；后來經(jīng)鑒定，張海超已為傷殘三級。人得了塵肺病，胸悶、胸痛、氣短、咳嗽、全身無力，重者喪失勞動能力，甚至不能平臥，連睡覺都得采取跪姿，最后會因肺功能衰竭，呼吸困難而死。由于無法治愈，目前即使治療也只能是緩解癥狀、減輕痛苦，盡可能地延長患者的壽命。按中國法律——職場“粉塵濃度不超過國家衛(wèi)生標準”及防護用品、職工培訓、職場粉塵濃度測定的規(guī)定，塵肺病應是可預防的，但中國據(jù)說有60萬塵肺病人，這個數(shù)字還在不斷增長。[17]張海超開胸驗肺后，一些和張海超處同樣情形的因職場粉塵污染而患塵肺病的人（包括那些在深圳建筑工地做風鉆工而患塵肺病的人）的職業(yè)病的鑒定、救治仍難以解決。[18]由此，應使我們認識到，在中國發(fā)展中，一些人貪婪地以違法污染為條件獲取利益，而另一些人則為此付出生命、健康的代價。（三）環(huán)保部叫停西南水電工程引發(fā)爭議1.叫停違法工程2009年6月11日，環(huán)保部通報：由于“嚴重違反國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護準入條件”，決定“從即日起在完成科學論證和各項整改措施前，暫停審批金沙江中游水電開發(fā)項目、華能集團和華電集團（除新能源及污染防治項目外）建設項目、山東省鋼鐵行業(yè)建設項目環(huán)境影響評價”。情況是華電集團魯?shù)乩娬卷椖繘]有經(jīng)過環(huán)評就擅自截流，華能集團龍開口水電站沒有經(jīng)過環(huán)評不但建了圍堰，且大壩主體工程也已開工。另外，大唐集團觀音巖水電站同樣在環(huán)評報告尚未批復的情況下開始了壩基等主體工程的修建。環(huán)境保護部這一“罰單”所涉項目關聯(lián)可能達數(shù)千億元的投資。報道此事的官方主流傳媒中央電視臺并稱：“根據(jù)2008年全國人大常委會環(huán)評法執(zhí)法檢查報告，許多地方和部門存在‘未批先建’、‘批小建大’、‘未評先批’等現(xiàn)象，一些地方甚至用‘紅頭文件’為此保駕護航，僅2007年，全國就清理出51件與環(huán)評法有關規(guī)定不相符合的地方性文件”；又稱：“從7月開始，環(huán)保部將針對去年下半年以來開工建設的國家投資項目再次進行檢查，而包括環(huán)保部、發(fā)改委等國務院八部委的環(huán)保督察行動，也即將在8月啟動，著力打擊‘兩高一資’行業(yè)重污染企業(yè)的環(huán)境違法行為。就在本周三，在審計署發(fā)布的針對41家央企的節(jié)能減排審計調(diào)查結果中，華能因為污染問題再度曝光”。[19]2.相關政府部門、傳媒、環(huán)境保護組織不同的反應此前，2009年初，有人就針對在應對金融危機舉措中，環(huán)境保護部決定縮短環(huán)評受理時間、簡化程序、加快辦理審批速度等，提出質(zhì)疑，強調(diào)要警惕刺激增長政策可能導致此前節(jié)能減排、治理污染的努力付諸東流。環(huán)境保護部叫停西南水電工程等，引發(fā)了民間環(huán)境保護組織的行動和各方激烈的爭論。首先是綠家園、自然之友、地球村等21家民間環(huán)保組織在6月21日發(fā)出了《金沙江開發(fā)決策須對歷史負責的呼吁書》。重慶市綠色志愿者聯(lián)合會更在7月14日向環(huán)境保護部發(fā)出行政復議申請書，稱：“環(huán)保部所作的上述行政處罰美中不足”，“未全面準確適用環(huán)境影響評價法”，“在事實上掩飾、放縱了某些環(huán)境違法行為”，請求撤銷關于責令金沙江魯?shù)乩娬竞徒鹕辰堥_口水電站停止建設的兩個通知，重新做出行政處罰。其后為此向武漢海事法院提起訴訟。而國務院三峽工程建設委員會副主任、中國長江三峽工程開發(fā)總公司前任總經(jīng)理、原水電部副部長陸佑楣則認為：環(huán)境保護部叫停的項目“本身沒什么問題”；“像水電這樣大規(guī)模的工程項目……都是更高層領導來決策的”；“現(xiàn)在出現(xiàn)問題的本質(zhì)是決策程序混亂”。他明確反對環(huán)境保護部門“一票否決”，說：“你能一票否決，那能一票贊成嗎？”[20]中國水利水電科學研究院副院長、國家大壩委員會主席賈金生稱：“未批先建”與“先建未批”，企業(yè)無責任，是由于政府在建設與管理過程中“審批程序分級多而復雜”造成的。[21]中國水力發(fā)電工程學會副秘書長張博庭說：叫停是沒有道理的。此前2005年“環(huán)評風暴”的責任也根本不在于水電工程本身而在國家環(huán)?？偩郑皇侨龒{公司給了環(huán)?？偩置孀?，讓環(huán)?？偩帧跋铝伺_階”；“環(huán)評風暴的本質(zhì)，是國家發(fā)展與部門權力的博弈”。張博庭強調(diào)應追查“偽環(huán)保人士”的犯罪行為。[22]叫停西南水電工程的起因，有稱包括2009年“上半年，西南水電開發(fā)的瘋狂和嚴重違規(guī)，讓‘中央震怒了’。據(jù)悉，就在最近的3個月內(nèi)，中央高層領導針對怒江、瀾滄江、金沙江流域的水電開發(fā)連續(xù)做了三次批示，要求有關各方‘再廣泛聽取意見，深入論證，慎重決策’”。[23]而西南水電工程的施工者則不以為然，在環(huán)境保護部叫停后照干不誤。認為補辦的“環(huán)評肯定能通過”（華電魯?shù)乩景踩夹g部主任張湘濤），環(huán)評報告只是“一個不得不走的程序”（云南華能龍開口水電站籌建處主任張之平），經(jīng)驗告訴自己“沒有因為環(huán)評沒有通過而下馬的大壩”（華電魯?shù)乩娪邢薰究偨?jīng)理周衛(wèi)東）。[24]因此，連解釋、申辯，或者是批評、否定和自己意見不一的人和機構，也是多余的。3.從應對金融危機政策看中國“環(huán)境、生態(tài)保護”與“經(jīng)濟增長需求”的博弈為應對金融危機，執(zhí)政黨和政府的經(jīng)濟政策由2007年的“防止經(jīng)濟增長由偏快轉為過熱，防止物價由結構性上漲轉為明顯通貨膨脹”，轉為2008年7月的“保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、控制物價過快上漲”，又轉為2009年的“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結構”。“保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”，是2009年經(jīng)濟工作的首要任務?！胺e極的財政政策”、“適度寬松的貨幣政策”、“減稅”和“擴大中央政府投資”等，均在此目標之下施行。[25]2009年，擺在中國和其他國家面前的問題實質(zhì)上是不一樣的——別國，特別是發(fā)達國家，主要是由于美國次貸危機引發(fā)的世界性金融危機導致了經(jīng)濟衰退，而在中國，則是由于金融危機導致的歐美等國進口需求衰減影響了作為“世界工廠”的中國制造業(yè)出口，從而暴露了被經(jīng)濟高速增長長久掩蓋著的諸多結構性的和深層次的問題?！按髧?，小市場”，是30年計劃經(jīng)濟體制時期城鄉(xiāng)分治和其后片面追求經(jīng)濟增長而導致貧富差距不斷拉大共同形成的結構性問題。在這種情況下，經(jīng)濟增長外靠大量出口低端產(chǎn)品，內(nèi)靠投資（特別是政府大工程投資）拉動；居民消費所占比例極低（2008年，中國居民消費比例為35%，而印度高于50%，美國則為70%）。金融危機發(fā)生后，中國的應對是加大投入，刺激政策動用4萬億元，發(fā)放貸款大致10萬億元，2009年的中國經(jīng)濟增長，90%以上是靠投資拉動的。[26]當出口已不可能再恢復到危機之前數(shù)量時，在現(xiàn)有結構下，內(nèi)需的拉動就只能靠汽車、商品房和高檔奢侈品，而這又反過來固化和擴大了結構的不良狀況，使以“轉變發(fā)展方式”和“保障民生”為目的的“調(diào)整結構”難度進一步增大。關于4萬億元刺激經(jīng)濟計劃是否會出現(xiàn)重復建設，加大產(chǎn)能過剩及浪費、貪腐等問題，以及這一政策有可能導致此前政府強力推進節(jié)能減排、治理污染的努力付之東流，一直為人們所關注。這種擔心并不是多余的。因為在政府決定投入4萬億元刺激增長后，環(huán)境保護部做出的決定是：縮短環(huán)評的受理時間，簡化程序，加大審議頻次，實行分類審查等方式，加快辦理審批的速度?！?008年11月26到28日，環(huán)境保護部連續(xù)召開兩次項目審議專題會議，批復項目環(huán)評文件93個，總投資達2600多億元。其中，涉及交通、水利等基礎設施建設項目18個，總投資509億元。環(huán)保部還主動與鐵道部進行溝通，探索建立現(xiàn)場評估、聯(lián)合審查的機制，加快項目審批進度，滿足開工要求，近日已批復了總投資387億元的6個鐵路項目”。[27]環(huán)境保護部在公開這些數(shù)據(jù)的同時，并沒有披露審批的過程。比如，這些建設項目是何時開始送審的，環(huán)評報告做了多久，甚至連建設項目的名稱也沒有公開。[28]做環(huán)境報道的記者稱，在國務院各部委中，以往環(huán)保總局的信息公開程度是最高的，而2009年上半年，環(huán)境保護部卻變成最沉默的一個部。在2009年6月11日的新聞發(fā)布會上，環(huán)境保護部負責人也承認，在拉動內(nèi)需的大背景下，一些地方低水平重復建設、“兩高一資”項目可能會借機卷土重來。環(huán)境、生態(tài)保護與“發(fā)展”——更主要是與“經(jīng)濟增長”——的關系，是關系到現(xiàn)在活著的人與自己的后代，現(xiàn)在活著的一部分人與另一部分人的根本利益的大事?？扛呶廴?、高能耗、資源消耗支撐的一種低端的生產(chǎn)方式難以改變，在政府監(jiān)測的24個產(chǎn)業(yè)中，產(chǎn)能過剩從2006年的10個，到2009年夏的19個，到2009年底的21個——以其中的鋼鐵為例，產(chǎn)能過剩達40%，金融危機后，產(chǎn)量在下降，產(chǎn)能卻仍在增加——成為世人皆知，但又難以醫(yī)治的痼疾。因為這種結構不但給企業(yè)和地方財政帶來極大的收益，也是整個的中國經(jīng)濟增長的組成部分——使中國進入了一個博弈時代，要“轉變發(fā)展方式”、“調(diào)整結構”是非常艱難的。2009年底的中央經(jīng)濟工作會議，針對“宏觀政策是否轉向”，“刺激政策退出與否”，給出的答案是：“保持宏觀經(jīng)濟政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”。這樣，盡管會議表示“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式已刻不容緩”，但由于要保持的仍是刺激經(jīng)濟增長的短期、應急政策，而非在此前十七大提出的改變產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式的長遠、宏大政策，經(jīng)濟增長和環(huán)境、生態(tài)保護的矛盾，及與之相關的不同人群的利益博弈就仍將繼續(xù)下去。發(fā)展的路徑依賴，正把“全面改革”的啟動推向遙遠的將來。[29]（四）新能源的發(fā)展和中外合作1.中國的能源、單位GDP能耗及相關政策中國的煤炭儲量占世界的11.6%，但全國煙塵排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物的67%和二氧化碳的70%都來自燃煤。石油和天然氣的剩余可采儲量占世界的1.7%和1.2%，但勘探、開采難度大，工藝要求高。中國的水能資源占世界首位，理論蘊藏量676GW，技術可開發(fā)資源量379GW，經(jīng)濟可開發(fā)量290GW，但涉及移民、利益分配及環(huán)境污染、生態(tài)物種保護、耕地占用等，屢起爭議。目前，中國的能源剩余可采總儲量構成大致為：原煤51.4%，水能44.6%，原油2.9%，天然氣1.1%。[30]中國自20世紀80年代以來的經(jīng)濟高速增長和消費模式改變，帶來對煤炭資源的掠奪式開采，事故頻發(fā)；石油日漸依賴進口；環(huán)境污染、生態(tài)被破壞狀況日益嚴重，二氧化碳排放量劇增。中國的能源利用率與發(fā)達國家不同，以單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗（標準油噸/萬美元）為例：1990年中國（內(nèi)地，下同）是24.43，而世界平均數(shù)是3.95，高收入國家是2.43。2004年中國是8.33，世界平均數(shù)是2.65，高收入國家是1.66。[31]也就是說，在中國，創(chuàng)造等量的產(chǎn)值要耗用高出世界平均水平數(shù)倍的能源。具體而言，2004年意大利的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是1.07，英國是1.10，日本是1.16，德國是1.27，荷蘭是1.35，以色列、澳大利亞是1.77，美國是1.99，這些國家創(chuàng)造等量國民生產(chǎn)總值所用的能源只需中國的1/8～1/4即可。這說明了中國節(jié)能的空間是很大的——即使不開發(fā)、采用新的技術、新的能源，中國僅采用現(xiàn)今世界已有的和前述這些國家同樣的或類似的技術，就可大量地節(jié)約能源，減少對環(huán)境的污染和對生態(tài)的破壞。對比在近代和中國同時起步或晚于中國起步的后發(fā)國家和地區(qū)，展現(xiàn)在我們面前的另一些數(shù)據(jù)是：中國的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗在1990年是24.43，在2000年是9.37，此后逐年下降，至2004年為8.33。而中國香港地區(qū)在1990～2004年，最高為1.39（1990年），最低為0.92（2000年），2004年為1.03；新加坡最高為3.63（1990年），最低為2.36（2003年），2004年為2.38；韓國最高為4.02（2001年），最低為3.33（2004年），且在1990年就達到了3.51。這些國家和地區(qū)并非不發(fā)展，但對比中國一直保持著較低的能耗。別國能做到的，中國也應能做到，以“中國還要發(fā)展”為理由，認為“發(fā)展就必然要高能耗”的說法，是值得商榷的。另外，還有一種說法認為：一些能源供應企業(yè)“由于供應能力過剩而要開辟新的消費市場”，“以刺激能源消費的動機和做法，力圖爭取更大的市場份額和經(jīng)濟利益”；“鼓勵終端消費包括能源消費的擴張，鼓勵新的消費以拉動需求，包括新的用能途徑，其中建筑用能、交通用能的上升將比較明顯”，[32]也是值得關注的。在中國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在十七大上重申“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，提出“提高能源資源利用效率”，“發(fā)展清潔能源和可再生能源”，“積極開展國際能源資源互利合作”。[33]2.圍繞新能源與環(huán)境政治的中外關系2009年，中美在新能源方面的合作之所以為人們關注，就在于兩個占了世界溫室氣體排放總量42%的大國，在從根本上解決問題——在新能源的合作上——能否走出實質(zhì)性的一步。美國政府“轉變能源戰(zhàn)略和能源利用方式”應對的是能源發(fā)展和能源安全、氣候變化以及在金融危機出現(xiàn)后重新振興經(jīng)濟等諸多問題?！翱偨y(tǒng)奧巴馬上臺后宣布的經(jīng)濟刺激計劃中，能源相關產(chǎn)業(yè)占據(jù)核心地位（刺激經(jīng)濟的7870億美元投入中，有2000多億美元是用來發(fā)展新能源的），同時在他公布的能源政策中，提出了節(jié)能和提高能效、發(fā)展可再生能源和清潔替代能源、投資新能源和清潔能源技術研發(fā)、改變過度依賴石油進口狀況、減少溫室氣體排放等一攬子綜合能源改革和轉型措施”。就其政策延續(xù)性而言，美國參議院在2007年7月提出了《低碳經(jīng)濟法案》，預示著發(fā)展低碳經(jīng)濟可能成為美國未來的重要戰(zhàn)略選擇；2008年7月，包括美國在內(nèi)的G8峰會又提出了2050年把全球溫室氣體排放減少50%的目標；2009年6月，美國國會眾議院又投票通過了《美國清潔能源與安全法》，提出到2020年美國溫室氣體排放量將比2005年減少17%，到2050年減少83%，到2020年來自可再生能源的電力供應要達到美國電力供應總量的15%。就其戰(zhàn)略目標和國家利益而言，美國歷來在危機中布局宏觀政策，都會考慮到使美國企業(yè)能處于引領世界經(jīng)濟的核心地位，以“搶占后危機時代世界經(jīng)濟發(fā)展的制高點”，[34]克林頓時代的IT產(chǎn)業(yè)，奧巴馬預期的新能源，在戰(zhàn)略考慮上都是希望以其為美國引領世界創(chuàng)造新經(jīng)濟的一個突破口和一個新的經(jīng)濟增長點。一方面，美國在2009年通過商務、能源兩部長訪華，向中國推廣美國式的環(huán)保理念、清潔能源技術及節(jié)能產(chǎn)品，為美國新能源經(jīng)濟戰(zhàn)略鎖定價值高達5500億美元的巨大市場。稱其為“既能為美國創(chuàng)造就業(yè)，又能為中國解決污染問題”的“兩全其美”之策。另一方面，美國的社會輿論又普遍認為，“中國沒有承擔減排義務，通過不公平競爭搶走了就業(yè)機會”，期望中國作為“負責任的利益攸關方”，應承擔更多的“全球性責任”。[35]中國和美國在新能源方面的認識實際上是有差異的。一方面，中國將低碳經(jīng)濟或低碳社會解釋為“在實質(zhì)內(nèi)涵上與我國政府提倡的科學發(fā)展觀是高度一致的?？茖W發(fā)展觀的核心也是指保持經(jīng)濟又好又快增長的同時，降低資源消耗和環(huán)境代價，最終建成一個資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”。另一方面，中國又強調(diào)“大規(guī)?；A設施建設不可能停止”，“‘富煤、少氣、缺油’的資源條件，決定了中國能源結構以煤為主，低碳能源資源的選擇有限”。電力中“火電占比達77%以上，‘高碳’占絕對的統(tǒng)治地位”；[36]顧慮到“發(fā)展低碳經(jīng)濟、走低碳發(fā)展道路需要相當?shù)念~外成本和大規(guī)模采用低碳相關技術，這將有可能延緩我們的現(xiàn)代化進程”。[37]正因為存在著這種認知（包括對利益思考中相互關系的認知）差異，所以盡管在中美交往中，雙方于2006年啟動中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話時即已議定將“能源與環(huán)境”列為六大關鍵合作領域之一，于2008年又簽署了《能源和環(huán)境合作十年框架協(xié)議》，后又將能源效率合作列為合作領域，2009年，簽署了包括通過能源方面合作以向低碳經(jīng)濟轉型的諒解備忘錄，以及，此前2005年美國倡導“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃”和2007年美國主導召開“主要經(jīng)濟體能源與氣候變化會議”等中國都參與其中，但一時間，認為不要“對中美之間新能源的實質(zhì)性合作抱過高期望”的評論在中國仍居主流。注意到奧巴馬在競選時就提出“要改變美國人生產(chǎn)和消費能源的方式”，開發(fā)“清潔能源”，當政后，又力主“要減少美國對不可再生能源的依賴”，10年內(nèi)實現(xiàn)“能源自給”；同時，注意到中國有人認為：新能源的技術成本非常高，不是中國易于采用的，可知兩國認知上的差異。中國有人認為“掌握新能源高新技術的美國企業(yè)寧可在中國設立一個獨資工廠，也不愿意將高新技術轉讓給中國”；進而提出：“美國既然希望中國節(jié)能減排，就不能只把中國作為市場，而應把核心技術轉讓給中國”。另外，認為美國提出的碳關稅，中國不能接受，[38]加之又有人認為中美之間達成的任何能源與氣候變化合作協(xié)議，都會引起歐盟的“擔心”，日本的“緊張”（因此前中國和歐盟、英國、澳大利亞、俄國、日本等是有合作的）；再考慮到在2009年先后出現(xiàn)的G2之說和奧巴馬提出了G4（美國、中國、歐盟、日本）的設想，可知今日解決問題之難?，F(xiàn)實的利益和難以超越的舊有思維模式，致各國相互疑忌，各算小賬。而各國如不能顧全大局，各自讓出一些眼前利益，坦誠合作，則世界性氣候變化及相關環(huán)境問題解決和人類發(fā)展就仍將是令人擔憂的。中國民間另有組織認為：環(huán)境保護和生態(tài)的要求已經(jīng)成為決定能源結構，從而決定能源成本的主要因素，高污染、高能耗，資源消耗的這種低端的生產(chǎn)方式應不再持續(xù)。即使目前的氣候變化主要是“發(fā)達國家以前長期的工業(yè)化造成的”，“現(xiàn)在要由中國這些發(fā)展中國家來共同買單”不大合理，中國“必須要保護自己的發(fā)展權”，“但中國也不能因為這個理由還對地球繼續(xù)傷害一百多年吧”，中國“必須改變現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展模式”，“承擔起責任，全力參與到全球的節(jié)能減排之中去。盡管這個過程會讓中國承受經(jīng)濟轉型的壓力，但中國沒有別的選擇”。[39]解決問題的根本辦法在十七大提出的改變“增長方式”和“消費模式”，具體在能源方面，則須致力于改變終端能源消費的構成。不管怎樣，中美的能源合作在2009年還是取得了一些實質(zhì)性的進展，7月15日，中美清潔能源聯(lián)合研究中心成立，10月29日，中美企業(yè)間總額達15億美元的風能合作投資協(xié)議簽署。此前，美國公司為中國建設世界最大規(guī)模（2000兆瓦）太陽能光伏發(fā)電廠項目也已確定。[40]當然，中國的新能源合作應是多方面的，此前，中國即于2009年3月與歐盟簽署“中歐清潔和可再生能源學院項目”財政協(xié)議，5月，中國和丹麥諾維信公司就在中國利用非糧作物（秸稈、枯草、甘蔗渣、稻殼、木屑等）開發(fā)第二代燃料乙醇簽署技術合作框架協(xié)議，同期，和丹麥、德國的公司就風力發(fā)電機、多晶硅太陽能硅片的生產(chǎn)展開合作。另外，10月，中俄還成立合資的投資公司，出資收購俄石油天然氣公司的股權，取得俄境內(nèi)天然氣田的勘探開采權；通過向俄提供200億～250億美元貸款，換得俄同意鋪設通往中國的輸油管道。俄向中國出口的電力也可望增加。二生態(tài)、環(huán)境的變化及趨勢水、大氣、土壤、固體廢棄物、噪聲和光、輻射等，及森林、草原與生物多樣性的狀況20年來的變化，顯現(xiàn)了中國的生態(tài)、環(huán)境問題——這里，比對、述評所依據(jù)的，是20年來的官方環(huán)境狀況報告。[41]（一）水污染與水資源短缺2009年6月發(fā)表的官方報告稱：“全國地表水污染依然嚴重”?！捌叽笏邓|(zhì)總體為中度污染”，與2007年、2008年發(fā)表報告相同。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系200條河流409個斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)占55.0%，Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)占45%。[42]此前，1989年報告稱：“我國大江大河水質(zhì)基本良好，流經(jīng)城市的河段污染較重”，1995年報告稱：“我國江河湖庫水域普遍受到不同程度的污染”，2001年報告開始稱：“七大重點流域地表水有機污染普遍”。七大水系水質(zhì)總體狀況：1994年Ⅳ類以上水質(zhì)的斷面比例開始占到39%，2002年最高時達70.9%，2005年為59%，此后逐年下降，至2008年，為45%。也就是說，近半數(shù)的江河水仍是不能飲用、身體也不應直接接觸的，其中，一些是連工業(yè)和農(nóng)田灌溉也不能用的。國控重點湖庫中，2004～2008年5年間，水質(zhì)為Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類的均在70%以上，2008年污染最為嚴重，達78.6%。太湖、滇池、巢湖、西湖（杭州）、東湖（武漢）、大明湖（濟南），以及門樓水庫（山東）、大伙房水庫（遼寧）、嶗山水庫（山東），均始終或多年為劣Ⅴ類水質(zhì)。地下水的問題，主要是污染、超量開采、水位下降，以及由此導致的地面下沉。早在20世紀90年代初，政府官方報告中就注意到了“由于受點狀或面狀污染，多數(shù)城市地下水局部水質(zhì)有所惡化。主要污染物是總硬度、硝酸鹽、硫酸鹽、氯化物和揮發(fā)性酚等”；“多年來地下水過量開采，地面沉降問題日益突出，較為嚴重的城市有36個，其中包括上海、天津、蘇州、常州等”；1999年后，“地下水水質(zhì)污染有逐年加重的趨勢”；“鐵、錳和三氮污染在全國各地區(qū)均比較突出”；“硝酸鹽、亞硝酸鹽、氨氮、氯化物等組分的含量普遍升高”。1990年代末，“大部分城市和地區(qū)地下水水位連續(xù)下降，形成了不同規(guī)模的地下水位降落漏斗”，“全國面積超過100平方公里的漏斗有50多個”。至2006年，河北衡水、滄州、山東德州市德城的漏斗面積已分別達8815平方公里、7553平方公里和5333平方公里。此外，南水北調(diào)東線工程沿線水質(zhì)總體為輕度污染，10個監(jiān)測斷面中，Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類的為50.0%（其中，劣Ⅴ類的占10.0%）。[43]南水北調(diào)東線工程沿線水質(zhì)的問題，是值得關注的。2008年，全國近岸海域水質(zhì)總體為輕度污染。一類海水占31.9%，二類海水占38.5%，三類、四類和劣四類海水共占29.6%。此前，10年中，一類海水占比例最高時為2005年的67.2%。三類、四類和劣四類海水所占比例自1997年以后，基本呈逐年下降的趨勢。1997年為59.9%，至2008年下降了30.3%。在與人的健康相關的江河湖庫和海洋水產(chǎn)品的生存、養(yǎng)殖環(huán)境中，“江河重要漁業(yè)水域主要受到總磷、非離子氨、高錳酸鹽指數(shù)和銅的污染。總磷污染以黃河、長江及黑龍江流域部分漁業(yè)水域相對較重，非離子氨污染以黃河及珠江流域部分漁業(yè)水域相對較重，高錳酸鹽指數(shù)污染以黑龍江、黃河流域部分漁業(yè)水域相對較重，銅污染以黃河及長江流域部分漁業(yè)水域相對較重”?！昂?、水庫重要漁業(yè)水域主要受到總氮、總磷和高錳酸鹽指數(shù)的污染”。而“海洋重要魚、蝦、貝、藻類的產(chǎn)卵場、索餌場、洄游通道及自然保護區(qū)主要受到無機氮、活性磷酸鹽和石油類的污染。無機氮污染以東海區(qū)、黃渤海區(qū)部分漁業(yè)水域和珠江口漁業(yè)水域相對較重，活性磷酸鹽污染以東海區(qū)、渤海及南海近岸部分漁業(yè)水域相對較重，石油類的污染以東海部分漁業(yè)水域相對較重”?！昂Ｋ攸c增養(yǎng)殖區(qū)主要受到無機氮和活性磷酸鹽的污染。無機氮污染以南海區(qū)和東海區(qū)部分增養(yǎng)殖水域相對較重，活性磷酸鹽污染以東海區(qū)部分增養(yǎng)殖水域相對較重”?！昂Ｑ鬂O業(yè)水域沉積物中，主要受到鎘、汞、銅和石油類的污染。石油類、鎘、汞污染以南海區(qū)部分漁業(yè)水域相對較重，銅污染以東海區(qū)和渤海部分漁業(yè)水域相對較重”。[44]（二）大氣污染與酸雨2009年6月發(fā)表的官方報告稱：“全國城市空氣質(zhì)量總體良好……但部分城市污染仍較重；全國酸雨分布區(qū)域保持穩(wěn)定，但酸雨污染仍較重”。在全國監(jiān)測的519個城市中，達到一級標準（符合自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和其他需要特殊保護地區(qū)標準）的21個，占4.0%；達到二級標準（符合城鎮(zhèn)居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、一般工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)標準）的378個，占72.8%；達到三級標準（符合特定工業(yè)區(qū)標準）的113個，占21.8%；劣于三級標準的7個，占1.4%。[45]此前，城市空氣質(zhì)量自2000年后，達到或優(yōu)于二級（達標）的自33.8%逐年上升（中間略有起伏）至2008年的72.8%；三級的2000年為33.1%，至2004年增至41.2%，至2008年降至21.8%；劣三級2000年、2001年均高于33%，后逐年下降至2008年的1.4%。在對酸雨進行監(jiān)測的城市（縣）中，2008年出現(xiàn)酸雨的城市占52.8%，2007年占56.2%，2006年占53.9%。其中酸雨發(fā)生頻率在75%以上的城市，2008年占11.5%，2007年占13%，2006年占16.6%。（三）土壤污染、水土流失和荒漠化依據(jù)官方報告的數(shù)字：中國的耕地自2004年以后始終保持在1.22億公頃，此前，2000年、2001年則為1.28億公頃。園地自2005年以后保持在0.12億公頃，2001～2004年則為0.11億公頃。林地自2005年以后保持在2.36億公頃，2004年、2003年略少于現(xiàn)在的數(shù)字，2002年則為2.64億公頃。牧草地自2005年以后保持在2.62億公頃，2002年則為2.64億公頃。其他農(nóng)用地2008年、2007年為0.25億公頃，2002～2006年則為0.26億公頃。居民點及獨立工礦用地2008年、2007年為0.27億公頃，此前各年則低于這個數(shù)字。交通運輸用地2008年為0.02億公頃，此前各年大致在這個數(shù)字左右浮動，2001年則高達0.058億公頃。水利設施用地2008年為0.04億公頃，2001～2007年均為0.036億公頃，2000年則高達0.057億公頃。2008年較之2007年“耕地面積凈減少1.93萬公頃，其中，建設占用19.16萬公頃；災毀耕地2.48萬公頃，生態(tài)退耕0.76萬公頃，因農(nóng)業(yè)結構調(diào)整減少耕地2.49萬公頃，以上四項共減少耕地24.89萬公頃，同期土地整理復墾開發(fā)補充耕地22.96萬公頃”?！艾F(xiàn)有水土流失面積356.92萬平方千米，占國土總面積的37.2%，其中水力侵蝕面積161.22萬平方千米，占國土總面積的16.8%，風力侵蝕195.70萬平方千米，占國土總面積的20.4%”。[46]1995年官方報告中即述及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)中印染、化工、造紙、制革、煉砷、水泥、鉛鋅采選等對生態(tài)環(huán)境的破壞。2006年、2007年、2008年官方報告在述及農(nóng)村環(huán)境時，分別用了“形勢嚴峻”、“形勢依然嚴峻”、“形勢十分嚴峻”的表述。問題表現(xiàn)在“點源污染與面源污染共存、生活污染和工業(yè)污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互交織，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉移，土壤污染日趨嚴重”；“大部分垃圾未經(jīng)處理”，有的“甚至拋擲到溝渠、水塘”；“絕大部分生活污水未經(jīng)處理直接滲入地下或直排溝渠、水塘”；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局不當，工業(yè)污染突出”；化肥、農(nóng)藥使用不合理導致“面源污染突出”；農(nóng)村正“面臨環(huán)境污染和生態(tài)破壞的雙重威脅”，已經(jīng)出現(xiàn)了“生態(tài)退化”；對人的健康產(chǎn)生直接影響的是農(nóng)村的“飲水安全”和整個中國的“農(nóng)產(chǎn)品安全”問題。（四）固體廢棄物污染工業(yè)固體廢棄物的產(chǎn)生量，自1989年的57000萬噸，逐年上升至1997年的106000萬噸，1998年、1999年有所下降，2001年后又逐年上升，至2008年達190127萬噸，比1989年增加了233.6%。其中，1996年后危險廢棄物最低為2000年的830萬噸，最高為2008年的1357萬噸。工業(yè)固體廢棄物的排放量，1990年以后，最高為1990年的5000萬噸，最低為1995年的222萬噸，2008年官方報告中缺此數(shù)字。工業(yè)固體廢棄物的綜合利用量，1999年以后，最低為2000年的34751萬噸，最高為2008年的123482萬噸。工業(yè)固體廢棄物的貯存量和處置量，1999年后的數(shù)字不全。其中，貯存量，2008年為21883萬噸，2007年為24153萬噸，此前的2001年、2002年均達30000余萬噸，1999年、2000年、2003年也都在26000萬噸以上；處置量，2008年為48291萬噸，2007年為41355萬噸，此前的1999～2003年則從10000余萬噸增至17000余萬噸。關于垃圾，除1997年、1998年、2002年、2003年的《中國環(huán)境狀況公報》有反映外，其余年份官方報告均未涉及。（五）噪聲污染區(qū)域環(huán)境噪聲，在監(jiān)測的城市中，最嚴重時1998年污染達100%，1999年污染為61.1%，后又有上升，2000～2002年在88.6%～96.2%之間，2003年為45.7%，后逐年下降，至2008年為28.3%。其中，嚴重污染的，1998年、1999年在7%～8%，2000年、2001年降至6%，2002年降至3.4%，2003～2006年在0.6%～0.3%；中度污染的，最嚴重時達56.9%，為1998年，其次在49.4%～44.2%，為2000～2002年，2004年在2.9%，此后逐年下降，至2008年為1%；輕度污染，超過40%的年份有2002年、2003年，在30%～40%之間的有1998年、2000年、2001年、2004年、2005年，2006年后均在30%以下。道路交通噪聲，在監(jiān)測的城市中，最嚴重時為2000年和2002年的84.6%和84.6%，此后自2003年的43.6%逐年下降，至2008年為7.6%。其中，嚴重污染的，以2001年的9.5%為最高；中度污染，1998年為43.9%，2000年為22.4%，2008年為2.9%；輕度污染2000年為53.3%，2001年為48.7%，2007年為33.7%，2008年為4.2%。（六）輻射及其他污染2009年6月發(fā)表的官方報告稱：“全國輻射環(huán)境質(zhì)量總體良好。環(huán)境電離輻射水平基本保持穩(wěn)定狀態(tài)，核設施、核設備周圍環(huán)境電離輻射為正常環(huán)境水平；環(huán)境電磁輻射水平總體情況較好”，但“個別大功率發(fā)射設施局部環(huán)境綜合場強略超國家標準”。[47]輻射，是一個為人們?nèi)找骊P注的問題，其中，環(huán)境電離輻射、土壤中放射性核素含量自進入本世紀后官方報告均稱“與歷年監(jiān)測結果基本一致”；報告涉及浙江秦山核電基地、廣東大亞灣/嶺澳核電廠等周圍環(huán)境電離輻射時，或稱“略高于本底值”、高于“我國平均水平”，但“遠低于國家規(guī)定的限值”；涉及鈾礦冶及伴生放射性礦周圍環(huán)境電離輻射時，稱極少數(shù)“高于運行前水平”，對“周邊環(huán)境產(chǎn)生了不同程度的影響”或“一定程度的影響”；涉及電磁輻射設施周圍環(huán)境輻射水平時，稱“個別大功率發(fā)射設施周圍局部環(huán)境存在超標現(xiàn)象”；“個別電視（調(diào)頻）發(fā)射塔、中波廣播發(fā)射臺周邊環(huán)境敏感建筑物部分監(jiān)測點位環(huán)境綜合場強超公眾照射導出限值”，2007年官方報告稱：“電磁輻射污染源增長迅猛”。（七）生態(tài)：森林、草原與生物多樣性減少中國的森林覆蓋率1989年為12.98%，逐年上升至2008年的18.2%；人均占有森林面積1998年為0.11公頃，到2006年達0.132公頃，2008年仍為0.132公頃；活立木儲積量1989年為107億立方米，到2004年達136.18億立方米，至2008年仍為136.18億立方米；人均占有森林儲積量1998年為8.6立方米，至2008年為9.421立方米。中國的林業(yè)用地為26329.47萬公頃（2002年），現(xiàn)有森林面積為17490.92萬公頃。中國草原面積4億公頃，約占國土面積的41.7%。2008年天然草原鮮草總產(chǎn)量94715.5萬噸（此前3年中，最高的2007年為95214萬噸，最低的2005年為93784萬噸），折合干草約29626.8萬噸，載畜能力約23178萬個羊單位（此前3年中，最高的2007年為23369萬個羊單位，最低的2005年為23031萬個羊單位）。草原退化，1997～1999年官方報告中稱“中度退化”13000萬公頃，2000年報告“中度退化”18000萬公頃，2003年報告“嚴重退化”18000萬公頃，2005年報告“退化”為29790萬公頃。草場缺水，1991年、1992年官方報告為2600萬公頃，1996年官方報告為3931萬公頃（其他年缺）。此外，尚存在鼠、蟲害和火災，鼠、蟲害成災嚴重時達3900萬公頃（2003年）；火災，官方報告中最高受災面積為138.4萬公頃（1996年）。1990年官方報告稱：“由于森林、草原等自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞，造成部分動植物和高等真菌瀕臨滅絕。野駱駝、白鰭豚、野象、坡鹿、金絲猴、熊貓、東北虎、華南虎等相當多的物種（或亞種）分布區(qū)顯著縮小，種群數(shù)量驟減”。今天，其中的白鰭豚、華南虎，可能已經(jīng)滅絕。當時，中國特有的物種和國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物計有312個種和種類；列入《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》禁止和限制貿(mào)易瀕危動物目錄的，中國有640多個種和種類；列入中國國家瀕危植物名錄（第一批）的有354種。1997年報告稱：“生物多樣性面臨嚴重威脅。被子植物有4000種受到威脅，其中，珍稀瀕危種1000種，極危種28種，已滅絕或可能滅絕7種；裸子植物瀕危和受威脅63種，極危種14種，滅絕1種；脊椎動物受威脅433種，滅絕和可能滅絕10種。”2001年報告稱：“中國已經(jīng)滅絕的野生動物有新疆虎、蒙古野馬、高鼻羚羊、犀牛、麋鹿、白臀葉猴。各種觀賞鳥類，如畫眉、相思鳥、太陽鳥、鷯哥等在個別地區(qū)被大量地捕捉。高等植物中瀕危物種達4000～5000種，約占全國高等植物總數(shù)的15%～20%，并導致與之關聯(lián)的40000多種生物的生存受到威脅?！?004年報告稱：“由于棲息地破壞和過度開發(fā)利用，一些非國家重點保護的野生動植物，特別是具有較高經(jīng)濟價值的野生動植物種群仍未扭轉下降趨勢，部分物種仍處于極度瀕危狀態(tài)，單一種群物種面臨絕跡的危險。朱鹮、黔金絲猴、莽山烙鐵頭、鱷蜥、海南長臂猿、普氏原羚、河貍、普陀鵝耳櫪、百山祖冷杉等單一種群物種不僅種群數(shù)量少而且分布狹窄，一旦遭受自然災害或其他威脅，則面臨絕跡的危險。”2007年報告稱：“由于經(jīng)濟社會的高速發(fā)展和人口增長，使植物資源消耗速度過高過快，瀕危物種數(shù)量急劇上升，約有4000～5000種高等植物處于瀕危或受威脅狀態(tài)，占我國高等植物總數(shù)的15%～20%，高于世界平均水平。”中國有濕地約6594萬公頃（不包括江河、池塘），占世界濕地的10%，居亞洲第一位，世界第四位。其中天然濕地約為3620.05萬公頃，人工濕地約4000萬公頃。在中國的濕地中分布著種類繁多的動植物（計獸類7目12科31種，鳥類12目32科271種，爬行類3目13科122種，兩棲類3目11科300種，魚類1000多種。濕地高等植物約225科815屬2276種，苔蘚植物64科139屬267種，蕨類植物27科42屬70種，裸子植物4科9屬20種，被子植物130科625屬1919種）。其中，高等植物瀕危種類有100多種，屬亞洲瀕危鳥類的31種；許多洄游魚類，需要借助濕地系統(tǒng)提供的特殊環(huán)境產(chǎn)卵繁殖。城市擴展和過度開發(fā)，正侵蝕著濕地的面積，毀損著濕地生物的生存空間。2002年報告即稱：“互花米草、水葫蘆、紫莖澤蘭、薇甘菊等外來入侵物種已對中國生物多樣性和生態(tài)環(huán)境造成了嚴重危害，并造成了巨大的經(jīng)濟損失?！爆F(xiàn)生物入侵已達500余種，對中國的生物經(jīng)濟構成威脅。三環(huán)境和生態(tài)保護政策與政府行為（一）承諾中共中央總書記和國家主席胡錦濤曾經(jīng)說過[48]：“環(huán)境保護工作，要著眼于讓人民喝上干凈的水、呼吸上清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活?！盵49]這應看做是執(zhí)政黨和國家最高領導人對公民的最實在的和最莊嚴的承諾。同樣，我們還必須提到的是作為執(zhí)政黨的重要文件——中共十七大報告中的以下內(nèi)容：“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展”；為了“使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展”，“必須堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”；“必須堅持統(tǒng)籌兼顧”，“人與自然和諧發(fā)展”。十七大提出的具體且新穎的目標是改變“產(chǎn)業(yè)結構”、“增長方式”和“消費模式”——基于此，十七大提出“必須把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭”。十七大還提出：在行動上，“促進生態(tài)修復”；在觀念和制度上，“建設生態(tài)文明”；“加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候作出新貢獻”。這些，同樣應被視為一種執(zhí)政黨對人民的莊嚴承諾。（二）節(jié)能減排及污染治理、生態(tài)修復政策2009年，國務院總理溫家寶在政府工作報告中講述了政府在節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護方面的資金投入和所實現(xiàn)的指標、所完成的工作后，針對長期存在的“能源資源消耗多，環(huán)境污染重”問題，提出要繼續(xù)“毫不松懈地加強節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保工作”。政府工作報告在此項下提出的六項工作措施中前四項都是針對節(jié)約能源、資源和減少能源使用中污染物排放的，包括：“抓好工業(yè)、交通、建筑三大領域節(jié)能，繼續(xù)推進十大重點節(jié)能工程建設，落實電機、鍋爐、汽車、空調(diào)、照明等方面的節(jié)能措施”；“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔能源。堅持節(jié)能節(jié)水節(jié)地。積極發(fā)展核電、水電、風電、太陽能發(fā)電等清潔能源。推進潔凈煤技術產(chǎn)業(yè)化。嚴格執(zhí)行能耗和環(huán)保國家標準，加大節(jié)能技術和產(chǎn)品推廣應用力度，加強資源綜合利用”；“健全節(jié)能環(huán)保各項政策，按照節(jié)能減排指標體系、考核體系、監(jiān)測體系，狠抓落實”；“開展全民節(jié)能減排行動，國家機關、公共企事業(yè)單位要發(fā)揮表率作用”。第五項是針對治理污染和保護、修復生態(tài)的，包括“繼續(xù)強化重點流域、區(qū)域污染防治，加強石漠化、荒漠化治理，實施重點防護林、天然林保護和京津風沙源治理等生態(tài)建設工程，保護水、森林、草原、濕地等生態(tài)環(huán)境。推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。合理開發(fā)利用海洋資源”。第六項則是應對氣候變化和提升防災減災能力的。在這里，需要注意的是：政府政策的演進過程、政策舉措的有效性、影響政策效力的因素，以及做出政策抉擇時對現(xiàn)實情狀的認知和解釋，及影響政策抉擇的價值取向。此外，還有決策背后隱而不現(xiàn)的利益博弈。（三）能源、資源、節(jié)能減排政策的歷史比較關于能源、資源和節(jié)能減排，在2009年的政府政策和行動計劃中已處于至關重要的位置。此前，1981年已針對采煤和火電提出“減少環(huán)境污染”，但仍把“早出煤，多出煤”定為政府政策的方向。[50]2001年，意識到石油“供需矛盾日益突出”，提出“積極利用國外資源”、“建立石油等戰(zhàn)略資源的儲備制度”和節(jié)約石油。同時，提出“必須千方百計”地“替代石油”?？上?，后者沒有舉國之力的投入和取得實際的效果。2004年通過的《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004～2020）》仍是：①節(jié)約；②煤炭為主體，電力為中心；③西氣東輸，西電東輸；④對外買進和參與開發(fā)；等等。2008年，在政府政策中提出了“開發(fā)風能、太陽能等清潔、可再生能源”。在節(jié)能的規(guī)制方面，1980年就提出“制定法規(guī)，規(guī)定各種能耗標準以及有關的獎懲辦法”。2005年提出“明確各行業(yè)節(jié)能降耗的標準、目標和政策措施”。2007年又提出“普遍建立節(jié)能減排目標責任制”。2008年提出“取消或降低高耗能、高排放和資源性產(chǎn)品的出口退稅”；“建立節(jié)能減排指標體系、監(jiān)測體系、考核體系和目標責任制”。在政策倡導方面雖然提出了“把節(jié)約放在首位”，“鼓勵開發(fā)和應用節(jié)能降耗的新技術，對高能耗、高物耗設備和產(chǎn)品實行強制淘汰制度”，“鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型汽車、節(jié)能省地型住宅和公共建筑”[51]，“新上項目必須進行能源消耗審核和環(huán)境影響評價，不符合節(jié)能環(huán)保標準的不準開工建設”，“全面實施低效燃煤工業(yè)鍋爐（窯爐）改造、區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)等重點節(jié)能工程”，“堅持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”[52]，而且提出了在“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的目標，但至2006年執(zhí)行得仍不理想，至2007年，才實現(xiàn)化學需氧量、二氧化硫排放總量這兩個規(guī)定中的指標首次雙下降[53]，至2008年，累計單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降10.08%，化學需氧量、二氧化硫排放量分別減少6.61%和8.95%[54]。而政府早在2005年提出的“大力倡導節(jié)約能源資源的生產(chǎn)方式和消費方式”和“積極開發(fā)新能源和可再生能源”，仍須加力推進，才可望收效。（四）水污染治理與污染企業(yè)關停并轉政策的歷史比較關于污染治理，針對危害甚巨的水污染，政府曾在1998年稱：經(jīng)過5年的努力“淮河流域污染防治取得階段性成果”，當年，根據(jù)官方《中國環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)，淮河水質(zhì)Ⅳ類以上的占72%，遠遠高于此前各年比例。1999年稱：“治理淮河、太湖污染初見成效”，當年，根據(jù)官方《中國環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)，淮河水質(zhì)Ⅳ類以上的竟達100%；太湖水質(zhì)Ⅴ類以上的為65.4%（此前數(shù)據(jù)在官方《中國環(huán)境狀況報告》中缺）。而在2005年“投入國債資金152億元，主要用于淮河、太湖等重點流域污染防治”等[55]，其時淮河的水質(zhì)在Ⅳ類以上的為83%，高于此前2001年的77.9%、2003年的81.4%和2004年的80.2%，而太湖的水質(zhì)在Ⅳ類以上的為67%，較之此前2001年、2003年、2004年的100%有下降。至2008年，政府工作報告還強調(diào)要做好包括淮河、太湖在內(nèi)的“三河三湖”（淮河、海河、遼河，太湖、巢湖、滇池）的“污染防治工作”，是年淮河水質(zhì)在Ⅳ類以上的占61.6%，太湖占68.2%，可見水污染的治理仍然艱難——這里，需要強調(diào)的是：水質(zhì)在Ⅳ類，是不能飲用、身體也不應直接接觸的；Ⅴ類水不宜用于工業(yè)，只可用于農(nóng)田灌溉；劣Ⅴ類水則是農(nóng)田灌溉也不能用。政府面對水污染的相關政策是，2003年，“集中力量對重點流域、區(qū)域、海域、城市的污染進行治理”，“提高城市污水和垃圾集中處理率”；2005年，“以水污染防治為重點，加強工業(yè)和城市污染治理，加強農(nóng)村面源污染治理，加強飲用水源地保護。實行嚴格的排污總量控制制度”；2006年，“加強工業(yè)廢水治理工程建設”，抓好“重點城市污水處理”；2008年，“中央政府投資支持重點流域水污染防治項目691個”，“做好三河三湖、南水北調(diào)水源及沿線、三峽庫區(qū)和松花江等重點流域污染防治工作，實施渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃。提高重點流域水污染物的國家排放標準”，“加強農(nóng)村飲用水水源地保護，推進農(nóng)村生活污染治理，嚴格控制農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染，加強畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理，控制農(nóng)業(yè)面源污染”。治理污染的另一項舉措是污染企業(yè)的關停并轉。政府在1981年就提出：“能源和原材料消耗很高、長期虧損、污染嚴重的企業(yè)，分別不同情況，堅決地實行關、停、并、轉?！?989年又提出：“對那些能耗高、效率低、污染大的小電石、小鐵合金、小高爐、小電爐、小電解鋁、土煉油廠等，要嚴格控制生產(chǎn)和建設?！?997年總結：已經(jīng)“關停了一批污染嚴重的企業(yè)”。1998年再次提出要“堅決關停一批超標排放污染物的企業(yè)”。1999年更提出：“要繼續(xù)壓縮紡織、煤炭、冶金、石化、建材、機電、輕工等行業(yè)過剩的生產(chǎn)能力，堅決淘汰那些技術落后、浪費資源、產(chǎn)品質(zhì)量低劣和污染嚴重的小企業(yè)。”2000年強調(diào)要“進一步關閉技術落后、質(zhì)量低劣、浪費資源、污染嚴重的小廠小礦；淘汰落后的設備、技術和工藝，壓縮一些行業(yè)的過剩生產(chǎn)能力”。2001年強調(diào)要“繼續(xù)依法關閉產(chǎn)品質(zhì)量低劣、浪費資源、污染嚴重、不具備安全生產(chǎn)條件的廠礦，淘汰落后和壓縮過剩生產(chǎn)能力，并嚴禁轉移重建”。2002年再次提出：“堅決依法關閉產(chǎn)品質(zhì)量低劣、污染環(huán)境、破壞資源、不具備安全生產(chǎn)條件的廠礦”；“防止已被淘汰的企業(yè)和設備向西部地區(qū)轉移，避免破壞生態(tài)環(huán)境”。2003年總結：5年來“關閉了一大批產(chǎn)品質(zhì)量低劣、浪費資源、污染嚴重和不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，淘汰了一大批落后設備、技術和工藝，壓縮了部分過剩生產(chǎn)能力”；提出要“防止已淘汰的落后工業(yè)設備、污染企業(yè)向西部地區(qū)轉移”。2005年再次提出：“對高能耗、高物耗設備和產(chǎn)品實行強制淘汰制度?！?006年總結：“已經(jīng)淘汰了一批高耗能、高污染和不符合安全生產(chǎn)條件的落后生產(chǎn)能力?！?007年強調(diào)：“現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)整改仍達不到標準的必須依法停產(chǎn)關閉”，“堅決淘汰落后生產(chǎn)能力”，“‘十一五’期間，關停5000萬千瓦小火電機組”，“淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1億噸、落后煉鋼產(chǎn)能5500萬噸”，2007年要關停1000萬千瓦小火電機組、淘汰落后的3000萬噸煉鐵產(chǎn)能和3500萬噸煉鋼產(chǎn)能，并“加大淘汰水泥、電解鋁、鐵合金、焦炭、電石等行業(yè)落后產(chǎn)能的力度”。2008年總結已“依法淘汰一大批落后生產(chǎn)能力，關停小火電2157萬千瓦、小煤礦1.12萬處，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能4659萬噸、煉鋼產(chǎn)能3747萬噸、水泥產(chǎn)能8700萬噸”。一項政策實行了近30年，輾轉反復，我們就不得不探尋在表象背后的結構性、體制性原因。中央政府從國家整體考慮，要淘汰高能耗、高污染、大量浪費資源的企業(yè)，而對地方政府來說，這恰恰是其主要的財政來源和政績標識。處于中央政府和地方政府不同政策之間的企業(yè)，毫無社會責任的考慮，在前景不確定、經(jīng)營風險不可預測的情況下，大多選擇了掠奪性經(jīng)營的方式，撈一把算一把。而處于此情景之間的銀行對“嚴格限制對高耗能、高污染企業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的落后企業(yè)貸款”[56]政策執(zhí)行的狀況是可想而知的。政府政策的實施在實際上打小不打大。在“限”與“罰”之外，缺乏從根本上改變增長方式、消費模式的大舉措和研創(chuàng)符合可持續(xù)發(fā)展、引領世界高新技術的大投入，是根本的問題所在。（五）基本國策的提出及執(zhí)行中的阻礙中國政府在20世紀70年代意識到環(huán)境出了問題，當時提出“五年（1974～1979年）控制，十年（1974～1984年）基本解決污染問題”。后又提出：“下決心在1980年底控制住污染，到1985年基本解決污染問題”。在1996年還提出過“到2000年，力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善”。中國政府甚至在1978年就已經(jīng)認識到了“消除污染，保護環(huán)境，是一件關系到廣大人民健康的大事”，在2005年提出：“要抓緊解決嚴重影響人民群眾健康安全的環(huán)境污染問題”，至2007年已“連續(xù)四年在全國開展整治違法排污企業(yè)、保障群眾健康環(huán)保專項行動”，此后，制定和開始實施了《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007～2015）》。中國政府還意識到環(huán)境問題是全人類的事，在1993年強調(diào)“環(huán)境保護是全人類共同關心的問題”，提出應“加強國際合作”。在中國，1983年“環(huán)境保護”被確定為“基本國策”，此后，在1996年提出“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。2001年，認識到中國經(jīng)濟“已經(jīng)到了不調(diào)整就不能發(fā)展的時候。按原有結構和粗放增長方式發(fā)展經(jīng)濟，不僅產(chǎn)品沒有市場，資源、環(huán)境也難以承受”。2002年強調(diào)：面對突出的生態(tài)環(huán)境問題，“地方保護主義屢禁不止”。2003年提出：“絕不能以犧牲環(huán)境和浪費資源為代價求得一時的經(jīng)濟發(fā)展”。2004年提出：“必須切實轉變經(jīng)濟增長方式”，“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推行清潔生產(chǎn)”[57]。2006年提出：“加快建設環(huán)境友好型社會”。其間，政府不斷強調(diào)：“要以對人民、對子孫后代高度負責的精神，保護資源和生態(tài)環(huán)境”，“為子孫后代留下青山綠水”[58]，要“讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作和生活環(huán)境”[59]，“為子孫后代留下藍天綠地、碧水青山”[60]，“讓我們的祖國山更綠，水更清，天更藍”[61]。這體現(xiàn)了治理污染、修復生態(tài)的路還長。2007年，針對減排未能達標，政府工作報告解釋說主要原因在于：“產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整進展緩慢，重工業(yè)特別是高耗能、高污染行業(yè)增長仍然偏快，不少應該淘汰的落后生產(chǎn)能力還沒有退出市場，一些地方和企業(yè)沒有嚴格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法規(guī)和標準，有關政策措施取得明顯成效需要一個過程”。2008年，政府又稱中國面臨的挑戰(zhàn)和風險是“長期形成的結構性矛盾和增長方式粗放問題仍然突出。投資與消費關系不協(xié)調(diào)，投資率持續(xù)偏高；一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，工業(yè)特別是重工業(yè)比重偏大，服務業(yè)比重偏低；自主創(chuàng)新能力不強，經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大”。這些，可理解為至今——且在今后的很長一段時間內(nèi)——問題的關鍵所在。四公民環(huán)境理念的形成和參與的機制（一）公民行動的進步：從反焚燒到垃圾分類2009年，公眾與環(huán)境相關行動中最引人關注的當屬發(fā)生在年底的廣州番禺垃圾焚燒廠之爭。不但全國諸多傳媒爭相報道，作為主流傳媒的央視也先后在“經(jīng)濟半小時”、“新聞調(diào)查”、“新聞1+1”和“今日觀察”等欄目做了重頭報道和評論。廣州番禺擬建新的垃圾焚燒發(fā)電廠，遭選址周邊居民強烈反對，一項調(diào)查反映，在1550份有效問卷中，97.1%的受訪居民持反對態(tài)度，原因是擔心焚燒垃圾過程中產(chǎn)生二——世界公認的一級致癌物，自然界中本不存在，只有化學合成才能產(chǎn)生，而垃圾中一些含有氯元素的廢棄物，如塑料、橡膠制品、醫(yī)院廢料等，在焚燒中即可生成——廣州方面官員稱：焚燒發(fā)電是面對日益增多的垃圾的“唯一”選擇；政府是對老百姓負責的；所采用的技術，所有排放物的標準都達到國家安全標準，也達到歐盟排放標準，能有效控制二英等污染物的排放。企業(yè)聲稱自己的技術絕無問題。支持垃圾焚燒的專家（環(huán)境科學與工程方面的專家）和反對垃圾焚燒的專家（環(huán)境保護和環(huán)境健康方面的專家）意見各一。而公眾則以聚集等方式表達了他們的抗議——在懸掛于廣場的反對意見書上簽名的達萬人，人們在街頭懸掛標語，在自己的轎車車窗上設置抗議車貼，向政府投訴信訪，盡可能地通過傳媒闡釋反對的理由。傳媒在報道中述及：同樣是在2009年，江蘇吳江因居民聚集抗議，平望垃圾焚燒廠停建；北京繼六里屯、高安屯垃圾焚燒廠的建立遭抵制后，又在2009年8月發(fā)生了居民組織車隊抗議政府規(guī)劃中阿蘇里垃圾焚燒廠建立的行動。此外，四川南充、廣東深圳（白鴿湖）、上海普陀等地，也都在2009年發(fā)生了居民抗議垃圾焚燒廠建立的行動。此前，廣東深圳（南山）、浙江嘉興，則在2008年發(fā)生居民抗議垃圾焚燒廠建立的行動。在2009年和2008年不顧居民抵制而建立垃圾焚燒廠的有江蘇南京和湖北武漢。相當多的傳媒在述及公眾的行動時都會提及2007年廈門市民成功地抵制了PX項目開工的事例，作為主流傳媒央視“新聞1+1”欄目甚至提及了上海市民因政府計劃要建磁懸浮而上街“散步”的行動。公眾的訴求表達致使廣州政府表示：垃圾焚燒項目不通過環(huán)評，絕不開工；絕大多數(shù)人反映強烈，也絕不開工。而公眾則表示，即使環(huán)評通過仍將反對——因為不相信環(huán)評機構能夠獨立地、負責任地做出環(huán)境影響評價；同時，表示將從源頭上努力減少垃圾，并努力真正做好垃圾分類。[62]（二）公眾參與的機制化需求幾年來，人們正不斷地從生命和健康的角度認識到環(huán)境污染和生態(tài)被破壞所造成的危害；認識到在發(fā)展中，在與環(huán)境污染和生態(tài)被破壞相關的事件中，人們的眼前利益是不同的，價值取向和主張也是不同的——即使是專家，也是如此。如何在今天，在此一些人和彼一些人之間，在今日的人類和子孫后代之間，通過市場、法治和利益制衡，達到一種均衡和兼顧的狀態(tài)，使人類可以和諧相處，人類和其他生物及我們所賴以生存的自然環(huán)境能和諧相處，這實際上關系著人類共同的命運。而要做到這一點，須使人們清楚地知道自己實際的生存狀況，知道到底有哪些污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為會危害人的生命、健康及生存環(huán)境，怎樣制止這些行為，以什么方式來取代、替補與這些行為相關的在今天已成為人們生活方式組成部分的那些需求。取得信息，才能選擇，充分掌握信息，才有可能做出恰當?shù)倪x擇。加之人們的價值觀及其變化影響到人們在抉擇時對信息的取舍、解釋和利益及發(fā)展慣性等的交互作用，決定著人們在環(huán)境和生態(tài)保護方面的認知、態(tài)度和行為，也決定了一個社區(qū)、一個區(qū)域、一個國家，乃至是整個世界的，與環(huán)境和生態(tài)相關的公共政策。與此相關的，是要使利益、主張、生存方式各不相同的人們的聲音都能通達公共空間——這在轉型中的中國，就要求能夠落實憲法第三十一條的規(guī)定，形成作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在自己的重要文件中明確提出而此前從計劃經(jīng)濟體制走出的中國社會尚缺的“權益保障”、“訴求表達”、“利益協(xié)調(diào)”、“矛盾調(diào)處”機制，以使不同的意見能夠有充分的論爭辯駁，使人們能夠接受別人和自己不同，在法治和善治的原則下形成不同利益間的均衡和人們共同認可的決策、規(guī)則，并產(chǎn)生共同的