河南三山一灘地區(qū)扶貧攻堅的調查與思考（2013~）

河南“三山一灘”地區(qū)扶貧攻堅的調查與思考（2013~）

“三山一灘”地區(qū)是河南省扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場和硬骨頭。全省貧困人口總量居全國第三，其中超過70%的貧困人口集中在“三山一灘”地區(qū)。全省四個深度貧困縣嵩縣、盧氏縣、淅川縣、臺前縣和1235個深度貧困村也主要集中在此。因此，抓好該地區(qū)的扶貧攻堅，就等于抓住了全省扶貧攻堅的牛鼻子。長期以來，“三山一灘”地區(qū)貧困數(shù)量大，貧困程度深，自然條件差，基礎設施落后，鍋底人群偏多。本文在分析了“三山一灘”地區(qū)貧困狀況的基礎上，評價了近年來精準扶貧的做法與成效，分析存在的突出問題及影響因素，找出當前“三山一灘”地區(qū)扶貧攻堅的重點和難點，提出了農(nóng)民穩(wěn)定增收的思路和建議。一河南“三山一灘”地區(qū)貧困狀況分析“三山一灘”地區(qū)是河南省確定的連片特困地區(qū)的簡稱，規(guī)劃涉及70個縣，扶貧開發(fā)重點縣49個，其中國家級扶貧開發(fā)工作重點縣36個、省定扶貧開發(fā)工作重點縣13個。全省1235個深度貧困村中，928個村分布在“三山一灘”地區(qū)，占75.1%；“三山一灘”深度貧困村中，551個村分布在伏牛山區(qū)，占59.4%；179個村分布在大別山區(qū)，占19.3%；94個村分布在太行山區(qū)，占10.1%；104個村分布在黃河灘區(qū)，占11.2%。（數(shù)據(jù)來源2018年初，省農(nóng)普辦，下同）。（一）貧困人口和貧困村分布情況截至2018年初，“三山一灘”地區(qū)共2671個貧困村（指未出列，下同），占全省的71.7%；貧困人口159.3萬人（指未脫貧，下同），占全省的72.0%。大別山地區(qū)28個縣共有961個貧困村，31.1萬戶、82.7萬人。伏牛山地區(qū)18個縣（含西峽、陜縣兩個面上縣）共有1059個貧困村，18.8萬戶、50.4萬人。太行山地區(qū)8個縣，其中8個面上縣。共有181個貧困村，2.2萬戶、5.1萬人。黃河灘區(qū)17個縣共有470個貧困村，7.7萬戶、21.1萬人。數(shù)據(jù)表明，當前扶貧攻堅任務比較艱巨。（二）貧困人口健康狀況“三山一灘”地區(qū)貧困人口中，健康的有92.4萬人，占58.0%；長期慢性病的有37.5萬人，占23.5%；患大病的有7.1萬人，占4.5%；殘疾的有18.4萬人，占11.6%；殘疾且患大病的有0.9萬人，占0.6%；殘疾且患長期慢性病的有3.0萬人，占1.9%。數(shù)據(jù)表明，“三山一灘”地區(qū)鍋底人群數(shù)量多，占據(jù)四成左右，政府需要兜底幫扶的任務相當繁重。（三）貧困人口勞動能力情況“三山一灘”地區(qū)貧困人口中，普通勞動力有67.4萬人，占42.3%；技能勞動力有0.2萬人，占0.1%；喪失勞動力的有18.5萬人，占11.6%；無勞動力的有73.1萬人，占45.9%。數(shù)據(jù)表明，相關部門需要大力加強職業(yè)技能培訓。（四）貧困人口在校生情況“三山一灘”地區(qū)貧困人口中，在校生貧困人口35.9萬人，占貧困人口總數(shù)的22.5%。其中，學前教育占17.6%；小學占42.6%；初中占18.4%；高中占10.1%；中職占1.6%；高職占0.5%；大專及以上占9.1%。九年義務教育階段的在校生共有21.9萬人，占在校生貧困人口的61%。教育扶貧仍在路上，需要持續(xù)對接。（五）貧困人口務工地情況“三山一灘”地區(qū)貧困人口中，有勞動能力人口67.6萬人（包括普通勞動力和技能勞動力），占貧困人口總數(shù)的42.4%。有勞動力能力人口中，務工人員有29.1萬人，占有勞動能力人口的比例為43%。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內務工人員11.1萬人，占務工人口的38.1%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)外縣內務工人員3.8萬人，占務工人口的13.1%；縣外省內務工人員4.7萬人，占務工人口的16.2%；省外務工人員9.5萬人，占務工人口的32.6%。數(shù)據(jù)表明，推進城鎮(zhèn)化人口轉移和貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧要并駕齊驅，因地制宜。（六）貧困戶主要致貧原因當前，“三山一灘”地區(qū)貧困戶主要致貧原因，按人口占比統(tǒng)計，由高到低依次為：“因病”致貧82.7萬人，占比51.9%；“因殘”致貧30萬人，占比18.8%；“缺技術”致貧13萬人，占比8.2%；“缺勞動力”致貧11.1萬人，占比7%；“缺資金”致貧9.9萬人，占比6.2%；“因學”致貧8.2萬人，占比5.1%；“自身發(fā)展動力不足”致貧1.8萬人，占比1.1%；“因災”致貧1.2萬人，占比0.8%；“交通條件落后”致貧0.8萬人，占比0.5%；“缺土地”致貧0.5萬人，占比0.3%；“缺水”致貧0.05萬人，占比0.03%。所以，扶貧攻堅到最后，任務重，難度大，兜底多。（七）貧困戶生活條件困難情況“三山一灘”地區(qū)52.9萬戶未脫貧貧困戶中，“飲水困難”的貧困戶有0.6萬戶，占1.1%。“無安全飲用水”的貧困戶有1.0萬戶，占1.9%。“住危房”的貧困戶有4.1萬戶，占7.8%。“無衛(wèi)生廁所”的貧困戶有34.4萬戶，占65.0%。農(nóng)村生活環(huán)境亟待完善。綜上所述，“三山一灘”地區(qū)貧困狀況不容樂觀，深度貧困人數(shù)多，因病致貧人口占到一半以上，扶貧任務艱巨，必須聚焦精準扶貧，重點突破深度貧困，在農(nóng)村生活環(huán)境改善、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、技能培訓以及政府的兜底幫扶監(jiān)督機制上，持續(xù)發(fā)力，持續(xù)完善，徹底打好“三山一灘”地區(qū)精準扶貧攻堅戰(zhàn)。二“三山一灘”地區(qū)精準扶貧的實踐與成效近年來，各級黨委政府高度重視“三山一灘”地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，以作風攻堅帶動脫貧攻堅，改善了黨群干群關系，改善了民生民意，提升了群眾滿足感獲得感，農(nóng)村基層相對穩(wěn)定，信訪事件逐步減少，全省上下集中精力脫貧振興。（一）各級黨委政府高度重視，將精準扶貧作為頭等要務2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次提出精準扶貧的指示。2014年5月，習近平在河南考察時，充分肯定了河南省“三山一灘”扶貧開發(fā)工作，研究支持政策。2015年正式啟動黃河灘區(qū)居民遷建試點，蘭考率先在全省完成試點遷建任務。2017年5月，李克強考察黃河灘區(qū)居民遷建情況，研究推進黃河灘區(qū)居民遷建工作。省委省政府堅持以脫貧攻堅統(tǒng)領地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，計劃從2017年至2019年，用3年時間將黃河灘區(qū)地勢低洼、險情突出的24.32萬人整村外遷安置，2020年完成搬遷任務。截至2017年10月，19個黃河灘區(qū)移民安置點建設全部開工。同時，制定了系列政策文件，讓河南精準扶貧有章可循、有制可依。《河南省脫貧攻堅責任制實施細則》《河南省脫貧攻堅督查巡查工作實施細則》《河南省貧困縣脫貧工作成效考核辦法》等等，對“三山一灘”地區(qū)早日精準脫貧給予了政策支持和制度保障。（二）精心組織產(chǎn)業(yè)扶貧，著力解決可持續(xù)性發(fā)展近年來，省委、省政府結合本省實際，按照投資少、風險小、帶動強、發(fā)展快的原則，確定了特色林果業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、輕紡制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)加工業(yè)、電商流通業(yè)等重點脫貧產(chǎn)業(yè)，組織各地因地制宜，選準產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，按照特色發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營的原則進行產(chǎn)業(yè)布局，帶動貧困戶脫貧增收。同時，強化脫貧主體責任，重點發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)和扶貧車間，圍繞“一村一品”，加大對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)支持力度，促進深度貧困地區(qū)發(fā)展。另外，“三山一灘”地區(qū)引導有勞動意愿的扶貧對象參與到產(chǎn)業(yè)扶貧項目，因戶施策，提供信息服務和政策咨詢，幫助貧困戶脫貧致富，保障區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。（三）注重扶貧開發(fā)造血功能，帶動扶志與扶智相結合各級政府堅持把能力建設放在扶貧攻堅工作的首位，以增強扶貧對象自我發(fā)展能力為著力點，不斷增強貧困村和貧困戶的內生動力和發(fā)展活力，讓農(nóng)民有強烈的脫貧意愿。同時，注重對貧困地區(qū)的人力資本投資，拓展個人的社會資本支持網(wǎng)絡，使扶貧對象能夠從各類培訓中真正掌握一技之長。例如，2011年以來，河南大力實施“雨露計劃”，培訓貧困家庭勞動力20.211萬人，專項培訓貧困村負責人和致富帶頭人2900名。2015年啟動扶貧創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓工程，為每個建檔立卡貧困村培養(yǎng)3～5名扶貧創(chuàng)業(yè)致富帶頭人，全省累計培訓2.92萬人以上，每人帶動3戶以上貧困戶，實現(xiàn)約35萬貧困人口的增收脫貧，其中“三山一灘”的占到七成以上。（四）廣泛凝聚扶貧合力，提供扶貧堅實基礎“三山一灘”地區(qū)通過將專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧凝聚在一起形成合力，有效推動了區(qū)域間貧困問題的解決。專項扶貧發(fā)揮了重要的平臺作用，各地以整村推進扶貧開發(fā)、易地搬遷扶貧為平臺，大力實施專項扶貧，取得了明顯成效；行業(yè)扶貧做出了重要貢獻，全省所有貧困村實現(xiàn)了行政村五通（通公路、通電、通郵、通電話、通廣播電視），解決了89萬戶貧困農(nóng)戶、352萬貧困人口飲水難問題，這與各行業(yè)部門在政策、資金、項目、技術等方面支持貧困地區(qū)是分不開的；社會扶貧日益成為扶貧的一支重要力量，各級黨政機關、人民團體、企事業(yè)單位、科研院校開展的定點扶貧和“村企共建扶貧工程”等，有力助推了貧困地區(qū)發(fā)展。（五）以作風攻堅帶動脫貧攻堅，扶貧開發(fā)水平邁上新臺階各地以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，突出問題導向，推進工作重心下移，搭起黨群干群連心橋，改善干群關系，鞏固執(zhí)政基礎，充分體現(xiàn)了發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果與人民共享的思想，為打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了堅強的紀律和作風保障。各地相繼采取了“五天四夜”工作法，開展“群眾熱線”“大走訪”等活動，一方面確定了黨建引領的突出地位，加強了貧困村“兩委”班子建設，推進了貧困村軟弱渙散黨組織整頓提升工作；另一方面加強了作風治理工作的力度，解決了扶貧領域責任落實不到位、工作措施不精準、資金管理使用不規(guī)范、工作作風不扎實、考核評估不嚴格等突出問題；同時，提高了扶貧干部的政治站位，筑牢了扶貧干部的責任意識，通過制定責任清單、問題清單、整改清單進一步強化精準扶貧責任落實機制，著力推行考核評估制度，助推精準扶貧邁上新臺階。三當前“三山一灘”地區(qū)扶貧攻堅面臨的突出問題調研中發(fā)現(xiàn)，“三山一灘”地區(qū)農(nóng)民增收缺乏持續(xù)性，扶貧攻堅仍然面臨一些突出問題。（一）急就章多，可持續(xù)少臨時性應急性扶貧多，公益性穩(wěn)定性扶貧少?！叭揭粸钡貐^(qū)大部分屬于生態(tài)功能區(qū)，大多是水源地，有些屬于軍事化管理區(qū)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)受限；加上資源稟賦先天不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限；部分產(chǎn)業(yè)項目缺乏前景規(guī)劃，缺乏市場對接，為了響應號召完成任務，短時間、大規(guī)模、突擊性的搞扶貧項目建設。這種急就章式的扶貧方式隱含著巨大的風險性和盲目性，造成產(chǎn)業(yè)同質化問題嚴重，產(chǎn)品價格低廉，競爭力弱，缺乏可持續(xù)性。金融扶貧隱含風險也很大。目前，金融扶貧貸款門檻低，農(nóng)村貧困戶戶貸企用，自身不具備拿錢生錢的能力，交給企業(yè)賺錢收益，貧困戶參與度低，企業(yè)經(jīng)營風險容易轉嫁。勤勞的人拿著錢生錢，游手好閑的人拿著錢吃喝玩樂，等吃等喝，政府停止發(fā)放貸款立即返貧。有些貧困村急功近利，為了實現(xiàn)扶貧政績提前脫貧，不惜搞假脫貧、數(shù)字脫貧、當年建卡當年脫貧，造成一些人脫貧以后很快返貧。一些對口扶貧單位也是象征性送米送面，送錢送物，不解決根本問題，扶貧工作走過場，臨時性應付。深入實際的真扶貧少，應景性走過場多。（二）貧困戶內生動力仍顯不足當前，貧困戶主要分三類，第一類是天災人禍致貧，比如因病因學、因自然災害致貧等。第二類是憨傻癡呆，每村1～2個不等。第三類是好吃懶做，就是所謂的懶漢，每天喝個小酒，打個小牌，就是不干活。三類貧困戶中，第一類具有內生動力，可以采取臨時性救助。第二、三類內生動力不足。一個貧困戶家里如果有四五個人，各種幫扶經(jīng)費包括產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和低保幫扶加起來，每年可以拿到2萬左右，這些扶貧資金基本能解決貧困戶的所有問題。所以，這兩類人主動脫貧的內生動力不足。按理說，精準扶貧的主體是貧困戶，但是政府提供的幫扶太多，政策含金量過高，大包大攬，過度幫扶，造成群眾攀比，爭當貧困戶現(xiàn)象。也有部分貧困戶心理失衡，滋生了“等靠要”思想和不珍惜心理。在豫東地區(qū)，依靠政府幫扶，一戶村民生了7個孩子，東躲西藏逃避計劃生育，但是作為貧困戶，他們享受了政府支持的225平方米的免費大房子（每人25平方米，9人225平方米），相當于一個寬敞奢侈的別墅了，過度扶貧造成老百姓之間的心理不平衡，勾起了老百姓心中的貪欲。（三）基層干部倦怠心理突出各類扶貧表冊繁多，工作要求過高過急，存在理想主義，基層干部長期超負荷工作，出現(xiàn)倦怠、厭煩心理，以及甩包袱現(xiàn)象。一方面監(jiān)督部門指手畫腳，態(tài)度惡劣，基層干部不能解釋，很受委屈，流汗又流淚?！爸芰ＷC不休息，周日休息不保證”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有星期天”。另一方面是扶貧資料變動頻繁，比如，一些地方提出舉辦貧困縣精準扶貧春季提升活動，縣扶貧辦當不了家，需要對貧困戶重新識別，重新認定，重新編制表冊。一系列煩瑣的工作重新啟動，重新精準識別。一系列無用功搞得基層干部人乏馬困，疲于應付，心理厭煩。還有，各級監(jiān)督部門檢查頻繁，有些部門政策把握不準，標準不統(tǒng)一，指揮不當。沒有容錯機制，也沒有糾錯空間，發(fā)現(xiàn)問題就問責。每次檢查都要排名次，排名落后的就要免去職務，造成基層扶貧干部心理委屈，情緒倦怠。調研中個別基層干部吐露了心聲：“不怕干工作，就怕受委屈?！保ㄋ模┱卟黄胶鈱е聨头霾还綆头霾还綄儆谡邔騿栴}，全省貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村、貧困縣與非貧困縣之間的政策差異過大，形成懸崖效應，多數(shù)農(nóng)民心理失衡，很容易引發(fā)農(nóng)村內部矛盾，增加農(nóng)村社會風險。比如貧困戶識別和認定方面，有些上級領導規(guī)定貧困戶必須達到多少，造成一部分未被識別為貧困戶的邊緣戶村民意見很大。所以精準識別不應該強制規(guī)定貧困戶占多少比例。在貧困村和貧困縣，精準扶貧基本上采取整村推進，因戶施策，有些戶提供金融扶貧，有些提供公益崗位，貧困戶都有一定收入。但是在非貧困村、非貧困縣，貧困人口脫貧難度很大，幫扶力量薄弱，幫扶措施受限，助推脫貧的內外動力不足，幫扶資源總體上受限，因為各級政府的工作重點都放在了貧困縣摘帽、貧困村出列上。（五）精準扶貧第三方評估遭受質疑精準扶貧工作難度之大、強度之高、監(jiān)督之嚴，眾所周知。引入第三方評估，目的在于構建起嚴格的監(jiān)督體系，督促真扶貧，扶真貧，避免弄虛作假。但是，近年來在第三方評估小組中出現(xiàn)了大量的學生評估員，他們經(jīng)過簡短培訓，就參與扶貧評估。基層很多干部反映，扶貧評估需要有專業(yè)的扶貧知識，需要了解基層扶貧工作的復雜性，需要熟悉民情，需要社會閱歷，不僅僅是機械地填寫表格，拿著錄音筆、攝影機、定位儀就能解決的。一個學生經(jīng)過專業(yè)扶貧培訓，吃透扶貧政策，至少需要一個禮拜，到村里入戶評估最少需要半天時間，其評估才能夠起到客觀的效果。但事實上，第三方評估時間短，任務重，通常利用半天或者一天專業(yè)培訓就上崗評估，進村入戶20分鐘就完成一戶評估，客觀效果讓基層干部有些擔憂。四“三山一灘”地區(qū)扶貧攻堅和農(nóng)民增收的建議強化農(nóng)村基層組織建設，精準謀劃，確保穩(wěn)定脫貧。強化主體作用，激發(fā)內生動力。依靠特色產(chǎn)業(yè)，強化貧困戶參與和收益；加強社會合力，發(fā)揮政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局。不斷完善基礎設施和公共服務、發(fā)揮社會保障和救助兜底的扶貧思路。（一）強化農(nóng)村基層組織建設這是脫貧攻堅的根本之策。在精準扶貧工作中，真正起決定作用的是農(nóng)村基層組織，其他各級政府的幫扶都是外部助力?！皫湾X幫物，不如幫助建個好支部?！鞭r(nóng)村脫貧攻堅需要有務實能干的基層組織做堅強堡壘。抓好基層黨建，以作風攻堅促脫貧攻堅，是貧困地區(qū)脫貧致富的重要經(jīng)驗。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，要著力選好貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手、配強領導班子，使整個班子和干部隊伍具有較強的帶領群眾脫貧致富的能力。在村級層面，要注重選派一批思想好、作風正、能力強的優(yōu)秀年輕干部和高校畢業(yè)生到貧困村工作，根據(jù)貧困村的實際需求精準選配第一書記、精準選派駐村工作隊。要完善村級組織運轉經(jīng)費保障機制，通過財政轉移支付和黨費支持等辦法，保障村干部報酬、村辦公經(jīng)費和其他必要支出。當前，村支書工資太低，能人都想辦法外出謀職了，必須保障村級組織經(jīng)費，黨報黨刊不要強制征訂，建議免費發(fā)放或者公益捐贈。選派的村支書要有獨立擔當，要能夠帶領群眾干事創(chuàng)業(yè)。要營造一個干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，構建容錯機制。對于扶貧干部要包容，少責怪，不能流汗又流淚。（二）綿綿用力，久久為功，確保穩(wěn)定脫貧克服扶貧工作“急就章”心理，著眼長遠，著力可持續(xù)性?；A政策不要變化過快，朝令夕改；以作風攻堅帶動脫貧攻堅，真抓實干，防止走過場。吸收各地脫貧經(jīng)驗，樹立典型，示范帶動，比如“五天四夜”工作法等。精準扶貧到了攻克最后堡壘的階段，所面對的多數(shù)是貧中之貧、困中之困，需要以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措抓工作。要堅持時間服從質量，科學確定脫貧時間，不搞層層加碼，克服“急就章”心理，防止風險隱患。新建扶貧項目，在謀劃階段就要充分進行可行性論證，防止盲目建設和急躁冒進，避免造成資金浪費和農(nóng)民財產(chǎn)損失。精準扶貧工作，絕不是一朝一夕的突擊性工作，要綿綿用力，久久為功，確保穩(wěn)定脫貧。（三）著重激發(fā)貧困群眾的內生動力當前，距離2020年貧困戶全部脫貧摘帽不到兩年時間，各級干部壓力很大，層層都簽訂了責任狀，時間緊任務重，一定要防止急于求成，越俎代庖。無論什么時間，都要把發(fā)動群眾主動參與脫貧作為第一要務，將激發(fā)貧困戶的內生動力作為脫貧攻堅的考核內容，強化扶貧與扶志扶智相結合，堅決杜絕“干部干、群眾看”的現(xiàn)象。扶貧工作需要注重“助人自助”，注重對貧困地區(qū)的人力資本投資，拓展個人的社會資本支持網(wǎng)絡，使扶貧對象能夠從各類培訓中真正受益。注重發(fā)展貧困地區(qū)的教育（尤其是遠程教育）事業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生到農(nóng)村支教，為貧困家庭子女提供平等的