村小校長責(zé)權(quán)失衡的原因及解決策略,學(xué)校管理論文

村小校長責(zé)權(quán)失衡的原因及解決策略,學(xué)校管理論文內(nèi)容摘要：農(nóng)村小學(xué)校長的責(zé)權(quán)及其關(guān)系關(guān)涉村小的發(fā)展、鄉(xiāng)村教育的振興和中華民族的偉大復(fù)興。校長擁有領(lǐng)導(dǎo)組織教學(xué)、評價賞罰、引領(lǐng)發(fā)展的專業(yè)責(zé)權(quán)和決策指揮、人事管理、財務(wù)管理的行政責(zé)權(quán)?，F(xiàn)實中，農(nóng)村小學(xué)校長的責(zé)權(quán)關(guān)系呈現(xiàn)失衡態(tài)勢，詳細表現(xiàn)為應(yīng)有權(quán)利與實有權(quán)利不匹配、責(zé)任與權(quán)利不對等、行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)利等這些問題既與法律政策的界定不清楚明晰有關(guān)，也受教育管理體制的消極影響，還與農(nóng)村小學(xué)校長的素質(zhì)不高相關(guān)。優(yōu)化農(nóng)村小學(xué)校長責(zé)權(quán)關(guān)系，需要從下面三大方面入手：加強研究和法制建設(shè)以明確權(quán)利；賦予權(quán)利進而讓村小校長有權(quán)可用；提升村小校長的本身素質(zhì)以助其用好權(quán)利。本文關(guān)鍵詞語：農(nóng)村小學(xué)校長；專業(yè)責(zé)權(quán)；行政責(zé)權(quán)；責(zé)權(quán)失衡；優(yōu)化方略；鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面的農(nóng)村小學(xué)〔下面簡稱村小〕是我們國家教育體系的神經(jīng)末梢，也是我們國家學(xué)校系統(tǒng)中數(shù)量最為龐大、最為基層的組織單位，關(guān)系著教育總體質(zhì)量的提升，以及教育公平和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)。村小一般規(guī)模小、發(fā)展水平較低，在人事、教育教學(xué)、經(jīng)費等眾多方面受縣級教育行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和中心校的領(lǐng)導(dǎo)和管理。作為法人的村小校長的責(zé)權(quán)關(guān)系及其實際運行，對校長領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮和村小的發(fā)展具有重大影響。自1985年(關(guān)于教育體制改革的決定〕提出中小學(xué)逐步實行校長負責(zé)制以來，校長負責(zé)制成為我們國家中小學(xué)普遍實行的教育領(lǐng)導(dǎo)體制。實踐表示清楚，校長負責(zé)制的施行總體符合當(dāng)下教育改革和發(fā)展的要求，對中小學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但我們對全國419位村小校長的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村小校長權(quán)責(zé)不對等的矛盾較為突出〔不同地區(qū)、不同省份沒有顯著差異〕。那么，村小校長應(yīng)有哪些責(zé)權(quán)，在現(xiàn)實中其責(zé)權(quán)關(guān)系到底怎樣，怎樣改善、優(yōu)化其責(zé)權(quán)關(guān)系？對這些問題的厘清，有助于改善我們國家村小及農(nóng)村教育發(fā)展生態(tài)。一、村小校長的應(yīng)有責(zé)權(quán)在我們國家教育體制中，公立中小學(xué)校長的權(quán)利來源于整個國家公共權(quán)利體系的分配，村小校長作為義務(wù)教育學(xué)校校長，根據(jù)職、權(quán)、責(zé)相對應(yīng)的原則承當(dāng)責(zé)任，理應(yīng)有相應(yīng)權(quán)利。1995年，全國人大制定并通過的(中國教育法〕對校長責(zé)權(quán)作出了規(guī)定：學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負責(zé)。(教育法〕作為我們國家教育的基本大法，其相關(guān)規(guī)定為學(xué)校校長負責(zé)制的施行提供了法律保障，也基本厘清了校長責(zé)權(quán)的類型，包括專業(yè)責(zé)權(quán)與行政責(zé)權(quán)?！惨弧硨I(yè)責(zé)權(quán)校長的專業(yè)責(zé)權(quán)主要是指校長在學(xué)校課程和教學(xué)方面的管理責(zé)任以及與之相對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利。根據(jù)2020年教育部出臺的(義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〕等文件，我們以為，村小校長的專業(yè)責(zé)權(quán)主要包含下面幾個方面。一是領(lǐng)導(dǎo)組織教學(xué)。一方面，校長要領(lǐng)導(dǎo)和組織學(xué)校的教學(xué)工作，組織學(xué)校相關(guān)人員編訂和施行學(xué)期、學(xué)年教學(xué)計劃，并對教育教學(xué)計劃的施行情況進行指導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面，校長需根據(jù)國家或地方的相關(guān)規(guī)定以及學(xué)生、學(xué)校的實際情況，組織學(xué)校人員完成學(xué)校的課程設(shè)置、教學(xué)資料選用等。二是評價賞罰。校長要帶領(lǐng)全校教職人員根據(jù)學(xué)校實際情況制訂相關(guān)考核制度，并對全校教職人員的職責(zé)履行、教育教學(xué)、專業(yè)發(fā)展等情況進行考核、評價，根據(jù)考核結(jié)果對相關(guān)人員進行獎勵或懲罰，以保證學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量和老師隊伍整體素質(zhì)。三是引領(lǐng)發(fā)展。校長負有引領(lǐng)學(xué)校老師專業(yè)成長和發(fā)展，建設(shè)老師隊伍的責(zé)任。當(dāng)然，校長也有權(quán)通太多種途徑促進本身的專業(yè)發(fā)展，不斷提升其領(lǐng)導(dǎo)力水平。在這里基礎(chǔ)上，校長要努力營造良好的老師學(xué)習(xí)的文化氣氛和學(xué)校氣氛，做好老師在職培訓(xùn)和相應(yīng)的制度建設(shè)工作，逐步引領(lǐng)全校教職工的行為到達專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生的全面發(fā)展和學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展?！捕承姓?zé)權(quán)一般而言，校長的行政責(zé)權(quán)主要是指負責(zé)學(xué)校的行政事務(wù)、行政活動和行政關(guān)系〔包括學(xué)校全體人員〕的處理以及與之相對應(yīng)的權(quán)利，旨在保證學(xué)校的整體運行以及學(xué)校發(fā)展目的的實現(xiàn)。1996年國家教委公布的(小學(xué)管理規(guī)程〕第8條規(guī)定：小學(xué)校長全面負責(zé)學(xué)校的行政工作。根據(jù)(義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〕〔2020〕和(義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)〔試行〕〕〔2020〕等政策文件，我們以為，村小校長的行政責(zé)權(quán)主要包括下面幾個方面。一是決策指揮。校長作為學(xué)校的最高行政長官和法人代表，對學(xué)校的一切行政事務(wù)有著最終決策和指揮的權(quán)利，同時承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。華而不實包括負責(zé)學(xué)校的機構(gòu)設(shè)置、人事布置、職工福利等方面的工作，在充分聽取學(xué)校教職工代表大會意見的基礎(chǔ)上，校長有權(quán)作出最終決斷，學(xué)校的各部門、各成員均應(yīng)服從校長的指揮。二是人事管理。校長有權(quán)對全校教職工的引進和退出進行全程管理，并對其負責(zé)。校長應(yīng)本著盡可能提高學(xué)校運作效率的原則，在報請上級教育行政主管部門審批的前提下，對學(xué)校教職工進行定崗、定責(zé)，對符合聘任條件的教職工頒發(fā)聘任證書并簽訂聘用合同，對犯有重大錯誤、造成惡劣影響的教職工進行解聘，不斷優(yōu)化學(xué)校教職工隊伍。三是財務(wù)管理。這里主要指對學(xué)校資金、設(shè)備使用與管理方面的權(quán)責(zé)。校長有權(quán)對上級撥付的教育資金、社會捐助和學(xué)校創(chuàng)收等費用，根據(jù)財務(wù)規(guī)章制度進行合理布置和使用，并對其使用情況負責(zé)。校長有權(quán)根據(jù)校舍校產(chǎn)的實際使用情況進行添置、維修，并做好相應(yīng)的妥善保管工作，不得隨意調(diào)動和轉(zhuǎn)讓學(xué)校的設(shè)備、土地和房屋等。二、村小校長責(zé)權(quán)失衡的現(xiàn)實鏡像〔一〕應(yīng)有權(quán)利與實有權(quán)利不匹配關(guān)于村小校長的權(quán)利，調(diào)研對象中70.5%的村小校長以為實際權(quán)利不夠,24.1%的以為講不清.村小校長的應(yīng)有權(quán)利與實際權(quán)利不匹配，實際權(quán)利缺乏主要表現(xiàn)為三方面。1.人事權(quán)不充分作為村小的行政最高負責(zé)人，校長理應(yīng)有權(quán)對學(xué)校內(nèi)部的各種人力資源進行合理配置和調(diào)整，(教育法〕第二十八條也規(guī)定：校長有權(quán)聘任老師及其他職工，施行獎勵和處分。但從現(xiàn)實情況來看，29.5%的村小校長以為自個的人事權(quán)不充分，57.8%的村小校長以為自個幾乎沒有人事權(quán)。詳細地，有97.6%的村小校長以為自個沒有學(xué)校老師的招考、招聘的權(quán)利；當(dāng)學(xué)校出現(xiàn)不合格老師時，98.2%的村小校長以為自個無權(quán)辭退；40.7%的村小校長以為自個沒有權(quán)利對老師施行獎勵和處分。對于村小來講，受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，其人事權(quán)大多在上級教育行政部門的人事主管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)。學(xué)校中層管理人員一般由縣級教育行政部門任免[1],而對于老師的招聘和分配，也一般都由縣級人事部門會同縣級教育行政部門來運作，將招聘的老師分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)往往會優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致有22.8%的村小校長以為近三年學(xué)校新進的老師不是學(xué)校所急需的。村小校長人事管理的無權(quán)作為，使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和老師各行其是、各自為政，難以結(jié)成共同體，而村小校長則成了名副其實的管家婆.2.財權(quán)不完好村小校長財權(quán)不完好、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般規(guī)模小、數(shù)量多，且分布分散，很多地方為了方便教育教學(xué)經(jīng)費的管理，或者是擔(dān)憂經(jīng)費使用不規(guī)范,不給村小放權(quán)；另一方面，財權(quán)是核心權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)以為控制財權(quán)是能夠控制村小的最有效手段，所以將村小的財權(quán)壓縮收緊。以為村小校長的財權(quán)不充分和幾乎沒有的校長分別占50.9%和19.1%,50.6%的村小沒有獨立的銀行賬戶。在經(jīng)費使用方面，96.6%的村小要先將超過1000元的支出預(yù)算上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，而撥付往往需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)審核后才能下?lián)?，?jīng)費的詳細使用情況，要上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)審核。如此煩瑣的程序，導(dǎo)致村小的一些急需經(jīng)費支出和靈敏使用經(jīng)費的項目被迫流產(chǎn)。而且，村小校長對于學(xué)校經(jīng)費沒有完好的使用權(quán)，學(xué)校列支的項目和數(shù)量也遭到嚴格的控制。有村小校長坦言：用于學(xué)?；ê蛢x器購置的財政撥款，詳細用在哪兒、用多少，全由上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)講了算，我們根本插不上話。3.辦學(xué)自主權(quán)缺乏以為村小校長的辦學(xué)自主權(quán)不充分和幾乎沒有的校長分別占56.9%和18.0%.詳細來看，關(guān)于村小的發(fā)展規(guī)劃及其施行，39.4%的村小校長以為完全由上級教育主管部門講了算,缺乏12%的校長以為學(xué)校講了算.就學(xué)校招募生源規(guī)模和數(shù)量，43.6%的村小校長以為完全由上級教育主管部門講了算,缺乏22%的村小校長以為學(xué)校講了算.校長個人的辦學(xué)思想和理念在學(xué)校的落地，僅有16.0%的村小校長以為完全能夠自個做主.可見，村小的發(fā)展規(guī)劃、招募生源規(guī)模等事項，大多由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)決定。如此，村小校長其實僅僅僅是村小的被動管理者，而非主動辦學(xué)者。教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)對村小事務(wù)的大包大攬，使村小校長的辦學(xué)自主權(quán)不充分。久而久之，一方面導(dǎo)致村小校長出現(xiàn)了對村小發(fā)展的群體無意識,極大地影響了校長的辦學(xué)積極性和理想抱負的實現(xiàn)；另一方面導(dǎo)致村小辦學(xué)缺乏個性和特色，千校一面，活力不強，發(fā)展后勁缺乏?！捕池?zé)任與權(quán)利不對等同是校長，村小校長實際上擔(dān)負著眾多相對于城市學(xué)校校長、大規(guī)模學(xué)校校長之額外的工作和責(zé)任。對內(nèi)，不少村小校長不僅需要面對學(xué)校老師少、流失嚴重的問題，還要面對占比擬大、缺失家庭教育的學(xué)生以及受教育水平偏低、教育觀念落后的學(xué)生家長，更要想方設(shè)法地做好控輟保學(xué)工作。對外，村小校長要奔波周旋于村委、縣鄉(xiāng)級部門和教育行政部門來解決學(xué)校的活動經(jīng)費、基建和歷史欠賬等問題。調(diào)查中，96.9%的校長以為責(zé)任太多,98.8%的校長以為責(zé)任大于、多于權(quán)利,由此導(dǎo)致的責(zé)權(quán)不對等也是其責(zé)權(quán)失衡的一個重要表現(xiàn)。在這里僅以學(xué)生安全責(zé)任為例。當(dāng)下，村小有大量留守兒童，多數(shù)村小有大量的寄宿學(xué)生，這使村小校長必然要擔(dān)負大量繁重的學(xué)生安全責(zé)任，學(xué)生安全、不出事成為部分村小校長的最大期望。調(diào)查中83.6%的校長以為，現(xiàn)實中學(xué)校的工作學(xué)生安全第一,而教育教學(xué)和老師發(fā)展自然居于次要位置。有很多村小的學(xué)生校外實踐活動被取消，94.5%的校長以為最主要的原因是學(xué)校擔(dān)憂學(xué)生出現(xiàn)安全問題.除此之外，35.0%的村小校長以為學(xué)生在放學(xué)后校外發(fā)生的飲食安全、人身安全、交通安全等問題，事實上學(xué)校承當(dāng)責(zé)任.當(dāng)前，學(xué)生安全已然成為懸置在村小校長頭上的一把利劍,這導(dǎo)致不求有功，但求無過成為一些村小校長的為官之道。村小校長承當(dāng)了本不應(yīng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任，一方面加大了校長的管理壓力，另一方面也使校長不能很好地盡職權(quán)內(nèi)的責(zé)任?！踩承姓?zé)任多于專業(yè)權(quán)利一般而言，校長的行政責(zé)任主要包括負責(zé)學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)和教育主管部門交辦的其他行政事務(wù)的責(zé)任，旨在保證學(xué)校的整體運行以及學(xué)校發(fā)展目的的實現(xiàn)。而校長的專業(yè)權(quán)利主要具體表現(xiàn)出為對學(xué)校課程和教學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、引領(lǐng)帶動老師專業(yè)發(fā)展的權(quán)利。理想中的專家型、教育家型校長，除了要擔(dān)負必要的行政責(zé)任以外，更重要的是行使、表示出相應(yīng)的專業(yè)權(quán)利。但從現(xiàn)實情況來看，89.4%的村小校長以為村小校長的行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)利〔包括引領(lǐng)學(xué)校教學(xué)、促進老師發(fā)展等方面〕.經(jīng)常感到學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)太多和較多的村小校長分別占60.9%和34.8%.以為學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)對教育教學(xué)有很大的負面影響和有一定的負面影響的村小校長分別為38.7%和59.4%.村小校長整日忙于處理學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)，且事無巨細，難以分出輕重緩急，對于其具有的專業(yè)權(quán)利的行使和表示出往往無暇顧及、力不從心，自然就出現(xiàn)了事務(wù)型會議式的校長。除此之外，承辦和應(yīng)付教育主管部門和其他部門交辦的其他行政事務(wù)的行政責(zé)任，干擾了村小校長專業(yè)權(quán)利的行使，也干擾了村小正常的教育教學(xué)活動。以為村小校長及其村小承辦和應(yīng)付教育主管部門的行政事務(wù)太多和較多的校長分別為58.9%和38.8%,以為這些行政事務(wù)對村小教育教學(xué)、學(xué)校發(fā)展較少有利和很少有利的校長分別為48.4%和26.4%;以為校長及其村小承辦和應(yīng)付非教育主管部門的行政事務(wù)太多和較多的校長分別為68.9%和28.3%,以為這些行政事務(wù)對村小教育教學(xué)、學(xué)校發(fā)展較少有利和很少有利的校長分別為44.4%和43.8%.上述行政事務(wù)主要包括三大方面。一是上級部門對村小的督導(dǎo)、檢查活動頻繁，名目繁多，且大多數(shù)活動需要村小提早準(zhǔn)備各種材料，而且在檢查活動的經(jīng)過中，村小校長要迎來送往，全程陪同。二是村小校長要經(jīng)常離開學(xué)校，去參加上級部門召開的會議，當(dāng)面匯報情況，有時候還會被硬性要求參加與教育毫無關(guān)聯(lián)的部門的工作會議。上一學(xué)年離開學(xué)校、去參加上級部門組織的會議15次以上的村小校長占到41.4%,有的會議甚至需要村小校長在往返路途上花一整天的時間。三是上級部門下發(fā)的文件多，且多數(shù)是與村小教育教學(xué)和學(xué)校發(fā)展無關(guān)的文件，但都要求校長執(zhí)行落實。上一學(xué)年，30.5%的村小收到各個上級部門下發(fā)的文件超過200份，以為這些文件與村小教育教學(xué)和學(xué)校發(fā)展較少有關(guān)和很少有關(guān)的校長占比分別為44.6%和16.5%.這些情況使村小校長疲于應(yīng)付，難以靜下心來關(guān)注學(xué)校的教育教學(xué)工作以及本身專業(yè)素質(zhì)和水平的提高。多重的責(zé)任人身份，使村小校長承當(dāng)了太多本不應(yīng)承當(dāng)?shù)男姓?zé)任，在這種情況下，校長很難真正扮演好學(xué)校管理者和教育者的角色，運用好應(yīng)有的專業(yè)權(quán)利。2022年10月，湖南湘西老師李田田事件同樣反映出村小校長的相關(guān)行政責(zé)任過度干擾其專業(yè)權(quán)利的問題，也干擾了村小正常的教育教學(xué)，同時也折射出村小在整個教育管理體制中的邊緣地位，以及老師和校長的弱勢地位。三、村小校長責(zé)權(quán)失衡問題的歸因教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)的權(quán)利過分集中，對村小校長的事務(wù)干涉太多，必然會造成校長的實際權(quán)利被窄化，責(zé)多權(quán)少和責(zé)大權(quán)小的責(zé)權(quán)不對等，以及行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)利，這些都嚴重阻礙了村小校長的專業(yè)發(fā)展和管理水平的提升，也成為制約村小發(fā)展的重要因素。因而，有必要找到村小校長責(zé)權(quán)失衡問題的原因，以便有針對性地提出相應(yīng)的解決策略?！惨弧撤烧叩慕缍ú磺宄魑逍⌒ｉL在現(xiàn)實中的責(zé)權(quán)失衡問題，在很大程度上源于法律政策本身的缺陷，即相關(guān)法律政策條文對校長權(quán)利的界定帶有一定的模糊性。以為相關(guān)法律政策條文對校長權(quán)利的規(guī)定很模糊和有一定的模糊性的村小校長的比例分別為33.0%和49.2%.(教育法〕規(guī)定，校長的職責(zé)是負責(zé)學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理,其第二十八條對學(xué)校及其他教育機構(gòu)的權(quán)利作出了規(guī)定，但是學(xué)校組織的權(quán)利并非等同于校長個人的權(quán)利，從內(nèi)容上來看，(教育法〕對校長的權(quán)利并沒有作出明確界定。1991年6月原國家教育委員會頒發(fā)的(全國中小學(xué)校長任職條件和崗位要求〔試行〕〕明確指出，校長的主要職責(zé)包括：全面貫徹和執(zhí)行和國家的教育方針、政策、法規(guī)；認真執(zhí)行的知識分子政策和政策；全面主持學(xué)校工作；發(fā)揮學(xué)校教育的主導(dǎo)作用。[2]這些要求固然涵蓋面較廣，但是在詳細執(zhí)行經(jīng)過中，村小校長應(yīng)該怎樣承當(dāng)責(zé)任、承當(dāng)哪些詳細責(zé)任并沒有作出明確規(guī)定。責(zé)任界定的不清楚明晰往往容易導(dǎo)致村小校長在現(xiàn)實中承當(dāng)太多的職權(quán)外的責(zé)任，權(quán)利則相對弱化，村小校長的權(quán)與責(zé)表現(xiàn)出相對的不平等。(義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〕〔2020〕從規(guī)劃學(xué)校發(fā)展、營造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)課程教學(xué)、引領(lǐng)老師成長、優(yōu)化內(nèi)部管理、調(diào)試外部環(huán)境這六大方面〔共60條〕詳細規(guī)定了校長的專業(yè)職責(zé)，對校長的權(quán)利則沒有提及。由于缺乏明確的法律政策根據(jù)，加上學(xué)校的教育教學(xué)和行政事務(wù)撲朔迷離，并且每一種權(quán)利又都存在范圍邊界的問題，這就使校長在詳細的辦學(xué)和管理經(jīng)過中難以恰如其分地施行其權(quán)利。[3]〔二〕教育管理體制的消極影響首先，從村小及其校長的角度來講，在教育系統(tǒng)行政內(nèi)部，為了確保各項教育政策和制度得以貫徹落實，我們國家逐步建立起一種嚴密的、自上而下的教育行政管理體制。受整個教育管理體制的影響以及村小本身發(fā)展特征的限制，在縣域內(nèi)，我們國家基本構(gòu)成了從區(qū)縣教育局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，再到村小的層級式、從屬性的管理形式。村小校長自上而下地受縣教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，而且大多村小校長沒有行政級別。一方面，村小作為詳細執(zhí)行國家意志、貫徹教育方針政策的村落中的國家,其籌建與經(jīng)費的撥付大多由上級及教育主管部門負責(zé)，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)劃撥，因此村小校長不得不按上級部門的意志行事。另一方面，村小校長的產(chǎn)生大多是上級教育主管部門直接任命，存在著一定的上下級從屬關(guān)系，自然地，村小的發(fā)展規(guī)劃、老師的調(diào)配和學(xué)校經(jīng)費的管理大多由教育主管部門控制。其次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級教育行政部門的角度來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級教育行政部門都是由詳細的個人組成的，而個人和組織都具有理性經(jīng)濟人的本質(zhì)。一方面，任何政策的施行都是對利益的重新分配和調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級教育行政部門出于對本身利益的考慮，必然會重新解釋和執(zhí)行教育政策。另一方面，權(quán)利即資本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級教育行政部門想要牢牢把握權(quán)利資本，進行教育行政。除此之外，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級教育行政部門，擔(dān)憂將權(quán)利下放給村小校長后，村小校長濫用、亂用權(quán)利，給村小教育帶來混亂，進而影響當(dāng)?shù)亟逃曌u與政績。再有，48.0%的村小校長以為村小上級教育行政部門工作人員的素質(zhì)一般,一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)和縣級教育行政部門人員思想覺悟較低、缺少民主意識，傳統(tǒng)官本位思想嚴重，在教育行政經(jīng)過中不能立足于全局，專橫專制，將權(quán)利凌駕于法律政策之上。最后，從跨部門的角度來看，我們國家很多行業(yè)存在著上級對下級跨界行政管理的問題，教育系統(tǒng)也不例外?，F(xiàn)實情況中，村小校長要承辦和應(yīng)付很多來自非教育主管部門的上級部門交辦的其他行政事務(wù)，其根本源頭就在于上級部門對教育的跨界管理和干涉，這也與教育系統(tǒng)在整個國家行政系統(tǒng)中的弱勢地位相關(guān)?！踩炒逍⌒ｉL的素質(zhì)不高打鐵還需本身硬。當(dāng)前村小校長一般都由其上級部門〔主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、縣教育局〕直接任命，對于其領(lǐng)導(dǎo)水平并沒有進行嚴格的考核，而且在這一經(jīng)過中極易產(chǎn)生權(quán)錢交易，導(dǎo)致村小校長的素質(zhì)和能力很難得到保證。盡管(義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〕中全面涵蓋了對校長的理念、能力、素質(zhì)的要求，但由于我們國家城鄉(xiāng)、校際差距長期存在，使部分村小校長在理念、能力、素質(zhì)方面與這一專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍有不小的差距。[4]調(diào)查中，高達38.7%的村小校長以為村小校長的素質(zhì)一般.我們了解到，相當(dāng)多的村小校長在任期間，由于無暇顧及本身專業(yè)素質(zhì)和水平的提高，存在思想觀念落后、教育理念落伍、能力水平低下、不盡職盡責(zé)等多方面存在的問題。固然近年來針對農(nóng)村校長的培訓(xùn)項目不在少數(shù)，但是村小校長領(lǐng)導(dǎo)力的獲得并非一蹴而就，部分校長盡管擁有豐富的教學(xué)經(jīng)歷體驗，但是缺乏對學(xué)校發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，對學(xué)校管理也僅僅停留在經(jīng)歷體驗層面，對政策所賦予的人事管理、經(jīng)費使用和教育教學(xué)等相關(guān)權(quán)利不能很好地行使，甚至發(fā)生濫用職權(quán)的案例，這也使部分村小校長失去了鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、縣教育局的信任。四、優(yōu)化村小校長責(zé)權(quán)關(guān)系的策略及建議村小校長是學(xué)校發(fā)展的靈魂和關(guān)鍵所在，深入影響著教育改革進程和農(nóng)村教育發(fā)展。怎樣走出一管就死一放就亂的怪圈，優(yōu)化村小校長的責(zé)權(quán)關(guān)系，是當(dāng)下亟須解決的問題。〔一〕明確權(quán)利：加強研究和法制建設(shè)加強村小校長責(zé)權(quán)的相關(guān)研究。研究者要從政策法律的角度，走進村小，走近村小校長，深切進入調(diào)研，在學(xué)理層面建立起既符合客觀實際又能指導(dǎo)教育實踐的校長職責(zé)和權(quán)利體系，明確校長的責(zé)任和權(quán)利邊界。加快制定(學(xué)校法〕及相關(guān)配套的法律法規(guī)。根據(jù)當(dāng)前村小校長責(zé)權(quán)失衡現(xiàn)在狀況及出現(xiàn)的一系列問題，充分結(jié)合我們國家當(dāng)下政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的背景，考慮學(xué)校治理的發(fā)展趨勢，加快制定(學(xué)校法〕及相關(guān)配套的法律法規(guī)，進一步明確校長的詳細職責(zé)與權(quán)利，以及村小與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門、之間的關(guān)系，適當(dāng)限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門的權(quán)利，進而保證村小校長權(quán)利的執(zhí)行有法可依、有章可循。同時，為了防止校長的權(quán)利濫用，還要建立有效的監(jiān)督機制，將權(quán)利關(guān)進制度的籠子里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)要建立校長、校支部、教代會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門五者之間互相監(jiān)督和互相制約的制度，著力提高村小管理的科學(xué)性和民主性。對于村小校長的選拔和任用問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)要建立相應(yīng)的考核和評價機制，從源頭上保證村小校長隊伍的整體素質(zhì)?！捕迟x予權(quán)利：讓村小校長有權(quán)可用校長負責(zé)制的施行本質(zhì)上就是要突出學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保證校長權(quán)利的有效發(fā)揮是實現(xiàn)學(xué)校管理當(dāng)代化和推動學(xué)校發(fā)展的重要前提。為此，上級教育行政主管部門應(yīng)實現(xiàn)一定的職能轉(zhuǎn)變，改變過去統(tǒng)得過死，管得過寬的傳統(tǒng)管理形式，大處著眼，小處放權(quán)，變微觀管理為宏觀指導(dǎo)，讓國家賦予校長的各種權(quán)利真正落實到村小校長手中。切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)人員的思想水平和素質(zhì)，樹立全局觀念。將必要的人事管理權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)和教育教學(xué)管理權(quán)直接下放給村小校長，建立村小校長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)直接負責(zé)的機制，使其在職權(quán)范圍內(nèi)充分行使應(yīng)有權(quán)利，而非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)間接管理。第一，賦予村小校長一定的人事管理權(quán)，包括對領(lǐng)導(dǎo)班子的組建、對老師聘任與辭退以及日常的人事管理等。對于新分配的老師，校長可與上級教育部門簽訂合同，學(xué)校在一定期限內(nèi)對其進行考察，不合格的老師能夠予以清退處理，進而解決村小老師數(shù)量短缺、老師素質(zhì)低下等問題，不斷提升村小校長的權(quán)威性與話語權(quán)，推動村小健康有序發(fā)展。第二，在教育經(jīng)費管理方面，一方面要建立相關(guān)教育投資政策，保證村小辦學(xué)經(jīng)費按時、足額發(fā)放和使用的透