甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理的立法研究

甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理的立法研究

甘肅是華夏文明的發(fā)源地，擁有敦煌、絲綢之路、黃河、伏羲、彩陶、石窟以及大量的民間民俗文化，帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也存在市場主體不夠明確、市場秩序有待規(guī)范、區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)人才匱乏等問題，亟須法律制度的支持與保障。一甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法現(xiàn)狀任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開法治。作為一項(xiàng)新興產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是有賴于法律制度促進(jìn)與保障雙重作用的發(fā)揮。同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)的興起及發(fā)展，也離不開政策的扶持和引導(dǎo)。因此，評價(jià)一個(gè)地方文化產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀，除了地方人大制定的地方性法規(guī)之外，相關(guān)政府規(guī)章制度也應(yīng)列入考察范圍。（一）相關(guān)地方法規(guī)法律是促進(jìn)與保障文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本依據(jù)。目前，甘肅省尚未出臺文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理專門法規(guī)，相關(guān)條例主要有以下幾項(xiàng)。1.《甘肅省文化娛樂市場管理?xiàng)l例》《甘肅省文化娛樂市場管理?xiàng)l例》于1997年通過，并分別于2000年、2004年、2005年進(jìn)行了三次修改。該條例主要對文化娛樂場所的管理監(jiān)督、經(jīng)營消費(fèi)、獎勵處理進(jìn)行了規(guī)定。2.《甘肅省文物保護(hù)條例》《甘肅省文物保護(hù)條例》于2005年頒布，2010年經(jīng)省人大常委會重新修改頒布實(shí)施。該條例主要側(cè)重對本省范圍內(nèi)文物和具有科學(xué)價(jià)值的古脊椎動物化石、古人類化石的保護(hù)、利用和管理。3.《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)條例》《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)條例》于2014年9月通過，主要適用于本省行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用與管理等。4.《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》于2015年3月通過，主要適用于本省行政區(qū)域內(nèi)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、保存及管理利用。該條例對于國家非遺法的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和拓展，對于非遺調(diào)查的主體、對象、建檔、保存、數(shù)據(jù)公開等內(nèi)容進(jìn)行了明確，突出了非遺傳承以及發(fā)展性保護(hù)的思路，對于甘肅華夏文明傳承區(qū)和文化大省建設(shè)意義重大。5.“敦煌歷史文化名城保護(hù)條例”“敦煌歷史文化名城保護(hù)條例”立法目的在于加強(qiáng)對敦煌文化的保護(hù)管理與開發(fā)利用。該條例被列入甘肅省人大常委會2015年立法計(jì)劃，目前，草案二次審議稿已經(jīng)過審議。同時(shí)列入立法計(jì)劃的還有“甘肅民勤連古城國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例”，該條例草案論證工作也正在進(jìn)行中。（二）地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件近年來，在“推進(jìn)建設(shè)文化大省”戰(zhàn)略背景下，甘肅省圍繞文化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建和華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)，制定了一系列的規(guī)范性文件，有力地推動了本省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃甘肅先后于2006年、2011年制定了《甘肅省“十一五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《甘肅省“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及路線圖。蘭州市編制了《蘭州市“十二五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《蘭州生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015～2020年）》《蘭州文化貿(mào)易發(fā)展規(guī)劃（2015～2020）》《蘭州智慧城市建設(shè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015～2020）》等。2.加強(qiáng)文化市場及文化產(chǎn)業(yè)管理的規(guī)范包括《甘肅省互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)文化單位管理工作的意見》《關(guān)于推進(jìn)網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營工作的意見》《甘肅省工商行政管理局網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)營主體備案辦法（試行）》《互聯(lián)網(wǎng)省網(wǎng)出口管理辦法》等，這些規(guī)范為加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)管理提供了制度依據(jù)。2012年出臺的《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，對文化產(chǎn)業(yè)資金使用原則、管理職責(zé)、使用方式、項(xiàng)目申報(bào)及審批做出了具體規(guī)定。3.促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的規(guī)范為進(jìn)一步促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)升級跨越，甘肅于2014年先后制定出臺了《甘肅省人民政府關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于加快推進(jìn)文化和旅游深入融合發(fā)展的意見》，對文化產(chǎn)業(yè)與制造業(yè)、科技數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境建設(shè)、旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等的結(jié)合做出了指導(dǎo)性的規(guī)定?！陡拭C省絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)大景區(qū)總體規(guī)劃綱要（2014～2010）》就突出了“文化為魂，產(chǎn)業(yè)為體”的文旅融合發(fā)展模式，這種模式被列為甘肅大景區(qū)發(fā)展模式之一。4.支持華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)的規(guī)范為推進(jìn)華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)和文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，甘肅省委、省政府于2012年編制出臺了《華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》，啟動了華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目；2013年制定了《甘肅省文化資源普查和分類分級評估工作實(shí)施方案》；2014年出臺了《華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)總體方案》，確立了華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)的分階段奮斗目標(biāo)和“1313”工程的總體思路。5.支持絲綢之路帶動文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)的規(guī)范“一帶一路”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推器，對于地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣是機(jī)遇，為此，2014年甘肅省出臺《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”甘肅段建設(shè)總體方案》以及《甘肅省絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)大景區(qū)總體規(guī)劃綱要（2014～2020）》，助推本省文化產(chǎn)業(yè)“西進(jìn)”。又于2015年制定《甘肅省人民政府關(guān)于加快發(fā)展對外文化貿(mào)易的實(shí)施意見》，鼓勵地方文化“走出去”。6.促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持措施全省制定出臺的政府規(guī)章及規(guī)范性文件基本都明確了財(cái)稅、金融、政府服務(wù)、人才支持等保障措施。如《甘肅省人民政府關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》，明確規(guī)定了財(cái)稅支持與獎勵政策，規(guī)定“對經(jīng)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)企業(yè)，按15%的稅率征減企業(yè)所得稅；被認(rèn)定為省級工業(yè)設(shè)計(jì)中心，一次性獎勵50萬元，認(rèn)定為國家級工業(yè)設(shè)計(jì)中心，一次性獎勵100萬元”。表1甘肅省文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章及政策文件（三）文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法評價(jià)梳理甘肅省文化產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀，可以看出，地方立法、政府部門已經(jīng)意識到文化的重要性并加強(qiáng)了立法與規(guī)范性文件建設(shè)，這對于甘肅省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，特別是政府規(guī)章制度，在沒有法律可依的情形下對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某一方面或環(huán)節(jié)做出比較明確的規(guī)定，使得文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有章可循，也為將來文化產(chǎn)業(yè)立法積累了良好經(jīng)驗(yàn)。甘肅文化立法地域特色明顯，亮點(diǎn)凸現(xiàn)，尤其是注意到了文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)與文化保護(hù)的協(xié)調(diào)，如《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》突出了開發(fā)性保護(hù)的思路，《敦煌歷史文化名城保護(hù)條例（草案）》中“以城養(yǎng)城”的保護(hù)模式也較好地協(xié)調(diào)了文化資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。但也應(yīng)當(dāng)看到，甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法還存在不少問題，具體表現(xiàn)在：第一，文化產(chǎn)業(yè)立法薄弱。目前，甘肅省尚無專門的文化產(chǎn)業(yè)地方法規(guī)，規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理主要以政府規(guī)章及政策性文件為主，且數(shù)量少、規(guī)定分散、針對性差，由于政策的效力層級、約束力和穩(wěn)定性都遠(yuǎn)不及法律法規(guī)，因此，難以為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障。第二，文化產(chǎn)業(yè)制度體系重管理輕扶持。盡管規(guī)定了不少的支持措施，但重管制輕促進(jìn)的傾向仍然存在，有關(guān)扶持、促進(jìn)和引導(dǎo)的規(guī)定偏少，對于文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的稅收、信貸、土地使用等方面的扶持力度不夠，相關(guān)配套措施缺乏。第三，制度規(guī)范體系的規(guī)定比較籠統(tǒng)。有的政策文本太空洞，實(shí)質(zhì)性東西較少，可操作性不強(qiáng)；有的政策是國家政策的簡單模仿，沒有真正體現(xiàn)甘肅地方特色，以及政策之間協(xié)調(diào)性差，這些都制約制度體系的落實(shí)效果。二甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法的必要性和可行性分析法治是現(xiàn)代文明社會最科學(xué)的治理方式，也是衡量一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展程度最重要的方面之一。[1]文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和繁榮，離不開堅(jiān)實(shí)的法律基石。（一）甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法的必要性1.文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展迫切需要立法支持大量實(shí)證研究表明，文化產(chǎn)業(yè)具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ恰俺柈a(chǎn)業(yè)”“黃金產(chǎn)業(yè)”，對推動地區(qū)社會發(fā)展具有重要的引領(lǐng)和帶動作用。甘肅省雖然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，卻具有得天獨(dú)厚的文化底蘊(yùn)和豐富的文化資源，在近年來“文化大省”建設(shè)帶動下，2007～2014年，全省文化產(chǎn)業(yè)增加值翻了約兩番，增速明顯，文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量和總資產(chǎn)持續(xù)上升（見圖1、圖2），2014年全省文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值132.91億元，文化法人單位數(shù)達(dá)到10088家，從業(yè)人員達(dá)到18.99萬人。[2]目前，甘肅省文化與制造業(yè)、數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境建設(shè)、旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等融合發(fā)展勢頭良好，創(chuàng)意設(shè)計(jì)、手機(jī)游戲、網(wǎng)絡(luò)游戲等新型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)落戶發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)已成為拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的新興產(chǎn)業(yè)。迅猛發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)急需法律的支撐，“文化生產(chǎn)作為一種特別形式的社會生產(chǎn)，其發(fā)展離不開法治保障；法治本身在促進(jìn)文化發(fā)展的同時(shí)也會得到文化的滋養(yǎng)，并構(gòu)成文化體系的重要內(nèi)容”。[3]但基于文化產(chǎn)業(yè)自身的特殊性，傳統(tǒng)法律條款難以適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展，國家層面專門法又尚未出臺，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在無法可依的困境，亟須通過法律制度的安排，明確管理主體與責(zé)任，構(gòu)建獎勵性與懲罰性的制度引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的行為選擇，促進(jìn)資源合理配置和高效流動，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。圖12007～2014年甘肅省文化產(chǎn)業(yè)增加值情況圖22007～2014年甘肅省文化產(chǎn)業(yè)增速情況2.文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理中的突出問題亟須立法規(guī)制文化產(chǎn)業(yè)是在信息技術(shù)快速發(fā)展背景下，基于文化的創(chuàng)造性而發(fā)展起來的新興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。這一產(chǎn)業(yè)在帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造社會財(cái)富的同時(shí)，也存在多種亂象。從甘肅省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐來看，主要存在的問題有：一是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中過分依賴地方政府主導(dǎo)，尤其是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面，政府的“有形之手”過于突出，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展的無形支持一定程度上被忽視。二是產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化、重復(fù)化問題。在文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)“一窩蜂”上馬建設(shè)過程中，地方特色突出不夠，產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化、單一化、空心化問題仍然存在，集約效益不明顯。三是文化產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入機(jī)制不夠合理?，F(xiàn)有政策僅僅原則上規(guī)定了鼓勵民間資本進(jìn)入文化市場，沒有具體的放寬條件和激勵措施，難以有效活躍市場。四是支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金主要依靠政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)資金，缺乏較為靈活的金融支持路徑和商業(yè)化運(yùn)作，金融服務(wù)文化產(chǎn)業(yè)的作用尚未充分顯現(xiàn)。此外，還存在文化交易混亂、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足、稅收政策銜接不夠等問題，這些問題，有待通過立法合理劃分權(quán)利義務(wù)界限，規(guī)范公權(quán)力正確行使并限制其不當(dāng)擴(kuò)張，幫助行為主體盡可能避免或減少摩擦、對抗、沖突，促成良性的法律秩序，從而提高市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范性與穩(wěn)定性，為文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)[4]。3.法治甘肅建設(shè)呼吁文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法法治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，而地方立法是國家法治建設(shè)的路徑依賴，也是法治甘肅建設(shè)的重要內(nèi)容。基于蓬勃興起的文化產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)理應(yīng)成為地方法治建設(shè)的一部分，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。盡管目前甘肅省已初步形成調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范體系，但基本法律缺失、立法體系滯后、系統(tǒng)性差、協(xié)調(diào)度低等弊病，阻礙了文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，容易出現(xiàn)規(guī)制不足、管理混亂、保障體系分散、活躍性不足等問題，也使得文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“依法治理”成為空談。為此，有必要完善文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法，使文化產(chǎn)業(yè)朝著正確方向前行。當(dāng)前在國家法尚未出臺背景下，當(dāng)務(wù)之急是制定地方文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理基本法規(guī)，使其在區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)起到統(tǒng)帥作用，同時(shí)配套的法規(guī)及規(guī)章制度也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。（二）甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法的可行性近年來，各省市對于文化產(chǎn)業(yè)地方立法的熱情高漲，立法的可行性問題也成為學(xué)界討論的重點(diǎn)。從立法規(guī)律和立法特點(diǎn)來看，立法條件不成熟的領(lǐng)域不立法、立法進(jìn)程應(yīng)先易后難這兩個(gè)原則應(yīng)成為研判文化產(chǎn)業(yè)地方立法可行性的基準(zhǔn)。對于甘肅省地方文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理立法的可行性分析，亦應(yīng)圍繞此視角切入分析。1.已有制度規(guī)范及理論研究為文化產(chǎn)業(yè)立法奠定了基礎(chǔ)當(dāng)前，地方文化產(chǎn)業(yè)立法的法源，應(yīng)囊括憲法，已有的文化法律、法規(guī)，地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及各級黨政機(jī)關(guān)、部門頒布的一些關(guān)于文化方面的規(guī)范性文件。除去國家層面有關(guān)規(guī)范性文件，就甘肅省來看，就已頒布《甘肅省文物保護(hù)條例》《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)條例》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《甘肅省人民政府關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》等多方面的制度規(guī)范，為文化產(chǎn)業(yè)立法提供了較為豐富的立法淵源與素材。而行政法、民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等法律體系也為地方文化產(chǎn)業(yè)立法提供了配套支撐系統(tǒng)。同時(shí)，近年來，理論界就文化產(chǎn)業(yè)立法的相關(guān)研究成果，亦為甘肅文化產(chǎn)業(yè)立法提供了參考借鑒。2.立法技術(shù)的日臻成熟為甘肅文化產(chǎn)業(yè)立法提供了技術(shù)保障立法活動是一種專業(yè)性強(qiáng)、程序要求高、需多方協(xié)作的復(fù)雜行為，需要立法技術(shù)的支撐。立法技術(shù)是指在立法活動中所形成和運(yùn)用的知識、經(jīng)驗(yàn)、方法、技巧和手段的總稱。[5]回顧甘肅省立法工作，地方立法走過了從無到有、從小到大、從起步探索到提高發(fā)展的歷史進(jìn)程，[6]不僅立法數(shù)量、質(zhì)量有了穩(wěn)步提升，在立法技術(shù)上更是日臻成熟，從簡單地照搬、抄襲、模仿上位法或省外同位法，轉(zhuǎn)為更為注重突出地方特色，如對于祁連山、石羊河、安西極寒沙漠、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、地方文物保護(hù)等方面的立法，就體現(xiàn)了甘肅生態(tài)環(huán)境脆弱、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地域特點(diǎn)。同時(shí)立法的逐步精細(xì)化、開放化與科學(xué)化也凸顯了地方立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)步，這為甘肅省進(jìn)行地方文化產(chǎn)業(yè)立法提供了保障。況且，立法完善是一個(gè)開放和動態(tài)的過程，文化產(chǎn)業(yè)作為新生事物，立法在一開始可能不盡完善，但隨著調(diào)整對象及其法律關(guān)系變化發(fā)展可以進(jìn)行修正、修改和完善。3.其他地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)立法實(shí)踐為甘肅文化產(chǎn)業(yè)立法提供了借鑒近年來，在各方呼吁下，文化部《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》立法工作穩(wěn)定推進(jìn)。2013年，文化部文化產(chǎn)業(yè)司形成了《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可行性研究報(bào)告》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》，目前，文化產(chǎn)業(yè)立法前期準(zhǔn)備工作正在進(jìn)行。但由于我國各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，文化資源的利用情況相去甚遠(yuǎn)，全國文化產(chǎn)業(yè)立法普適性差，所以短期內(nèi)難以出臺，在此情勢下，各地結(jié)合地方實(shí)際，先試先行進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)立法更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，也能夠?yàn)槿珖幕a(chǎn)業(yè)立法積累更多制度經(jīng)驗(yàn)。目前，一些省市已率先邁出了促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法步伐，如《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《太原市促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》早已出臺，江蘇、陜西、海南等省也正在就文化產(chǎn)業(yè)立法開展調(diào)研。應(yīng)當(dāng)說，立法實(shí)踐不僅是法治意識重建并進(jìn)一步被消化接受的過程，也能夠?yàn)槠渌貐^(qū)的借鑒產(chǎn)生積極的示范意義和參考經(jīng)驗(yàn)。三甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理的立法建議法律既是政府治理的基本理據(jù)，亦是型塑新興產(chǎn)業(yè)的有效工具[7]。促進(jìn)甘肅省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既需要文化產(chǎn)業(yè)自身的內(nèi)在動力，也離不開完善的法制環(huán)境，當(dāng)務(wù)之急是制定文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理地方立法并完善配套制度，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。（一）制定“甘肅省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”文化產(chǎn)業(yè)基本法是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)。目前，在我國文化產(chǎn)業(yè)基本法缺失的情況下，甘肅省應(yīng)結(jié)合本省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展及立法需求，在地方立法權(quán)限內(nèi)先行制定文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理法規(guī)。1.立法名稱從地方層面看，深圳市和太原市文化產(chǎn)業(yè)立法都命名為“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)（發(fā)展）條例”，而國家層面有《文化產(chǎn)業(yè)振興法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的提法?！段幕a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》最早是在中宣部2004～2013年十年立法規(guī)劃中提出，2006年國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱中也提出要抓緊制定這一法律。因此，立法機(jī)關(guān)、政府部門及學(xué)術(shù)界關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)立法的研究基本都是在《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》視角下進(jìn)行調(diào)研和研究的。而《文化產(chǎn)業(yè)振興法》是在2008年金融危機(jī)后，伴隨文化產(chǎn)業(yè)上升為國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，在2011年黨的十七屆六中全會決定中作為立法要求被提出的，并被列入2012年立法計(jì)劃。那么，甘肅省文化產(chǎn)業(yè)立法，是參照深圳、太原兩地的立法經(jīng)驗(yàn)，稱為“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”，還是考慮國家立法趨勢稱為“文化產(chǎn)業(yè)振興條例”，抑或是突出開發(fā)和管理要求，命名為“文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理?xiàng)l例”呢？綜合考慮，本報(bào)告認(rèn)為“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”更為適宜，這是因?yàn)椋阂皇俏幕a(chǎn)業(yè)振興側(cè)重于振興傳統(tǒng)文化，而甘肅省文化產(chǎn)業(yè)更需要開發(fā)和促進(jìn)；二是“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”已得到普遍認(rèn)可和接受，考慮到立法的協(xié)調(diào)性以及今后法規(guī)的銜接，采用這一命名能夠避免以后由于法律名稱不一所造成的麻煩；三是基于文化產(chǎn)業(yè)的特殊屬性，《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》作為文化產(chǎn)業(yè)的基本法，兼具行政法、民商法、促進(jìn)法（或政策法）性質(zhì)，具有綜合性與復(fù)雜性，[8]管理體制本身就是法規(guī)的組成部分。并且，相對于行政管理、行政許可、審批等措施，扶持、鼓勵措施對于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為有效，因此，沒有必要將其直接設(shè)置為管理類立法，在立法名稱中突出“管理”。2.立法結(jié)構(gòu)從立法體例上來講，甘肅省“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”應(yīng)在借鑒深圳、太原兩地立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，考慮本省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、市場發(fā)育不成熟、地區(qū)間發(fā)展水平不均衡等現(xiàn)狀，按照“宜粗不宜細(xì)”的總體要求，對立法的體例結(jié)構(gòu)做出安排，大致應(yīng)包括總則、市場培育、引導(dǎo)和扶持、人才支持、附則等部分，總則部分對文化產(chǎn)業(yè)的調(diào)整范圍、立法目的、立法原則、政府職責(zé)做出規(guī)定，附則部分對于需要立法解釋的事項(xiàng)及立法實(shí)施時(shí)間做出規(guī)定。由于該條例主要是授權(quán)性而非禁止性規(guī)范，因此，可不必設(shè)立法律責(zé)任部分。[9]3.立法原則一是堅(jiān)持不抵觸和有特色原則。甘肅文化產(chǎn)業(yè)立法應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持不與上位法、同位法相抵觸的前提下，體現(xiàn)地方立法特色，發(fā)揮好文化產(chǎn)業(yè)地方立法的積極性。二是堅(jiān)持統(tǒng)一與多樣原則。考慮到文化產(chǎn)業(yè)涉及范圍較廣，在基本法中僅就促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與發(fā)展做出整體性、指導(dǎo)性的規(guī)定，具體的規(guī)定要求在配套法規(guī)和實(shí)施辦法中加以規(guī)定。三是堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場刺激相結(jié)合的原則。要在強(qiáng)化政府扶持、促進(jìn)和引導(dǎo)作用的同時(shí)，重點(diǎn)建立文化資源開發(fā)、引導(dǎo)和鼓勵制度，挖掘、刺激市場力量促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是開發(fā)與保護(hù)并重原則。甘肅文化資源豐富，但同時(shí)生態(tài)環(huán)境脆弱，因此，必須將保護(hù)的理念嵌入開發(fā)過程中，避免竭澤而漁式的過度商業(yè)開發(fā)。（二）完善文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理配套法規(guī)規(guī)章1.加緊制定完善配套法規(guī)文化產(chǎn)業(yè)立法體系的完善，不僅僅是基本法規(guī)的制定，還有賴于配套法規(guī)、規(guī)章的健全。要抓緊制定《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)基金籌集使用條例》《甘肅省華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)條例》《文化創(chuàng)意分類標(biāo)準(zhǔn)》《甘肅省文物行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》《甘肅省文化產(chǎn)品和文化活動行政鑒定辦法》等，授權(quán)的地級市還可根據(jù)新修訂的《立法法》規(guī)定，結(jié)合本地立法需求，就非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、農(nóng)耕文化和地域歷史文化傳承等領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行立法，努力在立法權(quán)限內(nèi)開展文化產(chǎn)業(yè)立法試點(diǎn)工作。要抓緊修訂、廢除與上位法、同位法相抵觸的法規(guī)、規(guī)章，對于文化娛樂市場管理及互聯(lián)網(wǎng)營業(yè)場所管理的規(guī)定要及時(shí)根據(jù)上位法變化進(jìn)行修訂。同時(shí)，還要通過制定法規(guī)的實(shí)施細(xì)則、解釋、規(guī)范性文件等，解決法規(guī)的執(zhí)行性問題。2.加快政策法制化進(jìn)程文化產(chǎn)業(yè)政策是各級政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)對產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展進(jìn)行的各類干預(yù)，包括規(guī)劃、引導(dǎo)、扶持、促進(jìn)、保護(hù)和限制等方面的內(nèi)容。目前，從中央到地方存在大量的文化產(chǎn)業(yè)政策，其穩(wěn)定性、實(shí)用性和效力性難以滿足文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，因此，甘肅省應(yīng)適時(shí)將實(shí)踐中行之有效的政策文件法制化，按照《立法法》規(guī)定對于規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定行政措施的，提請本級人民代表大會或者常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)，用法律條文的方式將政策內(nèi)容固化，改善文化產(chǎn)業(yè)立法薄弱的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中“將文化建設(shè)的重大政策措施適時(shí)上升為法律法規(guī)，加強(qiáng)地方文化立法”的目標(biāo)要求。（三）健全文化產(chǎn)業(yè)的管理體制文化產(chǎn)業(yè)管理體制，是指有關(guān)政府機(jī)關(guān)管理文化產(chǎn)業(yè)的職能和組織體系、政府管理文化產(chǎn)業(yè)的方式、政府與文化單位之間的關(guān)系，合理規(guī)范文化單位之間與社會其他經(jīng)濟(jì)組織、團(tuán)體之間關(guān)系所確定的制度、準(zhǔn)則和機(jī)制等。[10]由于文化產(chǎn)業(yè)涉及行業(yè)較多，具有較強(qiáng)的滲透性和融合性，因此，我國目前文化產(chǎn)業(yè)管理體制從上至下實(shí)行的是以黨委宣傳部門、文化部門、新聞出版部門、廣播電視部門作為主要管理部門，工業(yè)與信息部門、旅游部門等融合性較強(qiáng)的行業(yè)輔助管理的分散的管理體制。在此制度安排下，甘肅省文化產(chǎn)業(yè)管理是以黨委宣傳部門、文化廳為主，以科技廳、廣電局、新聞出版局等為輔的多頭管理體制，其弊端是容易出現(xiàn)管理脫節(jié)或疲于應(yīng)付，并造成執(zhí)法權(quán)分散；一定程度上變相提高了文化市場主體的準(zhǔn)入門檻；行政自由裁量權(quán)的使用不當(dāng)；處罰畸重畸輕；影響法規(guī)正確實(shí)施；等等。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要形成科學(xué)的文化產(chǎn)業(yè)管理體制，而良好的體制應(yīng)當(dāng)是通過立法構(gòu)筑起來的制度體制。目前我國一些地方積極探索創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)管理體制，如成立文化廣播新聞局，或設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合管理辦公室，設(shè)立國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，實(shí)行文化相關(guān)部門聯(lián)席會議制度等，方式不盡相同。同時(shí)，有學(xué)者呼吁在頂層設(shè)計(jì)上建構(gòu)和完善大部制的文化產(chǎn)業(yè)管理體制。甘肅省文化產(chǎn)業(yè)管理模式的選擇，應(yīng)在充分調(diào)研、綜合權(quán)衡和不違背上位法的基礎(chǔ)上，在文化產(chǎn)業(yè)基本法規(guī)層面對管理體制做出宏觀性的統(tǒng)一規(guī)定。要進(jìn)一步理順黨委宣傳部門和政府文化部門在文化產(chǎn)業(yè)管理方面的職能、職責(zé)、職權(quán)，厘清政府與行業(yè)部門、文化行政部門與直屬單位之間的關(guān)系，將文化經(jīng)營職能交還文化企業(yè)?？山ⅰ邦I(lǐng)導(dǎo)小組+園區(qū)管理機(jī)構(gòu)+社會組織/協(xié)會”[11]的管理體制，建立聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)政府部門溝通協(xié)調(diào)以及園區(qū)專業(yè)化管理，并發(fā)揮好行業(yè)組織、龍頭企業(yè)、科研院所等組織的決策咨詢作用，增強(qiáng)管理科學(xué)性、實(shí)效性。（四）建立健全文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理的法律制度任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群的開發(fā)與發(fā)展，都需要相應(yīng)法律制度支持，以應(yīng)對社會環(huán)境變化所造成的經(jīng)營環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性。甘肅文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理，迫切需要以下制度的支持。1.文化資源開發(fā)引導(dǎo)和激勵制度一方面，立法應(yīng)當(dāng)明確文化資源產(chǎn)權(quán)制度，并通過有關(guān)引導(dǎo)和鼓勵制度的建立，為文化產(chǎn)業(yè)市場化的良性發(fā)展提供必要的制度支持。另一方面，建立文化產(chǎn)業(yè)投資法律制度，可放寬文化產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入條件，如降低企業(yè)注冊資本、允許出資方式多樣化、降低經(jīng)營性文化行業(yè)中民營資本和外資的準(zhǔn)入門檻等，鼓勵文化產(chǎn)業(yè)多元投資，并通過立法對文化資源開發(fā)領(lǐng)域的資本進(jìn)入、權(quán)益保護(hù)、市場交易、資本退出等問題做出規(guī)定。2.文化產(chǎn)業(yè)政府指導(dǎo)制度政府對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較為宏觀全面的把握和分析，有助于良性的市場競爭秩序的形成。因此，應(yīng)通過立法，建構(gòu)起文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府指導(dǎo)制度，并明確政府指導(dǎo)的范圍，防止“政府越位”。3.文化產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度甘肅省文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，需要加強(qiáng)對商標(biāo)、專利、文化創(chuàng)意、文化傳統(tǒng)、遺產(chǎn)資源等知識產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，尤其是文化創(chuàng)意，具有創(chuàng)造成本高、投入大、容易被復(fù)制等特點(diǎn)，對知識產(chǎn)權(quán)的依賴性更高。對此，甘肅省地方立法應(yīng)在權(quán)限范圍內(nèi)，建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)救濟(jì)制度及對新型侵權(quán)的規(guī)制力度，如可加大對侵權(quán)行為的經(jīng)濟(jì)處罰；建立知識產(chǎn)權(quán)信息平臺和交易平臺，強(qiáng)化管理并搭建知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人和市場之間的橋梁。4.文化產(chǎn)業(yè)資金支持制度一是推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金的多