深圳市出租屋綜合管理研究報告

深圳市出租屋綜合管理研究報告

在深圳由邊陲小鎮(zhèn)迅速建設(shè)成為現(xiàn)代都市的過程中，各類出租屋在為上千萬移民提供住所等方面發(fā)揮著極其重要的作用，至今出租屋仍然占深圳房屋總量的45%[1]。不過，數(shù)量龐大的出租屋和流動人口的存在也引發(fā)了極具挑戰(zhàn)性的社會管理問題，特別突出的是人口和治安管理問題。為解決有關(guān)問題，深圳市自2003年起在全國率先展開了出租屋綜合管理的改革，以強化人口和治安管理等工作，兩年來有關(guān)改革取得了顯著成效。然而，出租屋和流動人口管理工作仍然存在不少問題沒有解決，如何進一步理順出租屋和流動人口管理體制，如何形成管理的長效機制，還需要做出進一步探索。一深圳市出租屋綜合管理現(xiàn)狀及存在的問題（一）深圳市房屋租賃市場的發(fā)展概況深圳市是高速發(fā)展起來的移民城市，與之相伴隨，全市房屋建設(shè)和房屋租賃市場以史無前例的勢頭迅猛發(fā)展，房屋租賃市場規(guī)模大，出租屋在全市房屋供應(yīng)量中占較大比重，逐步發(fā)展成為一個重要產(chǎn)業(yè)。2005年度有關(guān)統(tǒng)計顯示，深圳市房屋總建筑面積4.9788億平方米，其中出租屋建筑面積達2.223億平方米，占到近44.56%的比重，而住宅類出租屋面積為1.2749億平方米，全市房屋租賃交易總額330億元人民幣[2]，約占全市GDP的6.7%，房屋租賃稅費總額達6.568億元，占地方財政收入的1.6%。房屋租賃業(yè)的發(fā)展較好地解決了經(jīng)濟快速增長和人口迅速膨脹對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營場所和居民住房的需求。深圳的大多數(shù)企業(yè)在成立初期都是通過租賃辦公室、廠房、商鋪、倉庫等來解決生產(chǎn)經(jīng)營場所的，房屋租賃業(yè)為企業(yè)快速上馬提供了必備的經(jīng)營場所，許多創(chuàng)業(yè)者的第一桶金也都是在出租屋中實現(xiàn)的；而且許多企業(yè)在經(jīng)營多年后仍選擇租賃經(jīng)營場所來降低企業(yè)的投資成本。可以說，房屋租賃業(yè)的存在與發(fā)展保障了深圳市的經(jīng)濟快速增長。同時，住宅出租屋在解決深圳這座移民城市的居民住房問題上發(fā)揮著特別重要的作用，絕大多數(shù)深圳市民都有租房居住的經(jīng)歷，目前深圳市1000多萬暫住人口中，有747萬人居住在出租屋內(nèi)。（二）深圳市出租屋綜合管理體制改革及成效隨著房屋租賃市場迅速發(fā)展，近年來，發(fā)生在出租屋或與出租屋居住人口有關(guān)的社會治安、計劃生育、工商稅務(wù)、安全生產(chǎn)等問題日益突出，如何管好出租屋和流動人口成為城市社會管理的重中之重的問題。2003年深圳市決定實行出租屋綜合管理體制改革，在原房屋租賃管理部門的基礎(chǔ)上成立了出租屋綜合管理機構(gòu)，工作重點是出租屋和流動人口信息采集登記，并實行信息共享，其他政府部門在此基礎(chǔ)上相互配合，加強出租屋和暫住人口管理。在兩年的改革探索中，深圳市建立了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的出租屋綜合管理網(wǎng)絡(luò)體系，組建了一支近8000人的出租屋管理員隊伍；制訂和修改了相關(guān)政策法規(guī)，明確了出租屋綜合管理部門、房屋租賃當(dāng)事人及相關(guān)部門在出租屋綜合管理中的責(zé)任與義務(wù)；探索出“旅業(yè)式”、“物業(yè)式”、“圍合式”等多種出租屋管理模式，形成了“三區(qū)聯(lián)動、五員捆綁”管理模式和“四位一體”工作協(xié)作機制；建立了房屋租賃計算機信息管理網(wǎng)絡(luò)；開展了大規(guī)模的出租屋信息采集和整治專項行動。通過一段時間的努力，出租屋綜合管理部門初步摸清了租賃房屋和人口信息。截至2005年底，全市共登記暫住人口1035萬，其中出租屋管理部門采集錄入暫住人口信息747萬，出租屋近260萬間（套）。出租屋綜合管理部門積極協(xié)助相關(guān)部門做好出租屋綜合管理工作，促進了治安等社會管理狀況明顯好轉(zhuǎn)，出租屋刑事案件發(fā)案率同比下降24.8%。房屋租賃市場方面，稅費收入大幅度增長，市場運作得到初步規(guī)范。（三）出租屋綜合管理中存在的主要問題盡管出租屋綜合管理取得了較好成效，但也還存在不少問題，主要包括：1.管理機構(gòu)與管理體制不夠穩(wěn)定目前，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級出租屋綜合管理機構(gòu)雖然已經(jīng)建立起來，但基礎(chǔ)很不穩(wěn)固，面臨諸多問題：一是市出租屋綜合管理辦公室和部分區(qū)出租屋綜合管理機構(gòu)規(guī)格過低。特別是市出租屋綜合管理辦公室只是一個處級架構(gòu)，沒有內(nèi)設(shè)科室，與所承擔(dān)的任務(wù)和管理職能極不相稱，小馬拉大車，不利于工作的推進。二是管理體制較為混亂。有些區(qū)的出租屋綜合管理辦公室設(shè)為事業(yè)單位，在具體行政工作中地位尷尬；基層管理所、站下放街道后，各個區(qū)、各個街道的管理體制五花八門，目前又將面臨人口管理機構(gòu)設(shè)立后隊伍整合而導(dǎo)致各區(qū)做法不一的問題。三是管理員配備不足、兼職過多、常被挪作他用，在一定程度上影響了自身業(yè)務(wù)工作的正常開展。2.信息采集困難較多深圳市出租屋和暫住人口的規(guī)模大、變化快、情況復(fù)雜，目前主要依靠管理員上門采集，工作手段單一落后，行政成本高，采集存在空擋、漏查、漏登現(xiàn)象較為嚴(yán)重。況且，尚未登記的很多是釘子戶和有問題人員，不少出租屋業(yè)主和承租人對出租屋管理缺乏了解和正確認(rèn)識，不能主動配合管理部門的工作，給信息采集和人口管理帶來一定難度。3.法制不健全出租屋綜合管理以政府規(guī)章和文件為主要依據(jù)，法律效力等級較低，本身在內(nèi)容上也不完善，在具體實施中出現(xiàn)一些困難和阻力；法規(guī)對違法行為的處罰太輕，起不到威懾作用；“一市兩制”更造成特區(qū)內(nèi)外執(zhí)法上難以統(tǒng)一。4.信用共享利用效率低出租屋綜合管理部門采集到的出租屋和流動人口信息提供給各有關(guān)部門后，各部門主動利用的較少，信息利用反饋的比例很低，更談不上利用信息深入研究調(diào)整具體管理辦法，出租屋綜合管理的效果大打折扣。二關(guān)于出租屋綜合管理的理論思考和目標(biāo)定位實行出租屋綜合管理是深圳在城市管理方面進行的重要改革探索，為了進一步完善出租屋和流動人口管理體制，有必要在理論上厘清一些問題，并以此為基礎(chǔ)明確出租屋綜合管理的指導(dǎo)思想、目標(biāo)定位和主要原則。（一）出租屋綜合管理與城市管理機制創(chuàng)新1.人口信息登記管理的相關(guān)國際經(jīng)驗及啟示嚴(yán)格的“戶籍制度”是我國的特色，但這并不意味著世界上其他國家不重視人口信息管理，相反世界上大多數(shù)國家都有人口信息登記，并以此為基礎(chǔ)進行相應(yīng)的社會管理，其中有不少具有普遍意義的經(jīng)驗，對深圳乃至我國的流動人口登記及社會管理政策的制訂極有啟發(fā)作用。（1）政府社會管理和公共服務(wù)以人口登記信息為基礎(chǔ)依據(jù)。在很多國家，人口登記信息是政府進行社會管理和提供公共服務(wù)的基本依據(jù)。例如在美國，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)人口普查的結(jié)果做出從制訂學(xué)校、公路建設(shè)計劃，到創(chuàng)造休閑娛樂方式、對醫(yī)療保健服務(wù)進行管理在內(nèi)的各項安排。因此，多數(shù)國家都十分重視人口登記，有的人口登記制度還比較嚴(yán)格。目前世界上有70多個國家實行遷移登記制度[3]，但大都實行“事后遷移”制度。伴隨著體制改革的深化，我國城市政府職能正在向注重社會管理與公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，因而也應(yīng)該重視居住人口基本信息登記，并以準(zhǔn)確的人口登記信息作為政府的決策依據(jù)。（2）住所是人口登記與變更的基本依據(jù)。目前世界上多數(shù)國家的人口登記與變更以住所為基本依據(jù)。各國人口登記的具體內(nèi)容有簡有繁，主要包括當(dāng)事人的姓名、性別、出生年月日、身份編號、住所地址、文化程度、職業(yè)、民族、宗教信仰等。這中間，住所地址往往是人口登記和變更的基本依據(jù)，即使在號稱“自由世界”的美國和其他多數(shù)發(fā)達國家，登記遷入或定居某城市，需要符合該城市相關(guān)法律規(guī)定的條件，一般為擁有固定的住所或一定的住房面積，并有一定的居住年限。在英國，政府不作專門的人口登記，但是通過銀行、郵政、通訊、水電氣等有關(guān)單位掌握人口的住址，進行相應(yīng)人口社會管理。在現(xiàn)代社會，住所登記本身及其在人口登記中的作用正越來越受到重視，在1998年聯(lián)合國就提出全球第一個人口與住房普查的原則和建議。如此看來，以住所為基礎(chǔ)進行人口登記是一條重要的國際經(jīng)驗，而深圳結(jié)合房屋租賃登記管理，由相關(guān)住房管理部門展開流動人口登記工作的改革探索，符合人口登記管理的內(nèi)在規(guī)律，符合國際慣例。（3）人口管理的主體是多種多樣的，并非一定要由治安管理部門承擔(dān)。世界多數(shù)國家的人口管理體制比較健全，但管理主體復(fù)雜多樣。多數(shù)國家由內(nèi)務(wù)、司法部門主管，少數(shù)國家劃歸衛(wèi)生、統(tǒng)計部門管理，也有一些國家是其他部門分管的。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計署1995年12月《關(guān)于生命登記與統(tǒng)計國際研究技術(shù)報告》（第63號）提供的資料看，各國人口登記工作由內(nèi)務(wù)部主管的占40.3%，司法部門主管的占33.7%，衛(wèi)生部門分管的占10.8%，其他由統(tǒng)計、稅務(wù)、計劃部門分管的占15.1%，還有個別國家成立直屬的獨立機構(gòu)管理。從人口管理部門多樣化的國際經(jīng)驗可以得到這樣的啟示：在我國，人口登記不是公安部門的“天職”，完全可以根據(jù)實際情況有所調(diào)整，可以由其他部門來承擔(dān)或參與承擔(dān)。因此，深圳由房屋租賃管理部門參與人口信息登記工作的創(chuàng)新之舉符合人口管理的一般規(guī)律。2.實行出租屋綜合管理是深圳創(chuàng)新城市管理機制的必然選擇目前深圳出租屋及流動人口管理等方面所遇到的問題，其實質(zhì)是管理體制不順，與城市管理發(fā)展不相適應(yīng)，并非局部的、臨時性的、具體做法上的問題，而是長期形成的、深層次的問題，其解決途徑必然是進行管理體制創(chuàng)新，探索適應(yīng)城市管理發(fā)展需要的新的管理體制。深圳實行以房屋租賃登記為依托，結(jié)合人口登記管理及其他社會管理的出租屋綜合管理方式，正是在這種特殊背景下創(chuàng)新城市管理體制的必然選擇。（1）以住所為依托進行人口基本信息登記是我國流動人口管理的適當(dāng)選擇。在我國，伴隨著城市化迅速發(fā)展，流動人口管理情況的特殊性必然要求選擇以住所為依托進行相關(guān)的信息登記。流動人口總量大、占總?cè)丝诒戎馗?、流動性強、?gòu)成復(fù)雜，導(dǎo)致流動人口管理任務(wù)特別繁重；同時，由于國民經(jīng)濟發(fā)展水平不高，人口登記與社會管理權(quán)責(zé)及福利聯(lián)系少，很多人不主動申報人口登記，甚至于都不申領(lǐng)基本身份證件；在這種情況下，長期來所實行的“以證管人”體制就很難取得準(zhǔn)確的流動人口基本信息。因此，要有效地進行社會經(jīng)濟管理，必須創(chuàng)新管理方式，找到人口登記管理的有效切入點，而以住所為依托進行人口信息登記管理就是最適當(dāng)?shù)倪x擇。由于每一個人要在一個地方長期停留，都會有一個住所，因此依托住所對其進行基本信息登記，可以較準(zhǔn)確地掌握人口的基本情況。（2）深圳把房屋租賃與流動人口結(jié)合在一起管理存在客觀必然性。從深圳房屋租賃與流動人口管理實踐看，實行把兩者結(jié)合在一起的綜合管理存在客觀必然性。一方面，從房屋租賃市場看，受市場基礎(chǔ)與居民素質(zhì)的影響，單純依靠經(jīng)濟手段管理租賃活動難以取得預(yù)期的成效，表明有必要借助其他管理手段或途徑來加強房屋租賃管理；另一方面，從人口登記和其他社會管理方面看，受行政資源及體制的限制，特別是相關(guān)的人口及住房信息的不足，各項社會經(jīng)濟管理工作很難落實到基層中去。實際上，房屋租賃管理已經(jīng)發(fā)展成為城市管理的社會系統(tǒng)工程，涉及治安、計生、消防、環(huán)境等多方面問題，僅僅依靠某一政府職能部門不可能實施全面有效的管理。從根本上看，房屋租賃和流動人口的相關(guān)社會經(jīng)濟管理，可以在住房及人口基本信息登記上形成結(jié)合點。以房屋租賃管理部門進行租賃及人口的基本信息登記為基礎(chǔ)，以公安、工商等部門的管理手段為保障，可以有效掌握城市、社區(qū)的人口等方面的基本信息，特別是租賃房屋的流動人口和單位的信息，以此為基礎(chǔ)，將不僅可能做好房屋租賃市場管理工作，更有可能做好相關(guān)的社會管理和公共服務(wù)工作。深圳市把房屋租賃市場管理和人口等方面社會管理結(jié)合在一起所形成的綜合管理模式，就是這種城市管理體制的創(chuàng)新探索。3.“以證管人”與“以房管人”政策效應(yīng)的對比分析當(dāng)前深圳的出租屋綜合管理，是建立在“以房管人”基礎(chǔ)上的，相對于過去“以證管人”的體制，其政策效應(yīng)更為明顯。在城市管理面臨轉(zhuǎn)型的形勢之下，以往的“戶籍制度”、“以證管人”模式的局限性日趨明顯。在“以證管人”模式之下，“人戶分離”問題日益突出，流動人口暫住證管理的效力更差。從制度設(shè)計上看，“以證管人”模式的管理重點是戶籍人口，對暫住人口管理的政策效力有很大局限性，而暫住人口的管理才是當(dāng)前大中城市人口管理的難點和關(guān)鍵點。另外，“以證管人”模式在一個城市甚至于全國層次上，所提供的數(shù)據(jù)信息較為準(zhǔn)確，有一定的利用價值，但是在城區(qū)、社區(qū)層次上，其信息的準(zhǔn)確率就很低了，往往不能反映城區(qū)、社區(qū)的人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)方面的真實信息，不能作為新形勢下的城市公共管理和服務(wù)的信息依據(jù)。相比之下，“以房管人”則是一個較為適應(yīng)形勢發(fā)展需要的人口管理模式。由于“房”不像“人”一樣易于流動，依托房屋對人口的登記就相對要準(zhǔn)確得多，能較為準(zhǔn)確地反映城市及社區(qū)人口狀況，從而給政府的公共管理和服務(wù)提供可靠依據(jù)。只要及時更新房屋的居住人員信息，就可以保證信息的準(zhǔn)確性，避免“以證管人”模式下可能發(fā)生的“人戶分離”現(xiàn)象。從制度設(shè)計上看，“以房管人”模式的重點在流動人口，租房者群體與流動人口在很大程度上是重合的，而這正是城市人口及其他社會管理的關(guān)鍵和難點，因而這種管理模式總體上看是可行的、有效率的。總之，當(dāng)前為加強人口管理，必須創(chuàng)新人口管理機制，要堅持“以房管人”為主的工作思路，把“以房管人”與“以證管人”結(jié)合起來，充分利用各自政策側(cè)重和局部優(yōu)勢，依據(jù)“以房管人”提供人口居住信息，“以證管人”提供人口身份信息，來保障人口管理的效力，適應(yīng)城市及社區(qū)加強公共管理和服務(wù)的需要。（二）出租屋綜合管理的指導(dǎo)思想和原則1.出租屋綜合管理的指導(dǎo)思想和目標(biāo)定位深圳市出租屋綜合管理改革目前存在著目標(biāo)定位不明確、政策不夠穩(wěn)定問題，今后從創(chuàng)新城市管理機制高度看，加強深圳市出租屋綜合管理工作的指導(dǎo)思想是：堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，落實科學(xué)發(fā)展觀，按照以人為本和構(gòu)建和諧深圳、效益深圳的要求，與時俱進，開拓創(chuàng)新，遵循“以房管人”的基本思路，重點抓綜合管理機制創(chuàng)新，抓機構(gòu)和隊伍提升和整合，抓科技手段的應(yīng)用，逐步建立出租屋綜合管理的長效機制和人口信息資源的共享機制，促進深圳建設(shè)現(xiàn)代化國際性城市和創(chuàng)造市民安居樂業(yè)的城市環(huán)境，促進城市管理機制創(chuàng)新。深圳市近年來所探索的“以房管人”的工作思路符合現(xiàn)代城市管理改革和發(fā)展方向，今后應(yīng)沿著這一方向，并適應(yīng)創(chuàng)新城市管理機制的需要，把出租屋綜合管理的目標(biāo)定位為：建立暫住人口和出租屋信息資源庫；調(diào)整出租屋管理機構(gòu)職能和規(guī)格，創(chuàng)新管理體制；推行物業(yè)管理公司為主要依托的公共管理，創(chuàng)新工作機制；加強執(zhí)法力度和應(yīng)用科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新管理手段；努力構(gòu)建規(guī)范、高效的，以住房租賃管理為依托，以人口登記管理為核心的城市暫住人口社會管理新機制。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，在條件成熟時，建立以住所登記為中心的城市人口和房屋管理機制，形成以房屋租賃綜合管理為側(cè)重點，覆蓋城市常住人口和暫住人口、自有住房和租賃住房的城市全部居民、房屋的基本信息資源庫，以此來促進和保障城市政府公共管理和服務(wù)。2.出租屋綜合管理的主要原則（1）堅持市場管理與社會管理相結(jié)合，以社會管理為主的原則。深圳市出租屋綜合管理涉及市場管理和社會管理兩大領(lǐng)域的工作，在當(dāng)前及今后相當(dāng)長的時期，市場管理與社會管理應(yīng)該結(jié)合在一起，以便能使兩者相互促進，取得較好的管理工作成效。在出租屋綜合管理過程中，市場管理是工作的起點或者說切入點，而社會管理則是主要著力點或者主要工作。（2）堅持行政手段和法律手段相結(jié)合，以法律手段為主的原則。目前深圳市出租屋綜合管理較多地依靠市領(lǐng)導(dǎo)親自推動大規(guī)模出租屋集中整治行動，比較依賴于8000多名出租屋綜合管理員的上門登記工作，但這并不意味著今后的出租屋綜合管理工作要以行政手段為主，相反在整個管理局面得到扭轉(zhuǎn)之后，應(yīng)該逐漸淡化行政管理手段，強化法律手段的應(yīng)用，最終實現(xiàn)以法律手段為主來加強深圳市出租屋綜合管理。（3）堅持條塊管理相結(jié)合，以塊為主的原則。目前在城市管理工作中，“屬地化管理”、“管理重心下移”是改革和調(diào)整的方向，出租屋綜合管理工作也不例外，相應(yīng)體現(xiàn)為堅持條塊管理相結(jié)合，以塊為主的原則。出租屋綜合管理的復(fù)雜性要求既要有條條的專業(yè)性、權(quán)威性社會經(jīng)濟管理，又要有塊塊全面協(xié)調(diào)、直接負(fù)責(zé)的行政管理來保障；由于管理的基礎(chǔ)在城區(qū)、社區(qū)，責(zé)權(quán)利也主要體現(xiàn)在基層塊塊管理方面，管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在基層塊塊方面，所以要堅持以塊塊管理為主的原則。（4）堅持管理和服務(wù)相結(jié)合，以服務(wù)為主的原則。出租屋綜合管理工作涉及大量的租賃活動和百姓的日常生活，既有政府進行社會經(jīng)濟管理的因素，也有更重要的繁榮市場、優(yōu)化環(huán)境，為市民服務(wù)的因素，因而要堅持管理和服務(wù)相結(jié)合，以服務(wù)為主的原則。過于強調(diào)對房屋出租人和承租人管理，要逐步為強調(diào)服務(wù)所取代。城市政府要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在出租屋綜合管理工作上就體現(xiàn)為加大政府服務(wù)成分，使管理與服務(wù)融合在一起，注重提供政府租賃登記服務(wù)和信息服務(wù)，寓社會經(jīng)濟管理于服務(wù)之中，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)促進管理的落實，保障房屋租賃市場的相關(guān)政府工作目標(biāo)的實現(xiàn)。三建立出租屋綜合管理長效機制的對策措施（一）調(diào)整機構(gòu)設(shè)置和職能劃分，創(chuàng)新流動人口和出租屋管理體制當(dāng)前出租屋綜合管理中存在的機構(gòu)設(shè)置很不穩(wěn)固、機構(gòu)規(guī)格低、部門之間協(xié)調(diào)不足、管理員待遇低、機構(gòu)隊伍變動頻繁等問題，對于如何管好流動人口和出租屋，還處于改革探索階段，因此明確相關(guān)部門的職能定位和科學(xué)設(shè)置機構(gòu)是做好流動人口和出租屋綜合管理工作的基礎(chǔ)。具體來說，主要從以下幾個方面改革和強化流動人口和出租屋綜合管理機構(gòu)。1.統(tǒng)一流動人口信息登記管理，成立流動人口和出租屋管理局鑒于深圳市流動人口和出租屋數(shù)量大、構(gòu)成復(fù)雜，信息登記難度大、要求高及多部門登記使用不一致等問題，我們認(rèn)為可以借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗，以住所登記為中心構(gòu)建流動人口和出租屋基本信息登記管理機構(gòu)，實現(xiàn)管理體制創(chuàng)新。具體而言，在機構(gòu)設(shè)置上，依托原出租屋綜合管理機構(gòu)，成立市流動人口和出租屋管理局，全面負(fù)責(zé)流動人口和出租屋的基本信息登記及相關(guān)管理工作，成為承擔(dān)政府經(jīng)濟社會綜合管理工作的主要職能局之一。各區(qū)、街道設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，負(fù)責(zé)流動人口和出租屋管理的具體工作。在職能劃分上，流動人口和出租屋的信息采集和登記管理全部由新成立的流動人口和出租屋管理局負(fù)責(zé)，公安、勞動、計生、發(fā)改、統(tǒng)計等職能部門所需的流動人口基本信息資料也由該局統(tǒng)一登記。公安部門在人口管理上只負(fù)責(zé)戶籍人口的戶政管理，不再負(fù)責(zé)流動人口登記和辦理暫住證，以便集中警力于治安管理；計生等其他與流動人口管理有關(guān)的部門不再進行人口信息采集，只負(fù)責(zé)本部門業(yè)務(wù)管理。在管理手段上，實行流動人口居住證制度，替代暫住證制度。流動人口和出租屋管理局在流動人口信息采集、登記的同時，為流動人口辦理居住證。居住證記錄流動人口的所有被采集信息，并隨著居住地以及其他信息的變化及時更新信息，實現(xiàn)動態(tài)管理。2.提升相關(guān)機構(gòu)的規(guī)格，理順各層次管理機構(gòu)的關(guān)系出租屋綜合管理機構(gòu)改革整合成流動人口和出租屋管理局后，將承擔(dān)全市流動人口和出租屋的基本信息登記和相關(guān)管理工作，成為重要的政府職能局之一，其目前的正處級行政規(guī)格明顯過低；而且，出租屋綜合管理辦公室（房屋租賃管理辦公室）現(xiàn)在管理掌握了全市71%的暫住人口信息，且房屋租賃市場規(guī)模大，其目前行政規(guī)格與管理工作的重要性極不適應(yīng)；至于各區(qū)機構(gòu)設(shè)置，也有的規(guī)格太低，極不統(tǒng)一問題。為了促進房屋租賃市場信息綜合管理體制改革與創(chuàng)新，提高相關(guān)管理工作成效，近期應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提升出租屋綜合管理機構(gòu)的規(guī)格，將市出租屋綜合管理機構(gòu)設(shè)為正局級或副局級行政事務(wù)機構(gòu)，區(qū)出租屋綜合管理機構(gòu)設(shè)為正處級行政事務(wù)機構(gòu)。與此同時，應(yīng)當(dāng)理順各層次管理機構(gòu)關(guān)系，將市、區(qū)、街道、社區(qū)出租屋綜合管理機構(gòu)之間的關(guān)系確定為業(yè)務(wù)上的管理關(guān)系，防止流動人口和出租屋管理中由于過分強調(diào)管理重心下移和基層街道、社區(qū)“塊”狀管理的作用，將出租屋綜合管理事務(wù)分割成眾多小塊塊，完全淡化流動人口和出租屋綜合管理在“條”上的統(tǒng)一。（二）建立全市統(tǒng)一的流動人口和出租屋信息資源庫，提高信息共享利用效率1.加快流動人口和出租屋信息系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，建立全市統(tǒng)一的人口信息基礎(chǔ)平臺計算機信息處理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用為建立流動人口和出租屋信息資源庫及實行相關(guān)領(lǐng)域電子政務(wù)創(chuàng)造了條件，但是目前深圳市這方面工作還存在明顯問題。在信息系統(tǒng)建設(shè)中，存在有多頭建設(shè)造成政府資源浪費問題，部門之間電子政務(wù)有待擴展，信息共享與反饋的效率有待提高。今后深圳應(yīng)當(dāng)充分利用科技手段，依托出租屋綜合管理信息系統(tǒng)，建立流動人口和出租屋信息資源庫，構(gòu)建全市統(tǒng)一的出租屋和流動人口基礎(chǔ)信息平臺。出租屋綜合管理部門要切實做好人口信息的統(tǒng)計分析和開發(fā)利用工作，認(rèn)真搞好信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，不斷完善服務(wù)功能，在統(tǒng)一信息平臺上加掛若干個各部門使用信息所需要的應(yīng)用軟件，大力推行電子政務(wù)，為各部門直接利用信息提供便利，努力滿足各部門對出租屋和流動人口管理的需要，充分發(fā)揮人口信息在治安和城市管理中的重要作用，達到信息共享的目標(biāo)。2.加強信息的分析研究和管理，充分利用房屋租賃市場和出租屋綜合管理信息資源加強城市管理出租屋綜合管理信息反映的內(nèi)容豐富，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對于城市經(jīng)濟和社會管理具有重大價值，對于管理部門了解出租屋、社區(qū)乃至整個城市的人口基本結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)以及其他與人口有關(guān)的問題、各類社會組織的分布狀況等具有很大的價值。應(yīng)當(dāng)通過綜合分析這些信息所反映出的經(jīng)濟和社會問題，掌握城市區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)趨勢、城市功能的轉(zhuǎn)變、人口的聚集、人口素質(zhì)的變化，及時調(diào)整城市經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，完善城市管理，加強社區(qū)建設(shè)。（三）加強法制建設(shè)，優(yōu)化出租屋和流動人口管理的法律環(huán)境1.盡快制定暫住人口和出租屋綜合管理專項法規(guī)，加強對流動人口和出租屋管理的法律支持針對目前法律、法規(guī)很不健全，相關(guān)工作的依據(jù)主要是法律效力等級較低的政府規(guī)章或規(guī)范性文件，以及對有關(guān)管理機構(gòu)的職能、地位沒能以法規(guī)的形式固定下來，影響其作用發(fā)揮等問題。今后的流動人口和出租屋管理體制改革，應(yīng)盡量通過人大立法明確管理體制、管理機構(gòu)及職責(zé)、管理內(nèi)容及程序等，而不是僅以政府規(guī)章或規(guī)范性文件來規(guī)定。建議在《深圳市出租屋管理若干規(guī)定》和最近市委簽發(fā)的《關(guān)于加強出租屋管理和服務(wù)的意見》的基礎(chǔ)上制定出租屋和流動人口綜合管理方面的專項法規(guī)。另外，針對房屋租賃市場管理存在的“一市兩制”問題，深圳市應(yīng)當(dāng)盡快通過較大市立法權(quán)制定全市統(tǒng)一適用的法規(guī)規(guī)章，實現(xiàn)全市法律的統(tǒng)一，使房屋租賃市場管理和出租屋綜合管理能夠在統(tǒng)一法規(guī)的規(guī)范之下有序推進。2.加大違法違規(guī)行為的處罰力度，充分發(fā)揮法律武器的威懾作用要加大管理工作力度，加大對2005年底市委發(fā)出的《關(guān)于加強出租屋管理和服務(wù)的意見》中對違法行為處罰具體措施的實施力度，包括適當(dāng)提高違法行為的經(jīng)濟處罰金額，對違法租賃行為的當(dāng)事人采取停水、停電等措施等，還要重視適用限制人身自由的行政處罰，用嚴(yán)厲的法律敦促房屋租賃當(dāng)事人履行法定義務(wù)，主動配合政府有關(guān)部門對出租屋的管理。3.加大政策法規(guī)宣傳力度，提高市民遵守法律的自覺性有關(guān)部門在今后工作中必須加大政策法規(guī)宣傳力度，讓廣大市民了解法規(guī)內(nèi)容、了解市民的法定義務(wù)、了解法律設(shè)定這些法定義務(wù)的目的和作用、了解不履行法定義務(wù)的法律后果，從而增強守法意識和履行相應(yīng)公民義務(wù)的意識，創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境，變“你來管”為“我要管”，把政府的要求變成出租屋業(yè)主和承租人的自覺行動。（四）推行公共治理模式，重視發(fā)揮物業(yè)管理公司等社會力量的積極作用目前深圳市在出租屋和流動人口管理方面，可以說行政成本很高、效率不高，原因在于幾乎事事都靠政府親力親為，沒有充分調(diào)動社會管理力量。近年來許多國家積極推行公共治理，利用各種公共的或私人的機構(gòu)管理社會事務(wù)，構(gòu)建政府與社會互動的治理模式，深圳可以從中得到啟發(fā)，通過充分借助股份合作公司、物業(yè)管理公司等社會力量共同參與出租屋和暫住人口的管理，提高管理效率、降低管理成本。1.積極創(chuàng)造條件，在“城中村”大力推行社區(qū)出租屋管理服務(wù)中心模式2005年初以來羅湖區(qū)探索推行依托股份合作公司或物業(yè)管理公司成立“出租屋管理服務(wù)中心”的模式，并已經(jīng)在24個“城中村”推行，取得了很好效果。今后應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，在全市的“城中村”大力推行社區(qū)出租屋管理服務(wù)中心這種模式。從全市的情況看，“城中村”在出租屋市場中所占份額很大，所有的“城中村”都可以依托物業(yè)管理公司或股份合作公司的物業(yè)管理部門成立出租屋管理服務(wù)中心。2.充分利用深圳市商品房小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率高的優(yōu)勢，借助物業(yè)管理力量做好流動人口和出租屋管理工作在深圳市房屋租賃市場管理中，“城中村”出租屋問題最突出，但商品房小區(qū)的流動人口和出租屋數(shù)量也很大，對于總體上掌握全市流動人口信息，做好人口與出租屋管理也很重要。然而由于其涉及面廣，登記工作難度很大，目前這方面流動人口信息登記相當(dāng)不準(zhǔn)確，已經(jīng)發(fā)展成為出租屋綜合管理中的新問題。因此，對于商品房住宅小區(qū)，如果出租屋較多，政府可以利用物業(yè)管理公司所作的居住人口信息登記資料，做好流動人口的登記。其運作可以按照政府采購物業(yè)公司服務(wù)的方式，以利于政府降低行政成本，提高管理效率。政府可以根據(jù)具體情況，通過投入少量資金，幫助扶持物業(yè)管理公司設(shè)立出租屋管理服務(wù)中心，或者在其中建立專門人口信息登記機構(gòu)或者信息員等適宜的方式，以有償方式向物業(yè)管理公司購買信息，形成獲取出租屋和流動人口信