民辦高等教育發(fā)展的公共財政扶持政策研究

民辦高等教育發(fā)展的公共財政扶持政策研究（~）

一引言在國家政策大力支持的良好環(huán)境下，我國民辦高等教育得到了快速發(fā)展。截至2019年底，全國民辦普通高校已達757所[1]，占全國普通高校總數(shù)的28.16%；民辦普通高校在校生數(shù)量已經(jīng)達到708.83萬人，占普通本?？迫吭谛Ｉ?3.38%。從新中國第一所民辦普通高校——黃河科技學院成立至2020年的26年里，無論是從學校數(shù)量還是在校生數(shù)量上來看，民辦高校均保持了高于公辦高校的發(fā)展速度，在短期內(nèi)這種趨勢還將持續(xù)下去，為高等教育大眾化及經(jīng)濟社會發(fā)展作出積極貢獻。教育成本分擔理論認為，高等教育成本應該由政府、社會組織、受教育者個人共同承擔。[2]高等教育的準公共產(chǎn)品屬性，決定了政府理應成為高等教育成本分擔的絕對主體。各國政府分擔高等教育成本，往往都是以公共教育財政投入的形式體現(xiàn)。我國《民辦教育促進法》明確規(guī)定：民辦教育是社會主義教育事業(yè)的組成部分；國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針；各級人民政府應當將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。不僅明確了民辦教育的定位及政府職責，也使得人們更進一步認識到，依靠民辦教育來提供更多的教育服務，拉動更多的教育總經(jīng)費成為現(xiàn)實需要，[3]但這并不意味著政府可以忽略民辦教育成本的分擔。無論是基于《民辦教育促進法》，還是基于教育成本分擔及教育公平理論，對民辦高等教育進行公共財政投入支持，都應該是政府的職責之一。辦學經(jīng)費不足始終是阻礙民辦高等教育發(fā)展的重要因素之一。對民辦高等教育進行公共財政投入，不僅可以緩解民辦高校辦學資金不足的壓力，同時也是調(diào)動舉辦者辦學積極性，促進教育實現(xiàn)公平的方法和手段。政策規(guī)定的導向是工作開展的基礎，科學系統(tǒng)的政策是工作得以落實的保障。民辦高等教育公共財政扶持政策現(xiàn)狀如何，今后應采取哪些具體改進措施才能更好地促進民辦高等教育的發(fā)展，自然也就應該是我們所必須探討的問題。二民辦高等教育公共財政扶持政策現(xiàn)狀辦學經(jīng)費是民辦高等教育發(fā)展的基本物質(zhì)保障，其來源主要包括辦學者的投入、學雜費收入、社會捐贈、辦學過程中的創(chuàng)收、政府財政投入等。國外多數(shù)私立高等學校都會得到政府的財政經(jīng)費支持，[4]且積累了許多成功經(jīng)驗。雖然我國民辦高等教育也得到了公共財政的支持，但財政扶持的配套政策及其具體執(zhí)行并不夠理想。（一）民辦高等教育公共財政扶持政策建設現(xiàn)狀1.政策體系碎片化民辦高等教育公共財政扶持政策，應該由國家層面的宏觀指導政策和地方政府層面的具體實施辦法組成。經(jīng)梳理，我國已經(jīng)初步建立起了由《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》《企業(yè)所得稅法》《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《財政部、稅務總局關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》《財政部稅務總局對非營利民辦學校免稅的規(guī)定》《國務院辦公廳關于進一步調(diào)整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益的意見》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《獨立學院設置與管理辦法》等組成的國家層面的民辦高等教育公共財政扶持政策體系。各地方政府也分別建立起了《河南省民辦教育發(fā)展專項資金使用管理暫行辦法》《北京市人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》《上海市教育委員會關于實施民辦高?！皬妿煿こ獭苯處熍嘤栱椖康耐ㄖ返让褶k高等教育發(fā)展公共財政配套扶持政策。從民辦高等教育公共財政扶持政策的發(fā)文數(shù)量與涉及的領域來看，國家層面的政策已經(jīng)基本實現(xiàn)了全覆蓋，地方層面的具體配套執(zhí)行政策還有待于進一步完善。但同時也不難看出，國家層面的民辦高等教育公共財政扶持政策制度只是有了數(shù)量上的保證，各法律、條例、規(guī)定之間基本處于各自為政的狀態(tài)，相互之間沒有很好地進行銜接、協(xié)同，條塊間的界限清晰可見，政策間還沒有形成較好的補充。例如，民辦高校的辦學許可證中登記的單位性質(zhì)為民辦非企業(yè)，而民辦高校教師的養(yǎng)老保險卻始終按企業(yè)工人對待。國家相關具體規(guī)定中類同現(xiàn)象嚴重，政策規(guī)定不夠系統(tǒng)、不成體系；地方政府配套措施更顯得支離破碎，既不完備也不具體，缺乏可操作性，妨礙了民辦高等教育公共財政扶持政策的真正落實。這與新中國民辦高等教育恢復時間短有關，但也從側面反映出了對民辦教育的財政投入研究不夠和重視不足的問題。民辦高等教育公共財政扶持政策體系需進一步整合優(yōu)化、補充完善，才能更好地發(fā)揮支持民辦高等教育發(fā)展的作用。2.政策取向規(guī)范化無論是國家層面，還是各地方政府的具體執(zhí)行層面，規(guī)范管理是目前各級民辦高等教育公共財政扶持政策價值取向最明顯的特征?；旧纤械南嚓P規(guī)定中，財政投入的具體途徑、方式方法、金額或比例等只是寥寥幾句，并且多數(shù)情況下都是非常宏觀的原則，但對財政投入的管理規(guī)定，無不占用大量篇幅，且可謂面面俱到。政策制定的出發(fā)點十分明確，從一開始就要實現(xiàn)對民辦高等教育的規(guī)范化管理，特別是涉及辦學經(jīng)費等經(jīng)濟問題，決不允許“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象的存在。單從這一角度和意義上來講，各級政府對于民辦高等教育公共財政扶持政策確實給予了高度重視。民辦高等教育公共財政扶持政策不但對財政投入資金的管理作出了明確規(guī)定，《民辦教育促進法實施條例》等一部分政策規(guī)定中還對非財政投入的學雜費收取、社會捐贈財物接收、舉辦者投入、辦學收入與結存等的支配作出了明確規(guī)定，以防止出現(xiàn)亂收費、貪污腐敗、侵害公私財產(chǎn)、滋生歪風邪氣等不良現(xiàn)象。特別是民辦學校實行分類登記管理以來，對教育經(jīng)費來源及支出的管理規(guī)定更加細致。足見政府在對民辦高等教育的管理中，把財務問題放在了尤為突出的位置來對待。規(guī)范的公共政策扶持政策取向，為民辦高等教育的發(fā)展奠定了良好的政策基礎，營造了良好的辦學生態(tài)氛圍，也保證了在近年來的辦學過程中，沒有出現(xiàn)民辦高等教育與公共財政扶持政策規(guī)定相違背的現(xiàn)象。真正實現(xiàn)了民辦高等教育公共財政扶持政策制定的初衷，也彰顯了民辦高校良好的自律形象。3.政策執(zhí)行空泛化在現(xiàn)有的民辦高等教育發(fā)展公共財政扶持政策中，除《企業(yè)所得稅法》中明確規(guī)定企業(yè)年度利潤總額12%以內(nèi)的公益性捐贈，可以在當年稅前扣除，超過部分的公益性捐贈可以在以后的三個年度內(nèi)稅前扣除外，[5]在其他大量的法律、條例、規(guī)定等政策中，均沒有明確的數(shù)字形式規(guī)定出現(xiàn)。且企業(yè)所得稅法中的規(guī)定包括了全部公益性捐贈，而絕非單單教育捐贈。雖然是宏觀層面的規(guī)定，但也不失過于籠統(tǒng)，只是泛泛而言，沒有生均標準、校均標準或次數(shù)及金額標準等硬性規(guī)定。特別是多種政策中均出現(xiàn)了“可以設立某某資金”用于資助民辦教育的發(fā)展及獎勵等規(guī)定，“可以”二字就引申出了如果地方政府設立某某專項資金，允許從公共財政中支出，但不設置某某專項資金也不違反政策規(guī)定，不對民辦高等教育的發(fā)展進行財政扶持也不存在違規(guī)問題。因民辦高等教育發(fā)展公共財政扶持政策中缺乏具體的量化規(guī)定，只是定性的描述，所以在具體公共財政扶持政策的執(zhí)行過程中，給主管部門留下了較大的自由操作空間。也就會導致地方政府在民辦高等教育的發(fā)展過程中，可以提供公共財政支持，也可以不提供支持。民辦高等教育的公共財政扶持政策的執(zhí)行，主動權完全掌握在地方政府主管部門手中，無形中增加了政策執(zhí)行的隨意性。主管領導重視，經(jīng)濟條件允許，就會對民辦高等教育擇優(yōu)象征性地開展資助或獎勵；主管領導不重視，或者經(jīng)濟條件不允許，就可以忽略民辦高等教育的財政支持工作。概括為一句話，因民辦高等教育公共財政扶持政策規(guī)定過于籠統(tǒng)，導致公共財政扶持民辦高等教育發(fā)展工作始終流于形式，實踐中很難得到實質(zhì)性的實施，這也是筆者在日常工作中的真實感受。（二）民辦高等教育公共財政投入現(xiàn)狀1.投入頻次間斷化由于民辦高等教育公共財政扶持政策規(guī)定松散性和彈性的存在，使得大部分地區(qū)的民辦高等教育公共財政支持工作始終處于斷斷續(xù)續(xù)的狀態(tài)之中。雖然多數(shù)地區(qū)都是按年進行象征性的資助，但也不能保證每年都進行。公共財政支持民辦高等教育發(fā)展還沒有真正實現(xiàn)制度化，財政投入的頻次不規(guī)律，時間間隔不規(guī)則。致使民辦高校不能及時將公共財政資助納入辦學經(jīng)費的來源預算，且也基本不抱太大的希望，導致了公共財政支持民辦高等教育發(fā)展的激勵作用不能充分發(fā)揮。2.投入金額精致化公共財政扶持民辦高校的資助資金，可以用“少得可憐”來形容。絕大部分地區(qū)的資助工作，都是以代培代訓教師、實驗室建設補助、重點專業(yè)建設獎勵、骨干教師培養(yǎng)補助等方式進行。教師培訓是按專業(yè)擇優(yōu)進行的，也并非所有專業(yè)更非所有的老師都有機會參加培訓。實驗室建設補助、重點專業(yè)建設獎勵、骨干教師培訓補助等，都是有選擇性地擇優(yōu)開展，無論是資金的支持額度，還是支持項目的比例都非常有限。目前公共財政支持民辦高等教育發(fā)展的投入資金，與對公辦高校的財政撥款相比，簡直是不可相提并論，金額普遍較低。同時，公共財政支持民辦高校發(fā)展不具有普遍性，除稅收和土地優(yōu)惠政策外，并不是所有的民辦高校都能真正得到資助。現(xiàn)行的資助政策往往不是雪中送炭，而是錦上添花。因大部分公共財政扶持資金都是以獎勵的方式進行發(fā)放，所以最后受益的民辦高校，基本上始終都是各地辦得比較好的那幾所，對于多數(shù)民辦高校而言，財政獎勵只能是可望而不可即的事情。而多數(shù)發(fā)展比較緩慢或建立時間較短的民辦高校，比發(fā)展較快、成立較早的學校，更需要得到公共財政的支持。這也使得民辦高等教育發(fā)展內(nèi)部差距逐漸被拉大。雖然我們不主張完全平均主義，但在沒有明確的優(yōu)先扶持發(fā)展對象的前提下，沒有做到“雨露均沾”本身就加劇了教育的不公平。三完善民辦高等教育發(fā)展公共財政扶持政策建議民辦高等教育在發(fā)展過程中，減輕了教育財政負擔，促進了教育公平，為經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的人才支撐，[6]對社會的作用逐漸顯現(xiàn)。但我們也不能忽視，我國的民辦高等教育規(guī)模還有待于進一步擴大，質(zhì)量也有待于進一步提升。無論是規(guī)模擴張還是質(zhì)量提升，都離不開辦學經(jīng)費這個堅強后盾的支持。教育成本分擔理論讓我們清楚地認識到，民辦高等教育發(fā)展，不但理所當然應該得到公共財政資金的支持，且現(xiàn)行扶持政策體系也需進行優(yōu)化完善。（一）民辦高等教育發(fā)展公共財政扶持政策改進建議1.政策建設體系化首先，要以《民辦教育促進法》為統(tǒng)領，完善民辦高等教育發(fā)展公共財政扶持政策體系。民辦高校在發(fā)展過程中，將會直接與教育、財政、稅務、土地、城建等諸多政府職能部門打交道，且經(jīng)常會或多或少地產(chǎn)生稅費問題。根據(jù)民辦教育公益性屬性，[7]民辦高校應享受相關的稅費優(yōu)惠政策，這均需要具體體現(xiàn)在相應的政策規(guī)定之中?！睹褶k教育促進法》是指導民辦高等教育發(fā)展的重要綱領性政策，政府相關各職能部門應在其統(tǒng)一規(guī)定下，就職權范圍內(nèi)的相關規(guī)定進行修改、補充與完善，形成《民辦教育促進法》完整的配套政策實施措施。尤其是地方教育與財政主管部門，要把具體的公共財政扶持政策具體化、量化，而不能只是宏觀的粗略定性表述。各相關部門要實現(xiàn)從頂層設計到具體實踐執(zhí)行層，縱向一體逐漸細化，使民辦高等教育公共財政扶持政策建設，不斷走向規(guī)范化、系統(tǒng)化。其次，政府各相關部門政策制度應有效銜接。民辦高等教育發(fā)展涉及經(jīng)濟社會的方方面面，政府各職能部門工作之間經(jīng)常存在交叉。為防止公共財政支持民辦高等教育政策之間不協(xié)同，政策制定時就應加強溝通與交流，防止政策出臺后因相互矛盾、口徑不一致等而給執(zhí)行帶來麻煩。政府各職能部門支持民辦高等教育公共財政政策橫向銜接要保持順暢自然，確保政策全覆蓋。再次，要確保實施工作具體化。通過民辦高等教育公共財政扶持政策系統(tǒng)化建設，實現(xiàn)實施工作具體化。改變現(xiàn)行政策從上至下宏觀到底的情形，應逐級細化，保證在最后執(zhí)行層面具有可操作性。沒有切實可行的具體落實制度，政策的制定和執(zhí)行將始終原地踏步，不但對民辦高等教育發(fā)展不會有太大的促進作用，還將落得個勞民傷財?shù)南聢觯瑵u漸消磨民辦高等教育舉辦者的辦學積極性。2.政策取向統(tǒng)籌化加強對包括公共財政投入在內(nèi)的民辦高等教育辦學經(jīng)費的管理沒有錯，但扶持民辦高等教育發(fā)展的重點不僅僅是加強管理，還要有足夠的教育財政資金投入。公共財政對民辦高等教育的支持，也不能只是更多地體現(xiàn)在稅費的減免和優(yōu)惠上，逐漸加大資金的直接投入也是非常必要的，而且這是大部分國家對私立教育的一致態(tài)度。民辦高等教育是構成我國高等教育的重要組成部分，雖然規(guī)模擴張較快，但內(nèi)涵建設提升還有待進一步加強，內(nèi)涵提升已經(jīng)成為我國民辦高等教育發(fā)展的瓶頸。充足的資金是大學走向高水平乃至一流水平的基本條件，而我國民辦高校的資金危機使得創(chuàng)建高水平乃至一流大學任重而道遠。[8]受辦學經(jīng)費所限，先進實驗室很難建起；受薪酬福利待遇低等影響，高水平的教學科研隊伍也很難組建；受前面二者的共同影響，高質(zhì)量的畢業(yè)生數(shù)量自然也不多。辦學經(jīng)費短缺是民辦教育發(fā)展過程中不可逾越的障礙。公共財政扶持民辦高等教育發(fā)展政策，只有加大民辦高校的教育財政投入，統(tǒng)籌投入力度及范圍，才能使民辦高等教育盡快實現(xiàn)發(fā)展的躍升。這也是對就讀于民辦高校的學生采取的彌補措施，他們因承擔了過高教育成本而受到教育不公的待遇。由單純地注重辦學經(jīng)費管理，向辦學經(jīng)費的投入與管理并重轉變，是公共財政扶持民辦高等教育發(fā)展的必然選擇。公共財政對民辦高等教育的支持，既可以是稅收的優(yōu)惠減免，也可以是資金的直接撥付，還可以是國有資產(chǎn)的投入。支持對象既可以是民辦高校，也可以是民辦高校的師生，或民辦高校的合作單位。資助方式既可以是直接的教育財政撥款，也可以是獎勵基金的發(fā)放。既可以是財政資金的直接投入，也可以是引導愛心企業(yè)和人士的公益捐贈。公共財政對民辦高等教育的扶持，既要體現(xiàn)鼓勵先進導向，也要考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。3.政策執(zhí)行規(guī)范化民辦高等教育公共財政扶持政策本來資助力度就十分有限，加之得不到規(guī)范執(zhí)行，更成為影響民辦高校發(fā)展的重要因素之一。民辦高等教育公共財政扶持政策的制定，要盡量壓縮執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度，增加剛性要求規(guī)定，減少執(zhí)行彈性。要避免因制度執(zhí)行標準選擇性大，而進一步降低原本就較低的公共財政支持力度，就要使政策有可操作性。保證出臺的民辦高等教育公共財政扶持政策能得到實實在在的執(zhí)行。政府各相關職能部門，要熟練掌握民辦高等教育公共財政扶持政策，提高主動服務意識，切實將國家的扶持政策落到實處。改變以往工作人員對政策不熟悉而使民辦高校錯失支持機會，或是將民辦高校置于政策信息的提供者、支持政策證據(jù)的提供者等位置的情況。避免對國家扶持政策的執(zhí)行躲躲閃閃，消除能少一次是一次、能少一分是一分的心態(tài)。（二）民辦高等教育公共財政投入建議1.投入頻次固定化民辦高等教育公共財政投入頻次固定化，不但有利于政府職能部門相關工作按計劃推進，也有利于民辦高校發(fā)展的通盤安排。既不會打亂政府職能部門的工作計劃，也不會使民辦高校因財政投入不能及時到位而措手不及。尤其是對民辦高等學校而言，更有利于年度及長遠教育經(jīng)費的投放，從而促進其健康穩(wěn)定發(fā)展。財政投入固定頻次的設定，對政府相關職能部門工作也是一個有力的約束，會督促其很好地履行公共財政支持民辦高等教育發(fā)展的職責，一改以往國家扶持民辦高等教育發(fā)展政策經(jīng)常落空的不良局面。扭轉政府職能部門對民辦高等教育重視不足、庸政怠政的態(tài)度，提升政府形象。提振民辦高等教育舉辦者辦學發(fā)展信心，為民辦高等教育發(fā)展注入新的活力。2.投入金額具體化公共財政支持民辦高等教育發(fā)展相關政策中，要有具體的金額數(shù)量或量化比例標準。無論是政府職能部門，還是民辦高校，對某項具體的公共財政支持資金數(shù)量都應清晰明了，使政府職能部門和民辦高等學校在財政支出和費用支配上都做到心中有定數(shù)。這既是對政府教育財政支出工作的監(jiān)督，也是對民辦高校教學經(jīng)費支配的監(jiān)管依據(jù)。公開透明的民辦高等教育公共財政扶持政策，對于政府、民辦高校及社會公眾都是必要的。明確的民辦高等教育公共財政相關扶持金額，有利于政府職能部門財政預算的編制與執(zhí)行，以保證國家對民辦高等教育發(fā)展公共財政扶持政策的落實；也有利于民辦高等學校合理使用教學費用，促進其加速實現(xiàn)內(nèi)涵建設發(fā)展。無論是專項資助，還是日常支持；無論是對民辦高校