建立科學(xué)的水風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

建立科學(xué)的水風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

本章要點(diǎn)：1.水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為科學(xué)發(fā)展提供重要信號(hào)。2.基于水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的水風(fēng)險(xiǎn)防控必須多方參與，政府、公眾、社會(huì)組織和企業(yè)作為利益相關(guān)者各盡所能才可能從水資源管理角度促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。3.非政府組織是給出水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)、進(jìn)行水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)發(fā)布和在政府部門(mén)間傳遞信息較好的平臺(tái)。本章是全書(shū)的政策建議部分，在說(shuō)明水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是科學(xué)發(fā)展的信號(hào)、水風(fēng)險(xiǎn)防控各方有責(zé)的基礎(chǔ)上，具體指出中央政府、地方政府相關(guān)部門(mén)、非政府組織、企業(yè)、公眾等方面如何參與水風(fēng)險(xiǎn)防控，從而達(dá)成以科學(xué)的水風(fēng)險(xiǎn)防控帶動(dòng)科學(xué)發(fā)展的局面。一水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是科學(xué)發(fā)展的信號(hào)政策報(bào)告已經(jīng)說(shuō)明，應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)管理[1]角度入手完善水資源管理制度，在“三條水紅線”采取的“面上的總量管理”和“效率管理”的同時(shí)通過(guò)“點(diǎn)上的風(fēng)險(xiǎn)管理”嚴(yán)控，就可能克服目前水資源管理在風(fēng)險(xiǎn)防范上“不準(zhǔn)”和“不全”的弊端，確保以有限的行政資源投入獲得最大的環(huán)境效益和社會(huì)效益。需要說(shuō)明的是，一般意義上的風(fēng)險(xiǎn)通常有兩種情況：突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)和常態(tài)預(yù)后不良風(fēng)險(xiǎn)。從水風(fēng)險(xiǎn)的情況看，洪水等突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的影響固然很大，但中國(guó)早有強(qiáng)有力的管理體系應(yīng)對(duì)[2]，而常態(tài)預(yù)后不良風(fēng)險(xiǎn)則因?yàn)楹蠊麧u顯而很難引起足夠的重視，迄今中國(guó)的水資源管理中也缺乏基于這類風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)評(píng)估及隨動(dòng)的管理措施和預(yù)警機(jī)制，但這類風(fēng)險(xiǎn)影響面廣泛且持久，總體后果可能比突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)還嚴(yán)重。因此，我們更應(yīng)積極構(gòu)建這種防微杜漸的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，這樣才可能真正實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。然而，水資源的常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理卻較難形成制度，因?yàn)檫@種風(fēng)險(xiǎn)管理需要大尺度的常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具提供信號(hào)，需要基于信號(hào)建立多部門(mén)管理措施聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而這兩方面都需要完善甚至是填補(bǔ)空白。為此，需要從以下兩方面著手，使水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為科學(xué)發(fā)展的信號(hào)。（一）完善水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具并形成評(píng)估機(jī)制本書(shū)目前的評(píng)估結(jié)果，從為風(fēng)險(xiǎn)管理提供信號(hào)的要求來(lái)看，還失之過(guò)大、過(guò)慢?！^(guò)大。從WWF水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具的現(xiàn)狀來(lái)看，還需要針對(duì)我國(guó)水資源時(shí)空分布不均勻性、水資源分布與生產(chǎn)力布局不相匹配[3]等特點(diǎn)，進(jìn)一步選擇小尺度流域開(kāi)展水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為不同尺度流域開(kāi)展相關(guān)研究總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，才可能給出系統(tǒng)的水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，才可能為各級(jí)水行政主管部門(mén)的宏觀決策提供參考?！^(guò)慢。自然水循環(huán)的特點(diǎn)決定了水資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)與管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，水風(fēng)險(xiǎn)涉及多個(gè)變量，這些變量總處于變化中，所以，必須定期開(kāi)展水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，才可能給出水風(fēng)險(xiǎn)的變化信號(hào)。顯然，WWF水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具只有應(yīng)用到更小尺度的范圍內(nèi)（可能涉及指標(biāo)體系中若干指標(biāo)的調(diào)整和增多）并常態(tài)應(yīng)用（如1～2年一評(píng)），才可能為風(fēng)險(xiǎn)管理提供準(zhǔn)確、及時(shí)的信號(hào)。從我國(guó)水風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀來(lái)看，在長(zhǎng)江流域這樣對(duì)水風(fēng)險(xiǎn)變化較敏感且人口密集的區(qū)域進(jìn)行較小尺度的評(píng)估，尤其在涉及江豚等旗艦物種的小流域進(jìn)行常態(tài)化評(píng)估，就可能較好地體現(xiàn)WWF水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具在提供管理信號(hào)上的價(jià)值。（二）構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信號(hào)的跨部門(mén)跨區(qū)域的管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制目前我國(guó)雖然已經(jīng)建立了一整套水資源管理體制機(jī)制，但隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與恢復(fù)的要求不斷提高，實(shí)踐中水資源管理不濟(jì)的情況屢見(jiàn)不鮮。出現(xiàn)這種情況，必須看到水資源是跨區(qū)域流動(dòng)的發(fā)展要素，水資源管理涉及多個(gè)部門(mén)，涉及上下游多個(gè)區(qū)域?；谒Y源風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，關(guān)鍵在于如何明確相關(guān)管理部門(mén)之間的關(guān)系與職責(zé)，建立跨部門(mén)跨區(qū)域的信息交流與工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！绮块T(mén)的信息交流與工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具給出的信號(hào)，有助于“跨越”我國(guó)當(dāng)前水利部流域水量管理和環(huán)保部水質(zhì)管理之間的職能交叉，淡化部門(mén)管理的色彩。不過(guò)，這個(gè)信號(hào)要能發(fā)揮作用，前提是相關(guān)部門(mén)的信息發(fā)布平臺(tái)能接納這個(gè)科研成果。例如，若水利系統(tǒng)的《中國(guó)水資源公報(bào)》和環(huán)保系統(tǒng)的《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》中都能提及WWF水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具的評(píng)估成果，這樣同一個(gè)成果就可能影響到兩個(gè)部門(mén)的決策，這對(duì)在行政資源投入?yún)^(qū)域、投入方式?jīng)Q策等方面形成部門(mén)合力是有益的。以信息共享為基礎(chǔ)，才可能使相關(guān)工作聯(lián)動(dòng)起來(lái)，將來(lái)還可能設(shè)計(jì)水風(fēng)險(xiǎn)變化動(dòng)態(tài)方面的考核指標(biāo)，以判斷相關(guān)部門(mén)在水風(fēng)險(xiǎn)管理上的績(jī)效。——跨區(qū)域的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。水風(fēng)險(xiǎn)防控需要區(qū)域管理服從和參與流域管理，并從法律上進(jìn)一步梳理流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府在水資源管理方面的職能范圍及法律責(zé)任。流域管理機(jī)構(gòu)可依據(jù)水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估給出的信號(hào)，幫助地方政府理解其對(duì)上下游地區(qū)的要求和影響，并針對(duì)各種潛在的水風(fēng)險(xiǎn)制定應(yīng)對(duì)措施和預(yù)案?？梢砸运Y源管理中的總量控制為例來(lái)說(shuō)明跨區(qū)域的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制：總量管理的難點(diǎn)是區(qū)域間和部門(mén)間用水量的分配和根據(jù)需求變化進(jìn)行的調(diào)整，而WWF水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具可進(jìn)行流域內(nèi)小尺度的水風(fēng)險(xiǎn)分析，比較各區(qū)域的水風(fēng)險(xiǎn)，這樣就為上下游不同行政區(qū)的水量分配提供了參考依據(jù)。二水風(fēng)險(xiǎn)防控各方有責(zé)以水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)為基礎(chǔ)建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制只是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的一個(gè)基礎(chǔ)性工作，對(duì)水這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素，方方面面都需要參與到風(fēng)險(xiǎn)管理中來(lái)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾需要共同參與以應(yīng)對(duì)水危機(jī)。一般認(rèn)為，政府和企業(yè)[4]，既是水風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生者，也是水風(fēng)險(xiǎn)的主要控制者——所謂解鈴還需系鈴人。但這并不意味著水風(fēng)險(xiǎn)防控的主要責(zé)任者只有政府有關(guān)部門(mén)和企業(yè)，因?yàn)樗L(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)影響、信息公開(kāi)乃至公眾監(jiān)督，都涉及千家萬(wàn)戶，而水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只能提供較大尺度的宏觀信號(hào)而不能提供其具體呈現(xiàn)方式，政府部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督也不可能是全天候的。為此，水風(fēng)險(xiǎn)防控必須在利益相關(guān)者都參與并各司其職、取長(zhǎng)補(bǔ)短的情況下才可能真正得以落實(shí)。從愿景而言，中國(guó)水風(fēng)險(xiǎn)防控的工作可以分為三步：①某個(gè)機(jī)構(gòu)通過(guò)水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估給出面上的水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)并發(fā)布；②政府相關(guān)部門(mén)的信息機(jī)構(gòu)接收這些信號(hào)，并通過(guò)內(nèi)部交流在宏觀行政資源配置和日?？己说裙ぷ髦畜w現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理；③除了政府利用風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)實(shí)施部門(mén)聯(lián)動(dòng)的管理外，還需要依靠公眾和非政府組織（NGO）依據(jù)水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)“按圖索驥”地尋找水風(fēng)險(xiǎn)的具體呈現(xiàn)形式，隨后通過(guò)媒體的互動(dòng)與跟進(jìn)，將各種潛在風(fēng)險(xiǎn)傳播給社會(huì)，科學(xué)調(diào)動(dòng)公眾參與，使政府和企業(yè)更有動(dòng)力、更有效地進(jìn)行水風(fēng)險(xiǎn)防控。在這個(gè)過(guò)程中，盡管NGO和公眾不是水風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生者，卻是水風(fēng)險(xiǎn)防控的不可替代者。以下分別從四個(gè)方面來(lái)說(shuō)明水風(fēng)險(xiǎn)防控中的各方角色。（一）各級(jí)政府政府是水風(fēng)險(xiǎn)防控的第一責(zé)任者。政府尤其是中央政府的相關(guān)部門(mén)，在水風(fēng)險(xiǎn)防控上，至少可以發(fā)揮以下三個(gè)方面的作用：①政策法規(guī)引導(dǎo)和規(guī)范。相關(guān)部門(mén)有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，可以依據(jù)水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，修改完善相應(yīng)的法規(guī)或行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)水環(huán)境污染等水風(fēng)險(xiǎn)因素的外部成本內(nèi)在化。從而更有前瞻性和針對(duì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)現(xiàn)良好的水與發(fā)展關(guān)系（例如減少監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、降低聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)）。②根據(jù)水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)進(jìn)行差別化管理，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管理。在政策法規(guī)改善后，更重要的是政策法規(guī)的執(zhí)行，而這個(gè)權(quán)力僅屬于政府相關(guān)部門(mén)。③協(xié)調(diào)組織各方面力量，形成水風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的合力。理論而言，只有政府部門(mén)，才可能調(diào)動(dòng)各方面力量參與水風(fēng)險(xiǎn)防控。在明了水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)后，政府有關(guān)部門(mén)可以通過(guò)信息交流、項(xiàng)目設(shè)置和績(jī)效考核，使水風(fēng)險(xiǎn)反映的薄弱環(huán)節(jié)成為重點(diǎn)工作，并引導(dǎo)公眾參與到對(duì)重點(diǎn)工作的盯防中來(lái)，從而使各部門(mén)、社會(huì)各界形成統(tǒng)一的水風(fēng)險(xiǎn)防控力量。（二）社會(huì)組織考慮到中國(guó)的官方社會(huì)組織基本是政府部門(mén)的延伸，其公信力很難發(fā)揮與行政管理機(jī)構(gòu)在信息公開(kāi)上的互補(bǔ)作用，所以可以認(rèn)為NGO才是在水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)發(fā)布和信息交流、公開(kāi)中能發(fā)揮不可替代作用的社會(huì)組織。我們認(rèn)為，在水風(fēng)險(xiǎn)管理中，NGO是給出水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)、進(jìn)行水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)發(fā)布和在政府部門(mén)間傳遞較好的平臺(tái)，或者說(shuō)其是水風(fēng)險(xiǎn)管理中的一級(jí)信號(hào)部門(mén)：其通過(guò)研究得到面上的水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)并公之于眾。如果政府相關(guān)部門(mén)在信息工作中引用甚至采用這樣的信號(hào)，這些政府部門(mén)的信息機(jī)構(gòu)就成為水風(fēng)險(xiǎn)管理中的二級(jí)信號(hào)部門(mén)，就可以將評(píng)估出的信息與現(xiàn)實(shí)的差別化管理結(jié)合起來(lái)，形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)管理一體的水風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。概括起來(lái)，非政府組織在給出水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)、對(duì)水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)在政府部門(mén)間傳遞和評(píng)價(jià)政府水風(fēng)險(xiǎn)防控工作績(jī)效上都有其不可替代性。就給出水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)而言，非政府組織在目前的管理制度尚未轉(zhuǎn)型到風(fēng)險(xiǎn)管理的情況下，可以研發(fā)水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具并根據(jù)官方數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估。由于非政府組織本身無(wú)部門(mén)利益，也無(wú)經(jīng)濟(jì)利益訴求，因此其給出的水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)更有可能具備客觀性。就水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)進(jìn)行政府部門(mén)間傳遞而言，非政府組織建立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理交流平臺(tái)，可以繞開(kāi)有既定職能框架的政府部門(mén)的分工壁壘，比較開(kāi)放、包容地在政府部門(mén)間傳遞水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，可以更具獨(dú)立性地完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和對(duì)利益相關(guān)者提出建議，且關(guān)注點(diǎn)更加全面。就評(píng)價(jià)政府水風(fēng)險(xiǎn)防控工作績(jī)效而言，非政府組織沒(méi)有部門(mén)利益和相關(guān)法律法規(guī)約束，其依據(jù)持續(xù)的評(píng)估可以發(fā)現(xiàn)某個(gè)政府部門(mén)在水風(fēng)險(xiǎn)變化中的工作績(jī)效，這對(duì)督促政府重視和改善水風(fēng)險(xiǎn)管理有獨(dú)到作用。（三）企業(yè)企業(yè)是落實(shí)水管理措施、完成“水紅線”指標(biāo)的重要執(zhí)行者之一，水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一工具在相當(dāng)程度上是為企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展服務(wù)的。通過(guò)水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)的測(cè)量和發(fā)布，企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)不得不更主動(dòng)、更嚴(yán)格、更有針對(duì)性地執(zhí)行環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)。從優(yōu)化企業(yè)管理的角度來(lái)看，借助于水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)出的信號(hào)，企業(yè)可以在以下三個(gè)方面有所作為：①企業(yè)有針對(duì)性地控制自身水風(fēng)險(xiǎn)。即企業(yè)通過(guò)改進(jìn)工藝、加強(qiáng)資源節(jié)約和污染治理乃至改變工廠的位置等辦法，可以使自身的“水風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生因素”弱化。②企業(yè)可以完善產(chǎn)業(yè)鏈以減小關(guān)聯(lián)企業(yè)的水風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)通過(guò)水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這樣的全球化工具，將有助于其改善供應(yīng)鏈管理體系從而破解環(huán)境困局。而且，某個(gè)重點(diǎn)行業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)參與水風(fēng)險(xiǎn)管理的新模式可以傳遞到龐大的全球供應(yīng)鏈條，從而調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量減小關(guān)聯(lián)企業(yè)的水風(fēng)險(xiǎn)。③可以更好地實(shí)現(xiàn)水風(fēng)險(xiǎn)防控中的公眾參與。企業(yè)所起到的作用不僅是根據(jù)水風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)加強(qiáng)自身生產(chǎn)環(huán)節(jié)的治理，同樣重要的是讓公眾和社會(huì)組織參與到企業(yè)管理中來(lái)。這樣，企業(yè)的水風(fēng)險(xiǎn)因素更易被發(fā)現(xiàn)。但這方面的作用不是單向的，并非只是給企業(yè)帶來(lái)壓力，也是企業(yè)樹(shù)立品牌的平臺(tái)：企業(yè)在水風(fēng)險(xiǎn)防控中的績(jī)效，將通過(guò)公眾參與公之于眾，綠色程度高的企業(yè)顯然能有更高的美譽(yù)度，這會(huì)帶動(dòng)企業(yè)產(chǎn)品的銷售，從而使企業(yè)在參與水風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)也能在經(jīng)濟(jì)上受益。（四）公眾公眾是水風(fēng)險(xiǎn)的“受害者”，因此也是推動(dòng)水風(fēng)險(xiǎn)管理的重要力量。近些年來(lái)，隨著傳媒的發(fā)達(dá)和公眾意識(shí)的提高，在水電開(kāi)發(fā)、水環(huán)境污染、水生態(tài)變化等方面，公眾與NGO、大眾傳媒的互動(dòng)事件越來(lái)越多，不僅在很多地方“民意決定官意”，使很多項(xiàng)目決策被重新評(píng)估，還在發(fā)現(xiàn)具體的水風(fēng)險(xiǎn)信息方面有不可替代的優(yōu)勢(shì)，即“人多勢(shì)眾”“面面俱到”“一觸即發(fā)”?！叭硕鄤?shì)眾”指公眾在發(fā)現(xiàn)水風(fēng)險(xiǎn)上有龐大的力量，只要非政府組織給出了若干指導(dǎo)性信號(hào)（例如某個(gè)區(qū)域的水風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)行業(yè)），就有足夠的人力去將其和具體的企業(yè)行為結(jié)合起來(lái)；“面面俱到”指公眾作為水風(fēng)險(xiǎn)的“受害者”，易于發(fā)現(xiàn)比WWF水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具的指標(biāo)更全面的水風(fēng)險(xiǎn)因素；“一觸即發(fā)”指公眾參與水風(fēng)險(xiǎn)具體工作時(shí)，反應(yīng)迅速，能一接觸到水風(fēng)險(xiǎn)因素即