新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障分析

新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障分析

【摘要】農(nóng)民工徹底融入城市是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化的關(guān)鍵因素，但這一進(jìn)程受到制度排斥和農(nóng)民工自身素質(zhì)雙重因素的制約，作為市場(chǎng)機(jī)制基本內(nèi)容的社會(huì)保障體系關(guān)系著制度支持和農(nóng)民工個(gè)體作用的發(fā)揮，其完善與否一定程度上強(qiáng)化或弱化了農(nóng)民工融入城市的能力。本文試圖建立新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障分析模式，分析社會(huì)保障對(duì)此過(guò)程產(chǎn)生的影響，為推動(dòng)新生代農(nóng)民工城市融入、完善相關(guān)社會(huì)保障體系提出對(duì)應(yīng)的政策建議?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)民工進(jìn)城；新生代農(nóng)民工；城市融入；社會(huì)保障；權(quán)利訴求一引言改革開(kāi)放以來(lái)產(chǎn)生的農(nóng)民工群體在過(guò)去近40年里并未消融于城市社群中，而是保持著一種與城市和農(nóng)村都相對(duì)分離的“不城不鄉(xiāng)”的狀態(tài)。隨著越來(lái)越多的青年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工群體呈現(xiàn)整體性的代際更替，新生代農(nóng)民工開(kāi)始成為農(nóng)民工的核心群體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室2010年對(duì)外出務(wù)工人員的調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工總數(shù)為8487萬(wàn)人，占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%[1]，已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。相對(duì)于第一代農(nóng)民工來(lái)講，新生代農(nóng)民工的權(quán)利訴求整體上呈現(xiàn)出“從流動(dòng)趨向移民”的特征，但實(shí)踐的結(jié)果卻不盡如人意，他們依然重復(fù)著父輩們的鄉(xiāng)—城遷徙模式。新生代農(nóng)民工能否順利融入城市社會(huì)，不僅關(guān)系其權(quán)利訴求的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)系到中國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)轉(zhuǎn)型。二新生代農(nóng)民工權(quán)利訴求和城市融入困境如果說(shuō)傳統(tǒng)農(nóng)民工進(jìn)城是為了生存，那么新生代農(nóng)民工則由謀求生存向追求平等轉(zhuǎn)變。[2]他們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，表現(xiàn)出更多的對(duì)自身權(quán)利的訴求，對(duì)尊重、平等和社會(huì)承認(rèn)有更多的企盼。這一群體整體上更希望擁有和城市居民一樣的權(quán)利，在城市定居并融入城市社會(huì)。雖然2010年中央“一號(hào)文件”明確提出“要著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題”，推進(jìn)“80后”“90后”新生代農(nóng)民工的城市化，但新生代農(nóng)民工融入城市之路依然困難重重。至今，新生代農(nóng)民工的城市融入依然面臨著制度排斥、自身素質(zhì)兩大困境。（一）制度排斥由戶籍制度衍生的城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)管理制度是制約新生代農(nóng)民工城市融入的最大障礙。[3]同樣是中國(guó)公民，農(nóng)民工卻在就業(yè)機(jī)會(huì)、居住機(jī)會(huì)、受教育機(jī)會(huì)、社會(huì)保障機(jī)會(huì)、社會(huì)參與機(jī)會(huì)以及起碼的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等由國(guó)家提供的福利方面長(zhǎng)期受到制度性歧視。[4]這在一定程度上弱化了新生代農(nóng)民工融入城市的能力。從勞動(dòng)就業(yè)來(lái)看，他們只能選擇次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，很難突破首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)的界限。勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割往往導(dǎo)致農(nóng)民工缺少向上流動(dòng)的空間，始終處于低職位、低工資水平的狀態(tài)。而就目前的就業(yè)政策來(lái)說(shuō)，城市政府也沒(méi)有將推動(dòng)農(nóng)民工在城市就業(yè)視為“己任”。[5]例如，城鎮(zhèn)失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)沒(méi)有將農(nóng)民工計(jì)算在內(nèi)，失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工程也只是面向市民的福利。農(nóng)民工如果在城市失業(yè)了，大多是靠積蓄或親戚、家人以及老鄉(xiāng)的幫助維持生活，實(shí)在不行則只能選擇返回農(nóng)村。2009年，在金融風(fēng)暴沖擊下，2000多萬(wàn)個(gè)失去工作的農(nóng)民工最終都選擇了返鄉(xiāng)。這說(shuō)明，盡管勞動(dòng)力可以“自由地”流動(dòng)，但城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)制度以及對(duì)應(yīng)的保障體系還未從根本上被打破。從社會(huì)保障制度來(lái)看，盡管勞動(dòng)法有規(guī)定，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，但實(shí)際上大部分新生代農(nóng)民工并沒(méi)有獲得相關(guān)保險(xiǎn)。除去新生代農(nóng)民工中多數(shù)人不知道參保是每一個(gè)公民的權(quán)利這一個(gè)人認(rèn)知因素，雇主出于降低成本的考慮不愿為農(nóng)民工參保也是導(dǎo)致新生代農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)缺失的重要原因，而城市政府對(duì)此監(jiān)管不力，又使本來(lái)就脆弱的新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益缺乏支持。這種現(xiàn)象在制造業(yè)以外的商品零售、餐飲服務(wù)、建筑等行業(yè)表現(xiàn)得相當(dāng)普遍。從子女教育來(lái)看，盡管國(guó)家（包括許多地方政府）專門出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民工子女在流入地接受義務(wù)教育的政策規(guī)定，但是在具體落實(shí)政策的過(guò)程中仍然存在不少公平問(wèn)題。即使農(nóng)民工子女可以獲得在城市接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，也還是存在各種或明或暗的制度性門檻。例如，一些地方政府規(guī)定“在學(xué)校招生指標(biāo)未用完的情況下，可以接收農(nóng)民工子女就讀”，事實(shí)上，好的小學(xué)往往一個(gè)入學(xué)指標(biāo)難求，根本就不存在指標(biāo)用不完的情況。入學(xué)指標(biāo)用不完的通常都是那些辦學(xué)條件相對(duì)差和位置較偏的學(xué)校，結(jié)果就造成農(nóng)民工子女扎堆，演變成為另一種形式的農(nóng)民工子弟學(xué)校。子女能否較公平地接受打工城市義務(wù)教育，直接影響著新生代農(nóng)民工城市融入的意愿和能力。從住房保障來(lái)看，目前城市還沒(méi)有為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的住房安全保障福利。雖然城市低收入者的收入水平不高，卻因能享受到政府提供的廉租房或房屋補(bǔ)貼而得以“安居”，農(nóng)民工卻不能。如果新生代農(nóng)民工能夠享受到這樣的政策，即便他們收入低一些，在高房?jī)r(jià)的今天，在城市“安居”應(yīng)該是沒(méi)問(wèn)題的。如今，他們?cè)诔鞘胁坏荒茏∩蠗l件好一點(diǎn)的房子，并且居住還是不安穩(wěn)的，他們?cè)诔鞘械木幼?quán)沒(méi)有得到政策保障。[6]在房?jī)r(jià)不斷飛漲的今天，住房問(wèn)題已經(jīng)成為橫亙?cè)谵r(nóng)民工融入城市道路中的巨大障礙。從社會(huì)救助來(lái)看，城市居民有最低生活保障和失業(yè)救濟(jì)兩條保障線兜底，而農(nóng)民工的收入即使低于城市最低生活水平，也很難獲得這種來(lái)自制度力量的幫助。例如，超過(guò)30%的農(nóng)民工都曾有過(guò)失業(yè)的經(jīng)歷，他們?cè)谑I(yè)期間很少得到失業(yè)保險(xiǎn)的保障，也無(wú)法獲得城市低保的救助，只能靠自救的方式渡過(guò)難關(guān)，實(shí)在扛不過(guò)去就回老家。[7]作為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制的失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民工基本上不起作用。（二）個(gè)人素質(zhì)與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工無(wú)論受教育水平還是整體素質(zhì)都有很大提高，并且其職業(yè)選擇也開(kāi)始呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。但是，從整體來(lái)看，新生代農(nóng)民工在城市的就業(yè)依然沒(méi)有優(yōu)勢(shì)；并且，作為在改革開(kāi)放過(guò)程中出生和成長(zhǎng)起來(lái)的年輕一代，新生代農(nóng)民工雖然整體受教育程度高，但其職業(yè)期望高，物質(zhì)和精神享受要求也高，工作耐受能力低。[8]這也是為什么現(xiàn)階段一方面是“民工荒”，一方面是工作難找的根源所在。按照人力資本理論，農(nóng)民工流動(dòng)是人力資本的投資過(guò)程。新生代農(nóng)民工也渴望通過(guò)流動(dòng)來(lái)改變自身命運(yùn)，但頻繁流動(dòng)又使他們往往失去學(xué)習(xí)和積累技能的機(jī)會(huì)，難以積累經(jīng)驗(yàn)（技術(shù)），甚至導(dǎo)致已有人力資本（工作經(jīng)驗(yàn)）的貶值。符平、唐有財(cái)?shù)难芯勘砻?，新生代農(nóng)民工的頻繁流動(dòng)對(duì)收入的影響呈現(xiàn)出倒“U”形的軌跡。[9]也就是說(shuō)，盡管短期內(nèi)帶來(lái)的是工資報(bào)酬的增加，但長(zhǎng)期的趨勢(shì)卻是下降的，初始人力資本和累積人力資本不高往往導(dǎo)致新生代農(nóng)民工缺乏堅(jiān)實(shí)的融入城市的物質(zhì)基礎(chǔ)。受當(dāng)前城市社會(huì)保障管理政策的排斥和自身競(jìng)爭(zhēng)力不高雙重因素制約，新生代農(nóng)民工的城市融入之路相當(dāng)艱辛，這也意味著推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城不僅要考慮農(nóng)民工自身的原因，還必須考慮社會(huì)保障管理政策在此過(guò)程中給予的支持，并將兩者結(jié)合起來(lái)。三新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障支持新生代農(nóng)民工的城市融入一般是指農(nóng)民工在生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)心理與價(jià)值觀念上整體融入城市社會(huì)并認(rèn)同自身新的社會(huì)身份的過(guò)程與狀態(tài)。[10]這一過(guò)程涉及的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多個(gè)方面。在中國(guó)城鄉(xiāng)差距依然存在的背景下，農(nóng)民工的城市融入其實(shí)是一種向上的流動(dòng)，從代表落后的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入城市領(lǐng)域，農(nóng)民工必須付出更多的個(gè)人努力，這是一個(gè)基本的前提條件。在過(guò)去近40年時(shí)間里，就有很多農(nóng)民工通過(guò)努力，融入現(xiàn)代化的城市生活之中。例如，自1998年中國(guó)住房制度市場(chǎng)化改革以來(lái)，就有一部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)民工選擇在城市買房、落戶、定居，戶口的轉(zhuǎn)變意味著他們不僅進(jìn)入了城市空間，而且進(jìn)入了城市領(lǐng)域。不過(guò)，這一群體所占比例極小，更多的農(nóng)民工仍在城市邊緣苦苦掙扎。這固然受到農(nóng)民工自身人力資本匱乏、社會(huì)資本封閉和單調(diào)等因素的影響，但自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理制度更是問(wèn)題的關(guān)鍵。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)實(shí)行的城市傾斜政策使得市民不管是在就業(yè)制度安排上，還是對(duì)包括教育在內(nèi)的人力資本的投入上都領(lǐng)（優(yōu)）先于農(nóng)民，這造成了城市居民無(wú)論是在整體競(jìng)爭(zhēng)力，還是外在的制度環(huán)境都明顯強(qiáng)于農(nóng)民工。因此，僅僅靠農(nóng)民工個(gè)體辛勤打工融入城市社會(huì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也就是說(shuō)通過(guò)市場(chǎng)渠道不僅不足以解決農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民工也是不公平的，通過(guò)制度層面給予適當(dāng)?shù)闹С址浅１匾?。農(nóng)民工的城市融入應(yīng)該是制度支持和個(gè)體努力共同作用的結(jié)果。在圖1中，橫軸代表農(nóng)民工的個(gè)體因素，縱軸代表城市社會(huì)制度因素，兩者都對(duì)農(nóng)民工城市融入過(guò)程產(chǎn)生影響。新生代農(nóng)民工融入城市不僅要強(qiáng)調(diào)個(gè)體的努力，而且個(gè)體努力的結(jié)果還要能夠沖破城鄉(xiāng)二元分割管理制度的阻力，獲得來(lái)自城市社會(huì)的認(rèn)可和支持，其城市融入的過(guò)程，是這兩個(gè)方面因素共同作用的結(jié)果。如果僅有制度支持，農(nóng)民工個(gè)體主觀不努力也難以超越城鄉(xiāng)差距的鴻溝而融入城市，表現(xiàn)為MI線的左側(cè)區(qū)域；或者個(gè)體很努力，但制度的障礙太大，同樣也無(wú)法有效地推動(dòng)農(nóng)民工融入城市，表現(xiàn)為SM線的下側(cè)區(qū)域。在圖1中畫線的OIMS區(qū)域，我們可以理解為制度支持、個(gè)人努力雙缺失狀態(tài)下的農(nóng)民工城市融入狀態(tài)，處于這一區(qū)域的農(nóng)民工城市融入是不成功的。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民工個(gè)體的努力需要輔以一定的制度條件支持才行，所以農(nóng)民工成功融入城市的起點(diǎn)應(yīng)該不是在O點(diǎn)，而應(yīng)該在M點(diǎn)。超越這一點(diǎn)，在MI右側(cè)SM下方的區(qū)域，盡管還有制度的障礙，但農(nóng)民工成功融入城市社會(huì)的關(guān)鍵在于其個(gè)體努力；在SM上方，MI左側(cè)的區(qū)域說(shuō)明農(nóng)民工融入城市社會(huì)的關(guān)鍵是社會(huì)制度的大環(huán)境；在MI右側(cè)，SM以上的整個(gè)區(qū)域農(nóng)民工融入城市是成功的，在這里，農(nóng)民工個(gè)體的主觀努力同制度支持一起發(fā)揮作用，共同推動(dòng)農(nóng)民工融入城市社會(huì)。圖1新生代農(nóng)民工市民化的社會(huì)制度支持機(jī)制社會(huì)保障作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基本制度安排，既是公民權(quán)利的主要內(nèi)容，也是一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。作為公民權(quán)利，社會(huì)保障權(quán)是每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)平等享受的基本權(quán)利：不管是“城里人”還是“鄉(xiāng)下人”，在陷入貧困時(shí)，都有獲得社會(huì)救助的權(quán)利，以維持最低生活水平和基本的人格尊嚴(yán)；在面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成收入下降時(shí)，能獲得社會(huì)保險(xiǎn)金，以維持基本的生活。[11]作為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)保障實(shí)行國(guó)家、雇主、職工個(gè)人三方責(zé)任共擔(dān)，社會(huì)保障的社會(huì)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制特征也有助于制度支持和個(gè)體努力的結(jié)合。可以說(shuō)，社會(huì)保障是對(duì)農(nóng)民工融入城市產(chǎn)生重要影響的一種制度支持，將全面影響新生代農(nóng)民工的城市融入過(guò)程。四完善推動(dòng)農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障政策建議社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度，對(duì)新生代農(nóng)民工城市融入過(guò)程產(chǎn)生著重要影響。并且，市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善和包括勞動(dòng)力在內(nèi)的生產(chǎn)資料的自由流動(dòng)都需要這一社會(huì)基本制度的支持。根據(jù)本文研究?jī)?nèi)容及上述結(jié)論蘊(yùn)含的有益啟示，本研究提出如下建議。（一）在社會(huì)福利方面，進(jìn)行社會(huì)政策的整體性改革和創(chuàng)新，以落實(shí)社會(huì)公平權(quán)利社會(huì)福利的市民權(quán)利色彩往往能夠?yàn)檗r(nóng)民工帶來(lái)情感上的滿足，并在新生代農(nóng)民工城市融入過(guò)程中發(fā)揮助推器的作用。但是，就目前存在的問(wèn)題來(lái)看，農(nóng)民工還未能真正、全面地享受到這樣的基礎(chǔ)性公平。落實(shí)社會(huì)福利享有權(quán)利的公平性、降低甚至破除城市社會(huì)福利準(zhǔn)入門檻，應(yīng)該成為今后政策調(diào)整的方向。這就需要國(guó)家從戰(zhàn)略上考慮農(nóng)民工融入城市的問(wèn)題，以推動(dòng)社會(huì)政策的整體性改革和創(chuàng)新。首先，在農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題上，必須破解“城鄉(xiāng)二元教育格局進(jìn)城”的現(xiàn)象，推動(dòng)教育公平權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。其次，從城市住房來(lái)看，加快解決以農(nóng)民工為主體的“城市夾心層”的住房問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該盡快將解決農(nóng)民工住房納入城市住房保障范疇，讓新生代農(nóng)民工在城市省錢、安心。（二）立足社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)民工參加城市社會(huì)保險(xiǎn)參加城市社會(huì)保險(xiǎn)直接影響著新生代農(nóng)民工城市融入的經(jīng)濟(jì)能力和心理預(yù)期。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)知、勞動(dòng)合同的簽訂、參加社會(huì)保險(xiǎn)可能帶來(lái)的收益以及用工單位的態(tài)度，是影響新生代農(nóng)民工在城市參保的四個(gè)重要因素。因此，推動(dòng)新生代農(nóng)民工在城市參保，需要從農(nóng)民工個(gè)體、用人單位和制度建設(shè)三個(gè)方面共同努力。結(jié)合本文的研究結(jié)論，可從以下幾個(gè)方面入手。第一，加大社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)宣傳，重視新生代農(nóng)民工公民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)。社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)的缺乏是影響新生代農(nóng)民工參保行為的重要原因：盡管內(nèi)心希望參加社會(huì)保險(xiǎn)，但是相當(dāng)一部分農(nóng)民工對(duì)企業(yè)的“拒保”行為表現(xiàn)得“相當(dāng)平靜”，一個(gè)非常重要的原因就是他們通常將能否提供社會(huì)保險(xiǎn)作為判斷企業(yè)實(shí)力大小與員工福利好壞的標(biāo)準(zhǔn)，而不認(rèn)為“拒保”是企業(yè)沒(méi)有盡到義務(wù)的表現(xiàn)。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)有了深刻的認(rèn)識(shí)，才能形成以社會(huì)保障權(quán)利為主要內(nèi)容的公民權(quán)利意識(shí)，從根本上改變農(nóng)民工的參保態(tài)度。另外，要培養(yǎng)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利意識(shí)，還需要建設(shè)與完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是四川籍的農(nóng)民工，對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)都有比較清楚的認(rèn)識(shí)和明確的態(tài)度。[12]這得益于成都作為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)率先推動(dòng)的四川全省范圍的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)嘗試，四川籍農(nóng)民工對(duì)自己是否在福州參保表現(xiàn)得非常有主見(jiàn)。同時(shí)，提高農(nóng)民工參保的談判砝碼，也需要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度。正如取消農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策提高了農(nóng)民工工資談判的砝碼，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)將為農(nóng)民工要求城市社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益提供制度平臺(tái)支持。第二，強(qiáng)化法律力量和借助行政力量推動(dòng)用人單位為員工參保。用人單位的參保態(tài)度也是關(guān)系著新生代農(nóng)民工參加城市社會(huì)保險(xiǎn)的重要因素。盡管一些新生代農(nóng)民工的社保意識(shí)在覺(jué)醒，但目前的情形是：新生代農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)的覺(jué)醒只能推動(dòng)他們“用腳投票”來(lái)選擇愿意為他們提供社會(huì)保險(xiǎn)等福利的單位，但在單位內(nèi)部通過(guò)自身抗?fàn)幍姆绞絹?lái)爭(zhēng)取社保權(quán)益仍然很難。也就是說(shuō)，當(dāng)前，農(nóng)民工社保意識(shí)還不足以成為推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度完善的決定性因素。因此，必須借助于法律力量和行政力量來(lái)推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。國(guó)家除了通過(guò)社會(huì)保障立法來(lái)進(jìn)行規(guī)范以外，還必須依靠加大對(duì)企業(yè)的檢查和監(jiān)督來(lái)推動(dòng)、