新一輪的養(yǎng)老金改革浪潮席卷東方-轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分類

新一輪的養(yǎng)老金改革浪潮席卷東方轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分類

一場養(yǎng)老金改革浪潮正橫掃中東歐，并迅速擴(kuò)展到中亞。與一般的認(rèn)識不同的是，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家的養(yǎng)老金改革并不是先前模式的復(fù)制。這是一場全新的改革，它給人們一生中收入分配的管理帶來了前所未有的變革。許多專家從智利和絕大多數(shù)其他拉美國家的經(jīng)驗中得出如下結(jié)論：一個全面的養(yǎng)老金制度改革——不僅僅是對現(xiàn)有體系的合理化——其基礎(chǔ)必須是以一個完全基金化的強(qiáng)制性定額繳款體系來取代那種現(xiàn)收現(xiàn)付的定額給付養(yǎng)老金體系的壟斷。從后共產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)國家——特別是在中歐和東歐國家——的角度來看，這種改革選擇，盡管具有很多優(yōu)點，但仍然有兩個基本缺陷：第一，這種改革沒有真正分散風(fēng)險，因為它是用一個基金化體系的壟斷來代替（在強(qiáng)制性體系內(nèi)的）現(xiàn)收現(xiàn)付體系的壟斷。第二，由于存在轉(zhuǎn)軌成本，因此難以在具有龐大的現(xiàn)收現(xiàn)付體系的國家實施這種方法。而絕大多數(shù)中東歐國家都屬于這類國家。一多支柱方案匈牙利、波蘭、拉脫維亞，以及克羅地亞、羅馬尼亞、俄羅斯、馬其頓，可能還有斯洛文尼亞、保加利亞、烏克蘭，選擇了另一種不同的方案。這些國家養(yǎng)老金改革的關(guān)鍵之處在于，用一種真正的多支柱體系取代現(xiàn)收現(xiàn)付壟斷體系。未來養(yǎng)老金的資金來源將是多元化的。勞務(wù)市場和資本市場將分別通過該體系的現(xiàn)收現(xiàn)付部分和基金化部分發(fā)揮各自的作用。強(qiáng)制性退休體系的一部分將通過現(xiàn)收現(xiàn)付的形式運(yùn)作，而其余部分則將基金化。由于該體系的每一個支柱都暴露在不同類型的風(fēng)險之下，因此體系總的風(fēng)險將更好地得以分散。現(xiàn)收現(xiàn)付支柱面臨的風(fēng)險主要是人口老齡化、失業(yè)率上升和政治壓力。在這方面，基金化方法要優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付方法。而從另一個角度說，基金化支柱是無法在那種以長期通貨膨脹或金融市場危機(jī)為特征的環(huán)境下有效運(yùn)作的。因此在這方面，現(xiàn)收現(xiàn)付支柱似乎更有效。二養(yǎng)老金改革國家清單中東歐地區(qū)養(yǎng)老金制度改革的情況可參見下表。匈牙利是這場改革浪潮的先鋒，該國于1998年1月1日率先引入了一種新的多支柱體系。現(xiàn)收現(xiàn)付支柱仍然是以定額給付制度為基礎(chǔ)的，不過其規(guī)模縮減了，并進(jìn)行了重組。而一個嶄新的強(qiáng)制性基金化支柱開始全面運(yùn)行，這個支柱以工資額的8%（2000年之前為6%）提供資金，并由養(yǎng)老金基金提供服務(wù)。第三個支柱，即自愿的、輔助性的支柱，也已在匈牙利運(yùn)行好幾年了，并且為第二支柱的引入奠定了良好的基礎(chǔ)。從這項改革一開始，就有許多匈牙利人決定轉(zhuǎn)向新的體系（并從他們的總繳款中抽出6%支付給基金化支柱），人數(shù)之多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人們的預(yù)計。根據(jù)匈牙利的法律，雇員可自由決定采用哪種體系。只有新就業(yè)者別無選擇：他們被強(qiáng)制要求在新體系中進(jìn)行登記。25個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家的養(yǎng)老金改革進(jìn)程續(xù)表拉脫維亞也傾向在多支柱體系下進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革。但它更注重對現(xiàn)收現(xiàn)付制度進(jìn)行重大改進(jìn)。經(jīng)過改革，第一支柱將以名義定額繳款（NDC）為基礎(chǔ)——NDC最初起源于瑞典，現(xiàn)在已擴(kuò)展到許多國家，例如波蘭。根據(jù)名義定額繳款計劃，退休金給付額將主要取決于由每一位參加者在其勞動期間內(nèi)積累起來的（適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行指數(shù)化的）名義資本（這些資本是名義上的，也可能是實際的。因為這些錢即便是經(jīng)過了登記，在現(xiàn)收現(xiàn)付支柱下也已經(jīng)被花掉了）。如果一位養(yǎng)老金計劃的參加者退休了，則其年退休金等于他積累下來的資本除以他退休時的平均預(yù)期壽命。因此，年養(yǎng)老金給付額與參加者的退休時間有很大關(guān)系。參加者希望延長工作年限的愿望將很強(qiáng)烈。盡管退休金給付仍是由現(xiàn)在的繳款來支付的，名義定額繳款計劃仍然與基金化體系極為相似。因此，NDC具有基金化支柱在微觀經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)點，但卻沒有基金化支柱在宏觀經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢——例如對儲蓄和資本形成的貢獻(xiàn)。拉脫維亞的基金化支柱在2000年前還不會啟動，繳款也將較少（工資額的2%）。引入第二支柱是該國政府已經(jīng)批準(zhǔn)的改革計劃的一個部分，但還沒有以法律的形式獲得正式通過。哈薩克斯坦于1998年1月1日開始推行養(yǎng)老金改革。哈薩克斯坦是該地區(qū)惟一一個不屬于“新一代”類別的國家，因為該國的改革模仿了拉美國家的做法，特別是智利的方法。對于未來的養(yǎng)老金領(lǐng)取者來說，將不會有真正的現(xiàn)收現(xiàn)付支柱，它將被強(qiáng)制性的基金化支柱取代。引入第二支柱將在一種困難的環(huán)境下進(jìn)行：一個不發(fā)達(dá)的金融市場和實際上并不存在的自愿長期儲蓄（即第三支柱）的機(jī)會。這很可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的執(zhí)行上的問題，特別是繳款征收與監(jiān)管還落后于實際需要。波蘭的養(yǎng)老金制度改革，號稱“以多元化求安全”，明確地強(qiáng)調(diào)了在多支柱養(yǎng)老金體系下分散風(fēng)險的優(yōu)勢。波蘭的養(yǎng)老金改革具有深遠(yuǎn)的意義。新的系統(tǒng)將在一個定額繳款的框架內(nèi)運(yùn)行，這個框架會提高透明度，密切繳款與給付之間的聯(lián)系，從而強(qiáng)化了激勵人們延長工作年限的刺激。有關(guān)改革的第一套法律，包括有關(guān)養(yǎng)老基金（即基金化養(yǎng)老金）的組織與運(yùn)作的法律，已于1997年中期獲得通過。1998年4月政府又批準(zhǔn)了包括養(yǎng)老金法（改革現(xiàn)收現(xiàn)付制度）在內(nèi)的第二套法律，議會正在對此進(jìn)行討論。波蘭新的多支柱養(yǎng)老金體系將于1999年4月1日開始實施，它包括：現(xiàn)收現(xiàn)付（PAYG）的第一支柱，以名義定額繳款為基礎(chǔ)；強(qiáng)制性的、完全基金化的第二支柱：以定額繳款（工資額的9%）為基礎(chǔ)，由私人養(yǎng)老基金提供服務(wù)，由大型投資基金和保險公司聯(lián)合組建的合資股份公司管理；自愿性的第三支柱，以雇員養(yǎng)老金計劃為基礎(chǔ)。就在數(shù)月之前，克羅地亞政府也批準(zhǔn)了一項引入多支柱養(yǎng)老金體系的改革方案。雖然該方案的第一支柱仍將停留在定額給付的現(xiàn)收現(xiàn)付框架內(nèi)，但將對其進(jìn)行改進(jìn)和現(xiàn)代化改造。2000年1月1日起，克羅地亞將引入強(qiáng)制性的、由工資額的5%支付的基金化支柱。改革浪潮并未就此結(jié)束。一大批國家，包括斯洛文尼亞、羅馬尼亞、俄羅斯、馬其頓、保加利亞，可能還有烏克蘭，都在著手準(zhǔn)備實施全面的養(yǎng)老金制度改革方案，這些方案包括引進(jìn)第二（基金化）支柱，對現(xiàn)收現(xiàn)付支柱進(jìn)行重大改革，以及引入自愿長期儲蓄的立法框架（上表中將這4個部分的改革進(jìn)展情況標(biāo)為“準(zhǔn)備中”）。在捷克共和國，人們原來預(yù)計自愿（第三）支柱的擴(kuò)張將刺激養(yǎng)老金體系的部分私有化，但效果卻并不理想（這并不奇怪，西歐是經(jīng)過了幾十年時間才使第三支柱成為養(yǎng)老金收入的一個重要組成部分的其他那些國家尚沒有轉(zhuǎn)向多支柱體系的跡象，但其中有一些國家（如立陶宛、愛沙尼亞、格魯吉亞、亞美尼亞和阿爾巴尼亞）已經(jīng)開始對第一支柱進(jìn)行重組了，其余國家（如庫爾克茲共和國、阿塞拜疆和烏茲別克斯坦）則在設(shè)計多支柱選擇的同時，計劃對第一支柱進(jìn)行重組。三獨(dú)一無二的特征在所有這些例子中，養(yǎng)老金改革之所以發(fā)生，與基于現(xiàn)收現(xiàn)付壟斷制度的舊體系的實施效果越來越差有密切的聯(lián)系。由于要把10%到15%的GDP用于發(fā)放退休金、殘疾人救濟(jì)金和撫恤金，因此這種體系在絕大多數(shù)中東歐國家都已經(jīng)無法再維持下去了。人口預(yù)測表明，如果不改革，這種支出到2050年將增長到占GDP的25%。在前蘇聯(lián)（FSU）國家，養(yǎng)老金的給付雖然不那么慷慨，但稅基相應(yīng)地也較低。那些國家的養(yǎng)老金體系也同樣難以維持，這主要是由于這些國家的有效退休年齡低和廣泛存在的職業(yè)特權(quán)，一小部分原因是養(yǎng)老金平均水平較低。制定一推子改革計劃并獲得政府和議會的批準(zhǔn)是一項異常困難的工作，其主要原因是那些希望維持現(xiàn)狀的眾多特殊利益集團(tuán)和說客的存在。匈牙利、波蘭和拉脫維亞都花了好幾年的艱苦斗爭才制定出全面的改革方案。又經(jīng)過數(shù)年時間，這些國家才意識到，真正的養(yǎng)老金改革是要避免現(xiàn)收現(xiàn)付制度壟斷的致命弱點，而轉(zhuǎn)向一種既能利用資本市場的發(fā)展、而又不會消除現(xiàn)收現(xiàn)付制度優(yōu)點的養(yǎng)老金制度。要使這個體系維持下去意味著要減少對代際聯(lián)系的依賴，而不是完全消除這種聯(lián)系的力量。養(yǎng)老金改革方案的基本特征是基金化支柱，這個支柱將與經(jīng)過改革的現(xiàn)收現(xiàn)付（PAYG）支柱并存。在取消了特權(quán)和特別供應(yīng)制度并轉(zhuǎn)向定額繳款制度之后，這種體系的透明度將明顯增加。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家的養(yǎng)老金改革，與特別重視基金化支柱的拉美國家養(yǎng)老金改革不同，與基本上仍然在其強(qiáng)制性體系內(nèi)維持現(xiàn)收現(xiàn)付制度的壟斷地位的絕大多數(shù)經(jīng)合組織（OECD）國家也不一樣，它們的改革越來越可能走向一種混合體系——在代際聯(lián)系的優(yōu)點和強(qiáng)制性長期個人儲蓄的優(yōu)點之間保持平衡。附一：養(yǎng)老金改革的關(guān)鍵問題新一輪養(yǎng)老金制度改革中出現(xiàn)了8個關(guān)鍵性問題：1_第二支柱的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。強(qiáng)制性基金化支柱的規(guī)模不應(yīng)太小，否則管理成本——這基本上是固定的——就會產(chǎn)生問題。在建立起第二支柱之前，估計一下最低限度的金融市場條件是否得到滿足，遵守諸如使養(yǎng)老金資產(chǎn)同管理這些基金的公司的資產(chǎn)完全分離這樣的幾條基本法則是十分重要的。上述的分離，無論是法律上的，還是事實上的，都應(yīng)當(dāng)符合由獨(dú)立的保管人來保管基金資產(chǎn)的要求。2.監(jiān)管能力。培養(yǎng)監(jiān)管能力是需要時間的，除非已經(jīng)擁有能夠充分發(fā)揮其作用的投資基金、銀行或保險公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們的經(jīng)驗可以很容易地借鑒過來。3.經(jīng)營與管理。繳款征收過程將發(fā)生管理上的巨大變化，特別是如果人們選擇在一個第一、第二支柱實行集中征收（這是可以降低管理成本的更好選擇）。引人現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)和計算機(jī)系統(tǒng)需要時間和許多技術(shù)上的準(zhǔn)備。4.政治意愿和轉(zhuǎn)軌成本。雖然為支付轉(zhuǎn)軌成本（這涉及支出調(diào)整、債務(wù)以及如果可能的話，私有化收入的綜合）而準(zhǔn)備合理的戰(zhàn)略是改革的一個基本要素，但政治意愿仍是最終決定因素。作為其戰(zhàn)略的一部分，政府將不得不放棄一些對現(xiàn)收現(xiàn)付的承諾（斯洛文尼亞曾經(jīng)制定出最好的和最專業(yè)化的財務(wù)策略，但因為缺乏足夠的政治承諾，因此改革進(jìn)展并不盡如人意）。5.公眾支持。在絕大多數(shù)情況下公眾會支持養(yǎng)老金改革，只要他們認(rèn)為：（a）給付和繳款會密切相關(guān)，這樣他們所獲得的給付會反映他們一生的繳款；（b）私有部門在提供養(yǎng)老金中的作用會加強(qiáng)，而以前那種無所不包的社會保障制度會削弱。公眾應(yīng)得到充分的信息。提高公眾對人口增長的憂患意識也有利于改革進(jìn)程（社會支持可以在制定一攬子改革方案之前進(jìn)行的民意測驗中反映出來）。6.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。建議政