推動大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政務(wù)信息資源開放

推動大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政務(wù)信息資源開放

隨著聯(lián)合國“開放政府合作組織”的成立、世界銀行政府?dāng)?shù)據(jù)開放項目的推進(jìn)，以及2009年美國政府《開放政府指令》的出臺，政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐漸成為各國政府改革和新興產(chǎn)業(yè)的重點領(lǐng)域而備受關(guān)注。但是，對于為何開放、誰來開放、開放什么、如何開放等問題，無論是在理論界還是在實務(wù)界，都尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。政務(wù)信息資源以及政務(wù)大數(shù)據(jù)管理在我國尚處在發(fā)展的初期階段，存在許多制度和政策方面的創(chuàng)新空間。例如，政務(wù)大數(shù)據(jù)的治理問題、多部門的激勵相容問題、開發(fā)利用機(jī)制建設(shè)及交易平臺搭建問題、資產(chǎn)化管理方式在財務(wù)和會計制度上的協(xié)調(diào)問題、信息安全及個人信息保護(hù)問題等，都有不少需要深入研究的地方。本文就其中的基本問題提出初步的思考，以期引發(fā)討論，為制定推動政務(wù)信息資源開放的政策和法規(guī)做準(zhǔn)備。一政務(wù)信息資源開放時代的到來就內(nèi)容而言，政務(wù)信息資源是一類非常重要的數(shù)據(jù)資源，它包括“政府存在狀態(tài)的數(shù)據(jù)、政務(wù)運作過程的數(shù)據(jù)、政府運營和實施管理過程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換而來的數(shù)據(jù)”。[1]長久以來，政務(wù)信息資源的價值僅體現(xiàn)為信息公開，被視為滿足公民知情權(quán)的重要方式。但隨著互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)及其應(yīng)用已經(jīng)成為時代的主題。在此背景下，政務(wù)信息資源，尤其是政府在履行職能過程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)信息，開始凸顯其經(jīng)濟(jì)價值、社會價值。通過數(shù)據(jù)開放的形式，實現(xiàn)政府信息資源的增值利用，成了新時期的戰(zhàn)略要點。2014年麥肯錫報告指出，G20國家的政府開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略將在未來五年內(nèi)帶來13萬億美元的產(chǎn)出增量，相當(dāng)于推動G20國家GDP增長1.1%。[2]伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”上升為國家戰(zhàn)略，我國近年來也陸續(xù)出臺促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關(guān)政策。2015年9月5日，國務(wù)院公開發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》，提出在2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局，2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。至此，推動政務(wù)信息數(shù)據(jù)資源的開放利用進(jìn)入“快車道”。盡管政務(wù)信息數(shù)據(jù)資源的開放利用已經(jīng)被提到國家戰(zhàn)略的高度，但究竟如何充分挖掘政務(wù)信息資源的潛力，使其發(fā)揮應(yīng)有的巨大價值，仍然是亟待研究的核心問題。例如，如何設(shè)計有效的數(shù)據(jù)開放形式、如何創(chuàng)新激勵相容的多元主體參與模式、如何平衡合理的開放數(shù)據(jù)收益分配模式，都是開放數(shù)據(jù)過程中繞不開的難題。在已有關(guān)于政務(wù)信息資源資產(chǎn)化管理體系研究的基礎(chǔ)上，需要將數(shù)據(jù)再利用的商業(yè)模式納入研究范圍，更加全面地完善政務(wù)數(shù)據(jù)的價值模型。信息資源再利用的主體、方式都存在較多不確定性，將這種不確定性納入政務(wù)數(shù)據(jù)的價值模型之中，對于政務(wù)信息資源的資產(chǎn)化管理具有重要作用。二政務(wù)信息數(shù)據(jù)資源的基本分層當(dāng)代社會的政務(wù)數(shù)據(jù)，一方面具有重要的資產(chǎn)價值，存在資本化與市場化的巨大空間；另一方面又與社會管理、國家治理等問題高度關(guān)聯(lián)，關(guān)涉國家信息的戰(zhàn)略安全問題，內(nèi)在地要求數(shù)據(jù)治理水平的現(xiàn)代化。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與開發(fā)、共享與共用，并不是自發(fā)自洽的決策行為，需要厘清其邊界。數(shù)據(jù)資源有其基本分層，從中可以發(fā)現(xiàn)市場化的空間與邊界。數(shù)據(jù)資源大體可以分為兩類：基礎(chǔ)層與應(yīng)用層?；A(chǔ)層主要指的是政務(wù)管理過程中形成的元數(shù)據(jù)?；A(chǔ)層一方面直接采集公民及其他社會主體的信息，與個人信息安全（包括隱私信息）等問題高度關(guān)聯(lián)；另一方面與社會管理機(jī)制密切相關(guān)，與社會安全高度關(guān)聯(lián)?；A(chǔ)層的數(shù)據(jù)搜集、匯集、開放、管理，需要較高層面的立法保護(hù)與行政指引，在許多環(huán)節(jié)上并不適合市場化。同時，基礎(chǔ)層的數(shù)據(jù)采集、大數(shù)據(jù)中心（及信息安全）等方面對基礎(chǔ)設(shè)施的要求較高，許多環(huán)節(jié)屬于重資產(chǎn)投資領(lǐng)域。如果能與應(yīng)用層形成安全有效的對接端口，形成收益流的反哺機(jī)制，亦可以嘗試探索引入政府與社會資本合作（PPP）新型的融資和開發(fā)模式。應(yīng)用層主要指利用元數(shù)據(jù)形成的復(fù)合數(shù)據(jù)及應(yīng)用。這一層是數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)開發(fā)的關(guān)鍵層，高度依賴創(chuàng)新和社會主體的多元參與，非常適合進(jìn)行市場化開發(fā)和資產(chǎn)化管理。近年來，在浙江等金融發(fā)達(dá)地區(qū)，不斷地嘗試建立社會征信系統(tǒng)，即將社會信息（公安、稅務(wù)等）與金融信息進(jìn)行交叉對比和綜合評估，以此來提高金融機(jī)構(gòu)對于個人征信行為評估的有效性和準(zhǔn)確性，既激勵金融創(chuàng)新，又能有效地化解金融風(fēng)險。此外，大數(shù)據(jù)在征稅、醫(yī)療、交通等方面的應(yīng)用，也在不斷地創(chuàng)新與發(fā)展。概括起來，基礎(chǔ)層應(yīng)更加注重隱私權(quán)和數(shù)據(jù)安全，政府承擔(dān)的職責(zé)更多，應(yīng)用層更需注重市場化，社會與企業(yè)發(fā)揮的作用更大。本報告提出的機(jī)制設(shè)計，主要是針對應(yīng)用層面，但有關(guān)政府、市場與社會責(zé)任的討論，則涉及基礎(chǔ)層。三政務(wù)信息資源的價值模型實現(xiàn)對政府信息資源的高效利用，構(gòu)建價值模型是首先要解決的問題。不同于一般的無形資產(chǎn)，政務(wù)信息資源具有公共性、基礎(chǔ)性、關(guān)聯(lián)性、持續(xù)性、規(guī)?；忍攸c，難以納入單一的資產(chǎn)化管理理論分析框架中，必須對這些屬性有較為清晰的認(rèn)識。政務(wù)信息資源的公共性、基礎(chǔ)性，指數(shù)據(jù)的產(chǎn)生源于公共投入，并聚焦于公共事務(wù)；關(guān)聯(lián)性、持續(xù)性是指數(shù)據(jù)的價值根植于跨部門數(shù)據(jù)的聯(lián)合，并需要持續(xù)更新與運用；規(guī)模化則指數(shù)據(jù)的體量巨大、種類繁多。在正確認(rèn)識數(shù)據(jù)屬性的基礎(chǔ)上，政務(wù)信息資源管理的基本內(nèi)容是，通過數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的再利用，并在此過程中實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。就具體實現(xiàn)形式而言，政務(wù)數(shù)據(jù)再利用的模式可按照以下三個維度進(jìn)行分類：數(shù)據(jù)再利用的方式、數(shù)據(jù)在價值鏈中的地位、數(shù)據(jù)收益機(jī)制。不同維度的具體指標(biāo)如表1所示。表1政務(wù)數(shù)據(jù)再利用的模式分類數(shù)據(jù)再利用的方式數(shù)據(jù)在價值鏈中的地位數(shù)據(jù)收益機(jī)制數(shù)據(jù)積聚

數(shù)據(jù)再分類

數(shù)據(jù)混合

數(shù)據(jù)分析數(shù)據(jù)作為最終產(chǎn)品

數(shù)據(jù)作為服務(wù)

數(shù)據(jù)作為核心部分

數(shù)據(jù)作為邊際部分免費增值

交叉補貼

網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)|Excel下載表1政務(wù)數(shù)據(jù)再利用的模式分類不同于傳統(tǒng)意義上的資產(chǎn)評估方法，數(shù)據(jù)資源的價值離不開具體的再利用模式。只有用起來的數(shù)據(jù)才具有價值，而不同的利用模式可能產(chǎn)生的價值千差萬別。例如，交通數(shù)據(jù)單獨利用時，可作為引導(dǎo)人流的指示信息；如果與出租車位置數(shù)據(jù)相結(jié)合，則能提供高效的用車服務(wù)。很明顯的是，二者的價值增值幅度存在天壤之別。也正因如此，涉及政務(wù)信息資源的開放機(jī)制，應(yīng)當(dāng)綜合考慮政務(wù)數(shù)據(jù)的價值模型，并以此作為政務(wù)信息管理的價值評估基礎(chǔ)。四通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)合作治理政務(wù)信息資源管理應(yīng)該實現(xiàn)如下三方面目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一：政府治理能力得到提升、數(shù)據(jù)交易市場得到完善、公民普遍化獲取數(shù)據(jù)的權(quán)利得到保障。政務(wù)信息資源管理的基本思路是，通過數(shù)據(jù)開放吸引公眾參與數(shù)據(jù)的再利用過程，以提升數(shù)據(jù)價值，并最終實現(xiàn)合作治理。但要實現(xiàn)這一目標(biāo)，還存在一系列問題。例如，如何激勵各部門主動且有效地開放數(shù)據(jù)。開放數(shù)據(jù)后，如何吸引其他主體積極參與對數(shù)據(jù)的再利用。對數(shù)據(jù)的再利用過程中，如何實現(xiàn)收益的合理分配，以實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展。這些問題都牽涉到數(shù)據(jù)開放的治理問題，同時也是政務(wù)信息資源管理的制度設(shè)計問題。總體而言，政務(wù)信息資源管理的制度設(shè)計包括兩個方面，體系建設(shè)和能力建設(shè)。本文嘗試提出如下的政務(wù)信息資源管理制度框架。其一，政務(wù)信息資源管理體系建設(shè)。政務(wù)信息資源的價值在于能夠被持續(xù)更新與利用，沒有被使用的數(shù)據(jù)，是沒有價值的數(shù)據(jù)。政務(wù)信息資源管理涉及多方主體，不能只依靠政府本身。政務(wù)信息資源管理體系建設(shè)重在理清不同主體間的相互關(guān)系，闡述不同主體所處的“激勵-約束”環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建開放數(shù)據(jù)治理的制度框架。政務(wù)信息資源管理體系主要牽涉到三方主體：政府、市場和社會。首先，“政府”是政務(wù)信息資源管理體系的供給主體，同時也是數(shù)據(jù)再利用、數(shù)據(jù)收益的主體之一。政務(wù)信息數(shù)據(jù)源自政府，其開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量將直接影響數(shù)據(jù)再利用的效果。當(dāng)前的“大數(shù)據(jù)”熱潮中，有很大比例的數(shù)據(jù)來源于政府?dāng)?shù)據(jù)。另外，政務(wù)信息資源的再利用也會給政府職能轉(zhuǎn)變、政府能力提升帶來新的機(jī)會。其次，市場是政務(wù)信息數(shù)據(jù)再利用的主體，數(shù)據(jù)的增值價值在很大程度上依賴于市場主體積極性的發(fā)揮。但需要特別注意的是，在開放數(shù)據(jù)的語境下，不應(yīng)把“積極性”局限為排他性產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上的物質(zhì)激勵，而應(yīng)該賦予其更為廣泛和豐富的多元內(nèi)涵，這也是將“社會”作為政務(wù)信息資源管理體系第三個主體的原因。相較于市場所青睞的“熱門數(shù)據(jù)”（如交通數(shù)據(jù)），政務(wù)信息還包括很多“冷門數(shù)據(jù)”（如專利數(shù)據(jù)）。后者同樣需要通過再利用的方式提升其價值，解決現(xiàn)存問題?！吧鐣痹谶@方面將發(fā)揮非常重要的主體作用?？傮w而言，“社會”極大地豐富了數(shù)據(jù)再利用的方式，同時也進(jìn)一步完善了數(shù)據(jù)治理的機(jī)制創(chuàng)新。政府、市場、社會三者間關(guān)系如圖1所示。圖1政務(wù)信息資源管理體系中政府、市場、社會三者間關(guān)系其二，政務(wù)信息資源管理能力建設(shè)。在體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，政務(wù)信息資源管理還需要特別重視能力建設(shè)。在數(shù)據(jù)產(chǎn)生、公開、利用和分配各個階段，都需要輔以不同的微觀機(jī)制創(chuàng)新，才能夠最終實現(xiàn)政務(wù)信息資源的高效利用。政務(wù)信息資源管理能力建設(shè)不僅僅指政府能力的建設(shè)，也包括市場、社會的能力建設(shè)。在市場、社會還不夠完善的當(dāng)前，政府要有意識地引導(dǎo)市場與社會的能力建設(shè)。這樣才能充分調(diào)動各方再利用政府開放數(shù)據(jù)的積極性，才能充分實現(xiàn)政務(wù)信息資源的潛在價值。政府能力建設(shè)分為兩方面，一方面是理念的轉(zhuǎn)變，另一方面是數(shù)據(jù)資源管理能力的提高。前者需要政府各部門充分認(rèn)識到開放數(shù)據(jù)所能夠帶來的創(chuàng)新機(jī)會，它不僅能夠創(chuàng)造更大的數(shù)據(jù)增加值，同時也能夠為政府治理能力的提高帶來新的機(jī)遇。后者則需要在數(shù)據(jù)開放的配套機(jī)制方面有所突破，包括數(shù)據(jù)資源的采集登記、核算評估、運維審計等一系列制度的建設(shè)與完善。市場能力建設(shè)重在數(shù)據(jù)利用商業(yè)模式的豐富，以及數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)方式的多元化。市場主體的靈活性，使得他們能夠更加敏銳地發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)所具有的潛在價值。從政府角度來說，市場能力建設(shè)重在基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)性制度的提供與完善。一方面，政務(wù)信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供的質(zhì)量，將直接決定市場主體再利用的難易程度；另一方面，制度為市場主體的行為劃定了邊界，版權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)隱私、中間平臺歸責(zé)等制度，將極大地影響市場主體的行為選擇。因此需要注意平衡各方利益，最大限度激勵市場主體。社會能力建設(shè)重在數(shù)據(jù)治理機(jī)制的完善。開放數(shù)據(jù)的價值模型以及價值規(guī)律，不完全等同于傳統(tǒng)意義上的市場邏輯?！伴_放數(shù)據(jù)”強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)被自由地使用、重用和傳播”，這不同于建立在排他性產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)市場邏輯。也正因如此，開放數(shù)據(jù)的治理機(jī)制更多依賴于社會能力的建設(shè)與完善。“開源軟件”的成功經(jīng)驗已經(jīng)非常清楚地向我們展示了社會治理機(jī)制的豐富性。已有研究表明，開源軟件的治理是開放政府、開放數(shù)據(jù)的理論基礎(chǔ)。得益于開源軟件的成功，“以開放促創(chuàng)新”才成為時代的主題，并在政府治理領(lǐng)域得到有效推廣?！白赃x擇”、同行評議、社區(qū)治理等多維度、多類型的微觀機(jī)制，同樣適用于開放數(shù)據(jù)的治理過程。另外，國外開放數(shù)據(jù)的成功案例表明，社會組織在政務(wù)信息資源再利用過程中也起著非常重要的作用。作為一個“破冰者”，或者“中間人”，社會組織往往能夠打破傳統(tǒng)束縛，調(diào)動各方力量參與開放數(shù)據(jù)的治理進(jìn)程。表2對三個主體所涉及的能力建設(shè)及當(dāng)前存在的阻礙做了初步總結(jié)。表2政府、市場、社會的能力建設(shè)主體能力建設(shè)當(dāng)前阻礙政府·理念轉(zhuǎn)變

·采集登記、核算評估、運維審計等配套制度·部門間利益沖突

·開放數(shù)據(jù)的收益補償市場·多元化的商業(yè)模式

·規(guī)則制度（數(shù)據(jù)隱私、中間平臺、版權(quán)保護(hù)）·投機(jī)行為

·“檸檬市場”問題社會·“自選擇”機(jī)制

·同行評議

·社區(qū)治理·社會信任的建設(shè)

·社會組織的建設(shè)|Excel下載表2政府、市場、社會的能力建設(shè)五政務(wù)信息資源管理配套機(jī)制的重點問題加強(qiáng)政務(wù)信息資源管理還需要建立一系列配套機(jī)制，主要有以下幾方面。其一，激勵相容的機(jī)制設(shè)計。政務(wù)信息資源作為一種特殊的數(shù)據(jù)資源，具有關(guān)聯(lián)性的重要屬性，其價值的充分發(fā)揮依賴于多種相關(guān)數(shù)據(jù)的相互關(guān)聯(lián)，同時不同數(shù)據(jù)出自不同部門或不同主體之手。政務(wù)信息資源有連續(xù)性，需要不斷維護(hù)、更新，需要數(shù)據(jù)提供部門發(fā)揮積極性、主動性；需要設(shè)計激勵相容的管理機(jī)制，讓不同主體、不同部門愿意且能夠提供完整的政務(wù)信息數(shù)據(jù)，以最終相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮政務(wù)信息資源的巨大潛力和價值。其二，公共利益與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的平衡機(jī)制。政務(wù)信息資源不同于私人部門所生產(chǎn)的數(shù)據(jù)資源，在利用過程中必須考慮其公共價值的發(fā)揮。另外，為激勵多元主體參與政務(wù)信息資源的開發(fā)過程，并削弱“搭便車者”投機(jī)行為的不利影響，對參與者在利用政務(wù)信息數(shù)據(jù)過程中新增數(shù)據(jù)的排他性產(chǎn)權(quán)保護(hù)必不可少。但這限制了政務(wù)信息資源作為公共數(shù)據(jù)的“公共”屬性。因此，需要平衡公共利益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)之間的沖突，通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計，既激勵個體參與，又保全公共價值。其三，隱私保護(hù)與信息安全的平衡機(jī)制，關(guān)鍵是數(shù)據(jù)的分類管理。政務(wù)信息資源是政府在履行職能過程中采集、生產(chǎn)或轉(zhuǎn)換的信息，必然牽涉諸多個體的隱私信息，也牽涉諸多公共信息的開放，可能包括涉及公共安全的關(guān)鍵信息。在政務(wù)信息開放過程中，需要平衡隱私保護(hù)、信息安全與數(shù)據(jù)開放之間的矛盾。為解決此問題，數(shù)據(jù)的分類化管理成為必然的選擇。需要對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，并權(quán)衡不同標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)劣。其四，數(shù)據(jù)增值收益的分配機(jī)制。可以預(yù)計，不久之后，基于政務(wù)信息資源資產(chǎn)化管理的各種實